ECLI:CZ:NSS:2020:4.AS.383.2019:32
sp. zn. 4 As 383/2019 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Petry Weissové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: Lesy České republiky, s.p.,
se sídlem Přemyslova 1106/19, Hradec Králové, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy,
se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení:
Správa železnic, s. o., se sídlem Dlážděná 1003/7, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 30. 12. 2016, č. j. 23/2016-130-SPR/3, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2019, č. j. 9 A 51/2017 - 59,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Drážní úřad (dále jen „správní orgán prvního stupně“) rozhodnutím ze dne 19. 2. 2016,
č. j. DUCR-10583/16/Vc, nařídil žalobci podle §10 odst. 1 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách
(dále jen „zákon o dráhách“), provést nejpozději do 30. 4. 2016 nezbytná opatření k odstranění
vzniklého zdroje ohrožení dráhy, za který označil stromy rostoucí na pozemku p. č. 444/1,
v k. ú. Pavlovice nad Mží, ve vzdálenosti 35 m od osy koleje celostátní železniční dráhy Plzeň –
Cheb v traťovém úseku Ošelín – Pavlovice, v žkm 400,900 – 401,300 vlevo. Konkrétně žalobci
uložil povinnost odstranit všechny stromy, které by mohly svojí výškou vzhledem k dopadové
vzdálenosti jakkoliv ohrozit kteroukoli součást dráhy a provoz na ní. Odstranění stromů měl
žalobce provést za součinnosti provozovatele dotčené železniční dráhy, tj. Správy železniční
dopravní cesty, s.o., se kterou byl povinen předem projednat veškeré kroky při odstraňování
zdroje ohrožení dráhy. Správní orgán prvního stupně v témže rozhodnutí také z důvodu
veřejného zájmu vyloučil podle §85 odst. 2 písm. a) správního řádu odkladný účinek odvolání.
[2] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítl
odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
II.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Městského soudu v Praze (dále
jen „městský soud“). Ten napadené rozhodnutí i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[4] Městský soud především nepřisvědčil žalobnímu bodu, kterým žalobce namítal neurčitost
a s tím spojenou nevykonatelnost rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Shledal totiž,
že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně naplňuje požadavky ustanovení §68 odst. 2 věty
první správního řádu, neboť je z něj zcela zřejmé, na které stromy se vztahuje.
[5] Ke sporné otázce, zda-li byl správní orgán prvního stupně oprávněn podle zákona
o dráhách nařídit žalobci pokácení všech stromů představujících potenciální nebezpečí pro dráhu
v důsledku možného dopadu těchto stromů do průjezdního profilu dráhy, městský soud uvedl,
že základním předpokladem pro možnost postupu podle §10 odst. 1 zákona o dráhách, je sice
existence nebezpečí pro dráhu, ale má-li nebezpečí spočívat v tom, že na pozemku rostou stromy,
které mohou s ohledem na svou výšku a dopadovou vzdálenost do dráhy spadnout, pak nařízení
odstranění všech takových stromů musí být podloženo konkrétními skutkovými zjištěními,
z nichž hrozící nebezpečí pádu stromů do trasy dráhy vyplývá. V posuzovaném případě správní
orgán prvního stupně uzavřel, že pro dráhu představuje nebezpečí prostá existence stromů
specifikovaných v jeho rozhodnutí, aniž by tyto stromy byly jakkoliv zkoumány. Správní orgán
prvního stupně tak nezjistil stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a tudíž podle
městského soudu porušil zásadu materiální pravdy ve smyslu §3 správního řádu.
[6] V uvedeném postupu správního orgánu prvního stupně shledal městský soud také
porušení §2 odst. 3 správního řádu. Správní orgán prvního stupně nikterak nezkoumal stav
stromů, a proto nemohl ani předložit přesvědčivou argumentaci směřující k závěru, že je nutné
vykácet všechny v rozhodnutí označené stromy. Pochybil tudíž ve shromáždění důkazů a jejich
následném vyhodnocování v takové míře, že zjištěný skutkový stav nemohl být podkladem
pro jeho rozhodnutí.
[7] Městský soud také vytkl žalovanému, že jeho výklad §10 zákona o dráhách
a s tím související závěry odporují principu proporcionality. Zohlednění tohoto principu přitom
zákonodárce implicitně promítl do zmíněného ustanovení prostřednictvím slova „nezbytná“
(opatření). Je-li uvedeným ustanovením stanovena priorita veřejného zájmu na ochraně dráhy
(a v důsledku toho na ochraně života a zdraví cestujících) před jinými zájmy (zde na ochraně
lesa), úvaha správního orgánu o stanovení povinnosti k přijetí opatření a stanovení jejich rozsahu
musí podle městského soudu zohlednit požadavek na pokud možno minimální zásah do takto
omezených práv a zájmů; o opatření nezbytná tedy nepůjde, pokud by nebezpečí (zde spojené
s hrozícím pádem stromů) bylo možné odvrátit šetrnějším způsobem. Předpokladem takové
úvahy je však dostatečně zjištěný skutkový stav věci; ten však v posuzované věci nebyl naplněn.
[8] Jelikož nebylo provedeno šetření ohledně stromů spadlých na železniční trať ani dalších
stromů vyrostlých na předmětném pozemku žalobce, nelze podle městského soudu správním
orgánům přisvědčit v tom, že se žalobce o stromy nestaral, nemonitoroval jejich stav, a porušil
tudíž svou prevenční povinnost. Bez zjištění konkrétních skutkových okolností rovněž nelze
učinit závěr, že v důsledku jednání žalobce vzniklo nebezpečí pro provoz dráhy. Podle městského
soudu proto nelze po žalobci požadovat vykácení lesa na jeho náklad. Na uvedeném přitom
podle městského soudu nemůže ničeho změnit ani argumentace žalovaného, že §10 odst. 1
zákona o dráhách je nutno upřednostnit před §22 odst. 1 zákona č. 289/1995 Sb., lesní zákon
(dále jen „lesní zákon“). Městský soud přitom vyslovil, že obě ustanovení obstojí vedle sebe.
K uložení povinnosti provést nezbytná opatření vlastníkovi lesa na jeho náklady však může dojít
jen, lze-li existující nebezpečí dovodit z jednání či nedůvodné nečinnosti vlastníka lesa, nikoliv
jen z prosté existence stromu nacházejícího se v dopadové vzdálenosti od tělesa dráhy.
[9] Městský soud nakonec nad rámec nutného odůvodnění uvedl, že ve správním řízení
nebyly naplněny podmínky pro vyloučení odkladného účinku odvolání podle §85 odst. 2 písm. a)
správního řádu, podle něhož „[s]právní orgán může odkladný účinek odvolání vyloučit, […] jestliže
to naléhavě vyžaduje veřejný zájem“, neboť učinění takového závěru bránil nedostatek skutkových
zjištění, na jejichž základě by bylo možné dospět k závěru o naplnění podmínky „naléhavosti“.
Výrok o vyloučení odkladného účinku však za situace, kdy je zrušeno rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně, které jej obsahuje, sdílí osud tohoto zrušeného rozhodnutí.
III.
[10] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) nyní napadá shora specifikovaný rozsudek městského
soudu (dále jen „napadený rozsudek“) kasační stížností z důvodů podle §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s. Navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení.
[11] Stěžovatel především namítá, že je napadený rozsudek nepřezkoumatelný. Městský soud
v něm totiž nevysvětlil, jak určit, které stromy na nesprávném místě v sousedství dráhy
představují nebezpečí ve smyslu §10 odst. 1 zákona o dráhách, a je tudíž nutné je odstranit,
a které ne. Podle stěžovatele tak není zřejmé, co městský soud míní souslovím „stav stromů“
obsaženým v bodě 31 napadeného rozsudku. Nadto podle stěžovatele není „stav stromů“
ani liberačním důvodem z odpovědnosti za porušení povinnosti podle občanského zákoníku.
Městský soud také podle stěžovatele v napadeném rozsudku neuvedl, proč by mělo deliktní
jednání vlastníka nemovité věci v sousedství dráhy, ať již spočívající v konání (vysazení stromů
na nevhodném místě), nebo opomenutí (ponechání stromů, které vyrostly bez přičinění vlastníka
na jeho pozemku, na nevhodném místě), v některých případech, kdy podle něj není správní orgán
oprávněn nařídit odstranění stromů podle §10 odst. 1 zákona o dráhách, požívat právní ochrany.
[12] Stěžovatel dále v kasační stížnosti zdůrazňuje, že účinné znění §10 zákona o dráhách
bylo do tohoto zákona vloženo zákonem č. 175/2002 Sb., vydaným na základě nálezu Ústavního
soudu ze dne 6. 3. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 11/01 ve věci návrhu na zrušení druhé, třetí a čtvrté věty
§10 zákona o dráhách (dále jen „nález sp. zn. 11/01“), a je tedy nezbytné zmíněné ustanovení
interpretovat v souladu s tímto nálezem, což městský soud v napadeném rozsudku neučinil.
Z uvedeného nálezu přitom podle stěžovatele vyplývá, že nebezpečí pro dráhu představuje
jakýkoliv strom na nevhodném místě, tj. v místě, kde zasahuje do průjezdného profilu dráhy
nebo by do průjezdného profilu zasáhnout mohl v důsledku pádu či vychýlení ze svislé osy, který
by tudíž mohl ohrozit život, zdraví a majetek osob na dráze. Takový strom představuje
podle nálezu sp. zn. 11/01 nebezpečí bez dalšího, tedy bez ohledu na své zdraví a stáří. Správní
orgán prvního stupně tudíž není povinen při řízení podle §10 odst. 1 zákona o dráhách zkoumat
zdravotní stav stromu, nýbrž postačí zjištění, zda se daný strom nachází na nevhodném místě
ve smyslu nálezu sp. zn. 11/01. Správní orgán prvního stupně, resp. žalovaný, tudíž v právě
posuzované věci neporušil zásadu materiální pravdy podle §3 správního řádu. Pokud správní
orgán prvního stupně zjistil, že se strom v sousedství dráhy nachází na nevhodném místě,
pak dostatečně prokázal, že takový strom představuje nebezpečí podle §10 odst. 1 zákona
o dráhách.
[13] Z nálezu sp. zn. 11/01 také podle stěžovatele vyplývá, že jak konání (např. vysazení
stromů na nevhodném místě), tak i opomenutí (např. ponechání stromů, které vyrostly
bez přičinění vlastníka na jeho pozemku, na nevhodném místě), představují nesplnění povinnosti
vlastníka nemovité věci v sousedství dráhy, a tedy deliktní protiprávní jednání takového vlastníka
podle ustanovení občanského zákoníku. V případě nepokácení stromů by podle stěžovatele
takové deliktní jednání požívalo právní ochrany. Mimo uvedené stěžovatel poukazuje
i na to, že vlastnické právo vlastníka nemovité věci podle §10 odst. 1 zákona o dráhách
není omezeno jen existencí ochranného pásma dráhy, jak nesprávně vyslovil městský soud
v napadeném rozsudku.
[14] Stěžovatel nesouhlasí ani se závěry městského soudu ohledně principu proporcionality.
Poukazuje na to, že veřejný zájem, který jsou správní orgány povinny podle §10 odst. 1
správního řádu povinny sledovat, je veřejný zájem na ochraně života, zdraví a majetku osob
na dráze. Jelikož strom na nevhodném místě v sousedství dráhy může tento veřejný zájem
ohrozit nebo porušit, a to zcela nekontrolovatelně a nepředvídatelně, musí být každý takový
strom odstraněn. Odstranění všech stromů vzrostlých na nesprávném místě je tudíž podle
stěžovatele minimálním zásahem ve smyslu §2 odst. 3 správního řádu. Také sousloví „nezbytná
opatření“ obsažené v §10 odst. 1 zákona o dráhách je podle stěžovatele nutné vykládat ve vztahu
k nezbytnosti ochránit život, zdraví a majetek na dráze.
[15] Městský soud podle stěžovatele pochybil také při posouzení odpovědnosti vlastníka
nemovité věci podle §10 zákona o dráhách. Stěžovatel zdůrazňuje, že pro posouzení této otázky
není rozhodné, zda stromy vyrostly na nesprávném místě z úmyslu vlastníka nemovité věci,
nebo z jeho nedbalosti. Správní orgán prvního stupně při řízení podle §10 odst. 1 zákona
o dráhách také nezkoumá, zda se stromy na nesprávném místě v sousedství dráhy nacházejí
v souladu s právní úpravou lesního hospodaření, zejména s lesním zákonem. Skutečnost,
že vlastník nemovité věci v sousedství dráhy monitoruje zde vzrostlé stromy, podle stěžovatele
neznamená, že je schopen zabránit tomu, aby i zdravé stromy, např. v důsledku klimatické
události nezasáhly do průjezdného profilu dráhy, a tudíž neohrozily život, zdraví a majetek osob
na ní. Ani soulad postupu vlastníka pozemku s lesním zákonem by takovému zásahu nezabránil.
[16] Stěžovatel závěrem kasační stížnosti uvádí, že naléhavost odstranění nebezpečí v podobě
stromů na nevhodném místě v sousedství dráhy je dána právě nemožností kontrolovat
nebo s dostatečným předstihem ovlivnit vznik a průběh kritických klimatických jevů či jiných
skutečností, které mohou zásah stromu do průjezdného profilu dráhy způsobit. Od vydání
rozhodnutí podle §10 odst. 1 zákona o dráhách do rozhodnutí o odvolání proti tomuto
rozhodnutí může podle stěžovatele uplynout dlouhá doba, aniž by bylo možné s dostatečnou
určitostí předpovědět, jaké během ní bude panovat počasí či obecně, aby bylo možné vyloučit,
že stromy na nevhodném místě v sousedství dráhy nezasáhnou do jejího průjezdného profilu
s fatálními důsledky. Tím byla podle stěžovatele dána naléhavost, a tudíž splněna podmínka
pro odnětí odkladného účinku odvolání podle §85 odst. 2 písm. a) správního řádu.
I při posouzení této právní otázky městský soud v napadeném rozsudku pochybil.
IV.
[17] Žalobce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry uvedenými v napadeném
rozsudku. Argumentaci stěžovatele shledal účelovou a požadavek plošného kácení zdravých
lesních porostů v okolí dráhy na náklady jejich vlastníka bez toho, že by v rámci správního řízení
bylo tvrzené ohrožení dráhy prokázáno, označil za excesivní výklad §10 zákona o dráhách.
[18] Žalobce poukázal také na to, že stěžovatel chybně vykládá nález sp. zn. 11/01, přičemž
zdůraznil, že pozemky, kterých se posuzovaná věc týká, jsou pozemky lesními. V takovém
případě tedy nedochází ze strany žalobce k vysazování stromů na nevhodném místě formou
konání, neboť lesní pozemky jsou k tomuto účelu primárně určeny. Také prevenční povinnost
je ze strany žalobce každoročně naplňována prostřednictvím pochůzek za účelem vytipování
a následného odstranění stromů poškozených či stromů nacházejících se v sousedství dráhy
a tuto jinak bezprostředně ohrožujících; tuto prevenční povinnost žalobce provádí v rámci
lesnického hospodaření a není ji tudíž možné označit za ohrožující, jak namítá stěžovatel. Podle
žalobce se správní orgán prvního stupně rozhodl řešit situaci, kdy došlo k několika mimořádným
událostem v drážní dopravě způsobeným pádem stromu do kolejiště v důsledku působení vyšší
moci, nevhodným způsobem, přenesl-li veškerou odpovědnost na žalobce s odůvodněním,
že příčinou vzniku škody je výška stromů v sousedství dráhy.
[19] Žalobce nakonec odkázal na závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 18. 12. 2019, č. j. 1 As 299/2019 - 42, který se týkal skutkově obdobné věci mezi týmiž
účastníky řízení.
V.
[20] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[21] Kasační stížnost není důvodná.
[22] Stěžovatel napadá rozsudek městského soudu mimo jiné pro jeho nepřezkoumatelnost
spočívající v nedostatku důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Touto námitkou se tudíž Nejvyšší
správní soud zabýval především. Bylo by předčasné řešit právní posouzení věci samé, pokud
by byl napadený rozsudek nepřezkoumatelný. Nepřezkoumatelnost je přitom natolik závažnou
vadou rozhodnutí soudu, že by se jí Nejvyšší správní soud musel zabývat i tehdy, pokud
by ji stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.).
[23] Stěžovatel konkrétně v kasační stížnosti městskému soudu vytýká, že v napadeném
rozsudku neuvedl kritérium, podle něhož měl správní orgán prvního stupně určit, které stromy
na nesprávném místě v sousedství dráhy představují nebezpečí ve smyslu §10 odst. 1 zákona
o dráhách a které nikoliv, a také že se nevyjádřil k tomu, že ponecháním některých stromů
vzrostlých na nesprávném místě bude v podstatě poskytnuta právní ochrana deliktnímu jednání
vlastníka nemovité věci v sousedství dráhy.
[24] Nejvyšší správní soud předesílá, že s kasačním důvodem podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. je nutno zacházet obezřetně, neboť zrušením rozhodnutí soudu
pro nepřezkoumatelnost se oddaluje okamžik, kdy základ sporu bude správními soudy uchopen
a s konečnou platností vyřešen, což není v zájmu ani účastníků řízení, ani ve veřejném zájmu
na hospodárnosti řízení před správními soudy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013 - 25).
[25] Nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou zejména taková rozhodnutí, u nichž
není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových i právních
otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52) nebo v nichž zcela
opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004,
č. j. 4 Azs 27/2004 - 74). Soudy však nemají povinnost reagovat na každou dílčí argumentaci
a tu obsáhle vyvracet. Jejich úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013 - 19).
Podstatné je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí věnoval všem stěžejním námitkám
účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat i vypořádání některých dílčích
a souvisejících námitek (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2014,
č. j. 7 Afs 85/2013 - 33).
[26] Právě uvedeným kritériím napadený rozsudek vyhověl. Městský soud výstižně popsal
skutkový stav věci, stanoviska účastníků řízení a předestřel relevantní a ucelené právní závěry,
kterými stěžejní žalobní argumentaci vypořádal. Stěžovatel ostatně proti výkladu podanému
městským soudem v kasační stížnosti obsáhle brojí a na více místech s ním polemizuje,
což by v případě chybějících důvodů prakticky nebylo možné. Nesouhlas stěžovatele
s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku přitom nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 - 30,
ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 - 163, nebo ze dne 6. 12. 2016, č. j. 7 As 179/2016 - 37).
[27] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovatelovým námitkám
týkajícím se nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů. Městský soud
dostatečně odůvodnil své úvahy vztahující se k posuzování toho, kdy strom představuje
nebezpečí pro dráhu ve smyslu §10 odst. 1 zákona o dráhách, přičemž zdůraznil především
nutnost vycházet z konkrétních skutkových zjištění; ta však v posuzované věci chyběla.
[28] Kasační soud nezjistil ani to, že by napadený rozsudek trpěl vadou nepřezkoumatelnosti
pro nesrozumitelnost či že by zde byla jiná vada řízení před městským soudem, která by se týkala
především porušení procesních ustanovení, jimiž se městský soud řídil či řídit měl a která
by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Napadený rozsudek tedy netrpí
vadou podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[29] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek
nepřezkoumatelným, zabýval se zbylými kasačními námitkami. Ani jejich důvodnost však
neshledal.
[30] Kasační soud předesílá, že v obdobných věcech mezi týmiž účastníky řízení
již rozhodoval rozsudky ze dne 18. 12. 2019, č. j. 1 As 299/2019 - 42, a ze dne 30. 1. 2020,
č. j. 4 As 370/2019 - 39. Vzhledem k tomu, že argumentace stěžovatele, jakož i skutkové
okolnosti posuzovaného případu jsou podobné jako v uvedených věcech, vychází níže Nejvyšší
správní soud z citovaných rozsudků.
[31] Stěžovatel v kasační stížnosti především namítá, že městský soud nesprávně posoudil
pojem nebezpečí pro dráhu ve smyslu §10 odst. 1 zákona o dráhách, podle něhož vlastníci
nemovitosti v sousedství dráhy jsou povinni strpět, aby na jejich pozemcích byla provedena nezbytná opatření
k zabránění sesuvů půdy, padání kamenů, lavin a stromů nebo jejich částí, vznikne-li toto nebezpečí výstavbou
nebo provozem dráhy nebo přírodními vlivy; vznikne-li toto nebezpečí z jednání těchto vlastníků,
jsou povinni učinit nezbytná opatření na svůj náklad. O rozsahu a způsobu provedení nezbytných opatření
a o tom, kdo je provede, rozhodne drážní správní úřad (podtržení doplněno).
[32] Toto ustanovení blíže určuje omezení vlastnického práva vlastníka nemovité věci
sousedící s železniční tratí a vychází z existence ochranného pásma dráhy, jehož hranice vymezuje
§8 zákona o dráhách. Primárním předpokladem pro takové omezení vlastnického práva je právě
existence nebezpečí pro dráhu, v projednávaném případě v tom, že na pozemku rostou stromy,
které mohou do dráhy spadnout.
[33] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry městského soudu, že prostá existence
stromů určité výšky a dopadové vzdálenosti do dráhy nemůže sama o sobě představovat
nebezpečí pro dráhu, pokud správní orgány dostatečně nezkoumaly, zda je nebezpečí pádu těchto
stromů do dráhy vůbec reálné. Správní orgány jsou povinny zjistit okolnosti, z nichž se nebezpečí
podává, např. stáří či zdraví stromu, morfologii terénu či stav podloží. Takovou okolností
nemůže být pouze možný budoucí extrémní (tedy nikoliv běžný) klimatický jev, který
by mohl strom v budoucnu zasáhnout. Má-li nebezpečí spočívat v tom, že na pozemku rostou
stromy, které mohou (s ohledem na svoji výšku a dopadovou vzdálenost) do dráhy spadnout,
pak nařízení jejich odstranění musí být podloženo konkrétními skutkovými zjištěními, z nichž
hrozící nebezpečí pádu stromů vyplývá. Nepostačí tedy pouze hypotetická možnost, že určitý
strom by v případě pádu mohl zasáhnout dráhu, třebaže aktuálnímu nebezpečí pádu tohoto
stromu nic nenasvědčuje.
[34] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že pokud by chtěl zákonodárce pod pojem
nebezpečí pro dráhu zahrnout výskyt jakýchkoliv, tj. i zdravých a řádně zakořeněných stromů,
které toliko v důsledku nepředvídatelných příčin mohou (v podstatě kdykoliv) dopadnout
do dráhy a ohrozit její provoz, vymezil by tomu odpovídající omezení vlastníků sousedních
pozemků výslovně, například tak, že by paušálně stanovil, že v ochranném pásmu dráhy
se nesmějí nacházet žádné stromy. Samotná dikce ustanovení §10 odst. 1 zákona o dráhách
však naopak míří na výjimečné situace, kdy nastane a je zjištěn určitý nežádoucí stav,
v jehož důsledku již hrozba pádu do dráhy reálně existuje.
[35] Jak správně uvedl městský soud, správní orgán prvního stupně i stěžovatel postupovali
nezákonně, pokud pouze na základě kritéria výšky a dopadové vzdálenosti od dráhy stanovili
okruh stromů, které měl žalobce pokácet, aniž by ověřili, zda tyto stromy představují skutečné
nebezpečí. Takovýto postup je v rozporu se zásadou materiální pravdy podle §3 správního řádu,
jejíž naplnění vyžaduje, aby skutková stránka věci byla zjištěna dostatečně ve vztahu k řádnému
posouzení a uplatnění zejména zásad legality (zákonnosti), přiměřenosti a předvídatelnosti
rozhodnutí správních orgánů. Pouze v takovém případě je možno považovat skutkový stav
za dostatečně zjištěný (Skulová, J. a kol. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008, s. 71).
Současně platí, že za zjištění skutkového stavu věci je primárně odpovědný správní orgán vedoucí
řízení a tento správní orgán je také primárně povinen opatřit podklady pro vydání rozhodnutí
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2012, č. j. 6 Ads 61/2012 - 15).
[36] Stěžovatel dále argumentoval nálezem sp. zn. 11/01, v němž Ústavní soud zrušil
předchozí znění §10 zákona o dráhách. Důvodem neústavnosti tehdejší formulace tohoto
ustanovení byla právě paušálně stanovená povinnost správního úřadu vydat rozhodnutí
o odstranění zdroje ohrožení na náklady jeho vlastníka či provozovatele bez možnosti
v individuálních případech diferencovat dle zjištěných skutkových okolností. Ani tento nález
proto neimplikuje povinnost vlastníka odstranit všechny stromy v dopadové vzdálenosti dráhy,
naopak Ústavním soudem uplatněná argumentace je založena na principech individuálního
posouzení dané situace a přiměřenosti uloženého opatření. Tomuto požadavku současné znění
§10 zákona o dráhách vyhovuje, ovšem pouze tehdy, pokud jsou tyto principy zohledněny právě
při výkladu pojmu „nebezpečí“ pro dráhu ze strany správních orgánů při jeho aplikaci.
[37] Nejvyšší správní soud proto naopak sdílí i závěr městského soudu o tom, že při výkladu
§10 zákona o dráhách je třeba zohlednit princip proporcionality, který je ostatně nutno uplatnit
vždy při řešení střetu základních práv, resp. veřejných zájmů (v daném případě veřejného zájmu
na ochraně zdraví a bezpečnosti cestujících na straně jedné a vlastnického práva, jakož i práva
na ochranu životního prostředí na straně druhé). Také tomuto principu proto odpovídá výklad,
který pod pojmem nebezpečí pro dráhu rozumí skutečné a reálně hrozící nebezpečí, které
lze předem předvídat, nikoliv pouze potenciální hrozba spojená s tím, že se vůbec nějaké stromy
nacházejí v dopadové vzdálenosti od dráhy. Nejvyšší správní soud v této souvislosti připomíná,
že podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod je nucené omezení vlastnického práva
možné pouze za náhradu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 7. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 8/08).
Náhrada není ústavním předpokladem pro omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 3
Listiny pouze tehdy, pokud vlastník zneužívá vlastnické právo na újmu práv druhých
nebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy, nebo pokud jeho výkon poškozuje
lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem (viz nález Ústavního
soudu ze dne 13. 12. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 34/03).
[38] Tato ústavněprávní východiska je třeba respektovat i při výkladu §10 odst. 1 zákona
o dráhách. Ústavně konformně lze proto omezit vlastnické právo bez poskytnutí odpovídající
náhrady pouze tehdy, pokud jeho výkon představuje reálně hrozící poškození lidského zdraví,
případně i jinou škodu, kterou lze předvídat (pouze v takovém případě lze soudit, že vlastník věci
zneužil svého vlastnického práva na úkor práv druhých či v rozporu s chráněným zájmem, pokud
bylo možné vznik škody předvídat, a navzdory tomu neučinil opatření, aby jejímu vzniku
zabránil); v jiných případech z ústavně zaručené ochrany vlastnického práva plyne povinnost jeho
omezení kompenzovat poskytnutím odpovídající náhrady. Jinak řečeno, omezení vlastnického
práva vlastníka pozemku, který sousedí s dráhou, spočívající v pokácení stromů bez náhrady,
může být ústavně konformní pouze tehdy, pokud se týká odstranění stromů, které prokazatelně
představují ohrožení zdraví a životů osob, nebo jiné předvídatelné poškození dráhy,
neboť pouze v takovém případě dochází k omezení vlastnického práva v souladu s čl. 11 odst. 3
Listiny. Tomu odpovídá povinnost správního orgánu zkoumat, zda ten který strom
skutečně představuje takové nebezpečí. V opačném případě uložení povinnosti paušálního
odstranění všech stromů v tzv. dopadové vzdálenosti od dráhy, jako se tomu stalo v tomto
případě, by kromě dodržení principu přiměřenosti muselo být omezení vlastnického práva
spojeno s náhradou, s níž však ustanovení §10 zákona o dráhách nepočítá.
[39] Z výše uvedených důvodů je proto třeba souhlasit s městským soudem
i v tom, že je povinností stěžovatele toto reálné nebezpečí (projevující se například ve stáří
stromu, pevnosti jeho kořenového systému atd.) při stanovení opatření podle §10 zákona
o dráhách konkrétně zkoumat. Pouze v takovém případě lze považovat výklad tohoto zákonného
ustanovení za ústavně konformní. Této povinnosti však neodpovídá postup stěžovatele v dané
věci, kdy nebezpečí pro dráhu paušálně dovodil v případě všech stromů, nacházejících
se v dopadové vzdálenosti od dráhy.
[40] Jelikož v posuzované věci nebylo provedeno zkoumání dotčených stromů a nelze
bez dalšího dovodit, že stromy představují reálné nebezpečí pro dráhu, není možné ani uzavřít,
že žalobce porušil prevenční povinnost tím, že se o stromy nestaral. Stěžovatelem tvrzené
jednání, kterým měl žalobce způsobit nebezpečí pro dráhu, byť ve formě opomenutí, tedy nebylo
nijak prokázáno a za současného nedostatečného zjištění skutkového stavu ze strany správních
orgánů nelze požadovat, aby žalobce provedl kácení stromů na své náklady. Správní orgány svým
výkladem §10 zákona o drahách zakládají absolutní objektivní odpovědnost žalobce za pouhou
existenci stromů v sousedství dráhy; takový výklad však je extenzivní a neodpovídá ani nálezu
sp. zn. 11/01.
[41] Stěžovatel nakonec v kasační stížnosti nesouhlasí se závěrem městského soudu, že správní
orgán prvního stupně pochybil, když ve svém rozhodnutí vyloučil odkladný účinek odvolání,
jelikož v posuzovaném případě nebyly splněny podmínky pro aplikaci §85 odst. 2 písm. a)
správního řádu. Nejvyšší správní soud má sice za to, že naléhavý veřejný zájem by skutečně mohl
být zdůvodněn předností ochrany života, zdraví a majetku osob na dráze před zájmem
na ochraně jednotlivých dřevin, musel by však být podložen konkrétními skutkovými zjištěními,
která by odůvodňovala tvrzenou naléhavost a reálné riziko ohrožení veřejného zájmu. Závěr
o existenci naléhavého veřejného zájmu však v nynější věci takovými dostatečnými skutkovými
zjištěními podložen není. Nejvyšší správní soud tudíž ve shodě s městským soudem dospěl
k závěru, že správní orgán prvního stupně pochybil, vyloučil-li ve svém rozhodnutí odkladný
účinek odvolání podle §85 odst. 2 písm. a) správního řádu.
VI.
[42] Nejvyšší správní soud neshledal kasační námitky důvodnými, proto kasační stížnost zamítl
podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s.
[43] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud na základě §60 odst. 1 s. ř. s.,
ve spojení s §120 téhož zákona. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo na náhradu
nákladů nenáleží. Toto právo by měl procesně úspěšný žalobce, kterému však v řízení o kasační
stížnosti nevznikly žádné uplatnitelné náklady. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo
na náhradu nákladů řízení, neboť jí soud neuložil žádnou povinnost a nezjistil žádné důvody
hodné zvláštního zřetele (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. února 2020
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu