ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.138.2020:80
sp. zn. 5 As 138/2020 - 80
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci navrhovatele: MUDr. P. M.,
zastoupený Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno,
proti odpůrkyni: vláda České republiky, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha 1, v
řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
28. 4. 2020, č. j. 10 A 50/2020 – 25,
takto:
I. Kasační stížnost se v části, jíž se navrhovatel domáhá, aby Nejvyšší správní soud „sám
ve věci rozhodl tak, že zruší napadené opatření obecné povahy či jinak rozhodne ve věci
samé“, od m ít á .
II. Ve zbytku se kasační stížnost zamí t á.
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o části kasační stížnosti,
která byla odmítnuta.
IV. Odpůrkyni se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o části kasační stížnosti, která
byla zamítnuta.
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
[1] Kasační stížnost navrhovatele směřuje proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
28. 4. 2020, č. j. 10 A 50/2020 – 25, jímž byl odmítnut jeho návrh na zrušení usnesení vlády
České republiky (odpůrkyně) ze dne 12. 3. 2020 č. 194, o vyhlášení nouzového stavu, zveřejněné
pod č. 69/2020 Sb. (dále jen „rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu“), a jeho žaloba proti
tvrzenému nezákonnému zásahu odpůrkyně spočívajícímu v dotčení práv navrhovatele
usnesením vlády České republiky ze dne 13. 3. 2020 č. 203, o přijetí krizového opatření,
zveřejněným pod č. 76/2020 Sb. (dále jen „krizové opatření č. 76/2020 Sb.“).
[2] Navrhovatel se návrhem podaným u městského soudu původně domáhal zrušení, resp.
vyslovení nicotnosti rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu i krizového opatření č. 76/2020 Sb.
jako opatření obecné povahy. Následně svůj návrh změnil tak, že se ve vztahu ke krizovému
opatření odpůrkyně č. 76/2020 Sb., které bylo odpůrkyní zrušeno a nahrazeno krizovým
opatřením v podobě usnesení vlády ze dne 30. 3. 2020 č. 334, vyhlášeného pod č. 142/2020 Sb.,
domáhal určení, že zásah do jeho práv v důsledku vydání původního krizového opatření
č. 76/2020 Sb. byl nezákonný.
[3] Městský soud v napadeném usnesení dospěl k závěru, že návrh trpí neodstranitelným
nedostatkem podmínek řízení. V části návrhu na zrušení rozhodnutí odpůrkyně o vyhlášení
nouzového stavu jako opatření obecné povahy městský soud odkázal na usnesení pléna
Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20 (zde citovaná rozhodnutí Ústavního
soudu jsou dostupná na www.nalus.usoud.cz), s tím, že s ohledem na závěry Ústavního soudu
v něm uvedené nelze napadený akt odpůrkyně vůbec považovat za opatření obecné
povahy. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2015,
č. j. 9 As 207/2015 – 46 (všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná též na www.nssoud.cz), pak městský soud uvedl, že v takovém případě není dána
pravomoc soudů ve správním soudnictví ve smyslu §4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. Návrh je proto
třeba odmítnout dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení.
[4] V části, jíž se navrhovatel domáhal ochrany proti tvrzenému nezákonnému zásahu
odpůrkyně v důsledku vydání krizového opatření č. 76/2020 Sb., městský soud s odkazem na své
usnesení ze dne 26. 3. 2020, č. j. 10 A 35/2020 – 52, uvedl, že napadne-li navrhovatel opatření
obecné povahy návrhem na jeho zrušení, avšak opatření je v průběhu soudního řízení zrušeno,
nelze již tento návrh podle názoru městského soudu projednat, avšak nic nebrání změně
návrhového typu na žalobu proti nezákonnému zásahu. Podmínkou takového postupu však je, že
akt, proti němuž navrhovatel brojí, je skutečně opatřením obecné povahy. Městský soud
s odkazem na výše zmiňované usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn.
Pl. ÚS 8/20, dospěl k závěru, že krizová opatření vlády jsou právními předpisy, tudíž není možné
se vůči nim domáhat přímé soudní ochrany, a to ani návrhem na zrušení opatření obecné
povahy, ani žalobou na ochranu před nezákonným zásahem (srov. rozsudek rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015 - 36, publ. pod
č. 3460/2016 Sb. NSS, a dále rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2019,
č. j. 10 As 228/2018 - 23, a ze dne 20. 9. 2006, č. j. 3 Aps 4/2005 - 63).
[5] Navrhovatel dle městského soudu netvrdil, že by došlo k zásahu do jeho práv
konkrétním, jemu adresovaným, úkonem správního orgánu, který by měl ať již povahu
rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s., nebo zásahu ve smyslu §85 s. ř. s. (spíše měl městský soud
na mysli §82 s. ř. s. – pozn. NSS). Pokud by k takovému konkrétnímu zásahu došlo, bylo by dle
městského soudu možné proti němu brojit příslušnou žalobou a v rámci ní tvrdit, že usnesení
vlády o krizových opatřeních jsou nezákonné právní předpisy. Soud by měl potom pravomoc
posoudit soulad takových podzákonných právních předpisů se zákonem dle čl. 95 odst. 1 Ústavy,
částí věty za středníkem. Ovšem s ohledem na skutečnost, že zásahová žaloba v nyní posuzované
věci směřovala proti aktu odpůrkyně, který pojmově nemůže být zásahem správního orgánu,
bylo třeba i tuto část návrhu odmítnout pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení
dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2018,
č. j. 6 Afs 8/2018 – 37, č. 3757/2018 Sb. NSS, bod 18 a ze dne 10. 1. 2019,
č. j. 1 As 202/2018 - 33, bod 24).
II.
Obsah kasační stížnosti
[6] Navrhovatel (stěžovatel) napadl usnesení městského soudu kasační stížností, v níž setrval
na názoru, že oba napadené akty odpůrkyně mají dle jeho názoru povahu opatření obecné
povahy. Městský soud v napadeném rozhodnutí pominul část argumentace stěžovatele a odkázal
pouze na zmiňované usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20.
Dle stěžovatele však toto rozhodnutí nemá dostatečnou kvalitu a trpí vnitřní rozporností.
Stěžovatel má také za to, že povinnost obecných soudů respektovat rozhodnutí Ústavního soudu
se vztahuje téměř výlučně na nálezy (viz nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn.
IV. ÚS 301/05), z usnesení nanejvýš na ta, jež jsou plénem Ústavního soudu vybrána k publikaci
ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu. Nebylo tedy dle stěžovatele na místě následovat
„ojedinělé“ usnesení Ústavního soudu.
[7] Současně stěžovatel odkázal na plenární nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008,
sp. zn. Pl. ÚS 14/07, v němž Ústavní soud dospěl k závěru, že pro povahu opatření obecné
povahy není vyžadováno výslovné označení takového aktu za opatření obecné povahy
ve zvláštním zákoně, a zdůraznil materiální pojetí opatření obecné povahy. Materiálnímu pojetí
je třeba dát přednost také s ohledem na konstantní judikaturu Ústavního soudu preferující ten
výklad veřejnoprávní normy, který co nejméně zasahuje do základního práva či svobody.
Stěžovatel upozornil také na negativní vymezení opatření obecné povahy dle §171 správního
řádu („není právním předpisem ani rozhodnutím“), s čímž dle stěžovatele souvisí §173 odst. 3
správního řádu, podle něhož povinnost určená v mezích zákona opatřením obecné povahy není
přímo exekučně vymahatelná. Stěžovatel měl za to, že ačkoliv jsou napadené akty vydány dle čl. 5
a čl. 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, v relevantním
znění (dále jen „ústavní zákon o bezpečnosti ČR“), jako usnesení vlády, nejedná se materiálně ani
o správní rozhodnutí, ani o právní předpis, tím dle něj mohou být pouze nařízení vlády a vyhlášky
ústředních správních orgánů. Napadené akty jsou naopak podle stěžovatele charakterizovány
konkrétně stanovenými zákazy a příkazy (konkrétnost předmětu) společně s neurčitým okruhem
subjektů. Splňují tedy materiální znaky opatření obecné povahy ve smyslu judikatury Nejvyššího
správního soudu a Ústavního soudu. Napadené akty je s ohledem na výše uvedené dle stěžovatele
možné podrobit soudnímu přezkumu.
[8] K povaze rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu stěžovatel především odkázal
na komentář k ústavnímu zákonu o bezpečnosti ČR (Rychetský, P.; Langášek, T.; Herc, T.;
Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář.
Praha 2015: Wolters Kluwer, a. s. dostupné z: informační systém ASPI), který dospěl k závěru,
že po formální stránce je vyhlášení nouzového stavu opatřením obecné povahy. Stěžovatel dále
upozornil na dle něj rozporné pasáže usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn.
Pl. ÚS 8/20, spočívající zejména v tom, že Ústavní soud na jedné straně uvádí, že vyhlášení
nouzového stavu nemá právně-normativní obsah, v důsledku čehož neplní funkci právního
předpisu, na straně druhé dle Ústavního soudu představuje akt vládnutí, který má normativní
dopad. Stěžovatel upozorňuje rovněž na to, že Ústavní soud v bodě 31 svého usnesení dospěl
k závěru, že odpůrkyně publikovala své rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu ve Sbírce
zákonů jako usnesení v rozporu s čl. 12 ústavního zákona o bezpečnosti ČR.
[9] S odkazem na odlišné stanovisko ústavní soudkyně JUDr. Milady Tomkové k citovanému
usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, měl stěžovatel za to,
že vyhlášení nouzového stavu představuje významnou změnu poměrů v zemi, naplňuje znaky
opatření obecné povahy a spadá pod negativní definici opatření obecné povahy obsaženou
ve správním řádu. Soudům tak dle stěžovatele přísluší zkoumat, zda byly splněny procedurální
předpoklady jeho vzniku, včetně vyhlášení a zda má tento akt náležitosti stanovené v čl. 6 odst. 1
věty první ústavního zákona o bezpečnosti ČR, a dovodit z toho odpovídající důsledky. Tím není
nijak omezován prostor výkonné moci pro uvážení, zda je vyhlášení nouzového stavu namístě;
pouze je dbáno na to, aby výsledek této úvahy byl vyjádřen v řádné formě. Současně dle
stěžovatele platí, že ne každá vada má za následek neplatnost či neúčinnost vyhlášení nouzového
stavu. Napadené rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu však dle stěžovatele trpí vadami zcela
zásadního charakteru, které jej ve spojení s tím, že jeho zákonnost nebyla přezkoumána
Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR, činí až nulitním, jak stěžovatel již uvedl v návrhu
podaném u městského soudu. Městský soud tedy dle stěžovatele neměl návrh odmítnout,
ale napadený akt měl jako opatření obecné povahy zrušit, nebo prohlásit za nulitní.
[10] Pokud jde o krizová opatření odpůrkyně přijatá dle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém
řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), v relevantním znění (dále jen „krizový
zákon“), odkázal stěžovatel na odlišné stanovisko ústavního soudce JUDr. Jana Filipa k usnesení
pléna Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, poukazující na definici krizového
opatření dle §2 písm. c) krizového zákona. Podle tohoto ustanovení jde o „organizační nebo
technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje
do práv a povinností osob“. Stěžovatel považuje uvedenou definici za doklad o povaze usnesení
odpůrkyně o přijetí krizového opatření jako opatření obecné povahy v materiálním smyslu,
přičemž Ústavní soud se s touto definicí nevypořádal. Stěžovatel také zdůraznil, že §9 odst. 3
písm. c) krizového zákona počítá s formou opatření obecné povahy pro některé obdobné akty.
[11] Argumentace v usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20,
je dle stěžovatele nepřesvědčivá. Za nelogické pokládá, aby usnesení odpůrkyně o přijetí
krizových opatření, obsahově téměř totožná s mimořádnými opatřeními Ministerstva
zdravotnictví, vydávanými v v posledních týdnech [dle §80 odst. 1 písm. g) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, v relevantním znění
(dále je „zákon o ochraně veřejného zdraví“)], měla povahu právního předpisu sui generis, zatímco
zmiňovaná opatření ministerstva byla dle téhož rozhodnutí Ústavního soudu (ve shodě
s rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, č. j. 14 A 41/2020 – 111) opatřeními
obecné povahy.
[12] V doplnění kasační stížnosti ze dne 6. 5. 2020 stěžovatel také namítl, že možnost
odpůrkyně zamezit vycestování osob z území České republiky nepředvídá samotný krizový
zákon, ale opatření k ochraně hranic, včetně omezení vycestování, jí umožňuje vydat §11 zákona
č. 191/2016 Sb., o ochraně státních hranic České republiky a o změně souvisejících zákonů
(zákon o ochraně státních hranic), v relevantním znění (dále jen „zákon o ochraně státních
hranic“), který pro tyto akty výslovně stanoví formu opatření obecné povahy. Návrhem napadené
krizové opatření č. 76/2020 Sb. je dle stěžovatele opatřením obecné povahy obdobně, jako
je tomu dle jeho názoru v případě usnesení vlády České republiky ze dne 12. 3. 2020 č. 197,
o dočasném znovuzavedení ochrany vnitřních hranic České republiky, zveřejněného pod
č. 70/2020 Sb., kterým vláda s odkazem §6 odst. 1. písm. b) krizového zákona uložila ministrovi
vnitra, aby Ministerstvo vnitra mj. vydalo opatření obecné povahy k dočasnému znovuzavedení
ochrany vnitřních hranic s Německem a Rakouskem a dále, aby vládě předložilo návrh na vydání
opatření vlády dle §11 zákona o ochraně státních hranic. Toto opatření bylo dle stěžovatele
následně přijato jakožto opatření obecné povahy odpůrkyně ze dne 15. 3. 2020, jímž byla
na období od 16. 3. 2020 do 4. 4. 2020 znovu zavedena vnitřní ochrana hranic se SRN
a Rakouskem.
[13] Dle stěžovatele bylo návrhem napadené krizové opatření č. 76/2020 Sb. vydáno zcela
mimo působnost a pravomoc odpůrkyně, a proto bylo na místě dospět k závěru o nezákonném
zásahu do práv stěžovatele, nebo konstatovat nicotnost napadeného aktu. Z uvedených důvodů
stěžovatel navrhl, aby „Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí soudu prvního stupně zrušil a sám ve věci
rozhodl tak, že zruší napadené opatření obecné povahy či jinak rozhodně ve věci samé. In eventum, aby věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení“.
III.
Vyjádření odpůrkyně
[14] Odpůrkyně ve svém vyjádření zdůraznila, že se ztotožňuje s výrokem napadeného
usnesení městského soudu i s jeho odůvodněním. Odpůrkyně je přesvědčena, že napadené
rozhodnutí soudu správně identifikuje nosné důvody usnesení pléna Ústavního soudu ze dne
22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, a zcela v souladu s čl. 89 odst. 2 Ústavy je aplikuje jako
východisko vlastního rozhodnutí.
[15] K důvodům kasační stížnosti odpůrkyně uvedla, že stěžovatel dle jejího názoru nedostál
požadavku relevantně odůvodnit a prokázat svá tvrzení, pouze polemizuje se závěry Ústavního
soudu a cituje nepřiléhavou judikaturu Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu.
V souvislosti s odůvodněním kasační stížnosti pak odpůrkyně poznamenala, že stěžovatel namítá
také důvody týkající se merita věci, nikoliv pouze odmítnutí jeho návrhu.
[16] Pokud jde o závaznost relevantních rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 8/20 a ze dne 21. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 7/20, dle odpůrkyně naplňují precedenční
znaky ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy, ačkoliv jsou formálně označena jako usnesení. Odpůrkyně
přitom odkázala na plenární nález Ústavního soudu ze dne 19. 7. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 20/15,
v němž Ústavní soud zdůraznil, že závazné ve smyslu §89 odst. 2 Ústavy jsou také části
odůvodnění obsahující ratio decidendi, tedy nosné důvody rozhodnutí. Dle odpůrkyně je tedy bez
ohledu na formální označení rozhodnutí Ústavního soudu nezbytné respektovat závaznost těchto
nosných důvodů. Zmiňovaná usnesení lze dle odpůrkyně považovat za „meritorní“, neboť v nich
Ústavní soud přezkoumával materiálně-právní povahu a charakter napadených aktů, jakož
i otázku příslušnosti Ústavního soudu k jejich přezkumu. Odpůrkyně také zdůraznila, že tato
rozhodnutí byla vydána plénem Ústavního soudu.
[17] Pokud jde o argumentaci stěžovatele zpochybňující precedenční závaznost usnesení
Ústavního soudu na základě nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05,
považuje ji odpůrkyně za vytrženou z kontextu a nepřiléhavou. V tomto nálezu se Ústavní soud
vyslovil k „precedenční“ i „kasační“ závaznosti svých rozhodnutí, přičemž odpůrkyně má za to,
že přinejmenším k části návrhu stěžovatele týkající se povahy rozhodnutí o vyhlášení nouzového
stavu působí usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, jako kasačně
závazné. Pokud jde o precedenční závaznost rozhodnutí Ústavního soudu, městský soud
dle odpůrkyně dostál při svém rozhodování principům závazných účinků ústavněprávního
výkladu Ústavního soudu vyslovených v nálezech Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2005,
sp. zn. III. ÚS 252/04, ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, ze dne 19. 7. 2016,
sp. zn. Pl. ÚS 20/15, a v další navazující judikatuře.
[18] S ohledem na uvedené odpůrkyně navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako celek odmítl. Pakliže by se Nejvyšší správní soud neztotožnil s tímto názorem, odpůrkyně
navrhuje, aby soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
[19] Odpůrkyně dále uvádí ve svém vyjádření argumenty na obranu obou napadených aktů,
tedy rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu a krizového opatření č. 76/2020 Sb. Především
odmítá závěry stěžovatele, že by nedisponovala pravomocí omezovat základní práva a svobody
na základě ústavního zákona o bezpečnosti ČR a krizového zákona a že by z tohoto důvodu bylo
její krizové opatření č. 76/2020 Sb. nicotné. Pravomoc odpůrkyně vyplývá přímo z krizového
zákona a ústavního zákona o bezpečnosti ČR. Možnost soudního přezkumu procedurálních
předpokladů vyhlášení nouzového stavu vyřešil již Ústavní soud ve svém usnesení ze dne
22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20. Pokud jde o zákonné podmínky vyhlášení nouzového stavu dle
čl. 6 odst. 1 a čl. 12 ústavního zákona o bezpečnosti ČR, jsou dle odpůrkyně naplněny i v případě,
že nouzový stav byl vyhlášen a publikován v jiném aktu, než ve kterém byl vymezen rozsah
omezení práv a byly uloženy povinnosti. Jak vyplývá také z odborné literatury, požadavek
stanovení omezení práv a uložení povinností „současně s vyhlášením nouzového stavu“ neznamená,
že by se tak muselo stát jediným úkonem. Odpůrkyně dále poznamenala, že rozsah omezení práv
byl dostatečně vymezen odkazem na §5 písm. a) až e) a §6 krizového zákona a stanovením
povinnosti vydat usnesení vlády pro provedení krizových opatření.
[20] Postup odpůrkyně byl dle jejího názoru ústavně konformní a za dané situace logický
a vhodný, přičemž otázka důvodnosti vyhlášení nouzového stavu dle odpůrkyně nepodléhá
soudnímu přezkumu vůbec. Odpůrkyně dále uvedla, že veškerá krizová opatření obsahují
vymezení důvodu, pro který byl vyhlášen nouzový stav: „[Z] důvodu ohrožení zdraví v souvislosti
s prokázáním výskytu koronaviru/označovaný jako SARS CoV-2/na území České republiky.“ Rozhodnutí
o vyhlášení nouzového stavu i všechna navazující krizová opatření tak dle odpůrkyně obsahují
odůvodnění, přestože je obsahovat nemusí, neboť se na ně dle §38 krizového zákona nevztahují
ustanovení správního řádu.
[21] Odpůrkyně následně zdůraznila, že stěžovatel vůbec nevzal v potaz, že jím napadené akty
sledují legitimní cíl ochrany práva na život a ochrany zdraví a že práva a svobody jednotlivců
omezovaly pouze v nezbytně nutném rozsahu. Následně odpůrkyně stručně popsala, jaké
důsledky pro šíření nemoci COVID-19 by mohlo mít, pokud by krizová opatření nebyla přijata.
IV.
Replika stěžovatele
[22] Stěžovatel i v replice k vyjádření odpůrkyně setrval na svém stanovisku, že napadené
akty jsou materiálně opatřeními obecné povahy. Dle svého názoru poukázal v tomto směru
na relevantní judikaturu a další prameny, na rozdíl od městského soudu nebo Ústavního soudu.
[23] Na podporu svých tvrzení stěžovatel též cituje z doporučení Benátské komise shrnutých
v její aktuální kompilaci na téma výjimečných stavů ze dne 16. 4. 2020 [CDLPl(2020)003, str. 19,
dostupné na: https://www.venice.coe.int/webforms/events/?id=2917], z něhož dle stěžovatele
vyplývá, že by měl být zachován plný soudní přezkum všech aktů vydaných výkonnou mocí
v době výjimečných stavů. V tomto ohledu stěžovatel poukazuje též na odlišné stanovisko
ústavních soudců JUDr. Kateřiny Šimáčkové, JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Davida Uhlíře
k předmětnému usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20.
[24] Stěžovatel zopakoval, že není možné tvrdit, že obsahově totožný akt je opatřením obecné
povahy, pokud jej vydá Ministerstvo zdravotnictví, avšak tuto povahu nemá, pokud jej vydá
vláda. Následně stěžovatel opětovně odkázal na §11 zákona o ochraně státních hranic s tím,
že návrhem napadené krizové opatření č. 76/2020 Sb. nemůže být ničím jiným, než opatřením
obecné povahy souvisejícím se znovuzavedením ochrany vnitřních hranic.
[25] S odkazem na plenární nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07,
stěžovatel poznamenal, že i opatření, které je formálně právním předpisem, může být materiálně
opatřením obecné povahy, přičemž zdůraznil, že toto rozhodnutí, vydané formou nálezu
má nepochybně přednost před usnesením, na které poukazuje odpůrkyně. V uvedeném nálezu
také Ústavní soud dovodil, že materiální pojetí opatření obecné povahy je v souladu s pravidlem
přednosti takového výkladu veřejnoprávní normy, který co nejméně zasahuje do práv a svobod.
[26] Stěžovatel následně vznesl námitky týkající se tvrzeného pochybení odpůrkyně při
vydávání návrhem napadených aktů. Stěžovatel má za to, že napadené akty nebyly jakožto
opatření obecné povahy dostatečně odůvodněny. K tomu stěžovatel odkázal na příslušnou
judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu týkající se požadavků na obsah
odůvodnění opatření obecné povahy. Odpůrkyně také dle stěžovatele pochybila, jestliže k vydání
daného opatření obecné povahy nevedla spis, jak sama konstatovala ve svém vyjádření ke kasační
stížnosti. Ve spojení s nedostatečností odůvodnění pak dle stěžovatele mají tato pochybení přímý
vliv na posuzování otázky proporcionality předmětných opatření, a proto je na místě, aby se jimi
soud zabýval také v posuzované věci.
[27] Stěžovatel v závěru uvedl, že odpůrkyně dle jeho názoru nemá vůbec pravomoc takto
závažné opatření vydat (avšak stěžovatel nespecifikuje, který z napadených aktů má na mysli),
napadené opatření je zcela nedostatečně odůvodněno a ve věci jeho vydání nebyl veden spis,
proto považuje stěžovatel až za nadbytečné věnovat se přiměřenosti daného opatření, avšak
přesto se k proporcionalitě postupu odpůrkyně vyjádřil a srovnával jej s opatřeními přijatými
v minulosti v reakci na pandemii viru tzv. prasečí chřipky H1N1 (k této otázce, stejně jako
k otázky odborných podkladů pro rozhodování odpůrkyně o krizových opatřeních stěžovatel
předložil řadu listinných příloh). Dle stěžovatele postup odpůrkyně nedostál požadavku
potřebnosti ani proporcionality v užším smyslu, jak byly vymezeny v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS.
V.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
V.1 Podmínky řízení o kasační stížnosti
[28] Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozhodnutí městského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou,
neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí městského soudu vzešlo
(§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[29] Z hlediska posouzení přípustnosti kasační stížnosti ovšem Nejvyšší správní soud
předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatel kasační stížností napadl usnesení městského
soudu o odmítnutí návrhu. Takovou kasační stížnost lze opřít pouze o důvody nezákonnosti
tohoto rozhodnutí dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publ. pod č. 625/2005 Sb. NSS). Pod tento
důvod spadá i případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání
nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 6. 12. 2005, č. j. 6 As 4/2004 - 53). Jelikož tedy kasační stížnost nesměřuje proti
meritornímu rozhodnutí městského soudu, nemůže se ani Nejvyšší správní soud zabývat věcí
samou. Předmětem posouzení Nejvyššího správního soudu v daném řízení může být toliko
otázka, zda městský soud postupoval správně, když návrh stěžovatele podle §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení.
[30] Nejvyšší správní soud tudíž nebyl oprávněn hodnotit zákonnost napadených aktů
odpůrkyně, jejich vydání nebo odůvodnění či se zabývat otázkou jejich proporcionality, neboť
těmito otázkami se ani městský soud, vzhledem k odmítnutí návrhu stěžovatele, vůbec nezabýval.
Kasační stížnost je tedy v rozsahu, v jakém se stěžovatel domáhal, dle obsahu kasační stížnosti
i jejího petitu, aby Nejvyšší správní soud rozhodl o věci samé, jak ji stěžovatel vymezil v řízení
před městským soudem, ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustná, neboť se opírá o jiné než
přípustné důvody kasační stížnosti dle §103 odst. 1 s. ř. s. (viz např. odpůrkyní připomínané
usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2003, č. j. 6 Azs 44/2003 – 31, publ. pod
č. 738/2006 Sb. NSS). V této části tedy Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatele
pro nepřípustnost dle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §120 s. ř. s. odmítl.
[31] Ve zbytku shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost přípustnou a přistoupil tedy
k jejímu posouzení v mezích uplatněných důvodů namítajících nezákonnost napadeného usnesení
městského soudu o odmítnutí návrhu, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí městského
soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
V.2 Obsah napadených aktů odpůrkyně a relevantní rozhodnutí Ústavního soudu
[32] Nejprve je vhodné připomenout, pokud jde o obsah obou napadených aktů odpůrkyně,
že usnesením ze dne 12. 3. 2020 č. 194, zveřejněným pod č. 69/2020 Sb., vyhlásila odpůrkyně
podle čl. 5 a čl. 6 ústavního zákona o bezpečnosti ČR nouzový stav z důvodu ohrožení zdraví v
souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru označovaného jako SARS CoV-2. V předmětném
usnesení o vyhlášení nouzového stavu odpůrkyně uvedla, že nouzový stav vyhlašuje od 14:00
hodin dne 12. 3. 2020 na dobu 30 dnů a zároveň nařizuje pro řešení vzniklé krizové situace
krizová opatření podle §5 písm. a) až e) a §6 krizového zákona, jejichž konkrétní provedení
stanoví samostatným usnesením. K prodloužení nouzového stavu do 30. 4. 2020 došlo
usnesením odpůrkyně ze dne 9. 4. 2020 č. 396, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti
s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášeným pod č. 156/2020 Sb., se souhlasem Poslanecké
sněmovny PČR uděleným jejím usnesením ze dne 7. 4. 2020 č. 1012. Usnesením odpůrkyně
ze dne 30. 4. 2020 č. 485, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS
CoV-2, vyhlášeným pod č. 219/2020 Sb., byl nouzový stav opětovně prodloužen do 17. 5. 2020,
s čímž Poslanecká sněmovna PČR vyslovila souhlas usnesením ze dne 28. 4. 2020 č. 1105.
[33] Jak též připomíná Ústavní soud v dále zmiňovaném usnesení ze dne 5. 5. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 10/20, v návaznosti na vyhlášení nouzového stavu nařídila odpůrkyně usnesením
ze dne 13. 3. 2020 č. 203, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 76/2020 Sb., podle §6
odst. 1 písm. b) krizového zákona, s účinností od 16. 3. 2020, 00.00 hodin, zákaz vstupu
pro všechny cizince s výjimkou cizinců pobývajících s přechodným pobytem nad 90 dnů nebo
trvalým pobytem na území České republiky, ledaže by jejich vstup byl v zájmu České republiky.
Kromě toho zakázala občanům České republiky a cizincům s trvalým nebo s přechodným
pobytem nad 90 dnů na území České republiky vycestovat z území České republiky, přičemž
i z tohoto opatření mohla být udělena výjimka. Usnesením vlády ze dne 30. 3. 2020 č. 334,
o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 142/2020 Sb., bylo krizové opatření č. 76/2020 Sb. zrušeno a zároveň jím byl podle §5 písm. c), §6 odst. 1 písm. b) a §6 odst. 2 písm. b)
krizového zákona, s účinností od 31. 3. 2020, 00.00 hodin, do 12. 4. 2020, nově stanoven zákaz
vstupu na území České republiky pro cizince a výjimky z tohoto zákazu a zákaz vycestování
z území České republiky a výjimky z tohoto zákazu. Ministerstvo vnitra bylo zmocněno, aby
svým sdělením na internetových stránkách stanovilo další podmínky a náležitosti vyžadované
pro překročení státní hranice. Všem osobám, které vstoupí na území České republiky, byla
stanovena povinnost oznámit tuto skutečnost svému registrujícímu poskytovateli zdravotních
služeb v oboru všeobecné praktické lékařství nebo praktické lékařství pro děti a dorost,
a uvedeným poskytovatelům zdravotních služeb byla uložena povinnost rozhodnout o karanténě
těchto osob v délce 14 dnů. Další povinnosti byly stanoveny osobám, pro které neplatila uvedená
oznamovací povinnost, aby v případě jakýchkoli příznaků chřipkového onemocnění tuto
skutečnost rovněž oznámily uvedeným poskytovatelům zdravotních služeb. Všem osobám, které
by vstoupily na území České republiky a pro které by neplatila uvedená oznamovací povinnost,
byl zakázán volný pohyb na území celé České republiky a stanoveny výjimky z tohoto zákazu
(např. pro účely cesty do zaměstnání, cesty nezbytně nutné k obstarání základních životních
potřeb, cesty do zdravotnických zařízení, apod.).
[34] Platnost usnesení vlády č. 334 byla prodloužena usnesením vlády ze dne 6. 4. 2020 č. 387,
o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 150/2020 Sb., do 13. 4. 2020, 23.59 hodin.
S účinností od 14. 4. 2020, 00.00 hodin, po dobu trvání nouzového stavu jím byla podle §5 písm.
c), §6 odst. 1 písm. b) a §6 odst. 2 písm. b) krizového zákona stanovena nová podrobná úprava
zákazu vstupu na území České republiky pro cizince a výjimky z tohoto zákazu, zákazu
vycestování z území České republiky a výjimky z něho, povinnosti oznámit vstup do České
republiky krajským hygienickým stanicím a povinnosti krajských hygienických stanic rozhodnout
o karanténě v délce 14 dnů, jakož i další oznamovací či jiné povinnosti adresátů a zákaz volného
pobytu na území České republiky pro osoby, které by vstoupily na území České republiky
a kterým by nebyla nařízena karanténa, společně se stanovenými výjimkami z tohoto zákazu.
Usnesení vlády č. 387 bylo zrušeno usnesením vlády ze dne 23. 4. 2020 č. 443, o přijetí krizového
opatření, vyhlášeným pod č. 193/2020 Sb., kterým byl od 27. 4. 2020, 00.00 hodin, znovu
podrobně upraven zákaz vstupu na území České republiky pro cizince, výjimky z něj a další
povinnosti a omezení obdobná těm, která byla stanovena dřívějšími usneseními vlády. Usnesení
vlády č. 443 bylo zase zrušeno usnesením vlády ze dne 30. 4. 2020 č. 495, o přijetí krizového
opatření, vyhlášeným pod č. 222/2020 Sb., které upravovalo zákaz vstupu na území České
republiky s účinností od 1. 5. 2020, a bylo s účinností od 11. 5. 2020 po dobu trvání nouzového
stavu (do 17. 5. 2020) nahrazeno obdobným usnesením vlády ze dne 4. 5. 2020 č. 495, o přijetí
krizového opatření, vyhlášeným pod č. 226/2020 Sb. Zákaz vycestování z území České republiky
již těmito usneseními vlády stanoven nebyl.
[35] Stěžovatel se domnívá, že jeho návrh neměl být městským soudem odmítnut, ale naopak
meritorně posouzen. Za stěžejní námitku podané přípustné části kasační stížnosti lze dle
Nejvyššího správního soudu považovat tvrzení stěžovatele o tom, že závěry usnesení pléna
Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, na nichž městský soud postavil své
rozhodnutí, jej nezavazovaly, a tudíž se jimi neměl řídit, případně, že měl dát přednost uplatnění
stěžovatelem specifikovaných nálezů Ústavního soudu na projednávaný případ.
[36] V prvé řadě je však nutné konstatovat, že plenární usnesení ze dne 22. 4. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 8/20, o které opřel své rozhodnutí městský soud a jehož závaznost i správnost jeho
závěrů stěžovatel v kasační stížnosti zpochybňuje, se přímo týká pouze jednoho z aktů
napadených stěžovatelem v nyní posuzované věci, a to rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového
stavu. Dále toto usnesení Ústavního soudu specifikuje právní povahu jiného krizového opatření
vlády (č. 85/2020 Sb.), než je nyní napadené krizové opatření č. 76/2020 Sb., a také právní
povahu tří mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví vydaných podle zákona o ochraně
veřejného zdraví. Povaha nyní napadeného krizové opatření odpůrkyně č. 76/2020 Sb. ovšem
naproti tomu byla předmětem posuzování Ústavního soudu (společně s jinými krizovými
opatřeními odpůrkyně, resp. mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví) v jeho
pozdějších plenárních usneseních ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20 a sp. zn. Pl. ÚS 13/20,
která tedy byla Ústavním soudem vydána až po rozhodnutí městského soudu v předmětné věci.
Pro úplnost lze ještě konstatovat, že obdobná argumentace Ústavního soudu se objevuje rovněž
v jeho usneseních ze dne 21. 4. 2020, Pl. ÚS 7/20 a ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 15/20,
jejichž předmětem bylo krizové opatření vlády č. 122/2020 Sb., a také v nejnovějším usnesení
pléna ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20, které se vedle krizového opatření vlády
č. 106/2020 Sb. a jednoho z mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví zabývá opět též
povahou rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu (předmětem dalšího souvisejícího
usnesení ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 12/20, bylo výhradně příslušné mimořádné opatření
Ministerstva zdravotnictví a tvrzený zásah Ministerstva zdravotnictví a vlády do práv stěžovatelek
v uvedené věci).
[37] Přitom je vhodné připomenout z těchto zmiňovaných rozhodnutí Ústavního soudu
především ty pasáže, které se týkají přímo právních aktů napadených stěžovatelem v nynějším
případě. V usnesení ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, většinové stanovisko pléna Ústavního
soudu k povaze rozhodnutí odpůrkyně o vyhlášení nouzového stavu konstatovalo:
„21. S ohledem na argumentaci stěžovatelky se Ústavní soud nejprve zabýval základní otázkou, zda
je ústavněsoudní přezkum předmětného usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu vůbec možný - zda je k němu
Ústavní soud příslušný; k tomu je třeba zaměřit se na samotnou podstatu uvedeného aktu, svou povahou aktu
výjimečného, jedinečného a do značné míry nezařaditelného pod právněteoretické definice.
22. Podle čl. 5 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti republiky může vláda vyhlásit nouzový stav v případě
živelních pohrom, ekologických nebo průmyslových havárií, nehod nebo jiného nebezpečí, které ve značném rozsahu
ohrožují životy, zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitřní pořádek a bezpečnost. Podle druhého odstavce
stejného ustanovení vláda o vyhlášení nouzového stavu neprodleně informuje Poslaneckou sněmovnu, která je může
zrušit. Podle čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti republiky se nouzový stav může vyhlásit jen s uvedením
důvodů na určitou dobu a pro určité území; současně s vyhlášením musí vláda vymezit, která práva stanovená
ve zvláštním zákoně (a v jakém rozsahu) se v souladu s Listinou omezují a které povinnosti (a v jakém rozsahu)
se ukládají. V souladu s čl. 12 stejného zákona se rozhodnutí o nouzovém stavu zveřejňuje v hromadných
sdělovacích prostředcích a vyhlašuje se stejně jako zákon; účinnosti nabývá okamžikem, který se v rozhodnutí
stanoví.
23. Speciální procedurální formu soudního přezkumu rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu obecně
nepředpokládá ani ústavní pořádek, ani zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších
předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“). O nepřezkoumatelnosti vládního vyhlášení nouzového stavu
v režimu správního soudnictví i v režimu ústavního přezkumu panuje shoda v komentářové literatuře (viz např.
Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky; Ústavní zákon o bezpečnosti
České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 1154-1155; či Mareš, M. a Novák, D. Ústavní
zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 53).
24. Tvrdí-li stěžovatelka, že předmětné usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu je opatřením obecné povahy,
je třeba její názor odmítnout zejména s ohledem na skutečnost, že vládní rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu
nepředstavuje jednu z forem realizace veřejné správy přijatou správním orgánem. Vláda nouzový stav vyhlašuje
na základě ústavního zákona, a činí tak v rámci své exekutivní funkce, která nemá charakter správní, nýbrž
ústavní. Rozhodnutí o nouzovém stavu není primárně zaměřeno na jednotlivé fyzické nebo právnické osoby, neboť
vyhlášení samotné pro ně není závazným aktem, který by jim ukládal, měnil či rušil konkrétní práva a povinnosti
jakožto adresátům stojícím vně systému vztahů organizační nadřízenosti a podřízenosti ve veřejné správě.
Vynutitelná pravidla chování obsahují až konkrétní realizační opatření, která jsou na základě rozhodnutí
o vyhlášení nouzového stavu vydávána.
25. Ze stejných důvodů nelze rozhodnutí vlády o nouzovém stavu považovat ani za (jiný) právní předpis
ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) nebo §64 odst. 2 zákona
o Ústavním soudu. V případech přezkumu právních předpisů je příslušnost Ústavního soudu vymezena především
předmětem řízení: Ústavní soud nemůže přezkoumávat právní akty, které (ani „jiným“) právním předpisem
nejsou z hlediska formy (název, procedura, zveřejnění příslušným publikačním orgánem), obsahu (neobsahují
právní normy) či funkce (nemají regulovat chování) [srov. Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V. Zákon
o Ústavním soudu. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 224]. Z judikatury Ústavního soudu přitom
vyplývá, že klasifikaci pramenů práva je nutno odvinout v první řadě od obsahu právní normy [viz nález
sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.) či nález sp. zn.
Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.)]. Vyhlášení nouzového stavu
je ad hoc rozhodnutím - týká se individuálního případu mimořádné situace a neobsahuje žádné opakovatelné
pravidlo. Samotné rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu rovněž nemá právněnormativní obsah, v důsledku
čehož neplní funkci právního předpisu.
26. Vyhlášení nouzového stavu vládou je v nyní projednávané věci primárně aktem aplikace ústavního práva;
představuje „akt vládnutí“, který má normativní dopad, zásadně nepodléhá kontrole Ústavního soudu
a je „přezkoumatelný“ primárně demokraticky zvoleným politickým („nesoudním“) orgánem, kterým
je Poslanecká sněmovna. Nestanovil-li zákonodárce vhodný standard soudního přezkumu formou speciálních
procesních pravidel, nelze na politické rozhodnutí o nouzovém stavu aplikovat tradiční ústavněprávní přezkum
proporcionality. Vláda za vyhlášení nouzového stavu nese politickou odpovědnost, neboť odpovídá Poslanecké
sněmovně (čl. 68 odst. 1 Ústavy), která pak může naplnit kontrolní funkci ve smyslu čl. 5 odst. 4 ústavního
zákona o bezpečnosti republiky. Podstatu nepřezkoumatelnosti některých aktů výstižně vyjadřuje J. Kysela, podle
kterého „je totiž zřejmé, že budou-li soudy přezkoumávat veškerá rozhodnutí jiných orgánů veřejné moci, budou
to do značné míry nakonec soudy, a nikoliv tyto orgány, kdo danou věc rozhodnou“ (Kysela, J. Ústava mezi
právem a politikou. Úvod do ústavní teorie. Praha: Leges, 2014, str. 299). Jak se ostatně podává z napadeného
usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu, vyhlašuje se jím nouzový stav bez určení konkrétních omezení
základních práv a svobod a bez uložení jakýchkoliv povinností; tím se napadené usnesení liší od předchozích
rozhodnutí vlády o nouzovém stavu - viz dále.
27. Absence soudní kontroly vyhlášení nouzového stavu není absolutní a lze si představit okolnosti, za kterých
by sám Ústavní soud mohl (a měl) posoudit, zejména na základě návrhu politické menšiny, zda byl nouzový stav
řádně vyhlášen, zda měl zamýšlené ústavněprávní účinky, a následně i rozhodnout o zákonnosti či ústavnosti
navazujících realizačních aktů, a to s odkazem na čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Ústavy, případně i na čl. 10 a 10a
Ústavy. Akt vyhlášení nouzového stavu by Ústavní soud mohl zrušit, byl-li by v rozporu se základními principy
demokratického právního státu a znamenal-li by změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu.
28. K právě uvedenému je třeba zdůraznit ještě následující: Z čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti
republiky vyplývá, že určit omezovaná práva i jejich rozsah je třeba spolu s vyhlášením nouzového stavu. V nyní
projednávané věci vláda rozhodnutí o nouzovém stavu přijala a publikovala samostatně formou usnesení, přičemž
konkrétní povinnosti i jejich rozsah stanovila až v navazujících opatřeních. Uvedený postup se formálně liší
od postupu vlády zvoleného v minulosti při vyhlašování nouzových stavů [viz např. rozhodnutí vlády ze dne
2. 6. 2013 vyhlášené pod č. 140/2013 Sb. (přijaté v souvislosti s povodněmi), rozhodnutí vlády ze dne
24. 1. 2007 vyhlášené pod č. 11/2007 Sb. (přijaté v souvislosti s větrnou kalamitou) či rozhodnutí vlády ze dne
2. 4. 2006 vyhlášené pod č. 121/2006 Sb. (přijaté rovněž v souvislosti s povodněmi)].
29. Postup vlády, která nejprve vydala samostatné rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu a následně
stanovila konkrétní krizová opatření, jimiž byla implicitně omezena základní práva (a jejich rozsah) a ve kterých
zároveň byly uloženy povinnosti (a jejich rozsah), není protiústavní. Vláda vymezila v usnesení o vyhlášení
nouzového stavu omezovaná práva odkazem na §5 písm. a) až e) a §6 krizového zákona a na další
konkretizující usnesení vlády. I přesto, že je takové implicitní vymezení obecné a neurčité, nelze je považovat
za excesivní porušení či zneužití ústavního práva. Z uvedeného formálního nedostatku nelze vyvozovat neplatnost
rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu, jelikož příliš striktní hodnocení formálních náležitostí by zcela pomíjelo
vážnost a mimořádnost situace, která k vyhlášení nouzového stavu vedla. Jak je uvedeno výše, kontrolní
odpovědnost je zajištěna primárně ze strany Poslanecké sněmovny, přičemž ochrana základních práv
je garantována soudním přezkumem konkrétních opatření omezujících základní práva a svobody.
30. Lze tedy uzavřít, že neobsahuje-li samotné rozhodnutí o nouzovém stavu ve smyslu čl. 6 odst. 1 ústavního
zákona o bezpečnosti republiky přímo konkrétní krizová opatření, je jeho přímý a „izolovaný“ přezkum
Ústavním soudem v zásadě vyloučen, neboť v takovém případě jde primárně o akt vládnutí politického
charakteru. Naopak - v případě, že by konkrétní krizová opatření byla stanovena přímo v rozhodnutí
o nouzovém stavu, přezkum Ústavního soudu by nemohl být absolutně vyloučen vůči té části rozhodnutí, která
by obsahovala konkrétní krizová opatření obsahující obecně závazná normativní pravidla chování, což však není
případ nyní projednávané věci.
31. Konečně je třeba uvést, že byť vláda publikovala rozhodnutí o nouzovém stavu ve Sbírce zákonů jako
usnesení (v rozporu s čl. 12 ústavního zákona o bezpečnosti republiky), na povaze a účinnosti samotného
vyhlášení to nic nemění. Podstatu čl. 12 je totiž nutné spatřovat zejména ve skutečnosti, že publicita vyhlášení
nouzového stavu musí být maximální, a tedy účinná a efektivní. Otázku, zda rozhodnutí o nouzovém stavu bylo
vyhlášeno způsobem maximálně účinným a předvídatelným, musí posoudit Poslanecká sněmovna, případně soudy
při přezkumu navazujících realizačních opatření (viz bod 27). Ústavní soud v tomto ohledu pouze uvádí,
že poskytuje-li právní řád řadu způsobů publikace rozhodnutí o nouzovém stavu prostřednictvím hromadných
sdělovacích prostředků, měla by jich vláda využít plně a komplexně tak, aby se o vyhlášení nouzového stavu mohl
dozvědět opravdu každý. Oznámení nouzového stavu (jen) na tiskové konferenci vhodným způsobem publikace
v případě tak závažného aktu podle Ústavního soudu není - na jeho rozhodnutí to však nic nemění.“ (důraz
doplněn Nejvyšším správním soudem).
[38] Tyto své úvahy Ústavní soud v podstatě zopakoval i ve svém následném plenárním
usnesení ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20.
[39] Podstatný pro nyní posuzovanou věc je tedy především závěr Ústavního soudu,
že rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu není z materiálního ani z formálního hlediska
opatřením obecné povahy. Z většinových stanovisek pléna Ústavního soudu tedy jednoznačně
vyplývá, že tento akt odpůrkyně nemůže být přezkoumán soudy rozhodujícími ve správním
soudnictví v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle §101a a násl. s. ř. s.
[40] Obdobně v usnesení ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20, Ústavní soud k povaze
krizových opatření odpůrkyně obecně a dále přímo k povaze krizového opatření odpůrkyně
č. 76/2020 Sb. konstatoval:
„15. Napadená usnesení vlády jsou krizovými opatřeními, k jejichž vydání je vláda oprávněna v době trvání
nouzového stavu jako orgán krizového řízení podle §5 a 6 krizového zákona. Ustanovení §8 krizového zákona
stanoví, že vláda vydává krizová opatření rozhodnutím. Touto formou realizuje svá oprávnění podle čl. 6 odst. 1
ústavního zákona o bezpečnosti České republiky, který předpokládá, že vláda současně s vyhlášením nouzového
stavu vymezí, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou omezují
a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají (srov. usnesení ze dne 21. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 7/20,
body 21-23, usnesení ze dne 22. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 8/20, body 43-45).
16. Oprávnění stanovit povinnosti a omezení základních práv a svobod rozhodnutím vlády podle čl. 6 odst. 1
ústavního zákona o bezpečnosti České republiky je zvláštní úpravou vůči čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. Podle čl. 4
odst. 1 Listiny povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování
základních práv a svobod. Již zmíněný čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky nicméně
umožňuje, aby zákon vymezil pouze základní práva a svobody, do nichž může být zasaženo povinnostmi
stanovenými rozhodnutím vlády, a vládě tak ponechal uvážení, jaké konkrétní povinnosti a v jakém rozsahu
stanoví. V tomto případě tedy ústavní zákon připouští, aby byl základ určité povinnosti vymezen nikoli v zákoně,
ale teprve v rozhodnutí vlády, aniž by tím omezoval možnost stanovit zákonem meze tohoto oprávnění vlády (jak
činí §6 krizového zákona v jednotlivých pododstavcích, kde specifikuje možné typy krizových opatření). Obdobně
lze nahlížet i na vztah uvedeného oprávnění k čl. 4 odst. 2 Listiny, podle něhož meze základních práv a svobod
mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem. Rozsah tohoto oprávnění brání tomu,
aby byla rozhodnutí vlády podle §5 a 6 krizového zákona nejen formálně, ale i materiálně považována
za nařízení vlády podle čl. 78 Ústavy, která mohou být vydávána výlučně k provedení zákona a v jeho mezích
(srov. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 7/20, body 21-22, usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20, body 43-44).
17. Samotné označení aktu vlády jako „rozhodnutí“ z něj ještě nečiní rozhodnutí orgánu veřejné moci, jehož
zrušení se lze domáhat v řízení o ústavní stížnosti. Z čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České
republiky vyplývá, že předmětem rozhodování vlády je stanovení povinností a úprava omezení základních práv
a svobod na dobu trvání nouzového stavu a pro území, pro které byl nouzový stav vyhlášen. Ustanovení §5 a 6
krizového zákona poskytují vládě široký prostor k vymezení povinností či omezení tvořících obsah krizového
opatření, jakož i osob a území, jichž se toto krizové opatření má týkat. Může jít o stanovení obecného pravidla
chování adresovaného neurčitému počtu osob. Není ale vyloučeno, aby se krizové opatření týkalo i jen určité
konkrétní věci nebo dopadalo na určitý konkrétně vymezený okruh adresátů. Ostatně §2 písm. c) krizového
zákona vymezuje krizové opatření jako organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace
a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob. Nemusí nutně jít
o normativní právní akt, ale v úvahu přicházejí nejrůznější varianty právních aktů. Pojem krizového opatření
prostě zahrnuje vše, co musí vláda činit na základě ústavního zmocnění ke zvládnutí krizové situace.
18. Různá povaha krizových opatření ovšem nic nemění na tom, že tyto akty mohou být vydávány jen
na základě zmocnění a v mezích stanovených ústavním pořádkem a že jimi nesmí být zasahováno do základních
práv a svobod v rozporu s Listinou. Tato skutečnost je výslovně zdůrazněna v čl. 6 odst. 1 ústavního zákona
o bezpečnosti České republiky, podle něhož může vláda současně s vyhlášením nouzového stavu omezit
práva jen „v souladu s Listinou“. Stanovení určité povinnosti nebo omezení krizovým opatřením vlády
neznamená, že by se vůči základnímu právu nebo svobodě, do něhož je tímto způsobem zasahováno, neuplatnil
požadavek podle čl. 4 odst. 4 Listiny, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být
šetřeno jejich podstaty a smyslu a že taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro která byla
stanovena. Je vyloučeno, aby ústavně zaručená základní práva a svobody, do nichž by bylo zasaženo krizovým
opatřením, byla vyňata z ochrany soudní moci ve smyslu čl. 4 Ústavy. Takovýto zásah musí vždy podléhat
soudnímu přezkumu, a to přinejmenším ze strany Ústavního soudu. Krizová opatření, kterými je zasahováno
do základních práv a svobod přímo nebo která pro takovýto zásah prostřednictvím individuálního správního aktu
vytvářejí právní základ, sice mohou mít různou podobu a obsah, pročež je nelze souhrnně podřadit pod jedinou
kategorii právních aktů, z hlediska řízení před Ústavním soudem však musí být vždy v závislosti na svém obsahu
přezkoumatelná buď jako právní předpis, nebo jako rozhodnutí či jiný zásah orgánu veřejné moci.
19. Za situace, kdy krizová opatření ve formě rozhodnutí vlády podle §8 krizového zákona mohou být
právním předpisem i rozhodnutím či jiným zásahem orgánu veřejné moci, musí Ústavní soud tuto povahu
krizového opatření v každém jednotlivém případě posoudit podle jeho obsahu. Napadená rozhodnutí vlády, jež
měla být vydána podle §5 písm. c), §6 odst. 1 písm. b) a §6 odst. 2 písm. b) krizového zákona a jejichž obsah
byl stručně shrnut výše, stanovila omezení svobody pohybu, jakož i oznamovací či jiné povinnosti osobám
nacházejícím se na území České republiky. Část těchto povinností a omezení dopadala na všechny osoby, část
z nich jen na osoby, které vstoupily na území České republiky, a část byla adresována jinak specifikovaným
subjektům či státním orgánům. Vždy však šlo o obecnou regulaci, která upravuje svůj předmět a subjekty
definičními znaky, a vztahuje se na celé území České republiky a na neomezený počet subjektů. Přehlédnout nelze
ani to, že napadená rozhodnutí vlády byla stejně jako zákon vyhlášena ve Sbírce zákonů. Ústavní soud
proto dospěl k závěru, že tato rozhodnutí vlády byla právním předpisem [srov. nález ze dne 23. 5. 2000
sp. zn. Pl. ÚS 24/99 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.)].
20. Ze stejných důvodů Ústavní soud zároveň nepřisvědčil tvrzení stěžovatele, že jde o opatření obecné povahy
podle §171 správního řádu, případně podle §101a soudního řádu správního. Opatření obecné povahy
je institutem podústavního práva, jehož smyslem je umožnit orgánům veřejné správy stanovit jedním právním
aktem práva a povinnosti obecně určenému okruhu adresátů v konkrétní věci [srov. nález ze dne 29. 3. 2010
sp. zn. IV. ÚS 2087/07 (N 67/56 SbNU 757)], aniž by tak bylo nutné činit prostřednictvím individuálních
právních aktů vydaných zvlášť vůči každému jednotlivému adresátovi, na nějž se má toto opatření vztahovat, což
by v mnoha případech nebylo fakticky možné. Tento institut „představuje určité překlenutí dvou v činnosti veřejné
správy tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů
na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé“. Platí totiž, že v určitých situacích
činnost veřejné správy vyžaduje přijímání i takových správních aktů, které „nejsou výlučně jen akty normativními
či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací; jsou tak správními akty smíšené povahy s konkrétně určeným
předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů“ [nález ze dne 19. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07
(N 198/51 SbNU 409)].
21. Konkrétnost věci, která by umožnila považovat napadená rozhodnutí vlády za opatření obecné povahy,
podle Ústavního soudu dána není. Nelze ji spatřovat toliko v tom, že tato rozhodnutí stanoví povinnosti
a omezení za účelem zamezení ohrožení zdraví v souvislosti s prokázaným výskytem koronaviru na území České
republiky. Požadavek konkrétnosti věci vyžaduje, aby byl ve správním aktu skutkově vymezen určitý konkrétní
předmět regulace (konkrétní případ), což lze zkoumat z různých hledisek, zejména podle kritéria prostorového
nebo věcného, ale také časového, teleologického a obsahového (viz Bahýľová, L., Hejč, D. Opatření obecné povahy
v teorii a praxi. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 24-26). Takovéto vymezení se však z napadených rozhodnutí
vlády při celkovém zohlednění jejich obsahu nepodává.
22. Vzhledem k tomu, že napadená rozhodnutí vlády měla povahu právního předpisu sui generis, Ústavní
soud je příslušný k projednání návrhu na jejich zrušení, avšak pouze v řízení o zrušení zákonů nebo jiných
právních předpisů podle §64 a násl. zákona o Ústavním soudu. Stěžovatel by mohl podle §64 odst. 2 písm. d)
a §74 zákona o Ústavním soudu podat návrh na zrušení napadených rozhodnutí vlády, respektive – s ohledem
na to, že již jsou zrušena – na vyslovení jejich neústavnosti [srov. nález ze dne 27. 2. 2018 sp. zn.
Pl. ÚS 15/17 (N 33/88 SbNU 457; 69/2018 Sb.)], jen společně s ústavní stížností proti pravomocnému
rozhodnutí nebo jinému zásahu orgánu veřejné moci do jeho ústavně zaručených základních práv a svobod, jestliže
jejich uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti. Jen v případě podání takovéto ústavní
stížnosti by bylo možné přezkoumat, zda stěžovatelem namítaný zákaz vycestování z území České republiky
mohl být přijat na základě §6 odst. 1 písm. b) krizového zákona, jenž umožňuje zákaz vstupu, pobytu
a pohybu osob na vymezených místech nebo území (a to přestože je zjevné, že tento zákaz může být s ohledem
na účel tohoto ustanovení, jímž je řešení krizové situace na území České republiky, stanoven jen ve vztahu
k území České republiky, a nikoli ve vztahu k zahraničí). Žádné takovéto rozhodnutí nebo jiný zásah
ale stěžovatel nenapadá.
23. Stěžovatel svým tvrzením, že mu napadená rozhodnutí vlády zabránila uskutečnit plánovanou cestu
do zahraničí, ztotožňuje zásah do svých základních práv a svobod právě s těmito rozhodnutími. Jejich povaha
právního předpisu nicméně vylučuje, aby na ně bylo možné nahlížet jako na „jiný zásah“ ve smyslu čl. 87 odst. 1
písm. d) Ústavy a §72 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, neboť právní předpis není rozhodnutím či jiným
zásahem orgánu veřejné moci [např. usnesení ze dne 3. 10. 1996 sp. zn. III. ÚS 246/96 (U 25/6 SbNU
583)]. Pokud se tedy stěžovatel ústavní stížností domáhal přímo zrušení napadených rozhodnutí vlády,
jde o návrh na zrušení právního předpisu, k němuž stěžovatel bez splnění podmínek podle §74 zákona
o Ústavním soudu zjevně nebyl oprávněn.“ (důraz doplněn Nejvyšším správním soudem).
[41] Obdobně se Ústavní soud vyjádřil k povaze krizového opatření č. 76/2020 Sb. jakož
i pozdějšího obdobného krizového opatření č. 142/2020 Sb., ve svém unesení ze dne 5. 5. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 13/20:
„22. Napadené akty vlády se vztahovaly na celé území České republiky, prostorové kritérium tedy ukazuje
spíše na obecnost předmětu. Regulace zároveň nebyla omezena na přesně vymezené věci (předměty) a jde o plošné
omezení pohybu osob, který nebyl vyčerpán individuálním jednáním. I přesto, že úprava byla přijata na základě
akutní potřeby boje proti epidemii a původně byla omezena na určitý časový úsek, je nutné přihlédnout právě
(především) k obecnosti stanoveného předmětu regulace z hlediska prostorového. Při zohlednění de facto absolutní
obecnosti adresátů dané regulace (tj. všechny osoby na území státu) lze dospět k závěru, že napadené akty vlády
mají normativní povahu (co do předmětu i adresátů).
23. Právně normativní obsah, který je vymezen obecným předmětem i třídou subjektů napadených aktů vlády
znamená, že byť nejsou nařízením ve smyslu čl. 78 Ústavy, mají povahu obecného normativního právního aktu.
Na základě uvedeného závěru o obecnosti předmětu i adresátů předmětných usnesení proto Ústavní soud dospěl
k závěru, že napadené akty vlády mají materiálně povahu jiného právního předpisu sui generis. Ústavní soud
by proto byl příslušný k projednání návrhu podaným oprávněnou osobou na jejich zrušení, avšak pouze v řízení
o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů podle §64 a násl. zákona o Ústavním soudu, v rámci něhož
by mohl přezkoumat, zda stěžovatelem namítaný zákaz vycestování z území České republiky mohl být přijat
na základě §6 odst. 1 písm. b) krizového zákona, jenž umožňuje zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob
na vymezených místech nebo území.“ (důraz doplněn Nejvyšším správním soudem).
[42] Je tedy zřejmé, že byť Ústavní soud připustil, že krizové opatření vlády vydané
dle krizového zákona může mít nejrůznější povahu, a nelze tedy a priori ani vyloučit,
že by se z materiálního hlediska mohlo jednat o opatření obecné povahy (a v tomto smyslu
je třeba korigovat právní názor vyjádřený v napadeném usnesení městského soudu), dospěl
ve dvou citovaných plenárních usneseních k jednoznačnému závěru, že předmětné krizové
opatření č. 76/2020 Sb. z materiálního ani formálního hlediska opatřením obecné povahy není,
neboť se jedná z hlediska jeho adresátů i předmětu o abstraktní normativní akt, tedy o právní
předpis, který tudíž nemůže být samostatně přezkoumatelný ve správním soudnictví, ale pouze
v řízení před Ústavním soudem, ovšem na základě návrhu k tomu oprávněných (privilegovaných)
navrhovatelů.
V.3 Závaznost rozhodnutí Ústavního soudu
[43] Přitom je pravdou, že, jak upozorňuje odpůrkyně, Ústavní soud se k otázce závaznosti
svých rozhodnutí ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy vyslovil např. ve svém plenárním nálezu ze dne
19. 7. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 20/15, v němž rekapituloval i svou předchozí judikaturu k této otázce:
„98. Ústavní soud se ve své předchozí judikatuře několikrát vyjádřil k závaznosti svých nálezů, která vyplývá
z čl. 89 odst. 2 Ústavy, v němž se stanoví závaznost vykonatelných rozhodnutí Ústavního soudu pro všechny
orgány a osoby. Podle převažující judikatury se závaznost netýká jen výroku rozhodnutí, ale též jeho odůvodnění
v části obsahující tzv. nosné důvody rozhodnutí, tj. ratio decidendi (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/03,
III. ÚS 252/04, IV. ÚS 301/05, Pl. ÚS 4/06).
99. Podrobný rozbor k „precedenční“ závaznosti nálezů Ústavního soudu pak Ústavní soud provedl
především v nálezu sp. zn. IV. ÚS 301/05, ve kterém navázal na závěry formulované ve svém předchozím
nálezu sp. zn. III. ÚS 252/04.
100. Ústavní soud v těchto rozhodnutích zejména konstatoval, že z čl. 89 odst. 2 Ústavy vyplývá pro obecné
soudy povinnost rozhodovat v souladu s právním názorem vysloveným Ústavním soudem v jeho nálezech, tedy
povinnost sledovat ratio decidendi, tj. vyložené a aplikované nosné právní pravidlo (rozhodovací důvod), o něž
se výrok předmětného nálezu opíral. „Nesplnění těchto požadavků představuje porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy
ve spojení s čl. 1 odst. 1 Ústavy a představuje též porušení subjektivního základního práva dotyčné osoby
dle čl. 36 odst. 1 Listiny, totiž práva domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného
soudu“. (nález sp. zn. IV. ÚS 301/05, obdobně nález sp. zn. II. ÚS 2127/14).
101. Kromě argumentů založených na čl. 89 odst. 2 Ústavy zmínil Ústavní soud i smysl a účel efektivního
a smysluplného koncentrovaného (specializovaného) ústavního soudnictví, které má „nezanedbatelnou funkci
při sjednocování judikatury v oblasti ústavně zaručených kautel“. Vyložil, že z čl. 4 Ústavy, podle kterého jsou
základní práva a svobody pod ochranou soudní moci, vyplývá, že i obecné soudy mají povinnost poskytovat
ochranu základním právům, přičemž Ústavní soud přestavuje autoritu sjednocující judikaturu v oblasti ústavní
(srov. čl. 83 Ústavy). S tím souvisí často Ústavním soudem vyslovovaná doktrína o regulativních idejích
a vyzařování ústavních principů do podústavního práva. Připustil však, že za určitých podmínek může dojít k její
modifikaci nebo i překonání, neboť „vztahy mezi Ústavním soudem a obecnými soudy nejsou charakterizované
jednosměrným diktátem“. Uvedl, že ve vztahu k „precedenčním“ judikátům Ústavního soudu tedy mohou obecné
soudy ústavněprávní výklad vyložený v nálezu Ústavního soudu reflektovat, tedy ho následovat ve skutkově
podobných případech, anebo přednést seriózní argumenty, které mohou vést k závěru, že vzhledem k relevantním
skutkovým rozdílům není vhodné aplikovat již vyslovený princip v tomto dalším případě.
102. Nereflektovat (anebo nerespektovat) ústavněprávní výklad pak znamená, že obecný soud ratio decidendi
nálezu Ústavního soudu jako východisko pro vlastní rozhodování neužije. Nereflektování ústavněprávních
výkladů Ústavního soudu přitom může spočívat v tom, že obecný soud zcela opomene nálezy Ústavního soudu
a jejich odůvodnění a tím jednoduše zanedbá ústavněprávní hledisko při rozhodování ve věci, která zahrnuje
ústavněprávní prvek. V takových případech obecné soudy rozhodují zcela v rozporu s ústavní úpravou (tj. sdílená
odpovědnost za ochranu ústavnosti, ale s Ústavním soudem majícím hlavní slovo). K nereflektování nálezu
Ústavního soudu může dojít i tak, že ratio decidendi nálezu Ústavního soudu je zmíněno, ale není při
rozhodování bráno v úvahu, např. v podobě otevřeného odmítnutí jeho následování nebo v předstírání, že byl
respektován, ač ve skutečnosti byl odmítnut (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/06).
103. Ústavní soud připustil i postup, kdy za splnění některých podmínek obecný soud odmítne aplikovat
ústavněprávní výklad Ústavního soudu, a nález tak reflektován není: „nutnost zpravidla postupovat podle ratio
decidendi jeho rozhodnutí nemá za následek kategorickou neměnnost výkladu či aplikace práva“.
104. Mezi tyto podmínky především patří naprostá výjimečnost, ospravedlňující takový postup. Ústavní soud
naznačil, které okolnosti dovolují odchýlit se od dosavadního právního názoru; totiž dojde-li „následnému shledání
dostatečných relevantních důvodů podložených racionálními a přesvědčivějšími argumenty, ve svém souhrnu
konformnějšími s právním řádem jako významovým celkem a svědčícími tak pro změnu judikatury a za situace,
kdy obecný soud přednese ústavně právní argumentaci přesvědčivě přinejmenším konkurující obecně platným tezím
vyloženým v nálezu“.
105. Dále uvedl, že z čl. 89 odst. 2 Ústavy vyplývá rovněž maxima zákazu svévolné interpretace nálezů
Ústavního soudu. Důsledkem této maximy je „další maxima, a sice že obecné soudy mohou přednést konkurující
úvahy pouze v dobré víře. To znamená, (...), že se obecný soud smí odchýlit od judikátů Ústavního soudu
a přednést konkurující úvahy jenom na základě vlastního upřímného a pevného přesvědčení pramenícího
z objektivně ospravedlnitelných důvodů, že v souladu s ústavněprávními výklady Ústavního soudu obecně se buď
dotyčný judikát na skutkově odlišný případ aplikovat nemůže (tzv. „distinguishing“ čili odlišení), anebo je-li
na základě jeho interpretace anebo pochopení principů a pravidel v právním řádu jako celku (nejenom, ale
především, ústavněprávních principů a pravidel) přesvědčen, že Ústavní soud může a měl by dotyčný ústavněprávní
výklad znovu uvážit.“
[44] Obdobně k dané otázce judikoval v řadě svých rozhodnutí též Nejvyšší správní soud.
Např. v rozsudku ze dne 3. 12. 2009, č. j. 2 Aps 2/2009 – 52, publ. pod č. 2000/2010 Sb. NSS,
zdejší soud konstatoval:
„Platí totiž, že právní názor, obsažený v odůvodnění rozhodnutí Ústavního soudu a mající precedenční
dopady, je obecně závazný při řešení typově shodných případů, tj. i nad rámec konkrétní rozhodované věci. Pro
tento závěr svědčí zejména princip rovnosti v právech a princip předvídatelnosti rozhodování orgánů veřejné moci.
Z těchto principů totiž plyne právo každého na stejné rozhodování v typově obdobných případech, což současně
vylučuje libovůli při aplikaci práva.
Z rozhodovací praxe Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu nicméně zároveň plyne, že ústavní
kautela závaznosti právního názoru obsaženého v nálezu Ústavního soudu pro posouzení skutkově obdobných
případů neplatí bezvýjimečně. Ústavní soud tak např. v odůvodnění nálezu ze dne 13. 11. 2007,
sp. zn. IV. ÚS 301/05 (http://nalus.usoud.cz), konstatoval, že „(o)becný soud je povinen respektovat vyložené
a aplikované nosné právní pravidlo (rozhodovací důvod), o něž se opíral výrok nálezu Ústavního soudu, při
rozhodování následujících skutkově obdobných případů. Postup obecného soudu, jenž právní názor v nálezu
vyjádřený odmítne respektovat, není v rozporu s čl. 89 odst. 2 Ústavy, pokud je z opodstatněných a důkladně
vysvětlených důvodů přesvědčen o tom, že je nutno právní závěry prezentované Ústavním soudem revidovat.
Důvodem ospravedlňujícím takový postup však nejsou pouhá tvrzení obecného soudu, že právní názory Ústavního
soudu jsou argumentačně nezpochybnitelné, že judikatura Ústavního soudu je v připodobnitelných věcech
nekonzistentní a že je respektuhodná jen tehdy, naznačuje-li podrobně další rozhodovací praxi. Reflektování
ústavněprávních výkladů Ústavního soudu nemůže záviset na tom, zda jsou orgány veřejné moci subjektivně
přesvědčeny o jeho správnosti a dostatečné přesvědčivosti. Obecné soudy musí zajistit užitím interpretačních principů
rozumnou aplikaci nálezů Ústavního soudu i v případě, že jeho judikatura není zcela jednotná a konzistentní,
přičemž nalézání konzistentní linie v ústavní judikatuře musí být činěno v dobré víře.“ Ústavní soud dovodil,
že „samotná polemika Nejvyššího správního soudu s ústavněprávním výkladem Ústavního soudu…“
a jeho nereflektování v napadeném rozsudku, nemohou být považovány bez dalšího za odmítnutí respektovat
Ústavní soud nebo dokonce za porušení článku 89 odst. 2 Ústavy.
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 9. 2005, č. j. 2 Afs 180/2004 - 44 (www.nssoud.cz),
konstatoval, že „setrvalou a vnitřně nerozpornou judikaturu Ústavního soudu nelze vnímat jako naroveň
postavenou právním předpisům (zákonům), nýbrž jako závazná interpretační vodítka při rozhodování
ve skutkově a právně obdobných věcech, od nichž je sice možný odklon, to však pouze ve výjimečných a racionálně
odůvodněných případech…“. Těmi mohou být dle Nejvyššího správního soudu výjimečné případy, „a to např. …
pokud by došlo ke změně právní úpravy; tato judikatura by byla vnitřně nesourodá a nepředstavovala by proto
tzv. ustálenou (konstantní) judikaturu; nevypořádávala by se dostatečně se všemi možnými a uplatněnými
zásadními argumentačními pozicemi a zároveň by bylo z obsahu takovéhoto rozhodnutí a z konkrétních okolností
věci patrno, že k tomuto nevypořádání nedošlo záměrně, nýbrž v důsledku opomenutí anebo by došlo k zásadní
změně společenských či ekonomických poměrů, což by obecný soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě odůvodnil“.“
[45] V nyní posuzované věci výše citovaná plenární usnesení Ústavního soudu ze dne
22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20 a sp. zn. Pl. ÚS 13/20,
a ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20, byť posuzovala povahu týchž aktů odpůrkyně, které
jsou napadeny rovněž návrhem stěžovatele, nevytváří pro Nejvyšší správní soud tzv. kasační
závaznost zde vyjádřených právních názorů, jak se domnívala odpůrkyně, neboť se nejedná
o tutéž věc mezi týmiž účastníky řízení, kde by po zrušujícím nálezu Ústavního soudu byly
správní soudy i správní orgány v dalším řízení bezpodmínečně vázány právním názorem
Ústavního soudu (k tomu viz nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05,
body 57 a 58, obdobně také nález Ústavního soudu ze dne 2. 6. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 9/06,
či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 9. 2009, č. j. 6 A 76/2001 – 143).
[46] Je rovněž pravdou, jak upozorňuje stěžovatel, že i precedenční závaznost citovaných
rozhodnutí Ústavního soudu je v tomto případě do určité míry oslabena tím, že jde o usnesení,
nikoliv nálezy Ústavního soudu, neboť se svou povahou nejedná o meritorní rozhodnutí.
V nálezu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, přitom Ústavní soud uvádí, že „povinnost
respektovat dřívější rozhodnutí Ústavního soudu se vztahuje primárně (a téměř výlučně) na nálezy; v případě,
že by soud přikládal precedenční účinek usnesení, stejně jeho sílu převáží precedenční účinek nálezu“. Zároveň
ovšem Ústavní soud v témže nálezu konstatuje, že „usnesení nejsou považována za závazná ani pro
Ústavní soud, ani za obecně precedenčně významná. Přirozeně to neznamená, že nemohou mít za žádných
okolností precedenční účinek a že proto vždy mohou a měla by být opomíjena. V tomto ohledu žádná pravidla
neexistují“.
[47] Závaznost usnesení Ústavního soudu je tedy nutné posuzovat případ od případu, přičemž
v předmětné věci hraje zásadní roli především skutečnost, že právní názor Ústavního soudu
na právní povahu napadených aktů odpůrkyně vyplývá nikoliv z usnesení běžného, tříčlenného
senátu Ústavního soudu, např. o zjevné neopodstatněnosti ústavní stížnosti, ale jedná se o hned
několik usnesení pléna Ústavního soudu, v nichž se navíc Ústavní soud vyslovil k zásadním
ústavněprávním otázkám kontroly právních aktů vydávaných orgány moci výkonné v době
nouzového stavu ze strany moci soudní, reprezentované na jedné straně Ústavním soudem
a na straně druhé soudy rozhodujícími ve správním soudnictví. Je zřejmé, že mj. právě v otázce,
které tyto akty vůbec podléhají soudnímu přezkoumání, případně v jakém rozsahu, jakož
i v otázce, které z nich mohou být přímo napadeny před správními soudy např. v řízení o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy a u kterých se naopak jejich zrušení lze přímo domáhat pouze
v řízení před Ústavním soudem, a to navíc pouze na návrh privilegovaných navrhovatelů, musí
mít konečné slovo právě Ústavní soud jakožto vrcholný soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83
Ústavy).
[48] Navíc vývoj judikatury Ústavního soudu nedal stěžovateli za pravdu v tom, že by názory
Ústavního soudu původně vyjádřené zejména v usnesení ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20,
byly ojedinělé. Jak již bylo konstatováno, závěr, že krizové opatření odpůrkyně č. 76/2020 Sb.
není opatřením obecné povahy, již v současné době vyplývá jednoznačně ze dvou výše
citovaných plenárních usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20 a sp. zn.
Pl. ÚS 13/20, přičemž nejen v usnesení ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, ale i v dalších
třech takových usneseních (ze dne 21. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 7/20, ze dne 5. 5. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 15/20 a ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20) byla jiná krizová opatření
odpůrkyně, svou povahou srovnatelná s krizovým opatřením č. 76/2020 Sb., posouzena
obdobným způsobem. V usnesení ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20, navíc byl také znovu
potvrzen závěr, podle něhož ani rozhodnutí odpůrkyně o vyhlášení nouzového stavu není
opatřením obecné povahy.
[49] Pro závaznost vyjádřeného právního názoru je také velmi podstatné, že Ústavní soud
posuzoval ve věcech sp. zn. Pl. ÚS 8/20, sp. zn. Pl. ÚS 11/20, sp. zn. Pl. ÚS 10/20 a sp. zn.
Pl. ÚS 13/20 skutečně povahu týchž aktů odpůrkyně, u jakých tak má nyní učinit Nejvyšší
správní soud, tedy rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu a krizové opatření odpůrkyně
č. 76/2020 Sb., není tedy možné, aby se Nejvyšší správní soud od závěrů Ústavního soudu
jakkoli skutkově odlišil (viz výše citovaný nález Ústavního soudu ze dne 19. 7. 2016, sp. zn.
Pl. ÚS 20/15, bod 105).
[50] Přesto si lze představit, že by se Nevyšší správní soud i v této situaci rozhodl
od relevantních závěrů Ústavního soudu odchýlit, pokud by pro takový postup měl velmi silné
a přesvědčivé argumenty, které by byl potom povinen, v souladu s citovanou judikaturou
k precedenční závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu, ve svém rozhodnutí podrobně předestřít
a tím vyzvat Ústavní soud k tomu, aby svou právní pozici ještě jednou zvážil a případně
revidoval. Nejvyšší správní soud však v posuzovaném případě důvody pro takový postup
neshledal, a to tím spíše, že stěžovatel ve své kasační stížnosti žádné takové přesvědčivé důvody
ani nenabízí.
V.4 Vypořádání dalších námitek stěžovatele
[51] V této souvislosti Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že jeho úkolem není hodnotit
veškeré dílčí otázky, jimiž se Ústavní soud v citovaných usneseních zabýval. Podstatný
pro posuzovanou věc je pouze závěr, že ani rozhodnutí odpůrkyně o vyhlášení nouzového stavu
ani její krizové opatření č. 76/2020 Sb. nejsou opatřeními obecné povahy. Pokud se tedy
stěžovatel dovolával odlišných stanovisek některých ústavních soudců přijatých k citovaným
usnesením Ústavního soudu, lze připustit, že mohou být v mnohém inspirativní a pro budoucí
judikatorní směřování Ústavního soudu významná. Některé tyto disenty se vyslovují pro možnost
kontroly ústavnosti rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu ze strany Ústavního soudu v širším
rozsahu, než jaký připouští většinové stanovisko, jiné vytýkají většinovým stanoviskům určitou
nedůslednost (i terminologickou) při řešení důležité otázky, zda jsou jednotlivá posuzovaná
krizová opatření vlády skutečně tzv. jinými právními předpisy ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b)
Ústavy, tedy podzákonnými právními předpisy, nebo zda jde, i vzhledem k jejich právnímu
základu přímo v ústavním zákoně o bezpečnosti ČR, o právní předpisy sui generis, které mají
vlastně právní sílu zákona. Zásadní pro rozhodnutí v nyní posuzované věci je však nejen to,
že pro Nejvyšší správní soud musí být určující především stanovisko většiny pléna Ústavního
soudu, ale též skutečnost, že žádné z uplatněných odlišných stanovisek netvrdí, že by rozhodnutí
vlády o vyhlášení nouzového stavu či jednotlivá posuzovaná krizová opatření, včetně krizového
opatření č. 76/2020 Sb., měla být opatřeními obecné povahy.
[52] Stěžejním bodem kasační stížnosti je přesvědčení stěžovatele, že v případě obou
napadených aktů odpůrkyně se materiálně jedná o opatření obecné povahy. Jak konstatuje
Ústavní soud též v citovaných usneseních, v právní teorii i praxi je opatření obecné povahy
označováno za smíšený, hybridní akt orgánu veřejné správy, který není právním předpisem ani
správním rozhodnutím, neboť má určité prvky jak normativních právních aktů na straně jedné,
tak i individuálních správních aktů na straně druhé. Opatření obecné povahy se vyznačuje
konkrétně vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, jde tedy o úkon správního
orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu
osob (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98,
publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS, či nález pléna Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008,
sp. zn. Pl. ÚS 14/07).
[53] Při hodnocení povahy napadeného aktu z hlediska možnosti jeho soudního přezkoumání
je nutné primárně vycházet z toho, jak daný akt označuje zákonodárce, resp. ústavodárce. Jestliže
zde není zjevný rozpor mezi zákonem přiznanou formou a skutečným obsahem napadeného
aktu, měl by soud vůli zákonodárce respektovat (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 1. 2011, č. j. 8 Ao 7/2010 – 65, publ. pod č. 2321/2011 Sb. NSS, či plenární nález Ústavního
soudu ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 19/11). V případě, že se objeví rozpor mezi stanovenou
formou a obsahem napadeného aktu, je nezbytné posoudit naplnění již zmiňovaných pojmových
znaků opatření obecné povahy, tedy konkrétnosti jeho předmětu, který dané opatření upravuje,
a obecnosti adresátů, na které dopadá, přičemž z hlediska projednatelnosti návrhu na zrušení
opatření obecné povahy je nutné současné splnění obou uvedených znaků (viz usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 – 59, publ. pod č. 2009/2010
Sb. NSS, či nález Ústavního soudu ze dne 29. 3. 2010, sp. zn. IV. ÚS 2087/07). Z uvedeného
tedy plyne, že v případě posuzování, který správní akt lze považovat za opatření obecné povahy,
se uplatní podle judikatury Ústavního soudu, ale i Nejvyššího správního soudu, tzv. formálně-
materiální pojetí.
[54] V intencích této judikatury postupoval Ústavní soud i v citovaných usneseních při
posuzování otázky, zda jsou rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu a krizové opatření
č. 76/2020 Sb. opatřeními obecné povahy. Jeho závěry tak nejsou v rozporu se zmiňovaným
plenárním nálezem Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, jak namítal
stěžovatel, neboť jeho východiska Ústavní soud naopak v předmětných usneseních aplikoval.
Vzhledem k tomu, že ani ústavní zákon o bezpečnosti ČR ani krizový zákon nestanoví právní
formu předmětných aktů odpůrkyně (výraz „rozhodnutí o nouzovém stavu“ použitý v čl. 12
ústavního zákona o bezpečnosti ČR, resp. výraz „rozhodnutí o krizových opatřeních“ použitý
v §8 krizového zákona, neznamená, že by se mělo v obou případech jednat o individuální správní
akty), zabýval se Ústavní soud při řešení uvedené otázky výlučně jejich materiální povahou
a dospěl k závěru, že ani jeden z nich, byť z různých důvodů, neodpovídá zmiňované materiální
definici opatření obecné povahy. Není třeba, aby Nejvyšší správní soud již výše citovanou
argumentaci Ústavního soudu na tomto místě znovu opakoval, podstatné je, že proti ní stěžovatel
nepostavil pádné argumenty, které by svědčily o nesprávnosti závěrů Ústavního soudu v této
otázce.
[55] Pokud jde o rozhodnutí odpůrkyně o vyhlášení nouzového stavu, stěžovatel sice
polemizuje s názorem Ústavního soudu, že samotné vyhlášení nouzového stavu přímo nezakládá
jednotlivcům práva a povinnosti, avšak sám nepopisuje, jakým způsobem jsou dle něj u tohoto
aktu odpůrkyně naplněny zmiňované materiální znaky opatření obecné povahy. Svůj názor sice
stěžovatel opírá o výše zmiňovaný komentář k čl. 6 ústavního zákona o bezpečnosti ČR, avšak
autor příslušné pasáže komentáře nijak nezdůvodnil, proč se domnívá, že „[p]o formální stránce
je vyhlášení nouzového stavu (stejně jako vyhlášení stavu ohrožení státu nebo válečného stavu) tím, co teorie
a procesní praxe i předpisy procesního správního práva nazývají opatřením obecné povahy“. Sám tento autor
však, jak si povšiml rovněž Ústavní soud v předmětném usnesení ze dne 22. 4. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 8/20, hned v následujících větách vylučuje, že by takové „opatření obecné povahy“
podléhalo kognici správních soudů: „Vyvstává samozřejmě otázka, zda v takovém případě by nebyla
tato opatření přezkoumatelná v rámci správního soudnictví Městským soudem v Praze k návrhu kohokoliv,
kdo by jimi byl dotčen. Jakkoliv je tato úvaha lákavá, je třeba ji z hlediska logiky ústavního práva zcela
odmítnout, a to z následujících důvodů: Všechny tři „stavy“ jsou nástrojem předvídaným ústavním pořádkem
a v praxi existují od roku 1993 (válečný stav), resp. od roku 1998 (nouzový stav a stav ohrožení státu).
Ústavodárce je do ústavního pořádku vložil, aniž by jakkoli předvídal nebo předpokládal jejich přezkum obecným
soudem, což učinil nepochybně při plném vědomí a po zralé úvaze. Pozdější kroky zákonodárce, které vytvořily
v rámci obyčejného práva nástroj přezkumu opatření obecné povahy, nemohly na poměrech ústavního pořádku nic
změnit. Hypotetická absurdní situace, kdy je vyhlášení válečného stavu napadeno před Městským soudem v Praze
nepřátelskou válčící mocností zastoupenou svým zastupitelským úřadem a kdy navrhovatel hravě doloží dotčení
svých práv a dovolává se nepřiměřenosti napadeného kroku, je sama o sobě potvrzením závěru, že jakýkoli soudní
přezkum ústavodárce nezamýšlel.“ Ke shodnému závěru, pokud jde o nemožnost přezkoumání
rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu ve správním soudnictví, dospěl i další komentář
k ústavnímu zákonu o bezpečnosti ČR (viz Mareš, M., Novák, D. Ústavní zákon o bezpečnosti České
republiky: Komentář. Praha 2019: Wolters Kluwer, a. s. dostupné z: informační systém ASPI).
[56] Obdobně ani proti závěru Ústavního soudu o tom, že krizové opatření č. 76/2020 Sb.
nesplňuje nezbytný materiální znak opatření obecné povahy, jímž je konkrétnost jeho předmětu,
nepostavil stěžovatel žádné relevantní argumenty, pouze uváděl, že dané krizové opatření
je charakterizováno „konkrétně stanovenými zákazy a příkazy (konkrétnost předmětu)“. Taková
argumentace je ovšem samozřejmě absurdní, neboť každá, i normativním aktem stanovená
právní povinnost musí být jistě formulována dostatečně „konkrétně“, tedy jednoznačně a určitě,
aby byla právně vynutitelná, to však ještě nevede k závěru o konkrétním předmětu dané právní
regulace. Opačný výklad by vedl k absurdnímu závěru, že by za opatření obecné povahy musely
být považovány v podstatě veškeré zákony a jiné právní předpisy.
[57] Pokud stěžovatel poukazuje na definici krizového opatření dle §2 písm. c)
krizového zákona a vytýká Ústavnímu soudu, že se s ní ve svém usnesení ze dne 22. 4. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 8/20, nevypořádal, měl by věnovat pozornost pozdějšímu výše citovanému
usnesení ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20, v němž Ústavní soud právě s odkazem
na uvedené ustanovení připustil, že krizové opatření vlády vydané dle krizového zákona může mít
nejrůznější povahu, podstatné pro nyní posuzovanou věc však je, že právě krizové opatření
č. 76/2020 Sb. Ústavní soud za opatření obecné povahy nepovažuje.
[58] Stěžovatel dále argumentuje §9 odst. 3 písm. c) krizového zákona, který svěřuje
ministerstvům a jiným ústředním správním úřadům pravomoc určit k ochraně kritické
infrastruktury v jejich působnosti opatřením obecné povahy prvky kritické infrastruktury a prvky
evropské kritické infrastruktury. V tomto případě tedy krizový zákon přímo předepisuje formu,
jakou mají uvedené akty ústředních správních úřadů mít, není však jasné, jakou souvislost má tato
skutečnost s krizovými opatřeními vlády vydávanými dle čl. 6 odst. 1 ústavního zákona
o bezpečnosti ČR ve spojení s §6 a §2 písm. c) krizového zákona, u nichž zákon jejich konkrétní
formu, nad rámec formulace, že jde o „rozhodnutí o krizových opatřeních“, nestanoví a je tedy
třeba u každého z nich vždy posoudit jeho obsah.
[59] Naopak v případě mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví vydávaných dle §80
odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví Ústavní soud v plenárním usnesení ze dne
22. 4. 2020, sp. zn. Pl ÚS 8/20, konstatoval:
„52. Jelikož zákon o ochraně veřejného zdraví přímo stanoví, že mimořádné opatření Ministerstva
zdravotnictví vydané podle §69 odst. 1 písm. i) stejného zákona má formu opatření obecné povahy, jsou úvahy
o materiálním posouzení povahy uvedeného aktu podstatně zúženy [viz obecná východiska v části V. 2 a)].
53. Přestože obsahově téměř totožné usnesení o přijetí krizového opatření vlády posoudil Ústavní soud jako
„jiný právní předpis“ ve smyslu §64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, nelze zákonem o ochraně veřejného
zdraví jasně stanovenou formu bez dalšího „prolomit“. Takový postup by totiž fakticky znemožnil stěžovatelce
brojit proti uvedenému aktu přímo v podobě návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle
§101a a násl. s. ř. s., což by bylo v rozporu s požadavkem čl. 36 odst. 2 Listiny.“
[60] Ústavní soud tedy v tomto usnesení v rámci formálně-materiálního pojetí opatření obecné
povahy u mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví, vydaných dle §69 odst. 1 písm. i)
zákona o ochraně veřejného zdraví, akcentoval formální stránku věci, tedy skutečnost, že v těchto
případech §94a uvedeného zákona předpokládá, že tyto akty budou vydávány ve formě opatření
obecné povahy. Zároveň Ústavní soud vysvětlil, že právě z tohoto důvodu může nastat situace,
kterou namítá stěžovatel, tedy, že i obsahově velmi podobné akty, z nichž jeden je vydán jako
krizové opatření vlády a druhý jako mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví, mohou být
posouzeny jako právní předpis (dle svého obsahu) na straně jedné a jako opatření obecné povahy
(z hlediska formy) na straně druhé. Nejvyššímu správnímu soudu přitom v nynějším případě
nepřísluší posuzovat, zda rovněž u mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví je třeba
se zabývat i jejich obsahovou (materiální) stránkou, přestože zákon bez dalšího předpokládá
jejich vydání formou opatření obecné povahy. Ústavní soud tak v každém případě učinil
u mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví, jehož povahu posuzoval v usnesení ze dne
12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20, a dospěl k závěru, že se jedná o opatření obecné povahy
i po materiální stránce (viz bod 38 tohoto rozhodnutí Ústavního soudu). Rámec nynějšího
případu překračuje rovněž otázka, zda bylo Ministerstvo zdravotnictví v době trvání nouzového
stavu vůbec oprávněno vydávat mimořádná opatření dle zákona o ochraně veřejného zdraví,
která byla svým rozsahem i obsahem, včetně míry omezení základních práv jednotlivců, obdobná
předcházejícím krizovým opatřením vlády vydaným v režimu ústavního zákona o bezpečnosti ČR
a krizového zákona. Je obecně známo, že touto otázkou se zabýval Městský soud v Praze
ve stěžovatelem zmiňovaném rozsudku ze dne 23. 4. 2020, č. j. 14 A 41/2020 – 111, přičemž
řízení o kasační stížnosti podané Ministerstvem zdravotnictví proti tomuto rozsudku městského
soudu vede Nejvyšší správní soud pod sp. zn. 6 As 114/2020.
[61] V doplnění kasační stížnosti stěžovatel také namítal, že možnost odpůrkyně zamezit
vycestování osob z území České republiky nepředvídá samotný krizový zákon, ale opatření
k ochraně hranic, včetně omezení vycestování, odpůrkyni umožňuje vydat právě ve formě
opatření obecné povahy §11 zákona o ochraně státních hranic. Stěžovatel v této souvislosti
poukazoval na usnesení vlády České republiky ze dne 12. 3. 2020 č. 197, o dočasném
znovuzavedení ochrany vnitřních hranic České republiky, zveřejněné pod č. 70/2020 Sb., kterým
vláda s odkazem na §6 odst. 1. písm. b) krizového zákona uložila ministrovi vnitra, aby
Ministerstvo vnitra mj. vydalo opatření obecné povahy k dočasnému znovuzavedení ochrany
vnitřních hranic s Německem a Rakouskem a dále aby vládě předložilo návrh na vydání opatření
vlády dle §11 zákona o ochraně státních hranic. V tomto případě je ovšem zřejmé, že i vzhledem
k variabilitě možných nástrojů, které odpůrkyně mohla v souladu s širokou definicí krizového
opatření dle §2 písm. c) krizového zákona v době nouzového stavu použít, v tomto případě
přikročila pouze k organizačnímu opatření, tedy k internímu aktu řízení, který neměl přímý dopad
do práv a povinností jednotlivců. To mělo právě až následné opatření obecné povahy
Ministerstva vnitra, které mu odpůrkyně jakožto k tomu kompetentnímu správnímu orgánu
dle §12 zákona o ochraně státních hranic uložila vydat, resp. jej posléze nahrazující opatření
obecné povahy přijaté odpůrkyní dle §11 zákona o ochraně státních hranic dne 15. 3. 2020
na základě návrhu předloženého Ministerstvem vnitra, jímž byla na období od 16. 3. 2020
do 4. 4. 2020 znovu zavedena vnitřní ochrana hranic se SRN a Rakouskem.
[62] V replice stěžovatel dále provedl právě srovnání návrhem napadeného krizového opatření
č. 76/2020 Sb. s opatřeními obecné povahy o znovuzavedení ochrany vnitřních hranic
vydávanými odpůrkyní dle §11 zákona o ochraně státních hranic a dospěl k závěru, že krizové
opatření č. 76/2020 Sb. je materiálně opatřením obecné povahy, kterým vláda znovu zavedla
ochranu vnitřních hranic. Tyto dva právní akty však dle Nejvyššího správního soudu nelze
v žádném případě ztotožňovat. Předmětným krizovým opatřením č. 76/2020 Sb. odpůrkyně, jak
již bylo konstatováno, podle §6 odst. 1 písm. b) krizového zákona zakázala vstup na území ČR
v zásadě všem cizincům, s výjimkou cizinců s přechodným pobytem nad 90 dnů nebo trvalým
pobytem a s možností udělení dalších výjimek a dále zakázala občanům ČR a cizincům s trvalým
nebo s přechodným pobytem nad 90 dnů vycestovat z území ČR, opět s možností udělení
výjimek (Nejvyšší správní soud znovu zdůrazňuje, že v nyní posuzované věci není oprávněn
hodnotit zákonnost, resp. ústavnost tohoto krizového opatření). Znovuzavedení ochrany
vnitřních hranic (ovšem pouze se SRN a Rakouskem) bylo naproti tomu krokem s uvedeným
omezením pohybu osob sice souvisejícím, nicméně odlišným, přičemž vláda nejprve uložila
Ministerstvu vnitra, aby využilo k tomuto účelu svých pravomocí vyplývajících z §12 zákona
o ochraně státních hranic, a následně sama obdobné opatření obecné povahy vydala, jak ji k tomu
za určitý podmínek opravňuje, i mimo dobu nouzového stavu, §11 zákona o ochraně státních
hranic ve spojení s čl. 25 a násl. nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne
9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob
(Schengenský hraniční kodex) (kodifikované znění), ve znění novel (dále jen „Schengenský
hraniční kodex“). V krizovém opatření č. 76/2020 Sb. tedy odpůrkyně omezila pohyb osob
z a do České republiky, ale nezavedla ochranu hranic, jak ji chápe čl. 2 bod 10) Schengenského
hraničního kodexu („činnost vykonávaná na hranici v souladu s tímto nařízením a pro účely tohoto nařízení
výhradně jako reakce na záměr překročit tuto hranici nebo na úkon překročení této hranice, a to bez ohledu
na jakékoliv jiné důvody, sestávající z hraničních kontrol a z ostrahy hranic“).
[63] Nejvyšší správní soud uzavírá, že městský soud nepochybil, jestliže své usnesení
o odmítnutí návrhu opřel o závěry vyplývající z plenárního usnesení Ústavního soudu ze dne
22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, které dospělo k závěru, že rozhodnutí odpůrkyně o vyhlášení
nouzového stavu jakož i krizové opatření odpůrkyně svou povahu obdobné krizovému opatření
č. 76/2020 Sb., napadenému návrhem posuzovaným městským soudem, nejsou opatřeními
obecné povahy. Následně v plenárních usneseních ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20
a sp. zn. Pl. ÚS 13/20, Ústavní soud tento závěr potvrdil i ve vztahu přímo ke krizovému
opatření č. 76/2020 Sb.
V.5 Postup městského soudu při odmítnutí návrhu
[64] Městský soud odmítl návrh stěžovatele jako celek jedním výrokem. Pokud jde o návrh
na zrušení rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu jako opatření obecné povahy, není ve světle
výše uvedených úvah pochyb o tom, že městský soud postupoval správně, pokud v této části
návrh odmítl dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. s tím, že se nejedná o opatření obecné povahy
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008 – 100, publ.
pod č. 1794/2009 Sb. NSS či ze dne 4. 6. 2015, č. j. 7 As 249/2014 – 102, publ. pod č. 3311/2015
Sb. NSS).
[65] Pokud jde o původní návrh na zrušení krizového opatření, již bylo konstatováno,
že stěžovatel svůj návrh v průběhu řízení před městským soudem změnil tak, že se ve vztahu
ke krizovému opatření odpůrkyně č. 76/2020 Sb., které bylo odpůrkyní zrušeno a nahrazeno
krizovým opatřením č. 142/2020 Sb. (následně rovněž zrušeným a nahrazeným novým krizovým
opatřením), domáhal určení nezákonného zásahu spočívajícího v omezení jeho práv původním
krizovým opatřením č. 76/2020 Sb. Vzhledem k tomu, že krizové opatření č. 76/2020 Sb. není
opatřením obecné povahy, lze konstatovat, že městský soud nepochybil, pokud odmítl nově
stěžovatelem formulovanou žalobu na ochranu před tvrzeným nezákonným zásahem odpůrkyně
(a nikoliv jeho původní návrh na zrušení krizového opatření odpůrkyně č. 76/2020 Sb. jakožto
opatření obecné povahy), byť se tento postup městského soudu promítl pouze do záhlaví jeho
nyní přezkoumávaného usnesení, nikoliv přímo do jeho výroku, jímž městský soud odmítl
„návrh“ stěžovatele (v obou jeho částech) jako celek.
[66] Obstojí rovněž úvaha městského soudu, podle níž stěžovatel netvrdil, že by došlo
k zásahu do jeho práv konkrétním, jemu adresovaným úkonem správního orgánu, který by měl
povahu zásahu ve smyslu §82 s. ř. s. (a spočíval případně v postupu takového konkrétního
správního orgánu dle krizového opatření vlády č. 76/2020 Sb.), neboť samotné krizové opatření
č. 76/2020 Sb. je třeba v souladu s citovanou judikaturou Ústavního soudu považovat za právní
předpis, jehož vydání tak pojmově nemůže být nezákonným zásahem správního orgánu.
Zásahovou žalobu směřující proti něčemu, co nezákonným zásahem správního orgánu pojmově
být nemůže, tedy městský soud po právu dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl (k tomu viz
městským soudem citovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu navazující na rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 – 160,
publ. pod č. 3687/2018 Sb. NSS, který byl následně zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne
15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, avšak z jiných důvodů, než které jsou relevantní v nyní
posuzované věci).
[67] Nejvyšší správní soud však musí korigovat úvahu městského soudu, podle níž je obecně
možné návrh na zrušení opatření obecné povahy (jímž ovšem krizové opatření č. 76/2020 Sb.
není), které bylo v průběhu řízení před soudem zrušeno, změnit na deklaratorní zásahovou
žalobu, jíž se žalobce domáhá určení, že vydání již zrušeného opatření obecné povahy bylo
nezákonným zásahem správního orgánu. Jakkoliv je totiž žaloba proti nezákonnému zásahu
správního orgánu dle §82 a násl. s. ř. s. subsidiárním žalobním typem, v jehož rámci se lze
domáhat ochrany před tvrzeným zkrácením na právech jiným aktem správního orgánu, než
je rozhodnutí, rozhodně nemá sloužit k nahrazení ostatních typů žalob, resp. návrhů stanovených
soudním řádem správním v okamžiku, kdy je napadený akt zrušen, resp. přestane existovat.
[68] V nálezu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18, Ústavní soud aproboval závěr
vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2018, č. j. 3 As 121/2017 – 51,
byť některé výroky tohoto rozsudku zároveň zrušil (avšak z jiných důvodů), že opatření obecné
povahy nemůže být zároveň nezákonným zásahem správního orgánu ve smyslu §82 s. ř. s.
a že proti jeho vydání či jeho důsledkům se nelze bránit zásahovou žalobou. Ústavní soud v této
souvislosti konstatoval: „Správní soud může výrokem rozsudku určit nezákonnost jen u zásahu (§87 odst. 2
s. ř. s.), případně zakázat správnímu orgánu, aby pokračoval v porušování žalobcova práva, a přikázat obnovit
stav před zásahem, je-li to možné. Nezákonnost nemůže výrokem rozsudku určit u rozhodnutí správního orgánu,
jelikož rozhodnutí v případě důvodnosti žaloby ruší (§78 odst. 1 s. ř. s.), vyslovuje jeho nicotnost (§76 odst. 2
s. ř. s.), případně moderuje trest za správní delikt (přestupek). Ani u opatření obecné povahy nemůže soud
ve výroku rozhodnutí určit jeho nezákonnost, ale v případě důvodnosti návrhu opatření obecné povahy nebo jeho
část ruší dnem, který v rozsudku určí (§101d odst. 2 s. ř. s.). Výrokem rozsudku správní soud nemůže určovat
nezákonnost ani u žaloby na ochranu před nečinností správního orgánu, kde v případě důvodnosti žaloby ukládá
správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení ve lhůtě, kterou stanoví (§81 odst. 2 s. ř. s.). Lze
tedy shrnout, že správní soud může ve výroku rozsudku určit nezákonnost u zásahu, a naopak nemůže výrokem
vyslovit nezákonnost správního rozhodnutí, nečinnosti či opatření obecné povahy. K tomu mu chybí zákonný
podklad, který ke své činnosti potřebuje dle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.“
[69] Na těchto závěrech nemůže nic změnit ani zrušení opatření obecné povahy v průběhu
soudního řízení, byť má taková skutečnost za následek, že v řízení o návrhu nadále směřujícímu
proti tomuto již neexistujícímu aktu nelze pokračovat. Pokud by správní soudy považovaly
vydání opatření obecné povahy od okamžiku jeho zrušení či obdobně původní nečinnost
správního orgánu při vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (§79 odst. 1 s. ř. s.)
od okamžiku, kdy tato nečinnost byla ukončena a příslušné rozhodnutí nebo osvědčení bylo
vydáno, za nezákonný zásah a přisvojovaly by si oprávnění deklarovat nezákonnost takového
„zásahu“, obcházely by tím zmiňovaný nedostatek pravomoci k takovému deklaratornímu
rozhodnutí, jak o něm hovoří v citovaném nálezu Ústavní soud.
[70] Tímto svým závěrem ovšem Nejvyšší správní soud nijak nepředjímá posouzení odlišné,
byť související otázky, zda, příp. za jakých podmínek, by byl navrhovatel oprávněn, pokud
by svým návrhem skutečně napadl opatření obecné povahy (kterým jsou dle názoru Ústavního
soudu tzv. mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví vydaná dle zákona o ochraně
veřejného zdraví), jež by bylo následně v průběhu soudního řízení o jeho návrhu zrušeno
a nahrazeno jiným opatřením obecné povahy, změnit svůj původní návrh tak, že by se dále
domáhal zrušení tohoto nového opatření, dále, zda by byl eventuálně oprávněn, v případě
odlišného obsahu nového opatření, tomu přizpůsobit či doplnit i své návrhové body, a konečně,
zda by byl příslušný krajský soud povinen o této možnosti navrhovatele poučit. V nyní
posuzované věci, vzhledem k tomu, že původně návrhem napadené a následně odpůrkyní
zrušené krizové opatření č. 76/2020 Sb. není opatřením obecné povahy, není tato otázka
relevantní a Nejvyšší správní soud se jí proto blíže nezabýval.
[71] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že byť se městský soud dopustil některých
výše popsaných nesprávností v odůvodnění svého usnesení, neměly tyto dílčí vady vliv
na zákonnost jeho rozhodnutí o odmítnutí stěžovatelova návrhu.
VI.
Závěr a náklady řízení
[72] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal přípustnou část kasační
stížnost důvodnou, proto ji dle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[73] Výroky o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírají o §60 odst. 1 a 3 ve spojení
s §120 s. ř. s. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladu řízení o části kasační stížnosti,
kterou Nejvyšší správní soud odmítl. Pokud jde o náklady řízení o zbývající části kasační stížnosti,
kterou Nejvyšší správní soud zamítl, odpůrkyně jakožto účastník, který měl ve věci plný úspěch,
by měla právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložila, od stěžovatele
jakožto účastníka, který ve věci úspěch neměl. Odpůrkyni ovšem žádné náklady nad rámec její
běžné činnosti nevznikly, navíc ve svém vyjádření uvádí, že jejich náhradu neuplatňuje, takže
jí Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 21. května 2020
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu