ECLI:CZ:NSS:2019:8.AS.359.2018:42
sp. zn. 8 As 359/2018-42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Miloslava Výborného
a soudců JUDr. Milana Podhrázkého, Ph.D., a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce:
R. L., zastoupený Mgr. Markem Hudlickým, advokátem se sídlem Františkánská 7, Plzeň, proti
žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, proti rozhodnutí
ministra vnitra ze dne 9. 10. 2015, čj. MV-102142-4/VS-2015, o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 10. 2018, čj. 5 A 217/2015-21,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] V záhlaví označeným rozhodnutím ministr vnitra (dále jen „ministr“) zamítl rozklad
žalobce proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 5. 2015, čj. VS-1246/835.3/2-2014, kterým
nevyhověl žádosti žalobce o udělení státního občanství České republiky. Dospěl k závěru,
že žalobce nesplňuje podmínku stanovenou v §7 odst. 1 písm. e) zákona č. 40/1993 Sb.,
o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky (dále jen „zákon o státním
občanství“), neboť vykázal nedoplatek na zdravotním pojištění ve výši 217 598 Kč.
[2] Rozhodnutí ministra napadl žalobce u Městského soudu v Praze (dále „městský soud“).
Tvrdil, že ministr nezhojil procesní pochybení žalovaného při vypořádání jeho návrhu
na přerušení řízení. Toho se domáhal s vidinou, že mezitím dluh na zdravotním pojištění splatí.
Dále namítal nepřezkoumatelnost rozhodnutí ministra z důvodu vnitřní rozpornosti, kterou
je stiženo hodnocení otázky, po jaké době by bylo porušení podmínky dle §7 odst. 1 písm. e)
zákona o státním občanství zahlazeno či prominuto. Žalobce namítal rovněž rozpor rozhodnutí
ministra s judikaturou Nejvyššího správního soudu, ze které plyne, že každé porušení povinnosti
platit včas pojistné na zdravotní pojištění nezakládá nesplnění zákonné podmínky dle zákona
o státním občanství a správní orgány jsou povinné toto porušení hodnotit z hlediska
proporcionality a přihlédnout k jeho závažnosti. Ministr danou věc podle žalobce neposuzoval
z hlediska proporcionality a při rozhodování projevil libovůli.
[3] Městský soud rozsudkem označeným v záhlaví žalobu zamítl. Rozhodnutí ministra
neshledal nepřezkoumatelným a nedostatky neshledal ani v postupu správních orgánů před
vydáním rozhodnutí. Městský soud uvedl, že není rozhodné, jestli dluh žalobce trval nadále
i v době rozhodnutí správních orgánů, neboť žalobce pojistné neplatil dlouhodobě. I kdyby tak
ministr řízení přerušil na žalobcem požadovanou dobu s tím, že dluh v této době umoří, nemohla
by taková skutečnost nic změnit na závěru o nesplnění podmínky dle §7 odst. 1 písm. e) zákona
o státním občanství. Žalovaný se sice nevypořádal s návrhem na přerušení procesně správně,
neboť o něm nerozhodl řádným usnesením, ale to nezakládá nezákonnost rozhodnutí
o neudělení státního občanství. Městský soud nepřisvědčil ani námitce, že správní orgány
nepostupovaly v souladu se zásadou proporcionality. Jejich rozhodnutí jsou důsledkem nesplnění
podmínky dle §7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství, do práv žalobce zasahují
v nezbytném rozsahu a za podmínek stanovených zákonem a správní orgány svá rozhodnutí
podrobně odůvodnily. Žalobce navíc nezpochybnil, že má dluh na zdravotním pojištění, a proto
nesplňuje podmínky udělení státního občanství.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost, v níž
namítl, že rozhodnutí žalovaného a rozsudek městského soudu jsou diskriminační, nesou prvky
libovůle orgánů veřejné moci, rozsudek městského soudu zasahuje do jeho veřejných
subjektivních práv a je rovněž v rozporu se zájmem na ochranu soukromého a rodinného života.
[5] Stěžovatel uznává, že měl dluh na zdravotním pojištění a je si rovněž vědom toho,
že se věc posuzuje podle zákona o státním občanství, který nestanovuje dobu, po kterou nesmí
žadatel o státní občanství porušit povinnosti vyplývající z jiných právních předpisů (zde
povinnosti týkající se veřejného zdravotního pojištění). Nicméně nelze přehlédnout, že nová
právní úprava obsažená v zákoně č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky (dále jen
„nový zákon o státním občanství“), stanovuje tříletou lhůtu pro řádné plnění povinností
a zároveň stanovuje, že žadatel nesmí porušit své zákonné povinnosti závažným způsobem. Tím
spíše měla být příslušná ustanovení zákona o státním občanství restriktivně.
[6] Stěžovatel se dále dovolává aplikace závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 6. 2017, čj. 7 As 275/2016-50, ze kterého plyne, že ne každé porušení zákonné povinnosti
je důvodem pro „diskvalifikaci“ žadatele z možnosti získat státní občanství. Správní orgány musí
přihlédnout k závažnosti porušení a jeho dopadům. Smyslem a účelem předmětného ustanovení
je vyloučit z možnosti nabytí státního občanství žadatele, který po dobu svého pobytu na území
České republiky porušoval právní předpisy a je zde současně důvodné reálné nebezpečí,
že by takový cizinec pokračoval v závažném porušování právních povinností i jako občan České
republiky. Napadený rozsudek je podle stěžovatele též v rozporu s rozsudkem Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 5. 2006, čj. 2 As 31/2005-78, ze kterého plyne, že správní orgány jsou
při hodnocení podmínek pro udělení státního občanství vázány obecnými ústavními principy
a hodnotami, zejm. principem proporcionality. V doplnění kasační stížnosti stěžovatel dále
upozornil na to, že byl rozhodnutím Krajského soudu v Plzni v rámci insolvenčního řízení
osvobozen od placení pohledávek, neboť splnil podmínky oddlužení. Ačkoliv se vlastním
zaviněním dostal do úpadkového stavu, dokázal situaci čelit a uspokojit své věřitele poměrně, jak
umožňuje zákon, a jak mu bylo povoleno insolvenčním soudem. Má tudíž za to, že se osvědčil
a tím spíše měl být aplikován princip proporcionality.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl.
Uvedl, že stěžovateli nebylo státní občanství uděleno, protože závažným způsobem porušoval
právní předpisy na úseku zdravotního pojištění, konkrétně vykazoval enormní nedoplatek ve výši
217 598 Kč, čímž mu vznikly značné dluhy, které nesplatil. Správní orgány i městský soud proto
oprávněně vyhodnotily jednání stěžovatele jako protiprávní a závažné s tím, že v daném případě
hrozí reálné nebezpečí, že by stěžovatel pokračoval v závažném porušování předpisů a povinností
z nich vyplývajících i jako státní občan. Žalovaný má za to, že na každém, kdo se uchází o udělení
státního občanství, lze právem požadovat, aby beze zbytku plnil zákonné povinnosti, platil
veřejné dávky a jeho chování bylo transparentní a prosto všech pochybností. Žalovaný přihlédl
k tomu, že stěžovatel porušoval své povinnosti dlouhodobě a opakovaně a výši dlužné částky
nelze označit za bagatelní. Rovněž zohlednil, že systém veřejného zdravotního pojištění
je založen na principu solidarity, přičemž požadavek na průběžné přispívání do systému
v zákonných lhůtách je jedním ze základních předpokladů pro zajištění jeho funkčnosti. Z kasační
stížnosti je patrná tendence stěžovatele bagatelizovat nedoplatky, které již v průběhu správního
řízení omlouval rozvodem v roce 2009 a finanční krizí, což vedlo k neschopnosti plnit své
závazky a k nutnosti podat insolvenční návrh a požádat o povolení oddlužení. Žalovaný je však
toho názoru, že stěžovatel musí přijmout odpovědnost za své skutky a činy. Závěrem odkázal
na rozsudek zdejšího soudu ze dne 13. 3. 2008, čj. 5 As 51/2007-105, ze kterého plyne,
že stěžovatel měl své povinnosti plnit od začátku doby, kdy mu vznikly.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatuje,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“),
přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší
správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Stěžovatel uplatnil důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a vznesl
kasační námitky, které se týkají posouzení otázky, zda splnil podmínku pro udělení státního
občanství dle §7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství. Sporné tedy je, zda je stěžovatelovo
porušení zákonných povinností na úseku veřejného zdravotního pojištění (konkrétně dluh
na pojistném včetně penále ve výši 217 598 Kč) důvodem pro neudělení státního občanství.
[11] Podle §7 odst. 1 písm. e) zákona o statním občanství lze státní občanství České republiky
na žádost udělit fyzické osobě, která kromě dalších zákonných podmínek rovněž „plní povinnosti
vyplývající z ustanovení zvláštního právního předpisu upravujícího pobyt a vstup cizinců na území České
republiky, povinnosti vyplývající ze zvláštních předpisů upravujících veřejné zdravotní pojištění, sociální
zabezpečení, důchodové pojištění, daně, odvody a poplatky.“
[12] Nejvyšší správní soud úvodem připomíná, jak uvedl již v rozsudku ze dne 2. 12. 2011,
čj. 2 Afs 11/2011-90, že „řízení o kasační stížnosti je ovládáno dispoziční zásadou (§109 odst. 3, věta před
středníkem s. ř. s.), a proto kvalita a preciznost ve formulaci obsahu stížnostních bodů a jejich odůvodnění
v kasační stížnosti v podstatě předurčuje obsah rozhodnutí kasačního soudu. Pro úspěch v kasačním řízení je tak
rozhodující, jak kvalitně je stěžovatel schopen odůvodnit jím uplatněné námitky. Z kasační stížnosti je v dané věci
patrno, že stěžovatel klade větší důraz na popis průběhu předchozích řízení a vytýkaní možných vad těch řízení,
ke kterým jeho kasační stížnost nesměřuje, nežli na precizní vyjádření stížnostních důvodů. Tyto důvody vyjadřuje
pouze velice obecně a nepodporuje je žádnou přesvědčivou argumentací. Proto, chtěl-li stěžovatel dosáhnout
podrobnějšího přezkoumání věci kasačním soudem, měl dbát více na kvalitu jím podané kasační stížnosti“.
Obdobně v rozsudku ze dne 22. 10. 2015, čj. 8 As 92/2015-29, Nejvyšší správní soud
připomenul, že „je na stěžovateli, aby upřesnil každý důvod, o který opírá svou kasační stížnost,
a to po stránce právní i skutkové. Řízení o kasační stížnosti není pokračováním řízení o žalobě, ale
je samostatným řízením o mimořádném opravném prostředku za procesní situace, kdy řízení před krajským
soudem již bylo pravomocně skončeno. Nejvyšší správní soud přezkoumává rozhodnutí a postup krajského soudu,
stěžovatel je proto povinen uvést konkrétní argumentaci zpochybňující závěry vyslovené v napadeném rozhodnutí
krajského soudu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2015, čj. 8 Afs 25/2012-351,
odst. 140 a judikatura tam citovaná). Dále soud doplňuje, že žalobní či kasační bod je způsobilý projednání v té
míře obecnosti, ve které byl formulován (viz rozsudek rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2005,
čj. 2 Azs 92/2005-58, č. 835/2006 Sb. NSS)“. Dle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 12. 2005, čj. 2 Azs 92/2005-58, je „žalobce povinen vylíčit, jakých
konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu
dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit
svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti. Tyto závěry rozšířeného senátu lze plně vztáhnout i
na formulaci důvodů kasační stížnosti s tím, že důvody musí směřovat proti rozhodnutí krajského soudu, neboť
podstatou řízení o kasační stížnosti je přezkum soudního rozhodnutí (§102 s. ř. s.)“.
[13] S ohledem na shora rekapitulovanou judikaturu Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že některé námitky vznesené v kasační stížnosti jejím požadavkům nedostojí. Stěžovatelova
argumentace týkající se diskriminace, libovůle orgánů veřejné moci a rozporu s ochranou jeho
soukromého a rodinného života (viz odst. [4] tohoto rozsudku) totiž zůstala pouze v rovině
obecných tvrzení, která nelze považovat za projednatelné kasační námitky a Nejvyšší správní
soud se jimi proto nezabýval.
[14] Stěžovatel dále uplatnil argumentaci, ve které srovnává právní úpravy obsažené v zákoně
o státním občanství a novém zákoně o státním občanství, přičemž se na základě nové právní
úpravy dovolává pro něj příznivějšího výkladu dřívější právní úpravy, která je rozhodná pro
posouzení této věci.
[15] Nejvyšší správní soud k tomu podotýká, že §104 odst. 4 s. ř. s. představuje zavedení
koncentračního principu do řízení před Nejvyšším správním soudem. Užití tohoto principu
zajišťuje, aby výhrady účastníků řízení proti pravomocnému správnímu rozhodnutí byly nejprve
projednány krajskými soudy, přičemž Nejvyšší správní soud přezkoumá již pouze zákonnost
závěrů krajských soudů k jednotlivým skutkovým a právním otázkám, které jim byly v žalobách
předestřeny. Pokud by bylo v řízení o kasační stížnosti připuštěno uplatnění skutkových
a právních novot, vedlo by to fakticky k popření kasačního principu, na němž je řízení o tomto
mimořádném opravném prostředku vystavěno. Po účastnících předcházejícího žalobního řízení
lze spravedlivě požadovat, aby postupovali v řízení shora popsaným způsobem s tím,
že v případě, kdy tak neučiní, ponesou (z hlediska možnosti uplatnění procesní argumentace
v dalším stupni) případné nepříznivé důsledky (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 9. 2004, čj. 1 Azs 34/2004-49, ze dne 25. 9. 2008, čj. 8 Afs 48/2006-155 nebo ze dne
30. 3. 2012, čj. 4 Azs 1/2011-89). Jelikož stěžovatel tuto námitku poprvé uplatnil až v kasační
stížnosti, jedná se s ohledem na výše uvedené o námitku nepřípustnou ve smyslu §104
odst. 4 s. ř. s.
[16] Následně Nejvyšší správní soud přistoupil k vypořádání námitky, dle níž je neudělení
státního občanství s ohledem na konkrétní okolnosti posuzované věci nepřiměřené. Nejvyšší
správní soud předesílá, že na udělení státního občanství nemá cizinec ze zákona právní nárok.
Splnění zákonem stanovených podmínek je pouze základním předpokladem k udělení občanství.
Je právem státu určit, s kým „vstoupí“ do státoobčanského svazku. O jeho udělení tak rozhoduje
toliko veřejná správa, nikoli soud. Úkolem soudu pak není nahrazovat správní orgán v jeho
odborné kompetenci a ani nahrazovat správní uvážení. Soud posuzuje, zda se správní orgány
dostatečně vypořádaly se zjištěným skutkovým stavem, resp. zda řádně a plně zjistily skutkový
stav, a zda tam, kde se jejich rozhodnutí opírala o správní uvážení, nedošlo k vybočení z mezí
a hledisek stanovených zákonem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2008,
čj. 5 As 51/2007-105).
[17] Účelem podmínky dle §7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství je vyloučit
z možnosti nabytí státního občanství cizince, který určitým, nikoli bezvýznamným, způsobem
po dobu jeho dosavadního pobytu na území České republiky porušoval pobytový režim, tedy
podstatné povinnosti stanovené právními předpisy o pobytu cizinců na území České republiky,
neboť je zde oprávněné nebezpečí, že takový cizinec by pokračoval v závažném porušování
právních povinností i jako občan České republiky, a je zde tudíž veřejný zájem na tom, aby
takový cizinec občanství České republiky nenabyl. Požadavek plnění povinností však nelze
absolutizovat. Porušení zákona, která lze hodnotit jen jako opomenutí bez větší závažnosti, pak
závěr o nesplnění uvedené podmínky neodůvodňují, a to zejména za situace, kdy žadatel zjevně
nechtěl právní předpisy obcházet či cíleně porušovat. Porušení povinnosti dle §7 odst. 1 písm. e)
zákona o státním občanství musí být hodnoceno v souladu se zásadou proporcionality.
Rozhodnutí správního orgánu musí dostatečně přihlédnout k závažnosti případného porušení
právních předpisů a i k okolnostem podstatným pro zhodnocení jeho závažnosti (viz například
výše již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 51/2007 nebo rozsudky
ze dne 4. 5. 2006, čj. 2 As 31/2005-87 či ze dne 31. 7. 2008, čj. 2 As 55/2007-77).
[18] Jelikož i tuto námitku formuloval stěžovatel poměrně obecně, může se jí ve stejném
rozsahu zabývat i soud, neboť dle ustálené judikatury zdejšího soudu je kasační bod způsobilý
projednání v té míře obecnosti, ve které byl formulován. Je-li tedy kasační stížnost kuse
zdůvodněna, je tak předurčen nejen rozsah přezkumné činnosti soudu, ale i obsah rozsudku
soudu (k tomu srov. např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010, čj. 4 As 3/2008-78,
č. 2162/2011 Sb. NSS a ze dne 20. 12. 2005, čj. 2 Azs 92/2005-58, č. 835/2006 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud se proto mohl zabývat uvedenou námitkami pouze v nastíněné rovině
a neshledal důvody, které by jej měly vést k vyhovění stěžovatelově námitce.
[19] Správní orgány i městský soud správně zdůraznily, že stěžovatel dlužil na zdravotním
pojištění opakovaně a dlouhodobě, což ostatně plyne i z toho, že dluh včetně penále činil
217 598 Kč. Z výpisu z knihy plateb pojistného, který je založen ve správním spisu, jasně plyne,
že se nejednalo ani o ojedinělé porušení zákona, ani o dávnou minulost, ale stěžovatel pojistné
neplatil dlouhodobě a výše dlužného pojistného je značná. Nejvyšší správní soud proto
považoval závěry městského soudu a správních orgánů za správné a pohybující se v mezích
zákona. Nejvyšší správní soud však považuje za vhodné korigovat kategorický závěr městského
soudu, který v této souvislosti uvedl, že „žalobce nezpochybnil, že má dluh na veřejném zdravotním
pojištění, a nesplňuje tak výše citovanou podmínku pro udělení státního občanství.“ Takto kategorický závěr
totiž neodpovídá výše citované judikatuře zdejšího soudu, ze které jednoznačně plyne, že každé
porušení zákonných povinností není automaticky důvodem pro neudělení státního občanství.
Toto pochybení v části odůvodnění, které je z hlediska kontextu celého odůvodnění spíše
formulační neobratností, ale nemohlo způsobit nezákonnost rozsudku jako takového.
[20] Pokud jde o stěžovatelem tvrzenou skutečnost, že jeho insolvenční řízení bylo v průběhu
řízení o kasační stížnosti skončeno, jelikož část svých dluhů v rámci oddlužení splnil, ta nemá pro
posouzení kasační stížnosti žádnou relevanci, neboť dle §75 odst. 1 s. ř. s. soudy vychází
ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Skončení
insolvenčního řízení v průběhu řízení o kasační stížnosti proto nemohlo mít na úvahy Nejvyššího
správního soudu jakýkoliv vliv. Nad rámec uvedeného však soud pouze v krátkosti odkazuje
na závěry rozsudku zdejšího soudu ze dne 1. 6. 2017, čj. 9 As 268/2016-42, ze kterého plyne,
že v případě dlouhodobého neplacení pojistného by ani jeho plné uhrazení v době rozhodování
správních orgánů nebylo důvodem pro vyhodnocení podmínky dle §7 odst. 1 písm. e) zákona
o státním občanství jako splněné. Splnění zákonem stanovených podmínek je totiž nutno
hodnotit v širším časovém kontextu.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto
ji dle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[22] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, a právo na náhradu nákladů řízení proto nemá.
Procesně úspěšnému žalovanému pak nevznikly v řízení náklady přesahující rámec nákladů jeho
běžné úřední činnosti, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 7. listopadu 2019
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu