ECLI:CZ:NSS:2020:4.AS.150.2019:54
sp. zn. 4 As 150/2019 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudkyň
Mgr. et Mgr. Lenky Bahýľové, Ph.D. a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Frank Bold,
z.s., sídlem Údolní 33, Brno, zast. Mgr. Pavlem Černým, advokátem, sídlem Údolní 33, Brno,
proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, sídlem Vršovická 55, Praha 10,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: TAMEH Czech s.r.o., sídlem Vratimovská 689/117,
Ostrava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 11. 2016, č. j. 2054/580/16, 74445/ENV,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 3. 2019,
č. j. 22 A 10/2017-60,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 3. 2019, č. j. 22 A 10/2017 - 60,
se zru š u j e.
II. Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 10. 11. 2016, č. j. 2054/580/16,
74445/ENV, a rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 2. 12. 2015,
č. j. MSK 140739/2015, se zru š u j í a věc se v rací žalovanému k dalšímu
řízení.
III. Žalovaný je p ov in e n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a řízení
o kasační stížnosti ve výši 32.684 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto
rozsudku k rukám zástupce žalobce Mgr. Pavla Černého, advokáta.
IV. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě a řízení
o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení a jeho předcházející průběh
[1] Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím (dále též „rozhodnutí žalovaného“) zamítl
jako nepřípustné odvolání žalobce proti rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje
(dále též jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 2. 12. 2015, č. j. MSK 140739/2015.
Tím byla korporaci TAMEH Czech s. r. o. (dále též „provozovatel zařízení“ nebo „osoba
zúčastněná na řízení“) provedena změna integrovaného povolení č. 23 vydaného pro zařízení
„Závod 4 – Energetika“ (dále též jen „zařízení“) podle zákona č. 76/2002 Sb., o integrované
prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých
zákonů (zákon o integrované prevenci), a to čtyřmi body výroku: v bodech (1) a (2) byly
stanovené emisní limity pro všechny stávající provozované zdroje znečišťování ovzduší (kotle K1
až K11) prodlouženy do 30. 6. 2020; v bodu (3) byly stanoveny emisní stropy pro znečišťující
látky oxid siřičitý (SO
2
), oxidy dusíku (NO
X
) a tuhé znečišťující látky (TZL) pro kotle K1 až K11
na období let 2016 – 2020, a to jejich odvozením od emisních stropů daných Přechodným
národním plánem (dále jen „PNP“) v návaznosti na §37 odst. 6 zákona č. 201/2012 Sb.,
o ochraně ovzduší; v bodu (4) byl schválen aktualizovaný „Provozní řád pro provoz teplárny
Arcelor Mittal Energy Ostrava“ (v rámci změny integrovaného povolení č. 24 ze dne 16. 3. 2016
byl název korporace opraven na TAMEH Czech s. r. o.). Tyto změny správní orgán prvního
stupně uskutečnil v rámci správního řízení v režimu „nepodstatné změny“ integrovaného
povolení, a účastníkem řízení tak byl pouze provozovatel zařízení.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí o změně integrovaného povolení odvolání
jako opomenutý účastník řízení s tím, že změna integrovaného povolení byla změnou
podstatnou, a proto měl mít postavení účastníka tohoto řízení. Rozhodnutí žalovaného bylo
vydáno poté, kdy žalovaný nejprve odvolání žalobce vyhodnotil jako návrh na přezkum
rozhodnutí a v přezkumném řízení rozhodnutím ze dne 29. 2. 2016, č. j. 328/580/16,
12571/ENV, zrušil rozhodnutí o změně integrovaného povolení v rozsahu zahrnujícím body (1),
(2) a (3), zejména pro nedostatečnost jeho odůvodnění, a věc vrátil správnímu orgánu prvního
stupně k dalšímu řízení. Proti tomuto rozhodnutí žalovaného podal rozklad provozovatel
zařízení, o němž ministr životního prostředí rozhodl rozhodnutím ze dne 24. 8. 2016,
č. j. 2196/M/16, 52936/ENV/16, tak, že zrušující rozhodnutí žalovaného zrušil a přezkumné
řízení zastavil. V odůvodnění tohoto rozhodnutí ministr životního prostředí udělil žalovanému
pokyn, aby posoudil odvolání žalobce proti rozhodnutí o změně integrovaného povolení a sám
určil, zda se jedná o podstatnou či nepodstatnou změnu integrovaného povolení, a na základě
této úvahy posoudil účastenství žalobce.
[3] Žalobu žalobce proti následně vydanému rozhodnutí žalovaného, jímž bylo odvolání
žalobce zamítnuto jako nepřípustné (podané osobou neoprávněnou), zamítl Krajský soud
v Ostravě v záhlaví označeným rozsudkem jako nedůvodnou (dále též jen „napadený rozsudek“).
V něm se přiklonil k odůvodnění rozhodnutí žalovaného.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti navrhl, aby byl napadený rozsudek
zrušen a věc byla krajskému soudu vrácena k dalšímu řízení a rozhodnutí. Namítl, že napadený
rozsudek je nezákonný ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“) a nepřezkoumatelný ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Stěžovatel
má za to, že měl být účastníkem řízení o změně integrovaného povolení, neboť tuto změnu
považuje za podstatnou. Stěžovatel popsal institut přechodného národního plánu, s nímž mělo
být příslušné integrované povolení uvedeno (předmětnou změnou) do souladu, a předestřel
argumentaci, jejímž těžištěm je posouzení povahy změny integrovaného povolení.
[5] Stěžovatel namítl, že krajský soud v napadeném rozsudku přisvědčil žalovanému,
že předmětná změna je změnou nepodstatnou, aniž by však k tomu poskytl srozumitelné
odůvodnění. Stěžovatel považuje citaci rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 9. 2016,
č. j. 2 As 92/2016 – 76, kterou vyhodnotil jako jádro argumentace napadeného rozsudku,
za vytrženou z kontextu a irelevantní pro posouzení tohoto případu. Tento rozsudek se totiž
zabýval vymezením kritérií pouze pro jednu z kategorií podstatné změny ve smyslu §2 zákona
o integrované prevenci, za níž však stěžovatel předmětnou změnu integrovaného povolení
ani jednou neoznačil. Podle stěžovatele se tak napadený rozsudek vyhýbá vysvětlení konkrétních
důvodů, na jejichž základě byly možné významné nepříznivé účinky na lidské zdraví a životní
prostředí předmětné změny vyloučeny.
[6] Dále stěžovatel napadenému rozsudku vytkl, že nebyl proveden eurokonformní výklad
§37 odst. 6 zákona o ochraně životního prostředí. Má za to, že řízení o změně integrovaného
povolení by se nemělo omezit pouze na opsání textu z PNP, a proto by měly krajské úřady
při změně integrovaného povolení zohledňovat i další okolnosti případu, specifika místních
podmínek, a to zejména s ohledem na dodržování relevantních norem práva životního prostředí.
[7] Stěžovatel s odkazem na bod 18 rozhodnutí Evropské komise ze dne 10. 4. 2015
o oznámení předloženém Českou republikou týkající se přechodného národního plánu podle
článku 32 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU o průmyslových emisích (dále
jen „směrnice o průmyslových emisích“), uvedl, že musí být při rozhodování o podmínkách
provozu jednotlivých velkých spalovacích zařízení, která jsou zahrnuta do PNP, zajištěno
naplnění závazků státu vyplývajících ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES
o kvalitě vnějšího ovzduší a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/81/ES o národních
emisních stropech, které nesmějí být konkrétním rozhodnutím krajského úřadu porušeny.
[8] Jako účastník řízení by se stěžovatel mohl mj. seznámit s podklady rozhodnutí, namítat
jejich případné vady a požadovat doplnění, navrhovat přijetí kompenzačních opatření
(např. omezení počtu provozních hodin či omezení provozu při smogových situacích),
která by zmírnila prokazatelně negativní vliv předmětného zařízení na životní prostředí.
[9] Stěžovatel rovněž namítal, že krajský soud nezohlednil specifické okolnosti případu.
Poukázal na místní okolnosti (celkově nadlimitně znečištěné území), v nichž předmětné zařízení
přispívá k udržování nadlimitního znečišťování ovzduší, což je skutečnost, kterou krajský soud
v napadeném rozsudku rovněž nereflektoval. Na základě údajů z dokumentů mapujících
znečištění ovzduší na území České republiky (Grafická ročenka 2015 Českého
hydrometeorologického ústavu, Situační zpráva o kvalitě ovzduší na území Moravskoslezského
kraje za kalendářní rok 2014) shrnul, že předmětné zařízení je čtvrtým největším producentem
PM
10
v Moravskoslezském kraji a jedním z nejvýznamnějších zdrojů znečištění v rámci kategorie
REZZO 1 (pozn. soudu – Registr velkých stacionárních zdrojů znečišťování)
v Moravskoslezském kraji.
[10] Za nesprávné považuje stěžovatel rovněž tvrzení krajského soudu v napadeném
rozsudku, že emisní limity stanovené v rozhodnutí o změně integrovaného povolení nemusely
být uvedeny do souladu s BAT (bod 10 napadeného rozsudku). Vzhledem k tomu, že se jednalo
o řízení o podstatné změně, mělo být postupováno obdobně podle §3 až §15 zákona
o integrované prevenci (viz §19a téhož zákona). Krajský úřad tak měl povinnost při stanovení
závazných podmínek provozu, zejména emisních limitů, vycházet z nejlepších dostupných
technik (BAT). Jelikož změna emisních stropů je změnou závazných podmínek provozu, byla zde
povinnost posoudit soulad provozních podmínek, tj. i soulad emisních limitů s BAT a vyjít
z nejlepších dostupných technik. Pokud tak krajský úřad neučinil, porušil povinnost podle §14
odst. 3 zákona o integrované prevenci.
[11] Stěžovatel pak dále rozvedl důvody, pro které jsou emisní limity předmětného zařízení
platné k 31. 12. 2015 v rozporu s emisními úrovněmi spojenými s aplikací nejlepších dostupných
technik. Následně uvedl, že pokud pro zdroje, které vstoupily do PNP nejsou závazné emisní
limity platné od 1. 1. 2016, neznamená to, že krajský úřad nemůže emisní limity těmto zdrojům
sám upravit. I hodnocení SEA (u PNP) podle stěžovatele uvádí, že je vhodné posoudit, nakolik
se opatření navržená v PNP shodují s požadavky dokumentů BREF (bez ohledu na datum jejich
přijetí).
[12] Skutečnost, že vstupem předmětného zařízení do PNP se prodlužuje platnost emisních
limitů, které jsou v rozporu s principem nejlepších dostupných technik, dochází k prodlužování
nezákonného stavu, který je v rozporu s čl. 11 písm. b) směrnice o průmyslových emisích a s §14
odst. 3 zákona o integrované prevenci. Rozhodnutí uložit takové emisní limity,
které neodpovídají úrovním emisí spojeným s nejlepšími dostupnými technikami v situaci,
kdy je kvalita ovzduší v lokalitě zařízení dlouhodobě zhoršená a kdy je technicky možné úrovní
BAT dosáhnout, je třeba podle stěžovatele s ohledem na veřejný zájem ochrany lidského zdraví
a přírody a krajiny považovat za rozhodnutí o podstatné změně ve smyslu §2 písm. i) zákona
o integrované prevenci.
III. Vyjádření žalovaného
[13] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že napadený rozsudek považuje
za přezkoumatelný a věcně správný. Sporná otázka je procesního charakteru, přesto stěžovatel
podstatu námitek koncipuje již z pozice „řádného“ účastníka řízení. Kasační stížnost
pak převážně opakuje námitky, které již byly vypořádány žalovaným a krajským soudem, žalovaný
se k nim tak vyjádří jen stručně.
[14] Pojem „podstatná změna integrovaného povolení“ je jednoznačně specifikován v §2
písm. i) zákona o integrované prevenci. Nejsou-li naplněna kritéria podstatné změny
integrovaného povolení v řízení dle §19a odst. 1 zákona o integrované prevenci, pak se ohlášená
plánovaná změna integrovaného povolení provádí v řízení dle §19a odst. 3 tohoto zákona.
Stěžovatel v žádném se svých podání (přihlášení opomenutého účastníka řízení, odvolání proti
rozhodnutí krajského úřadu, žaloba, kasační stížnost) neuvedl, v čem konkrétně byla chybně
interpretována definice podstatné změny integrovaného povolení dle §2 písm. i) zákona
o integrované prevenci. Konstatování, že změna integrovaného povolení může být zásahem
s nepříznivými účinky na lidské zdraví nebo životního prostředí, nebyla stěžovatelem nikde
vysvětlena, vyjma požadavku na prosazení další redukce emisí (emisních stropů). Uvedení
integrovaného povolení do souladu s PNP takovým zásahem není a původní emisní limity
stanovené k 31. 12. 2015 v nižší úrovni oproti hodnotám v PNP (tedy nad rámec PNP) byly
v souladu s §37 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší zachovány. Změnou integrovaného povolení
č. 23 nedošlo k faktické změně v užívání, způsobu provozu nebo rozsahu zařízení a v žádném
případě nedošlo k navyšování nepříznivých účinků na lidské zdraví nebo životní prostředí.
[15] Krajský úřad byl v daném případě při rozhodování o změně č. 23 povinen implementovat
PNP, jenž byl schválen rozhodnutím Evropské komise C(2015) 2298 ze dne 10. 4. 2015 podle
článku 32 směrnice o průmyslových emisích. Oznámení o přijetí rozhodnutí Evropské komise
bylo publikováno v Úředním věstníku Evropské unie pod číslem 2015/C117/03. Na základě §37
odst. 6 zákona o ochraně ovzduší návazně vyhlásil žalovaný schválený PNP ve Věstníku MŽP,
ročník XXV, červen 2015, částka 6, a to formou sdělení svého odboru ochrany ovzduší.
V souladu s tím byly povolující orgány, tj. krajské úřady, dle §37 odst. 6 věta třetí zákona
o ochraně ovzduší zavázány uvést příslušná integrovaná povolení do souladu s PNP, a to z m oci
úřední. Ustanovení §37 zákona o ochraně ovzduší jednoznačně stanovuje postup krajského
úřadu ve vztahu k povolením provozu stacionárních zdrojů zařazených do PNP po přechodné
období od 1. 1. 2016 do 30. 6. 2020 a nedává krajským úřadům fakultativní možnost snížit
nastavené emisní stropy a emisní limity pro TZL, SO2 a NOx proti vůli provozovatelů těchto
zařízení. Krajský úřad zde neměl možnost širší správní úvahy ohledně výše a doby stanovení
emisních stropů a emisních limitů.
[16] Pro předmětné zařízení bylo do doby, kdy je vyhotoveno vyjádření k odůvodnění kasační
stížnosti, vydáno již 27 změn integrovaného povolení, z čehož vyplývá, že je prováděna
soustavná aktualizace podmínek integrovaného povolení s cílem zlepšovat důsledky provozu
na životní prostředí. Stav emisních stropů pro předmětné zařízení dle PNP a dle integrovaného
povolení do změny č. 23 uvedl žalovaný ve dvou tabulkách, z nichž vyplývá, že změnou
integrovaného povolení č. 23 byly zachovány v souladu s §37 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší
některé emisní stropy pro TZL (roky 2016 – 2018) a SO
2
(rok 2016 a 2017) v původní nižší
úrovni dle stavu integrovaného povolení zařízení platného k 31. 12. 2015.
[17] Podle žalovaného není možno posuzovat v každém dílčím změnovém řízení specifický
vliv daného zařízení vůči standardům kvality životního prostředí a místním podmínkám ochrany
životního prostředí, jestliže nedochází ke změně v užívání, způsobu provozu nebo rozsahu
zařízení, která by mohla mít vliv na životní prostředí. Cílem PNP jako celorepublikové koncepce
je poskytnout vybraným provozovatelům přechodné období k přípravě technických opatření
k zajištění plnění emisních limitů dle vyhlášky č. 415/2012 Sb., o přípustné úrovni znečišťování
a jejím zjišťování a provedení některých dalších ustanovení zákona o ochraně ovzduší.
Jakékoliv další snižování emisních stropů v integrovaných povoleních nad rámec hodnot
uvedených v PNP by bylo nejen v rozporu se smyslem a účelem tohoto nástroje, ale především
v rozporu s oprávněným očekáváním jednotlivých provozovatelů. Provozovatelé zahrnutí
do PNP, a tedy i osoba zúčastněná na řízení, musí přijímat taková technická opatření a úpravy
provozu, které povedou k tomu, aby nejpozději od 1. 7. 2020 byla tato zařízení schopna plnit
zpřísněné emisní limity podle citované vyhlášky. Na včasné dodržení požadované kvality ovzduší
bere krajský úřad ohled v rámci dalších změn integrovaného povolení na základě oznámení
provozovatele o plánovaných změnách v užívání, způsobu provozu nebo obsahu zařízení,
které by mohly mít vliv na životní prostředí a ke kterým bude muset provozovatel přistoupit,
pokud bude chtít provozovat zařízení i po 30. 6. 2020.
[18] V době vydání rozhodnutí žalovaného byl v platnosti „referenční dokument o nejlepších
dostupných technikách pro velká spalovací zařízení“ z roku 2006, jenž nebyl právně závazný
a sloužil jako referenční dokument pro porovnání se stávající a uvažovanou technologií. Samotné
uvedení zařízení do souladu s PNP, pokud jej nedoprovází jiná faktická změna zařízení, není
důvodem k novému přezkoumání všech dotčených podmínek s BAT (nejlepší dostupné
techniky). Přezkum dotčených závazných podmínek integrovaného povolení ve spojitosti s BAT
se uskutečňuje obligatorně jednou za 8 let (viz §18 odst. 1 zákona o integrované prevenci) nebo
je-li zveřejněno rozhodnutí o závěrech BAT ve smyslu §18 odst. 3 zákona o integrované
prevenci [pozn. takové závěry byly publikovány prováděcím rozhodnutím Komise (EU)
2017/1442 ze dne 31. července 2017, kterým se stanoví závěry o nejlepších dostupných
technikách (BAT) podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU pro velká
spalovací zařízení].
IV. Replika stěžovatele a duplika žalovaného
[19] Stěžovatel v replice k vyjádření žalovaného uvedl, že vysvětlení významu pojmu
podstatné změny integrovaného povolení věnoval převažující část svých podání. Jak je uvedeno
i v samotném odůvodnění napadené změny integrovaného povolení, „změna spočívá v žádosti
o změnu způsobu provozu zařízení“. Konkrétně změna způsobu provozu zařízení spočívá v: 1)
prodloužení doby platnosti emisních limitů pro kotle K1 až K7 a K11 do 30. 6. 2020, namísto
původní platnosti pouze do 31. 12. 2015; 2) zrušení emisních limitů pro kotle K8 – K10,
které byly před změnou integrovaného povolení stanoveny pro dobu od 1. 1. 2016 v souladu
s vyhláškou č. 415/2021 Sb., a jejich nahrazením vyššími emisními limity s prodlouženou
platností do 30. 6. 2020, zatímco měly být původně platné pouze do 31. 12. 2015; 3) stanovení
výše emisních stropů pro kotle K1-K11 podle PNP.
[20] Ačkoli lze přisvědčit žalovanému, že fakticky se provoz zařízení neměnil (v roce 2016
bylo provozováno stejným způsobem jako v roce 2015, nedošlo k instalaci žádných nových
technologií a množství vypuštěných emisí bylo srovnatelné), z právního hlediska,
které je ve smyslu zákona o integrované prevenci jako jediné relevantní, ke změně provozu
zařízení došlo. Od 1. 1. 2016 vstoupily podle vyhlášky č. 415/2021 Sb. v souladu se směrnicí
o průmyslových emisích v platnost přísnější emisní limity pro TZL, NOx a SO
2
, které by zařízení
podle svého dosavadního integrovaného povolení nebylo schopné plnit. Způsob provozu
zařízení proto musel být v řízení o změně integrovaného povolení změněn. Ačkoli tato změna
fakticky spočívá v zachování předešlého stavu, v jakémsi zakonzervování dosavadních emisních
limitů až do konce června 2020, namísto jejich snížení na hodnoty uložené směrnicí
o průmyslových emisích, resp. vyhláškou č. 415/2012 Sb. k 1. 1. 2016, stále se ve smyslu zákona
o integrované prevenci jedná o změnu způsobu provozu zařízení. Kdyby k předmětné změně
integrovaného povolení nedošlo, muselo by zařízení buďto plnit podstatně nižší emisní limity
pro TZL, NOx a SO
2
, anebo úplně ukončit svůj provoz. Provedením změny integrovaného
povolení však zařízení získalo v režimu výjimky podle PNP možnost vypouštět podstatně větší
množství emisí znečišťujících látek po dobu 3,5 roku.
[21] K výkladu pojmu podstatná změna integrovaného povolení stěžovatel dále poukázal
na §2 písm. i) zákona o integrované prevenci. Z textu zákona nevyplývá, že podstatná změna
integrovaného povolení je pouze změnou, která významné nepříznivé účinky na lidské zdraví
a životní prostředí navyšuje. Významné nepříznivé účinky na lidské zdraví a životní prostředí
může totiž mít i taková změna způsobu provozu zařízení, která spočívá v zakonzervování
předešlého stavu, zejména pokud byly v mezidobí v souladu s vědeckými poznatky zpřísněny
legislativní požadavky na ochranu lidského zdraví a životního prostředí, kterých prodlužované
podmínky provozu daného zařízení nedosahují. Stanovení mírnějších podmínek provozu
zařízení, které neumožňují dosažení obecně závazných emisních limitů podle směrnice
o průmyslových emisích, resp. vyhlášky č. 415/2021 Sb., znamená pro lidské zdraví a životní
prostředí vždy potenciální riziko. Proto žalovaný postupoval nezákonně, když předmětnou
změnu integrovaného povolení neposoudil jako změnu podstatnou, a to i s přihlédnutím
ke skutečnosti, že zařízení patří mezi nejvýznamnější znečišťovatele v kategorii REZZO 1
v Moravskoslezském kraji.
[22] K výkladu §37 zákona o ochraně ovzduší stěžovatel uvedl, že samotný text tohoto
ustanovení nestanoví, zda má být „uvedení do souladu příslušných povolení k provozu se schváleným
a vyhlášeným přechodným národním plánem“ provedeno v režimu podstatné anebo nepodstatné změny
integrovaného povolení.
[23] Skutečnost, že pro zařízení byly v průběhu vedení soudního procesu vydány další 4
změny integrovaného povolení, které důsledky provozu zařízení na životní prostředí zlepšují, jsou
pro přezkoumání rozhodnutí ve správním soudnictví irelevantní.
[24] Žalovaný v reakci na repliku stěžovatele nad rámec již uvedeného sdělil, že Česká
republika se rozhodla pro využití PNP, neboť by u dotčených spalovacích stacionárních zdrojů
znečišťování ovzduší z časových důvodů nebylo možné zrealizovat investice nezbytné k zajištění
plnění nových emisních limitů platných od 1. 1. 2016. Provozovatel spalovacích stacionárních
zdrojů znečišťování ovzduší zahrnutých do PNP byl oprávněn využít institutu PNP,
aby nejpozději od 1. 7. 2020 plnil emisní limity stanovené v příloze V. směrnice o průmyslových
emisích, které jsou do českého právního řádu transponovány vyhláškou č. 415/2012 Sb.
[25] Přestože je předmětné zařízení zahrnuto do PNP, byl důvodný předpoklad (potvrzený
skutečným vývojem), že dosahované úrovně emisních stropů budou pro životní prostředí
příznivější, než je uvedeno ve změně č. 23 předmětného IP. Krajský úřad Moravskoslezského
kraje přitom již v této změně integrovaného povolení stanovil emisní stropy oproti stropům
schváleným v PNP pro rok 2016 u TZL o 10% a u SO
2
o 21% nižší, přičemž u NOx došlo
k poklesu emisního stropu pro rok 2016 na úroveň 54,9% hodnoty emisního stropu pro rok 2015
(tj. absolutní pokles o 1 617 t/rok).
[26] V §37 zákona o ochraně ovzduší je v odst. 1 a 2 popsán princip fungování PNP
u spalovacích stacionárních zdrojů do něj zařazených, přičemž §37 odst. 6 věta druhá tohoto
zákona stanoví, že krajský úřad uvede bez prodlení do souladu příslušná povolení provozu
se schváleným a vyhlášeným PNP. PNP je určitým způsobem nastaven a úkolem krajských úřadů
bylo přenést nastavení emisních stropů do jednotlivých integrovaných povolení. Správní orgán
prvního stupně postupoval v dané věci podle platné právní úpravy. Vstup provozovatele
do režimu PNP formou změny integrovaného povolení má právně a fakticky charakter
výjimkového režimu z plného uplatnění směrnice o průmyslových emisích a zákona o ochraně
ovzduší. Při uplatnění PNP provozovateli zařízení, kterému byl tento režim schválen, nelze
nad rámec §37 zákona o ochraně ovzduší stanovovat jiná (další) opatření.
[27] Osoba zúčastněná na řízení se ve věci nevyjádřila.
V. Posouzení kasační stížnosti
[28] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[29] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku; ostatně k této vadě je povinen přihlížet z úřední povinnosti, neboť její existence
zpravidla vylučuje posouzení věci samé.
[30] Nutno připomenout, že právo na řádné odůvodnění rozhodnutí orgánů veřejné moci
je součástí práva na spravedlivý proces zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
(srov. nález Ústavního soudu ze dne 14. 10. 1999, sp. zn. III. ÚS 35/99). Řádné odůvodnění
rozhodnutí včetně vypořádání námitek a skutečností uváděných účastníkem je nezbytnou
zárukou proti libovůli v rozhodování, která je neslučitelná s principem demokratického právního
státu (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 29. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 3606/10). Není-li
z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval
za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka
považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména
tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka řízení klíčovou, na níž je postaven základ
jeho žaloby (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44).
Nejvyšší správní soud se tedy zabýval otázkou, zda výše uvedeným požadavkům na odůvodnění
rozhodnutí krajský soud dostál.
[31] Krajský soud správně vymezil podstatu sporu – tou je otázka, zda stěžovatel měl být jako
spolek, jehož předmětem činnosti je prosazování a ochrana veřejného zájmu na ochraně
životního prostředí, účastníkem řízení o změně integrovaného povolení podle zákona
o integrované prevenci.
[32] Klíčem k řešení této otázky je posouzení povahy změny integrovaného povolení.
V případě tzv. změnového řízení (§19a zákona o integrované prevenci), které v posuzované věci
proběhlo, je totiž účast stěžovatele zajištěna pouze za situace, kdy se jedná o tzv. podstatnou
změnu zařízení. V případě podstatné změny zařízení se podle §19a odst. 2 zákona o integrované
prevenci postupuje podle §3 až 15, tedy včetně vymezení okruhu účastníků tohoto řízení v §7
téhož zákona, podle něhož jsou účastníky řízení o vydání integrovaného povolení vždy
(za splnění stanovených podmínek) též spolky, jejichž předmětem činnosti je ochrana veřejných
zájmů. Pokud se však o podstatnou změnu zařízení nejedná, příslušný úřad pokračuje v řízení
o žádosti podle správního řádu a podle §19a odst. 4 zákona o integrované prevenci, který okruh
účastníků tohoto řízení omezuje na osoby uvedené v §7 odst. 1 písm. a) a b) a v §7 odst. 2,
tedy na provozovatele zařízení, vlastníka zařízení (je-li osobou odlišnou od provozovatele)
a na osoby, které by byly účastníkem řízení podle zvláštních právních předpisů (tedy osoby,
které by byly účastníky řízení za situace, kdy by se nevedlo řízení o vydání integrovaného
povolení).
[33] Krajský soud vypořádání námitky nesprávného posouzení charakteru změny zařízení
v napadeném rozsudku zahájil odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 9. 2016, č. j. 2 As 92/2016 – 76, resp. citací z tohoto rozsudku, která však skutečně
(jak argumentoval stěžovatel) není pro posouzení této věci relevantní.
[34] Podstatnou změnou se podle §2 písm. i) zákona o integrované prevenci rozumí změna
v užívání, způsobu provozu nebo rozsahu zařízení, která může mít významné nepříznivé účinky na lidské zdraví
nebo životní prostředí; za podstatnou změnu se přitom vždy považuje 1. změna v užívání, způsobu
provozu nebo rozsahu zařízení, pokud sama o sobě dosahuje prahových hodnot uvedených
v příloze č. 1 k tomuto zákonu, 2. změna provozu v zařízení k tepelnému zpracování odpadu
zpracovávajícího v zařízení uvedeném v příloze č. 1 k tomuto zákonu pouze ostatní odpad,
která se dotkne tepelného zpracování nebezpečného odpadu, 3. změna v užívání, způsobu
provozu nebo rozsahu zařízení, která zahrnuje výjimku z úrovní emisí spojených s nejlepšími
dostupnými technikami (§14 odst. 5) nebo vyplývá z výsledků přezkumu závazných podmínek
integrovaného povolení provedeného na základě §18 odst. 2 písm. d). Pojem „podstatné změny“
je tak vymezen obecnou definicí (korespondující s vymezením tohoto pojmu ve směrnici
o průmyslových emisích, kde je v čl. 3 odst. 9 definována „podstatná změna“ jako změna v povaze,
funkci či rozsahu zařízení (…) která může mít významné nepříznivé účinky na lidské zdraví nebo životní
prostředí), na níž navazují tři typy změn zařízení, které jsou vždy změnou podstatnou, a vždy jsou
tak posuzovány v režimu řízení o vydání integrovaného povolení podle §3 až 15 zákona
o integrované prevenci.
[35] Krajským soudem odkazovaný rozsudek, z něhož byla citována pouze tzv. právní věta,
se týkal pouze jednoho z typů změn zařízení, které jsou vždy změnou podstatnou. Stěžovatel však
netvrdil, že by se o takový typ změny mělo jednat, jeho argumentace směřovala k naplnění
obecné definice změny zařízení, jak byla citována výše. Pokud tedy krajský soud předpokládal,
že podstatnou změnou zařízení je pouze taková změna, která dosahuje prahových hodnot, tento
předpoklad nereflektuje zákonné vymezení podstatné změny zařízení. Ostatně ani žalovaný
v napadeném rozhodnutí nezaložil svůj závěr o tom, že předmětná změna není změnou
podstatnou, na zjištění, že tato změna sama o sobě nedosahuje prahových hodnot uvedených
v příloze č. 1 k zákonu o integrované prevenci; u předmětného zařízení totiž nedošlo ke změně
tepelného příkonu (podle přílohy č. 1 k zákonu o integrované prevenci je předmětem
povolovacího procesu v rámci kategorie „Energetika“ činnost spočívající ve „Spalování paliv
v zařízeních o celkovém jmenovitém tepelném příkonu 50 MW nebo více). Z jeho odůvodnění
(na s. 6 – 7) je seznatelné, že své úvahy o charakteru změny zařízení neukončil při zjištění, že tato
změna není podřaditelná pod žádnou ze tří typových změn, které se vždy považují za změny
podstatné.
[36] Nejvyšší správní soud uvádí, že odkaz na irelevantní judikaturu sám o sobě nevede
k nutnosti zrušit napadený rozsudek, pokud se krajský soud v další části odůvodnění s podstatou
tohoto sporu dostatečným způsobem vypořádal.
[37] Krajský soud dále přistoupil k vypořádání klíčové námitky stěžovatele tak, že vyjádřil
souhlas s argumentací správních orgánů, které vyhodnotily změnu zařízení jako nepodstatnou,
a pro stručnost odkázal na odůvodnění rozhodnutí žalovaného, „který se touto otázkou podrobně
a přesvědčivě zabýval zejména na str. 6 – 8 napadeného rozhodnutí“, přičemž důvody žalovaného krajský
soud dále doplnil několika vlastními stručnými úvahami, které ovšem ne zcela korespondovaly
s důvody uvedenými stěžovatelem v žalobě Jak vyplývá z dosavadní judikatury Nejvyššího
správního soudu, takový způsob odůvodnění rozsudku správního soudu není nepřípustný,
neboť je-li rozhodnutí žalovaného řádně odůvodněno a je-li z něho zřejmé, z jakých důvodů
a na jakém základě žalovaný dospěl ke svým závěrům, může si soud tyto závěry
se souhlasnou poznámkou osvojit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 - 130, č. 1350/2007 Sb. NSS). Pokud je však rozhodnutí
žalovaného nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a krajský soud jej nezruší, bude také
odůvodnění rozsudku samo zatíženo vadou nepřezkoumatelnosti.
[38] Nejvyšší správní soud po posouzení rozhodnutí žalovaného (viz zejména důvody
podstatné pro řešení sporné otázky v bodech 38 a 39) dospěl k závěru, že obsahuje důvody,
pro které žalovaný dospěl k závěru, že se jednalo o řízení o nepodstatné změně zařízení. Pokud
tedy krajský soud tyto důvody učinil součástí napadeného rozsudku, i přesto, že stručnost
vypořádání uvedeného klíčového žalobního bodu je na samotné hranici akceptovatelného,
Nejvyšší správní soud napaený rozsudek v celkovém kontextu jako nepřezkoumatelný
nevyhodnotil. Nejvyšší správní soud se proto následně zabýval zákonností důvodů žalovaného,
pro které přijal závěr, že posuzovaná změna provozu zařízení není změnou podstatnou.
[39] Nutno připomenout, že Nejvyšší správní soud konstantně trvá na tom, aby úvaha
správního orgánu, zvláště končí-li závěrem, že se v případě řízení o změně zařízení, resp. změně
integrovaného povolení, nejedná o změnu podstatnou, byla v rozhodnutí správního orgánu
dostatečným způsobem odůvodněna (k tomu viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 2. 2015, č. j. 9 As 152/2014 – 43, či ze dne 23. 3. 2011, č. j. 9 As 36/2011 - 105).
Akcent na tento požadavek je zřejmý, neboť závěr takového rozhodnutí má klíčový význam
pro další průběh řízení. Zejména pak s přihlédnutím k právu veřejnosti účastnit se rozhodování
s možným významným vlivem na životní prostředí [viz čl. 6 odst. 1 písm. b) s Úmluvou
o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně
v záležitostech životního prostředí (tzv. Aarhuská úmluva, č. 124/2004 Sb.m.s.)], lze přistoupit
na hodnocení změny (provozu) zařízení jako nepodstatné zpravidla jen za situace,
kdy lze významné negativní vlivy na životní prostředí v důsledku takové změny vyloučit.
[40] Žalovaný vyhodnotil posuzovanou změnu zařízení jako nepodstatnou, neboť nedošlo
k navýšení emisních limitů. Tento argument potvrdil k námitce stěžovatele, že předmětnou
změnou dochází k jakémusi „zakonzervování“ mírnějších emisních limitů znečišťujících látek
za situace, kdy obecně platí přísnější emisní limity, též krajský soud.
[41] Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že se nejedná o „jakoukoli“ změnu, nýbrž o změnu
závazných podmínek provozu. Jak v tomto ohledu již Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku
ze dne 3. 12. 2015, č. j. 9 As 113/2015 – 42, změnou v provozu je i změna ve způsobu provozu,
nemusí se jednat pouze o změny, které spočívají ve změně či rozšíření technologie
či výrobní kapacity. Za změnu ve způsobu provozu je tak nutno považovat i prodloužení doby
(zde 3,5 roku), po kterou je povolen provoz zařízení s oprávněním vypouštět vyšší než obecně
povolené množství znečišťujících látek do vnějšího ovzduší. Klíčovým argumentem pro závěr,
že se v posuzované věci nejednalo o podstatnou změnu zařízení, tedy nemůže být konstatování,
že nedošlo k „faktické“ změně provozu (jak uváděl žalovaný též ve vyjádření ke kasační stížnosti),
ale „pouze“ k prodloužení období, po které je velkému stacionárnímu zdroji znečištění povoleno
vypouštět stále stejné množství znečišťujících látek do ovzduší.
[42] V posuzované věci změna spočívala v prodloužení již stanovených emisních limitů
pro zařízení jakožto provozovaný velký stacionární zdroj znečišťování ovzduší a ve stanovení
emisních stropů pro vybrané znečišťující látky (SO
2
, NO
X
, TZL) pro t ento zdroj na období let
2016 – 1. pololetí 2020. V případě časového posunu či odložení (jinak obecně stanovené)
povinnosti stacionárního zdroje znečištění ovzduší plnit přísnější emisní limity, jsou přitom zcela
relevantní úvahy o případných negativních dopadech této změny provozu zařízení na lidské
zdraví a životní prostředí. Tato úvaha je jednoduchá a pochopitelná, neboť obecně platí, že čím
nižší jsou emise znečišťujících látek, tím je lepší kvalita vnějšího ovzduší, přičemž s ohledem
na princip vysoké ochrany životního prostředí je žádoucí dosáhnout lepší kvality ovzduší
v co nejkratším čase.
[43] Emisní limity [tj. nejvýše přípustné množství znečišťující látky nebo skupiny
znečišťujících látek vnášené do ovzduší ze stacionárního zdroje, které musí být dodrženy
na každém komínovém průduchu i výduchu, viz §2 písm. i) ve spojení s §4 odst. 2 zákona
o ochraně ovzduší] i emisní stropy [tj. nejvýše přípustné množství znečišťující látky vnesené
do ovzduší za kalendářní rok, stanovené (zde) pro stacionární zdroj viz §2 písm. j) ve spojení
s §4 odst. 4 zákona o ochraně ovzduší] představují stěžejní nástroje regulace emisí ze zdrojů
znečišťování. Prodloužení povolení vypouštět nezměněné množství emisních limitů z důvodu,
že jinak by nebylo možné předmětné zařízení dále provozovat (což je stěžejním důvodem přijetí
PNP, resp. přechodného režimu, s nímž je tento plán spojen), lze přitom přirovnat k prodloužení
povolení provozu stacionárního zdroje znečišťování jako takového, neboť vypouštění
znečišťujících látek je imanentní součástí takového provozu. Jinými slovy, prodloužení doby
povolení vypouštět (byť) stejné množství (vybraných) znečišťujících látek do vnějšího ovzduší,
nemůže samo o sobě odůvodnit závěr, že se jedná o nepodstatnou změnu provozu zařízení,
tj. že další provoz takového zařízení nemůže mít významné nepříznivé účinky na lidské zdraví
a životní prostředí; nadto za situace, kdy obecná regulace je přísnější.
[44] Z uvedeného hlediska je dle náhledu Nejvyššího správního soudu stěžejní stav znečištění
ovzduší v místě, kde se předmětné zařízení nachází. Jako „nepodstatná“ by taková změna
provozu zařízení mohla být případně hodnocena ve vztahu k zařízení umístěnému v lokalitě
s nízkou úrovní znečištění ovzduší, kde by nevznikaly důvodné pochybnosti o zachování
únosného zatížení území (srov. §5 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí). To však není
posuzovaný případ, neboť kvalita ovzduší je lokalitě, do níž je umístěno předmětné zařízení,
dlouhodobě neuspokojivá, jak rozsáhle poukazoval stěžovatel a jak připustil rovněž žalovaný.
V tomto ohledu přitom nejsou rozhodující důvody, které k takovému stavu vedou (další zdroje
znečišťování, vlivy ze sousedního Polska). Žalovaný přitom v odůvodnění svého rozhodnutí
nepředestřel žádnou argumentaci, která by s ohledem na místní stav a podmínky životního
prostředí (znečištění ovzduší) vyvracela možnost významného negativního vlivu změny provozu
zařízení (tj. fakticky jeho další provoz) na životní prostředí. Nutno podotknout, že není úlohou
stěžovatele, aby naopak prokazoval, že k takovému vlivu změny na životní prostředí dojde
či může dojít.
[45] Možnost významného negativního vlivu změny provozu zařízení na životní prostředí
nevylučuje ani poukaz žalovaného na závěry vyhodnocení vlivů PNP jako koncepce na životní
prostředí v rámci tzv. SEA.
[46] PNP je nástrojem zakotveným směrnicí o průmyslových emisích, který členským státům
umožňuje využít přechodného režimu pro naplnění emisních limitů (u vymezených znečišťujících
látek) v případě vymezených spalovacích stacionárních zdrojů znečištění ovzduší, jinak obecně
platných od 1. 1. 2016 (pozn. - tyto limity jsou na úrovni českého práva vymezeny ve vyhlášce
č. 415/2012 Sb., o přípustné úrovni znečišťování a jejím zjišťování a o provedení některých
dalších ustanovení zákona o ochraně ovzduší). Důvodem bylo poskytnutí časového prostoru
pro zavedení nezbytných opatření ke snižování emisí za účelem splnění mezních hodnot emisí
stanovených směrnicí o průmyslových emisích pro spalovací zařízení (bod 43 odůvodnění
směrnice). Směrnice o průmyslových emisích stanovila předpoklady, podmínky, jakož i časový
rámec tohoto přechodného režimu v čl. 32 a podmínila jej souhlasem Komise EU. Česká
republika (Ministerstvo životního prostředí) PNP zpracovala (byť využití tohoto nástroje nebylo
obligatorní), Komise EU s ním vyjádřila souhlas v rozhodnutí Evropské komise 2012/115/EU
ze dne 10. 4. 2015 a PNP byl následně v souladu s §37 odst. 6 zákona o ochraně ovzduší
vyhlášen (ve formě sdělení odboru ochrany ovzduší) ve Věstníku MŽP.
[47] V rámci procesu SEA, který byl ukončen před souhlasem Komise EU s PNP České
republiky, byly hodnoceny dvě varianty – navržená a nulová. Z vyhodnocení navržené varianty
vyplynulo, že u všech hodnocených látek a ve všech krajích dojde vlivem navržené varianty PNP
ČR k poklesu emisí, a tím i imisních příspěvků z energetiky, což bylo ze strany zpracovatele
dokumentace hodnoceno jako za významný pozitivní vliv na kvalitu ovzduší, a to jak ve srovnání
se stávajícím stavem, tak i v porovnání s nulovou variantou. Nulová varianta (tj. nerealizace PNP)
pak byla vyhodnocena jako velmi nepříznivá, a to i přes pokračující zpřísňování emisních limitů,
neboť v důsledku předpokládaného (event. částečného) zastavení provozu stávajících zdrojů
zařazených do PNP by muselo dojít k jejich nahrazení menšími zařízeními, což by ve svém
důsledku (kumulace emisních limitů stanovených pro menší zařízení, nižší stavební výšky komínů
a menší tepelné vydatnosti) způsobilo několikanásobné zvýšení imisních příspěvků oproti
příspěvkům působeným stávajícími zdroji zařazenými do PNP.
[48] Koncepce (plán, strategie) stanoví rámec pro budoucí povolení záměrů, přičemž zvláště
jedná-li se o koncepci s celostátním významem, její závěry nelze z důvodu její obecnosti
bez dalšího vztahovat ke konkrétnímu zařízení, resp. jeho provozu. PNP je specifickou koncepcí
v tom, že stanovil konkrétní emisní stropy znečišťujících látek na jednotlivé roky přechodného
období pro konkrétní zařízení (včetně předmětného zařízení); bez nutnosti dalšího upřesnění
či konkretizace tedy určoval, jaké maximální množství vymezených znečišťujících látek
(tj. jaký emisní strop) je pro konkrétní zařízení závazné. Z vyhodnocení vlivu PNP jako koncepce
na životní prostředí však přesto nevyplývá, a s ohledem na povahu tohoto vyhodnocení
ani nemohlo vyplynout, jaké vlivy bude mít další provoz předmětného zařízení na životní
prostředí v lokalitě, kterou svou činností ovlivňuje.
[49] Obecné závěry vyhodnocení v případě tzv. nulové varianty (tj. nepřijetí koncepce),
které předpokládají zastavení provozu zařízení a jejich nahrazení jinými (z hlediska životního
prostředí problematičtějšími) zdroji znečištění, nejsou ve vztahu ke konkrétnímu zařízení žádným
způsobem ani v koncepci (což je s ohledem na její obecné zaměření pochopitelné),
ani v rozhodnutí žalovaného, odůvodněny či konkretizovány; není tedy zřejmé, zda by takové
následky u předmětného zařízení reálně mohly nastat a že by tedy neprovedení koncepce
v případě tohoto zařízení mělo stejné dopady, resp. naopak že by její provedení (tj. prodloužení
období, po které bude povolen provoz zařízení s dosud stanovenými emisními limity) nemohlo
mít – s ohledem na místní podmínky v území – významné nepříznivé dopady na životní prostředí
a lidské zdraví. Nadto je nutno podotknout, že PNP stanovil pouze emisní stropy, nikoli emisní
limity, u nichž (na rozdíl od emisních stropů) došlo v rámci změny integrovaného povolení
k prostému prodloužení, nikoli k postupnému snižování. Nejvyšší správní soud proto konstatuje,
že ani odkaz žalovaného na výsledek strategického posouzení PNP na životní prostředí
nevylučuje, že změna provozu zařízení, která byla předmětem změny integrovaného povolení,
nemohla mít významný negativní vliv na životní prostředí a lidské zdraví.
[50] Lze shrnout, že důvody předestřené žalovaným nelze hodnotit jako dostačující pro přijetí
závěru, že posuzovaná změna je změnou nepodstatnou. Pokud žalovaný nesnesl žádné další
argumenty ve prospěch závěru o tom, že se jedná o nepodstatnou změnu zařízení, stěžovateli
mělo být přiznáno postavení účastníka řízení o změně integrovaného povolení.
Ačkoli se žalovaný zabýval otázkou, zda posuzovaná změna integrovaného povolení představuje
podstatnou změnou ve smyslu §2 písm. i) zákona o integrované prevenci (změna v užívání, způsobu
provozu nebo rozsahu zařízení, která může mít významné nepříznivé účinky na lidské zdraví nebo životní
prostředí), jím předestřené důvody pro závěr, že tomu tak není, neobstojí. V dalším řízení
tedy žalovaný bude muset tuto otázku posoudit při zohlednění shora uvedených východisek.
[51] S ohledem na další rozsáhlou argumentaci účastníků řízení lze pak jen dodat, že účel
změny integrovaného povolení (tj. zde zejména jeho uvedení do souladu s PNP) není určujícím
kritériem při posouzení otázky, zda je změna zařízení změnou podstatnou či nepodstatnou.
Tím je výhradně potenciál posuzované změny vyvolat významné nepříznivé účinky na životní
prostředí nebo lidské zdraví. Jak přitom vyplývá ze směrnice o průmyslových emisích, účel
tohoto nástroje byl primárně technicko-ekonomický.
[52] Vzhledem k tomu, že podstatou věci bylo řešení otázky účastenství stěžovatele v řízení
o změně integrovaného povolení, posouzení dalších vznesených námitek stěžovatele je nutno
považovat za předčasné; ostatně s ohledem na podstatu sporu se jimi nezabýval ani krajský soud.
VI. Závěr a náklady řízení
[53] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, a v souladu s §110 odst. 1
s. ř. s. napadený rozsudek krajského soudu zrušil. Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí
krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským soudem byly pro takový postup důvody,
současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může sám podle povahy věci rozhodnout
o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. Vzhledem k tomu,
že napadený rozsudek aproboval důvody rozhodnutí žalovaného, resp. důvody rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně, které však nebyly postačující pro přijetí závěru, že stěžovateli
nepříslušelo postavení účastníka řízení o změně integrovaného povolení, rozhodl Nejvyšší
správní soud v souladu s §110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78 odst. 1, 3 a 4 s. ř. s. tak, že sám
rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušil a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení. V něm budou správní orgány postupovat podle právního názoru vysloveného
v tomto rozsudku.
[54] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o žalobě i o kasační
stížnosti podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 téhož zákona. Stěžovatel měl v řízení úspěch,
má proto právo na náhradu účelně vynaložených nákladů řízení před krajským soudem,
tvořených zaplaceným soudním poplatkem za žalobu ve výši 3.000 Kč, dále nákladů
za zastoupení advokátem za čtyři úkony právní služby po 3.100 Kč (převzetí věci, sepis žaloby,
replika, účast na jednání), tedy 12.400 Kč a čtyři režijní paušály po 300 Kč podle §9 odst. 4
písm. d), §11 odst. 1 a §13 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), celkem tedy 13.600 Kč. Zástupce
stěžovatele je plátcem DPH, proto se odměna a náhrada hotových výdajů zvyšují o částku
odpovídající této dani, tj. o 2.856 Kč. Žalovaný je tak povinen zaplatit stěžovateli na náhradě
nákladů řízení o žalobě celkem 19.456 Kč.
[55] V řízení o kasační stížnosti má stěžovatel právo na náhradu nákladů tvořených
zaplaceným soudním poplatkem za kasační stížnost ve výši 5.000 Kč, dále na náhradu právního
zastoupení za dva úkony ve věci (sepis kasační stížnosti, replika) po 3.100 Kč a dva režijní paušály
po 300 Kč podle §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 a §13 odst. 4 advokátního tarifu, celkem
tedy 6.800 Kč. Odměnu a náhradu hotových výdajů je nutno zvýšit o částku odpovídající DPH,
tj. o 1.428 Kč. Žalovaný je tak povinen zaplatit stěžovateli na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti celkem 13.228 Kč. Celkem za obě řízení je tak žalovaný povinen zaplatit stěžovateli
32.684 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce
stěžovatele.
[56] Nejvyšší správní soud (a ani krajský soud) neuložil osobě zúčastněné na řízení žádnou
povinnost a neshledal ani důvody hodné zvláštního zřetele, pro které by jí mohl přiznat právo
na náhradu nákladů řízení. Proto v souladu s §60 odst. 5 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. rozhodl,
že osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. listopadu 2020
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu