ECLI:CZ:NSS:2020:4.AZS.18.2020:22
sp. zn. 4 Azs 18/2020 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: V. M., zast. Mgr. Petrem
Václavkem, advokátem, se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalované: Komise pro
rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, o žalobě proti
rozhodnutí žalované ze dne 25. 9. 2018, č. j. MV-106299-4/SO-2017, v řízení o kasační stížnosti
žalované proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 17. 12. 2019, č. j. 57 A 137/2018 - 44,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Žalovaná v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítla odvolání žalobkyně
a potvrdila rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, ze dne 16. 6. 2017,
č. j. OAM-15300-9/ZM-2016 (dále též „prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým
rozhodnutím byla podle §44a odst. 10 ve spojení s §46e odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“), zamítnuta žádost žalobkyně o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké
karty, neboť pracovní poměr žalobkyně skončil.
[2] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalované žalobu, v níž namítla, že žalovaná
se dostatečně nevypořádala se všemi odvolacími námitkami, čímž způsobila nepřezkoumatelnost
svého rozhodnutí. Žalobkyně několikrát poukazovala na skutečnost, že správní orgány vycházely
z provedených výslechů svědků, aniž by žalobkyni o provedení úkonů v dostatečném předstihu
uvědomily a ona by mohla být výslechům přítomna a hájit svá práva. V celém napadeném
rozhodnutí se žalovaná nikterak s tímto bodem nevypořádala, ač se jednalo o esenciální námitku,
která měla dopad do zákonnosti a přezkoumatelnosti celého rozhodnutí.
[3] Správní orgány založily své negativní rozhodnutí na prohlášení zaměstnavatele žalobkyně,
které se však nezakládalo na pravdě, což správní orgán neověřil. Žalobkyně namítala,
že ve skutečnosti nedošlo k hrubému porušení pracovní kázně na její straně a také nenastaly
důvody pro okamžité zrušení pracovního poměru. Původní zaměstnavatel o tom žalobkyni vůbec
nevyrozuměl, pracovní poměr řádně neukončil. Nebylo ani pravdou, že žalobkyně opustila území
České republiky, což měl být důvod pro zrušení pracovního poměru. Není možné, aby správní
orgán převzal toliko tvrzení zaměstnavatele, aniž by si ověřil, zda toto tvrzení žalobkyně
potvrzuje či nikoli. Ani oznámení na úřadu práce nemělo právní účinky ve vztahu k pracovnímu
poměru žalobkyně – ten byl založen pracovní smlouvou a mohl být ukončen toliko zákonnými
způsoby definovanými zákoníkem práce. Žalobkyně namítala nezákonnost prvoinstančního
rozhodnutí v kontextu ustanovení §4 odst. 1 a 2 a §2 odst. 3 správního řádu. Správní orgán
přitom disponuje širokou škálou procesních postupů, které by vedly v souladu s §3 správního
řádu k prokázání skutečného stavu věci.
[4] Správní orgán se dále nedostatečně vypořádal s odvolací námitkou týkající
se nepřiměřenosti vydaného rozhodnutí, neboť žalovaná uvedla, že i kdyby došlo k posouzení
přiměřenosti ve smyslu §174a zákona o pobytu cizinců, tak by správní orgán vzhledem
k okolnostem případu shledal, že napadené rozhodnutí nelze považovat za nepřiměřené,
neboť si žalobkyně nevybudovala žádné významné rodinné ani soukromé vazby. Takový
postup žalované byl naprosto absurdní, neboť žalovaná předvídala bez jakýchkoli podkladů,
k čemu by asi správní orgán dospěl, a vše zakládala na svých domněnkách. Naopak s ohledem
na případ žalobkyně, která byla v dobré víře, že již nic nebrání vydání zaměstnanecké karty,
a která vynaložila spoustu finančních prostředků na přicestování, byl postup správních orgánů
naprosto nepřiměřený, neboť nutil žalobkyni, aby se bez jakékoli možnosti výdělku dostala
zpátky do své domovské země. Nadto se na území České republiky nachází manžel žalobkyně,
který je jejím jediným rodinným příslušníkem.
[5] Krajský soud v Plzni označeným rozsudkem zrušil napadené rozhodnutí. Přisvědčil
žalobkyni, že pokud správní orgán zamýšlí aplikovat §46e odst. 1 písm. b) zákona o pobytu
cizinců, musí nejprve postavit na jisto, že došlo k soukromoprávnímu jednání podle zákoníku
práce spočívajícímu v ukončení pracovního poměru cizince. Námitku žalobkyně stran
nedostatečně zjištěného skutkového stavu shledal krajský soud za důvodnou, neboť jediné listiny,
z nichž správní orgány vyšly při závěru, že pracovněprávní poměr žalobkyně skončil, byla žádost
zaměstnavatele o zrušení zaměstnanecké karty žalobkyně a sdělení zaměstnavatele úřadu práce
o tom, z jakého důvodu mělo dojít k ukončení pracovněprávního poměru žalobkyně.
Pro ukončení pracovního poměru v soukromoprávní rovině je však nezbytné, aby okamžité
zrušení pracovního poměru, včetně všech dalších písemností týkajících se skončení pracovního
poměru, bylo v souladu s §334 odst. 1 zákoníku práce doručeno zaměstnanci do vlastních rukou.
Bez naplnění tohoto zákonného požadavku nemůže ukončení pracovněprávního vztahu nastat,
proto pokud se správní orgán rozhodne postupovat ve smyslu shora citovaného §46e odst. 1
písm. b) zákona o pobytu cizinců, musí doručení okamžitého zrušení pracovního poměru v rámci
důkazního řízení postavit na jisto, přičemž danou skutečnost není možno nahradit
ani nahlédnutím do veřejnoprávních listin v rámci správního řízení o prodloužení zaměstnanecké
karty.
[6] Krajský soud na závěr přisvědčil správním orgánům, že ze skutkových okolností, které
vyšly ve správním řízení najevo, vyplývá důvodné podezření, že žalobkyně neplní účel pobytu.
Na to zcela správně upozornil i příslušný ministerský rada, když v listině založené ve správním
spisu pod č. j. OAM-15300-6/ZM-2016 konstatuje, že „v řízení o vydání souhlasu se změnou
zaměstnavatele a o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty je třeba posoudit neplnění účelu vydaného
pobytového oprávnění, neboť cizinka od 1.4. není zaměstnána na pozici, pro kterou jí byla zaměstnanecká karta
vydána, a tedy od toho data neplní účel pobytu“. V případě, že by správní orgány posuzovaly žádost
žalobkyně z hlediska plnění účelu jejího pobytu, byla by situace zcela odlišná. Na základě
oznámení zaměstnavatele by postačilo, aby se správní orgány obrátily na žalobkyni s výzvou,
zda je pracovní poměr vskutku realizován či nikoliv a bylo by na žalobkyni, aby za této situace
předestřela věrohodnou skutkovou verzi reality stran plnění jejích pracovněprávních povinností.
II. Obsah kasační stížnosti
[7] Žalovaná (dále též „stěžovatelka“) napadla uvedený rozsudek krajského soudu kasační
stížností. Namítla nepřezkoumatelnost kasační stížností napadeného rozsudku spočívající v tom,
že krajský soud nezohlednil, že se žalobkyně seznámila se spisovým materiálem, ve vyjádření
(k podkladům rozhodnutí) nijak nerozporovala skončení pracovního poměru a nenavrhla
provedení dalších důkazů. Naopak z vyjádření vyplývá, že si je žalobkyně skončení pracovního
poměru plně vědoma. V odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně a následně
i v žalobě namítala žalobkyně, že ve skutečnosti nedošlo k hrubému porušení kázně na její straně
a nenastaly důvody pro okamžité zrušení pracovního poměru, avšak tato svá tvrzení ve smyslu
§52 správního řádu nikterak neprokázala.
[8] Stěžovatelka dále nesouhlasila se závěrem krajského soudu, že nebyl dostatečně zjištěn
skutkový stav věci, přičemž odkázal na rozsudek NSS ze dne 20. 6. 2018, sp. zn. 3 Azs 133/2017.
V posuzovaném případě byly splněny podmínky pro zamítnutí žádosti žalobkyně podle §44a
odst. 10 ve spojení s §46e odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, neboť pracovní poměr
žalobkyně skončil. Pro účely správního řízení o žádosti o prodloužení doby platnosti
zaměstnanecké karty je dostačující zjištění skončení pracovního poměru cizince na území a není
dále nutné zjišťovat, zdali bylo skončení pracovního poměru doručeno zaměstnanci.
III. Posouzení kasační stížnosti
[9] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatelku v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. jedná zaměstnanec s vysokoškolským právnickým vzděláním. Poté Nejvyšší správní
soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatelka napadá rozsudek krajského soudu
mimo jiné pro vadu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku je přitom vadou tak závažnou, že se jí Nejvyšší
správní soud musí podle §109 odst. 4 s. ř. s. zabývat z úřední povinnosti, tedy i tehdy,
pokud by ji stěžovatelka sama nenamítala.
[12] Za nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou považována zejména taková
rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení
skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení
(srov. např. rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52). Soudy však nemají
povinnost reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit. Jejich úkolem je vypořádat
se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014,
č. j. 7 As 126/2013 - 19). Podstatné je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal
se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může v určitých případech konzumovat
i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek (rozsudek NSS ze dne 24. 4. 2014,
č. j. 7 Afs 85/2013 - 33).
[13] Stěžovatelka dovozuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku z toho, že krajský soud
nezohlednil, že se žalobkyně seznámila se spisovým materiálem, ve vyjádření k podkladům
rozhodnutí nijak nerozporovala skončení pracovního poměru a nenavrhla provedení dalších
důkazů.
[14] Nejvyšší správní soud podotýká, že se krajský soud řádně vypořádal s žalobní argumentací
a zohlednil též spisový materiál (viz bod 14. napadeného rozsudku). Na základě podkladů
ze správního spisu (zejm. oznámení zaměstnavatele Úřadu práce ČR o ukončení zaměstnání
žalobkyně ze dne 16. 5. 2016 a žádosti zaměstnavatele o zrušení zaměstnanecké karty žalobkyně
ze dne 17. 5. 2016) pak došel krajský soud k řádně odůvodněnému závěru, že správní orgány
nezjistily dostatečně skutkový stav věci stran ukončení pracovního poměru žalobkyně. Současně
zdejší soud připomíná, že není povinností soudu explicitně se vyjadřovat ke všem podkladům
obsaženým ve správním spise, zejména pokud nejsou pro rozhodnutí v posuzované věci
tyto podklady klíčové ve vztahu k rozhodovacím důvodům.
[15] Za situace, kdy krajský soud opřel svůj závěr o skutečnosti a podklady zjištěné
ve správním řízení, přičemž tento závěr řádně odůvodnil, nelze považovat napadený rozsudek
za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[16] Stěžovatelka dále nesouhlasila s názorem krajského soudu, že nebyl v posuzovaném
případě dostatečně zjištěn skutkový stav věci.
[17] V posuzovaném případě je dle zdejšího soudu klíčové nalézt odpověď na otázku,
zda je dostačující pro zamítnutí žádosti o prodloužení zaměstnanecké karty dle §46e odst. 1
písm. b) zákona o pobytu cizinců ve znění účinném ke dni rozhodování správních orgánů
oznámení zaměstnavatele ohledně skončení pracovního poměru cizince, a není dále nutné
zjišťovat, zda byl pracovní poměr řádně ukončen.
[18] Podle §46e odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců ve znění účinném ke dni
prvostupňového rozhodnutí ministerstvo zruší platnost zaměstnanecké karty z důvodů uvedených v §37
a dále, jestliže pracovní poměr cizince skončil.
[19] Podle §55 odst. 1 písm. b) zákoníku práce zaměstnavatel může výjimečně pracovní poměr
okamžitě zrušit jen tehdy, porušil-li zaměstnanec povinnost vyplývající z právních předpisů vztahujících
se k jím vykonávané práci zvlášť hrubým způsobem.
[20] Podle §334 odst. 1 zákoníku práce písemnosti týkající se vzniku, změn a skončení pracovního
poměru musí být doručeny zaměstnanci do vlastních rukou.
[21] Z dikce výše citovaného §46e odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců plyne,
že ministerstvo zruší platnost zaměstnanecké karty z důvodu skončení pracovního poměru
cizince. Jednou z podmínek platnosti některých právních jednání v pracovním právu (např. výpovědi, okamžitého
zrušení pracovního poměru) je jejich doručení druhé smluvní straně – zaměstnanci (…). Zaměstnavatel doručuje
tyto písemnosti v prvé řadě osobně - předáním zaměstnanci na pracovišti, v jeho bytě nebo kdekoliv bude zastižen
anebo prostřednictvím sítě nebo služby elektronických komunikací. Teprve v případě, že uvedené způsoby doručení
nejsou možné, např. proto, že zaměstnanec přestal docházet do zaměstnání a se zaměstnavatelem nekomunikuje,
nastupuje možnost doručení prostřednictvím provozovatele poštovních služeb“ (viz Doležílek, Jiří; Hůrka,
Petr; Kahle, Bohuslav; Randlová, Nataša; Vysokajová, Margerita; Zákoník práce. Komentář. Wolters
Kluwer, Praha, 2015, s. 659). Zdejší soud proto přisvědčuje krajskému soudu, že k účinnosti
ukončení pracovního poměru žalobkyně bylo nezbytné, aby okamžité zrušení pracovního
poměru bylo v souladu s §334 odst. 1 zákoníku práce doručeno žalobkyni do vlastních rukou.
[22] Nejvyšší správní soud připouští, že je na účastníku řízení, aby v souladu s §52 správního
řádu označil důkazy na podporu svých tvrzení. Pokud jde však o požadavek stěžovatelky,
aby žalobkyně doložila tvrzení o tom, že nedošlo k hrubému porušení kázně na její straně,
a nenastaly tedy důvody pro okamžité zrušení pracovního poměru, je zapotřebí zdůraznit jedno
ze základních východisek dokazování v řízení před soudem spočívající v tom, že dokazovat
nelze něco, co neexistuje. „Jedná se o tzv. negativní důkazní teorii, o níž se pojednává mj. v publikaci
prof. JUDr. Aleny Winterové, CSc., a kol.: Civilní právo procesní. 4. vydání, Linde Praha, a.s., 2006,
str. 279: "Teorie negativní je založena na tom, že negativní skutečnosti nemohou být dokazovány, a je tedy ten,
kdo tvrdí negativní skutečnost, od důkazního břemene osvobozen. Nedávný judikát NS ČR poskytuje pěkný
příklad aplikace této teorie, když s poukazem na nemožnost dokazování negativní skutečnosti rozhodl,
že žalovaný v bytovém sporu podle §706 OZ není zatížen důkazním břemenem stran skutečnosti, že nemá
vlastní byt, a tudíž opak toho - existenci vlastního bytu žalovaného - musí prokázat žalobce“ (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2006, č. j. 3 Azs 35/2006 - 104, č. 951/2006 Sb. NSS,
nebo rozsudek ze dne 30. 6. 2011, č. j. 4 As 19/2011 – 75, či ze dne 27. 10. 2011,
č. j. 7 As 29/2011 – 37). Podle názoru Nejvyššího správního soudu nemohla žalobkyně vzhledem
k výše uvedenému ani prokázat nedoručení okamžitého zrušení pracovního poměru do jejích
rukou v souladu s výše citovaným ustanovením zákoníku práce.
[23] Bylo tedy na správních orgánech, aby v souladu se zásadou materiální pravdy dle §3
správního řádu zjistily stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Dle judikatury zdejšího
soudu (rozsudek NSS ze dne 20. 6. 2018, č. j. 3 Azs 133/2017 – 27), na kterou poukázala
stěžovatelka, povinnost správního orgánu řádně objasnit stav věci není absolutní a je významně
korigována zásadou procesní ekonomie. „V souladu s touto zásadou je dostačující, pokud správní orgán
zjistí tolik informací, kolik jich potřebuje k tomu, aby učinil rozhodnutí. Nebylo tak povinností správního orgánu
I. stupně zjišťovat spolehlivě úplný stav věci. Naopak, pokud byla postavena na jisto skutečnost, která objektivně
znemožňovala vyhovění žádosti (neexistence společné domácnosti stěžovatele a jeho dcery), bylo v souladu
s požadavky §3 správního řádu a se zásadou procesní ekonomie, že objasňování dalších skutečností již nebylo
správními orgány prováděno.“ Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že v nyní posuzovaném případě
správní orgány v rozporu s citovanou judikaturou neopatřily informace a podklady,
jež by postavily na jisto skutečnost (zde skončení pracovního poměru žalobkyně), která
by objektivně znemožňovala vyhovění žádosti žalobkyně o prodloužení zaměstnanecké karty
ve smyslu §46e odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců.
[24] Nejvyšší správní soud uzavírá, že správní orgány v posuzovaném případě nedostály
své povinnosti zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti ve smyslu §3 správního
řádu, když vycházely pouze z výše specifikovaných listin předložených zaměstnavatelem
a neobstaraly si žádné důkazy svědčící o doručení (resp. nedoručení) okamžitého zrušení
pracovního poměru žalobkyni dle §334 odst. 1 zákoníku práce.
[25] Na tomto závěru nemůže nic změnit ani odkaz stěžovatelky na rozsudek NSS
ze dne 21. 2. 2018, č. j. 4 Azs 229/2017 – 34, v němž se uvádí, že každý stát má právo upravit
si pobytové podmínky, jimž se cizinci musí podvolit. Tato argumentace se totiž zcela
míjí s podstatou řešeného sporu, tedy zda skutkový stav, z nějž správní orgány ve svých
rozhodnutích vyšly, má dostatečnou oporu v podkladech shromážděných ve spisech.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost je nedůvodná. Z tohoto důvodu soud
dle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. kasační stížnost zamítl.
[27] Zároveň soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla v řízení úspěch, a právo na náhradu nákladů řízení
proto nemá. Procesně úspěšné žalobkyni pak v rámci řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. května 2020
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu