ECLI:CZ:NSS:2020:5.ADS.143.2019:39
sp. zn. 5 Ads 143/2019 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: JUDr. E. P., zastoupený
JUDr. Radoslavem Dostálem, advokátem se sídlem Lazaretní 4298/11a, Brno, proti žalovanému:
Oblastní inspektorát práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj, se sídlem Milady
Horákové 1970/3, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu
v Brně ze dne 29. 5. 2019, č. j. 30 Ad 4/2017 - 61,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
[1] Kasační stížností žalobce brojí proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 29. 5. 2019,
č. j. 30 Ad 4/2017 – 61. Tímto usnesením byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
Oblastního inspektorátu práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj ze dne 15. 1. 2014,
č. j. 10702/9.30/13/14.3 - RZ, kterou se domáhal vyslovení nicotnosti tohoto rozhodnutí.
[2] Žalobou napadeným rozhodnutím uložil žalovaný žalobci jako podnikající fyzické osobě
pokutu ve výši 7 300 000 Kč za spáchání správního deliktu podle §140 odst. 1 písm. c) zákona
č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, kterého se měl dopustit tím,
že umožnil cizincům vietnamské státní příslušnosti výkon závislé práce mimo pracovněprávní
vztahy a bez povolení k zaměstnání.
[3] Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce nejprve dne 31. 1. 2014 odvolání, které Státní
úřad inspekce práce zamítl rozhodnutím ze dne 5. 5. 2014, č. j. 918/1.30/14/14.3, a potvrdil
správní rozhodnutí prvního stupně. Žalobce napadl toto rozhodnutí žalobou, kterou Krajský
soud v Brně zamítl rozsudkem ze dne 13. 9. 2016, č. j. 36 Ad 39/2014 - 73,
publ. pod č. 3553/2017 Sb. NSS. Nejvyšší správní soud následně rozsudkem ze dne 15. 2. 2017,
č. j. 1 Ads 272/2016 – 53 (všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná též na www.nssoud.cz), zamítl kasační stížnost žalobce proti tomuto rozsudku
krajského soudu. Ústavní stížnost žalobce proti rozsudku Nejvyššího správního soudu následně
odmítl Ústavní soud jako zjevně neopodstatněnou usnesením ze dne 19. 9. 2017, sp. zn.
II. ÚS 1261/2017.
[4] Následně podal žalobce dne 7. 4. 2017 nové odvolání proti rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně, na které Státní úřad inspekce práce zareagoval sdělením ze dne 21. 7. 2017,
č. j. 4180/1.30/17-3, v němž uvedl, že podání žalobce nelze pokládat za odvolání ve smyslu
§81 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v relevantním znění (dále jen „správní řád“), neboť
žalobce již svého práva podat odvolání jednou využil a bylo o něm pravomocně rozhodnuto.
Nastala zde tedy překážka věci rozhodnuté ve smyslu §48 odst. 2 správního řádu, takže ve věci
nelze vydat nové rozhodnutí. Zároveň nebylo možné podání posoudit ani jako podnět
k provedení přezkumného řízení.
[5] Žaloba proti tomuto sdělení byla rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 13. 11. 2019,
č. j. 29 Ad 9/2017 - 70, zamítnuta. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2020,
č. j. 9 Ads 330/2019 – 35, byla zamítnuta i kasační stížnost žalobce. V dané věci soudy dospěly
k závěru, že přes námitky žalobce mu bylo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně řádně
doručeno, žalobce již jednou využil práva se proti němu odvolat, a proto jeho pozdější odvolání
bylo bez pochyb nepřípustné pro překážku věci rozhodnuté. Byť měl odvolací orgán toto
nepřípustné odvolání zamítnout rozhodnutím dle §92 odst. 1 správního řádu, a nikoliv je vyřídit
méně formálním sdělením, podle obou správních soudů by bylo formalismem jeho sdělení rušit
a zavázat jej, aby vydal obsahově identické rozhodnutí, pouze odpovídající formálním
požadavkům správního řádu.
[6] Dne 10. 4. 2017 byl žalovanému (Oblastnímu inspektorátu práce pro Jihomoravský kraj
a Zlínský kraj) doručen podnět žalobce k prohlášení nicotnosti správního rozhodnutí prvního
stupně. Na tento podnět žalovaný reagoval sdělením ze dne 5. 5. 2017, č. j. 1014/9.30/17–2,
sp. zn. Q9–2017–49, v němž ve smyslu §78 odst. 1 správního řádu, ve znění účinném
do 30. 6. 2017, uvedl, že neshledal důvody pro zahájení řízení o prohlášení nicotnosti.
[7] Dne 8. 6. 2017 podal žalobce u Krajského soudu v Brně žalobu v nyní posuzované věci,
kterou se domáhal prohlášení nicotnosti správního rozhodnutí prvního stupně, tedy rozhodnutí
Oblastního inspektorátu práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj ze dne 15. 1. 2014,
č. j. 10702/9.30/13/14.3 - RZ. Krajský soud v Brně usnesením ze dne 29. 5. 2019,
č. j. 30 Ad 4/2017 - 61, žalobu odmítl dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. , neboť řízení bylo stiženo
neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení spočívajícím v překážce věci rozhodnuté (rei
iudicatae).
[8] Krajský soud dospěl k závěru, že přezkum žalobou napadeného rozhodnutí byl zahrnut
do přezkumu rozhodnutí odvolacího orgánu provedeného krajským soudem ve věci sp. zn. 36
Ad 39/2014 a následně Nejvyšším správním soudem ve věci sp. zn. 1 Ads 272/2016 (viz bod [3]
tohoto rozsudku). Krajský soud připomněl, že pro účely přezkumu správních rozhodnutí jsou
rozhodnutí obou stupňů správního řízení vnímána jako jeden celek. Ačkoliv správní soudy
přezkoumávají především rozhodnutí správního orgánu II. stupně, při posuzování zákonnosti
tohoto rozhodnutí přihlížejí i k předchozímu správnímu řízení a rozhodnutí správního orgánu
I. stupně. Jestliže je přezkum rozhodnutí správního orgánu I. stupně součástí předmětu řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu II. stupně, lze dle krajského soudu uzavřít,
že podmínka totožnosti předmětu řízení v případě žaloby podané proti rozhodnutí správního
orgánu II. stupně a žaloby podané v téže věci proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně
o správním deliktu byla splněna. Obdobně lze považovat za splněnou i podmínku totožnosti
účastníků řízení, neboť účastenství správního orgánu I. stupně je v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu II. stupně v podstatě konzumováno účastenstvím správního orgánu
II. stupně.
[9] Krajský soud zdůraznil, že k případné nicotnosti správního rozhodnutí soudy přihlížejí
z úřední povinnosti. Ani krajský soud, ani Nejvyšší správní soud ve výše uvedené věci tvrzenou
nicotnost správního rozhodnutí prvního stupně neshledaly. Soud odmítl argumentaci žalobce,
že takovou vadu soudy nebyly schopny ze správního spisu zjistit. Předložený správní spis
obsahuje rozhodnutí správního orgánu prvního stupně i dvě doručenky prokazující doručení
tohoto rozhodnutí žalobci. Současně žalobci nic nebránilo namítat případnou nicotnost z jím
uváděného důvodu (zaslání správního rozhodnutí prvního stupně elektronickou cestou ve dvou
částech) již v průběhu správního řízení, případně v řízení o žalobě proti rozhodnutí odvolacího
orgánu, neboť dle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013,
č. j. 7 As 100/2010 - 65, publ. pod č. 2837/2013 Sb. NSS, lze nápravu u nicotného rozhodnutí
správního orgánu I. stupně zjednat již v odvolacím řízení.
[10] Současně měl krajský soud za to, že i pokud by nebyla dána překážka věci rozhodnuté,
podaná žaloba by byla ve smyslu §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. opožděná. Žaloba byla podána více
než tři roky po nabytí právní moci správního rozhodnutí prvního stupně, přičemž podle
citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013,
č. j. 7 As 100/2010 - 65, je nutné, i v případě žaloby domáhající se vyslovení nicotnosti
rozhodnutí správního orgánu, považovat za výsledek vyčerpání řádných opravných prostředků
ve správním řízení rozhodnutí o odvolání a od okamžiku jeho doručení žalobci odvíjet lhůtu pro
podání žaloby dle §72 odst. 1 s. ř. s. Ve světle závěrů rozšířeného senátu proto dle krajského
soudu neobstojí úvaha žalobce, že mu žalobou napadené rozhodnutí dosud nebylo doručeno.
II.
Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[11] Žalobce (stěžovatel) napadl usnesení krajského soudu kasační stížností, v níž zopakoval
žalobní argumentaci a uvedl, že dle jeho názoru je žalobou napadené rozhodnutí nicotné, neboť
trpí závažnými nedostatky. Zejména se dle něj jedná o absolutní nedostatek formy.
[12] Stěžovatel především namítl, že mu napadené rozhodnutí nebylo doručeno v podobě,
jakou vyžaduje zákon, a v rozporu s §69 odst. 3 správního řádu, aniž by to odvolací orgán,
krajský soud či Nejvyšší správní soud byly schopny zjistit. Samotný listinný obsah správního spisu
totiž neodpovídá podobě a formě doručeného rozhodnutí stěžovateli a dle něj ani věrně
nezachycuje vadný způsob, jakým bylo stěžovateli toto rozhodnutí doručováno, tedy skutečnost,
že mu bylo doručeno do datové schránky ve dvou datových zprávách, které dle něj nesplňují
náležitosti rozhodnutí a způsobu jeho oznámení účastníku dle správního řádu, zákona
č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, v relevantním
znění, a zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů
(zákon o elektronickém podpisu). Namítané vady přitom dle stěžovatele nebylo možné zhojit
postupem dle §19 odst. 6 správního řádu, tedy tím, že stěžovatel procesně reagoval na daný
správní akt nebo úkony v řízení.
[13] Stěžovatel v rámci splnění podmínek pro podání žaloby poukázal na judikaturu
Nejvyššího správního soudu s tím, že možnost stěžovatele dát podnět k prohlášení nicotnosti
podle §78 odst. 1 správního řádu, v relevantním znění, neodpovídala právu domáhat se vyslovení
nicotnosti v řízení před správním orgánem ve smyslu §68 písm. c) s. ř. s. a uplatnění podnětu tak
nebylo podmínkou přístupu k soudu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 7. 2010, č. j. 8 As 16/2009 – 31, publ. pod č. 2135/2010 Sb. NSS). Podmínkou přípustnosti
žaloby, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí správního orgánu, je pouze
vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem ve smyslu §68 písm. a)
s. ř. s. (viz citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013,
č. j. 7 As 100/2010 - 65). Lze proto dle stěžovatele dojít k závěru, že opravné prostředky proti
nezákonnosti a nicotnosti rozhodnutí mohou být totožné.
[14] Stěžovatel nesouhlasil se závěrem krajského soudu, podle něhož žaloba v projednávané
věci byla podána opožděně. Dle jeho názoru lhůta k podání žaloby dle §72 odst. 1 s. ř. s.
stěžovateli nikdy nezačala plynout, neboť napadené rozhodnutí mu nebylo nikdy oznámeno
doručením jeho písemného vyhotovení nebo jiným zákonným způsobem. Nicotné rozhodnutí
navíc dle stěžovatele nemůže být považováno za existující a nemohou se na něj tedy vztahovat
žádné lhůty. Náprava tak dle stěžovatele může být sjednána kdykoliv.
[15] Stěžovatel na závěr namítl, že nesouhlasí s tím, že by v jeho věci byla dána překážka
litispendence. Dle stěžovatele nulitní rozhodnutí nikdy nemůže vyvolat zamýšlené následky
správního rozhodnutí a nic na tom nemůže změnit ani ignorování této skutečnosti dalšími orgány
hierarchicky nadřízenými správnímu orgánu I. stupně, které nicotnost rozhodnutí správního
orgánu I. stupně (nyní žalovaného) ani dost dobře rozpoznat nemohly. Z tohoto důvodu nelze
dovodit překážku věci již zahájené v situaci, kdy před podáním žaloby proti rozhodnutí správního
orgánu I. stupně bylo nejprve napadeno rozhodnutí správního orgánu II. stupně.
[16] Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s odůvodněním napadeného
usnesení Krajského soudu v Brně.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[17] Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozhodnutí krajského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou,
neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo
(§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[18] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[19] Nejvyšší správní soud předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatel kasační stížností
napadl usnesení krajského soudu o odmítnutí návrhu. Takovou kasační stížnost lze opřít
pouze o důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98,
publ. pod č. 625/2005 Sb. NSS). Pod tento důvod spadá i případ, kdy vada řízení před soudem
měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu
(viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2005, č. j. 6 As 4/2004 - 53).
[20] Jelikož tedy kasační stížnost nesměřuje proti meritornímu rozhodnutí krajského soudu,
nemůže se ani Nejvyšší správní soud zabývat věcí samou. Uvedené platí také pro posouzení
nicotnosti žalobou napadeného rozhodnutí. Ačkoliv jsou soudy ve správním soudnictví povinny
přihlížet k nicotnosti rozhodnutí správního orgánu z úřední povinnosti (§76 odst. 2 a §109 odst.
4 s. ř. s.), tato otázka se týká přezkumu samotného rozhodnutí, k němuž však může soud
přistoupit až na základě projednatelné žaloby. Jakkoliv závažné mohou být vady, které způsobují
nicotnost správního rozhodnutí, a ačkoliv je ve veřejném zájmu nicotnost rozhodnutí správního
orgánu vyslovit, Nejvyšší správní soud ve své judikatuře dospěl k závěru, že nesplnění podmínek
řízení má za následek odmítnutí žaloby, aniž by soud přihlédl k možné nicotnosti, ať již ze své
úřední povinnosti, nebo proto, že byla namítána (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 4. 2005, č. j. 4 As 31/2004 – 53, publ. pod č. 619/2005 Sb. NSS, ze dne 17. 1. 2008,
č. j. 1 Afs 92/2007 – 39, ze dne 20. 5. 2010, č. j. 9 As 42/2010 – 49, či ze dne 29. 12. 2009,
č. j. 8 As 57/2009 - 488).
[21] Předmětem posouzení Nejvyššího správního soudu v daném řízení tudíž bude toliko
otázka, zda krajský soud postupoval správně, když žalobu stěžovatele podle §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. odmítl pro překážku věci rozhodnuté, případně, zda obstojí též subsidiární důvod pro
odmítnutí žaloby dle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. pro její opožděnost.
[22] Zde je nutné poznamenat, že ačkoliv krajský soud citoval judikaturu Nejvyššího
správního soudu vztahující se k překážce litispendence, činil tak pouze ve vztahu
k naplnění podmínky totožnosti věci. Z tohoto odkazu nelze dle Nejvyššího správního soudu
dovodit, že by žaloba byla odmítnuta pro překážku litispendence, jak to činí stěžovatel. Stěžovatel
však svou námitkou brojil především proti závěru krajského soudu o totožnosti věci v situaci, kdy
bylo nejprve žalobou napadeno rozhodnutí správního orgánu II. stupně a následně byla podána
žaloba proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, proto se této otázce krajský soud věnoval,
byť v souvislosti se vznikem překážky věci rozhodnuté.
[23] Otázka totožnosti věci je pro posouzení neodstranitelného nedostatku podmínek řízení,
ať již v podobě litispendence či věci rozhodnuté, klíčová. Lze přisvědčit krajskému soudu, že
v posuzovaném případě je nutné pro vyslovení překážky věci rozhodnuté shledat totožnost
předmětu řízení i totožnost účastníků posuzované věci s předešlou, již pravomocně rozhodnutou
věcí.
[24] Pokud jde o totožnost předmětu řízení, krajský soud správně poukázal na skutečnost,
že rovněž pro účely soudního přezkumu tvoří rozhodnutí obou stupňů správních orgánů v téže
věci jeden celek. Tato jednota nenastává pouze v případech, kdy se odvolací orgán nezabývá věcí
meritorně, tedy zejména, pokud zamítne odvolání dle §92 odst. 1 správního řádu pro opožděnost
nebo nepřípustnost, aniž by současně potvrzoval správní rozhodnutí prvního stupně (viz např.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 12. 2009, č. j. 5 As 105/2008 - 135,
ze dne 23. 4. 2010, č. j. 5 As 10/2010 - 75, a ze dne 28. 7. 2011, č. j. 5 As 30/2011 – 93).
O takový případ se však v dané věci nejedná.
[25] Stěžovatel podával podnět k prohlášení nicotnosti a následně žalobu v době, kdy tehdejší
znění §77 správního řádu umožňovalo nadřízenému správnímu orgánu (tedy v této věci
odvolacímu orgánu) kdykoli, ať již na základě podnětu či z vlastní iniciativy, prohlásit nicotnost
správního rozhodnutí pouze z důvodu absolutní věcné nepříslušnosti správního orgánu, který
ho vydal. Pravomoc k vyslovení nicotnosti rozhodnutí správního orgánu z jakéhokoli důvodu
byla vyhrazena soudu v rámci rozhodování o žalobě proti takovému rozhodnutí správního
orgánu (§65 odst. 1 a §76 odst. 2 s. ř. s.). V již zmiňovaném usnesení ze dne 12. 3. 2013,
č. j. 7 As 100/2010 - 65, publ. pod č. 2837/2013 Sb. NSS, ovšem rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu dospěl k závěru, že v odvolacím řízení je nadřízený správní orgán oprávněn
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušit i pro jeho nicotnost, a to i z jiných důvodů,
než je absolutní věcná nepříslušnost správního orgánu prvního stupně. Současně v tomto
usnesení rozšířený senát Nejvyššího správního soudu potvrdil, že podmínkou přípustnosti žaloby,
jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí správního orgánu, je vyčerpání řádných
opravných prostředků v řízení před správním orgánem ve smyslu §68 písm. a) s. ř. s.
[26] Z uvedeného tedy vyplývá, že i správní rozhodnutí prvního stupně, o němž se účastník
řízení domnívá, že je nicotné, musí nejprve napadnout odvoláním, hodlá-li následně, v případě
svého neúspěchu v odvolacím řízení, napadnout toto rozhodnutí žalobou dle §65 a násl. s. ř. s.,
v němž je proto správní soud povinen, shledá-li nicotnost žalobou napadeného rozhodnutí
správního orgánu prvního či druhého stupně, k němu dle §76 odst. 2 s. ř. s. přihlédnout a tuto
nicotnost vyslovit i bez návrhu, tedy i v případě, že žalobce nicotnost v žalobě nenamítal
(viz obdobně výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2008,
č. j. 1 Afs 92/2007 – 39). Jestliže však žalobce nicotnost rozhodnutí nenamítal a soud neshledal
žádný důvod pro její vyslovení, není jeho povinností do odůvodnění rozsudku promítnout své
úvahy, na jejichž základě k danému závěru dospěl (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 4. 2004, č. j. 1 Azs 12/2003 - 48, publ. pod č. 319/2004 Sb. NSS, a ze dne 28. 4. 2004,
č. j. 1 Azs 10/2004 – 49).
[27] Vztaženo na posuzovaný případ, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v této věci
je dána totožnost předmětu řízení, neboť nicotnost žalobou napadeného rozhodnutí byla již
dříve správními soudy posouzena v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí odvolacího orgánu
v téže věci (viz bod [3] tohoto rozsudku), přičemž s ohledem na skutečnost, že tento argument
stěžovatel v žalobě v uvedené věci neuvedl, nebylo třeba jej explicitně vypořádat v odůvodnění
rozhodnutí soudu. Na tom nic nemění ani domněnka stěžovatele, že soudy nemohly být schopny
rozpoznat důvody nicotnosti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Důvody tvrzené
nicotnosti stěžovatel váže především na způsob, jakým mu bylo rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně doručováno. Jak však poznamenal Nejvyšší správní soud již v bodě [11] rozsudku
ze dne 4. 3. 2020, č. j. 9 Ads 330/2019 – 35, týkajícím se stejného správního řízení stěžovatele
(viz bod [5] tohoto rozsudku), správní rozhodnutí prvního stupně „mu bylo elektronicky doručeno
ve dvou částech již dne 16. 1. 2014, jak plyne z elektronických doručenek na č. l. 36 správního spisu“. Proto
nelze přisvědčit názoru stěžovatele, že by jím tvrzený důvod nicotnosti, tedy doručení správního
rozhodnutí prvního stupně ve dvou částech, nebyl ze správního spisu seznatelný.
[28] Pokud jde o totožnost účastníků, je pravdou, že stěžovatel za žalovaného v nyní
posuzované věci označil správní orgán I. stupně. To však neodpovídá zákonnému vymezení. Dle
§69 s. ř. s. je žalovaným správní orgán, který ve věci rozhodl v posledním stupni. Žalovaný tak
není určen tvrzením žalobce, nýbrž kogentně přímo ze zákona (viz usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, publ. pod č. 534/2005
Sb. NSS). Je-li možné nicotnost rozhodnutí prvního stupně napravit v rámci odvolacího řízení
a, jak bylo uvedeno výše, podmínkou pro podání žaloby směřující k vyslovení nicotnosti
rozhodnutí správního orgánu I. stupně je vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před
správním orgánem, je nutné za výsledek vyčerpání těchto řádných opravných prostředků
ve smyslu §5 a §68 písm. a) s. ř. s. považovat rozhodnutí o odvolání. V důsledku toho je třeba
za žalovaného považovat odvolací orgán, a to i v případě, kdy žalobní námitky směřují
k vyslovení nicotnosti rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
[29] Je povinností soudu v souladu se zásadou iura novit curia posoudit, zda označení
žalovaného odpovídá zákonu. V případě, že je zřejmé, že byly vyčerpány řádné opravné
prostředky ve správním řízení, tedy, že zde existuje rozhodnutí odvolacího orgánu, je krajský
soud povinen jednat v řízení jako se žalovaným s tím, komu toto postavení skutečně náleží.
Pokud by jednal jako se žalovaným s někým jiným, mohlo by se jednat o vadu řízení, která
by mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 19. 10. 2004, č. j. 3 Ads 11/2004 - 84, publ. pod č. 459/2005 Sb. NSS).
[30] V posuzované věci tedy měl krajský soud, i přes označení správního orgánu prvního
stupně za žalovaného v žalobě, jednat jako se žalovaným s odvolacím orgánem, tj. se Státním
úřadem inspekce práce (viz bod [3] tohoto rozhodnutí). Tato vada však dle Nejvyššího správního
soudu neměla v tomto případě za následek nezákonnost rozhodnutí krajského soudu, neboť
krajský soud dospěl ke správnému závěru o totožnosti účastníků řízení v případech, kdy
je nejprve podána žaloba proti rozhodnutí správního orgánu II. stupně a následně žalobce podá
druhý návrh na vyslovení nicotnosti rozhodnutí správního orgánu I. stupně. V důsledku
odmítnutí žaloby nebyl odvolací orgán, kterému ve skutečnosti mělo náležet postavení
žalovaného i v tomto řízení, žádným způsobem dotčen na svých procesních právech.
[31] Na základě výše uvedeného Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že mezi řízením
o žalobě proti rozhodnutí o odvolání stěžovatele (viz bod [3] tohoto rozsudku) a nyní
projednávanou věcí existuje jak totožnost předmětu řízení, tak totožnost účastníků. S ohledem
na skutečnost, že o žalobě stěžovatele proti rozhodnutí odvolacího orgánu již bylo pravomocně
rozhodnuto rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 13. 9. 2016, č. j. 36 Ad 39/2014 - 73,
jedná se o věc již pravomocně rozhodnutou. K tomu lze dodat, že proběhlo také řízení o kasační
stížnosti a o ústavní stížnosti stěžovatele v této věci. Krajský soud proto nepochybil, jestliže
odmítl žalobu stěžovatele dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. z důvodu překážky věci rozsouzené.
[32] Současně lze také přisvědčit závěru krajského soudu o opožděnosti žaloby v projednávané
věci. Stěžovatel v tomto směru neakceptoval závěr krajského soudu a argumentoval tím,
že mu údajně nikdy nebylo žalobou napadené rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
řádně oznámeno. Jak již však bylo poznamenáno, otázkou doručení tohoto rozhodnutí
se Nejvyšší správní soud zabýval již dříve a shledal, že bylo stěžovateli řádně doručeno (viz bod
[27] tohoto rozsudku). Nejvyšší správní soud ani v nyní posuzované věci neshledal důvod pro to,
aby se od daného závěru odchýlil.
[33] Pokud jde o běh lhůty pro podání žaloby, zdejší soud opět odkazuje na závěry výše
citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013,
č. j. 7 As 100/2010 - 65. V něm Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že pokud lze nicotnost
rozhodnutí prvního stupně „napravit“ v rámci odvolacího řízení, a za vyčerpání opravných
prostředků ve správním řízení je tedy možné považovat až rozhodnutí o odvolání, teprve den
oznámení rozhodnutí vydaného v odvolacím řízení určuje počátek lhůty pro podání žaloby,
jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost správního rozhodnutí prvního stupně. Přitom dle
§72 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat do dvou měsíců poté, kdy bylo žalobci oznámeno žalobou
napadené rozhodnutí doručením jeho písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným
způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. Stejným způsobem by se počítala i lhůta pro
podání žaloby, v níž by byla namítána toliko nicotnost rozhodnutí o odvolání. Jak uvedl Nejvyšší
správní soud v citovaném usnesení, pro splnění podmínek pro podání žaloby namítající pouze
nicotnost rozhodnutí správního orgánu není nutné vyčerpat jiné opravné prostředky. Nebylo tedy
třeba ani podat podnět k prohlášení nicotnosti správního rozhodnutí ve smyslu §77 odst. 1
a §78 správního řádu, ve znění účinném do 30. 6. 2017, §68 písm. c) s. ř. s. byl tedy v tomto
směru označen rozšířeným senátem za obsoletní.
[34] Stěžovatel nepopírá, že odvolání proti žalobou napadenému rozhodnutí prvního stupně
podal. Jeho odvolání Státní úřad inspekce práce zamítl rozhodnutím ze dne 5. 5. 2014,
č. j. 918/1.30/14/14.3. Ode dne oznámení tohoto rozhodnutí odvolacího orgánu stěžovateli
je tudíž nutné počítat lhůtu pro podání žaloby v nyní posuzované věci. Ta v daném případě
uplynula dávno před podáním předmětné žaloby.
[35] Současně nelze přisvědčit stěžovateli, že se lze vyslovení nicotnosti správního rozhodnutí
správním soudem domáhat kdykoliv. Sám stěžovatel v kasační stížnosti odkazoval na opakovaně
zmiňované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013,
č. j. 7 As 100/2010 – 65, v němž rozšířený senát konstatoval následující: „[N]elze uvažovat o tom,
že by tvrzený nicotný správní akt nebylo možné účinně oznámit, že by tak lhůta pro podání takové žaloby vůbec
neběžela a že by v důsledku toho žaloba mohla být podána kdykoliv. Na nicotný správní akt se totiž sice hledí
jako na neexistující a zdánlivý, avšak otázka jeho nicotnosti je právě předmětem soudního přezkumu a soud tak
může po posouzení obsahu napadeného rozhodnutí vyslovit jeho nicotnost až ve výroku rozsudku, kterým se řízení
podle §65 a násl. s. ř. s. končí. Z tohoto důvodu musí běžet lhůta i pro podání takové žaloby, v níž je namítána
jen nicotnost rozhodnutí správního orgánu. Při opačném závěru by ostatně ani nebylo možné řízení o takové žalobě
vést, neboť pokud by nicotné rozhodnutí nebylo možné žalobci účinně oznámit, nemohlo by při této logice ani
založit, změnit, zrušit nebo závazně určit jeho práva nebo povinnosti, v důsledku čehož by žalobce nebyl aktivně
legitimován k podání žaloby podle §65 a násl. s. ř. s.“
[36] Na základě uvedeného neshledal Nejvyšší správní soud ani tuto námitku stěžovatele
důvodnou.
IV.
Závěr a náklady řízení
[37] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji dle §110 odst. 1
poslední věty s. ř. s. zamítl.
[38] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o §60 odst. 1 větu první
ve spojení s §120 s. ř. s. Účastník, který měl ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů
řízení před soudem, které důvodně vynaložil, od účastníka, který ve věci úspěch neměl.
Úspěšnému žalovanému ovšem žádné náklady v tomto řízení nevznikly, takže mu Nejvyšší
správní soud náhradu jeho nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 30. dubna 2020
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu