ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.313.2019:28
sp. zn. 5 As 313/2019 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Viktora Kučery a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: J. S. Š., zast.
Mgr. Zdeňkem Burdou, advokátem se sídlem Leknínová 3033/7, Praha, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, odbor živnostenský a občanskoprávní, se sídlem Mariánské
náměstí 2, Praha, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 27. 6. 2019, č. j. 4 A 4/2016 - 34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví označeného
rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým městský soud zamítl jeho
žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 11. 2015, č. j. S-MHMP 1737263/2015, kterým
zamítl jeho odvolání a potvrdil rozhodnutí Úřadu městské části Praha 1, odboru
občanskosprávních agend, (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 19. 8 . 2015, č. j. UMCP1
126571/2015. Tímto rozhodnutím byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání přestupku proti
veřejnému pořádku podle §47 odst. 1 písm. a) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
účinném ke dni 15. 2. 2015 (dále jen „zákon o přestupcích“), jehož se dopustil neuposlechnutím
výzvy úřední osoby při výkonu její pravomoci, a to tak, že dne 15. 2. 2015 v době kolem 01.48 h.
v Praze 1, ulici Spálená, neuposlechl výzvy úředních osob – policistů Krajského ředitelství policie
hlavního města Prahy, pohotovostní motorizované jednotky (dále jen „orgán policie“), směřující
k prokázání totožnosti podle §63 odst. 2 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky,
ve znění účinném ke dni 15. 2. 2015 (dále jen „zákon o policii“). Za spáchání přestupku byla
žalobci uložena pokuta ve výši 1500 Kč a povinnost uhradit náhrady nákladů řízení v paušální
částce 1000 Kč.
[2] Z úředního záznamu orgánu policie ze dne 15. 2. 2015, č. j. KRPA-60097-3/ČJ-2015-
000065, vyplývá, že se stěžovatel v místě spáchání přestupku rozběhl do tramvajového kolejiště
a naznačil vběhnutí před policejní vozidlo. Policisté zastavili vozidlo, upozornili stěžovatele
na nevhodnost jeho chování a opakovaně jej vyzvali k prokázání totožnosti podle §63 odst. 2
písm. a), d), e), h), l) zákona o policii. Vzhledem k tomu, že stěžovatel výzvě nevyhověl, byl
v souladu s §63 odst. 3 téhož zákona předveden k prokázání totožnosti. Vzhledem k tomu,
že policisty odmítal následovat do služebního vozidla, použili policisté donucovacích prostředků,
stěžovatele zajistili a následně eskortovali na místní oddělení policie, kde byla zjištěna totožnost
stěžovatele, který byl posléze propuštěn; v závěru úředního záznamu přitom policejní orgán
uvedl, že stěžovatel „byl podnapilý, agresivní a vulgární, po policejní služebně se snažil pochodovat“, přičemž
po celou dobu omezení osobní svobody byl střežen jedním z policistů pohotovostní
motorizované jednotky, kterým říkal, že „nebude ukazovat občanku na počkání a líbit si to nenechá,
má své známé.“
[3] Policejní orgán zaslal správnímu orgánu I. stupně oznámení přestupku ze dne 15. 2. 2015,
č. j. KRPA-60097-7/ČJ-2015-000065, s přiloženým úředním záznamem. Správní orgán I. stupně
následně uznal stěžovatele vinným z výše specifikovaného přestupku příkazem ze dne
23. 2. 2015, č. j. UMCP1 028112/2015. Proti tomuto příkazu podal stěžovatel dne 24. 3. 2015
odpor. V následném správním řízení vydal správní orgán I. stupně výše citované rozhodnutí
ze dne 19. 8. 2015, proti němuž stěžovatel podal odvolání, které žalovaný zamítl (viz výše).
II. Rozhodnutí městského soudu
[4] Proti rozhodnutí žalovaného podal stěžovatel žalobu k městskému soudu, který
na základě svědeckých výpovědí policistů, stěžovatele a jeho přítelkyně – provedených
ve správním řízení – dospěl k závěru, že byl stěžovatel ze strany policistů opravdu opakovaně
vyzýván k prokázání totožnosti. Stěžovatel však tyto výzvy neuposlechl, neboť žádal, aby
mu policisté sdělili jejich důvod. Podle názoru městského soudu je již z těchto skutečností zjevné,
že stěžovatel naplnil skutkovou podstatu přestupku dle §47 odst. 1 písm. a) zákona
o přestupcích. Na tomto závěru by nic nezměnilo, ani kdyby policisté učinili výzvu v rozporu
se zákonem; v tomto ohledu městský soud odkázal na rozsudek Krajského soudu v Ostravě –
pobočky v Olomouci ze dne 18. 4. 2018, č. j. 72 A 13/2017 – 27, a v jeho odůvodnění citované
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2016, č. j. 1 As 26/2014 - 41, ze dne
23. 11. 2016, č. j. 1 As 285/2016 - 31, a ze dne 28. 1. 2016, č. j. 10 As 236/2015 - 36, a nález
Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 480/06 (současně ohledně téže otázky odkázal na další soudní
rozhodnutí – a sice usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I. ÚS 263/97, či rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 8. 2011, č. j. 1 As 63/2011 - 90, a ze dne 18. 4. 2018,
č. j. 1 As 158/2017 – 47).
[5] Městský soud neshledal důvodnou stěžovatelovu námitku ohledně nedostatečně
zjištěného skutkového stavu a provádění dokazování kamerovými záznamy měl za nadbytečné.
I kdyby se mělo potvrdit, že policisté nesdělili důvod, z jakého požadovali, aby stěžovatel
prokázal svou totožnost, a v důsledku toho by jejich výzva byla nezákonná, nic by to neměnilo
na závěru, že i nezákonnou výzvu byl stěžovatel povinen uposlechnout. Pokud byl stěžovatel
přesvědčen o nezákonnosti postupu policistů, měl jiné zákonné prostředky na ochranu svých
práv, např. stížnost dle §97 zákona o policii, žalobu na ochranu před nezákonným zásahem dle
§82 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“) či uplatnění nároku na náhradu případně vzniklé újmy dle zákona č. 82/1998 Sb.,
o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným
úředním postupem.
[6] Městský soud neshledal důvodným ani okruh žalobních námitek zpochybňujících výrok
rozhodnutí správního orgánu I. stupně, z něhož je jasné, že stěžovatel spáchal přestupek podle
§47 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích spočívající v neuposlechnutí výzvy policistů
k prokázání totožnosti, jež byla učiněna dle §63 odst. 2 zákona o policii. Výrok rozhodnutí
o přestupku je dle městského soudu dostatečně určitý, srozumitelný a jednoznačný (včetně
časového a místního vymezení) tak, aby nebyl zaměnitelný s jiným jednáním. Jelikož pro
posouzení otázky, zda došlo ke spáchání přestupku, není rozhodné, zda výzva policistů byla
učiněna v souladu se zákonem, podle závěru městského soudu není vadou rozhodnutí
o přestupku, jestliže není uvedeno konkrétní ustanovení, resp. písmeno v odst. 2 §63 tohoto
zákona, podle kterého byla výzva učiněna. Ustanovení §63 odst. 2 zákona o policii nezakládá
právní normu, kterou žalobce porušil (toto ustanovení pouze vymezuje zákonné oprávnění
Policie České republiky k prokazování totožnosti). Právní normou, jejíž označení bylo nutné
uvést ve výroku rozhodnutí o přestupku, je pouze §47 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích,
pročež nedošlo k porušení náležitostí výroku rozhodnutí o přestupku.
[7] Městský soud konečně konstatoval, že stěžovatel v posuzovaném případě neuvedl natolik
zásadní okolnosti dané věci, které by odůvodňovaly závěr o absenci materiální stránky přestupku.
Požadavek na sdělení zákonného důvodu výzvy k prokázání totožnosti jistě není pro společnost
nebezpečný ani porušující či ohrožující veřejný zájem, ale jeho uplatnění ani nic nemění
na závěru, že stěžovatel byl povinen na výzvu policistů prokázat svoji totožnost, přičemž této své
povinnosti nedostál. Takové jednání již naplňuje materiální stránku daného přestupku. Městský
soud proto podanou žalobu zamítl jako nedůvodnou dle §78 odst. 7 s. ř. s.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[8] Rozsudek městského soudu napadl stěžovatel kasační stížností, v níž nejprve uvedl,
že nerozporuje závěry městského soudu ohledně náležitostí výroku rozhodnutí správního orgánu
I. stupně. Stejně tak stěžovatel nerozporoval skutkový závěr o tom, že policisté vznesli výzvu
prokázání totožnosti. Stěžovatel v tomto kontextu souhlasil s městským soudem, že podle
ustálené judikatury je nutno podrobit se zásahu – výzvě, i pokud je nezákonná. Dodal však,
že to neplatí, pokud jde o zjevný exces zasahujícího policejního orgánu.
[9] Pokud policisté požadovali prokázání totožnosti, aniž by šetřili stěžovatelovo právo znát
právní důvody této výzvy plynoucí z §13 zákona o policii, a to za situace, kdy není z okolností
zřejmé, zda takový důvod vůbec existuje, dopustili se tím zjevného excesu. Tento závěr měl
vyplynout ze skutkových okolností, které městský soud odmítl zkoumat. Stěžovatel poukazoval
především na to, že máváním upozorňoval policisty na jejich nevhodnou jízdu, načež ti zastavili
a vyzvali jej k prokázání totožnosti. Stěžovatel požadoval, aby mu byl sdělen důvod, ale policisté
mu odpověděli, že mu žádný důvod sdělovat nemusí. Stěžovatel se rozhodl výzvě vyhovět
ve chvíli, kdy se jej policisté rozhodli předvést k provedení úkonů směřujících ke zjištění jeho
totožnosti. Na to mu měli policisté odpovědět, že už je pozdě, a následně jej dovezli na služebnu,
odkud ho asi po 90 min. propustili. Podle stěžovatele za této situace nemohlo být pochyb o tom,
že bylo jednání policistů zjevným excesem, a stěžovatel tak nebyl povinen výzvu policistů
uposlechnout. Dále zdůraznil, že při zjišťování existence zjevného excesu není otázkou, jak byl
zákrok intenzivní, tedy se nemusí jednat např. o násilí páchané policisty.
[10] Stěžovatel současně zpochybnil použitelnost městským soudem citované judikatury – a to
zejména s ohledem na odlišnost jeho případu od případů projednávaných ve výše uvedených
rozhodnutích. Úřední osoby v těchto případech totiž odvracely bezprostřední nebezpečí hrozící
zákonem chráněnému zájmu. V takových akutních situacích totiž je třeba klást na úřední osoby
nižší nároky než v těch, kdy není žádné nebezpečí prodlení. V nyní řešeném případě nebyl žádný
důvod, aby policisté postupovali „zrychleně“ a nedodržovali veškeré povinnosti plynoucí
ze zákona o policii a nešetřili práv stěžovatele.
[11] Stěžovatel v tomto směru upozornil i na to, že (i) v úředním záznamu orgánu policie
o provedeném úkonu bylo uvedeno, že byl vyzván na základě §63 odst. 2 písm. a), d), e), h) a l)
zákona o policii, (ii) v příkazu správního orgánu I. stupně je jako důvod uveden §63 odst. 2 písm.
a) a l) zákona o policii, (iii) v rozhodnutí správního orgánu I. stupně je uveden §63 odst. 2 písm.
l) zákona o policii a konečně (iv) v rozhodnutí žalovaného pak je uveden pouze §63 odst. 2
zákona o policii. V rozhodnutí žalovaného je navíc uvedeno, že s odstupem času již nebylo
možné zcela jasně prokázat, z jakých důvodů byl v daném momentě stěžovatel vyzván
k prokázání totožnosti, neboť bylo důvodů sděleno více. Dle stěžovatele to svědčí o naprosto
nepřijatelném postupu orgánu policie, potažmo správních orgánů, který považuje za nezákonný,
neboť důvody pro výzvu k prokázání totožnosti nelze uvádět bez ohledu na to, zda odpovídají
realitě. Na podporu svých tvrzení navrhl provést důkazy výslechem své osoby, zasahujících
policistů, svědkyně K. Ž., svědkyně A. Š. a dále pomocí několika kamerových záznamů.
[12] Stěžovatel považuje za absurdní závěr městského soudu, že se proti namítané
nezákonnosti zásahu orgánu policie měl bránit podáním žaloby proti nezákonnému zásahu dle
§82 s. ř. s., neboť nedává smysl, aby po určení, že výzva a následné předvedení za účelem zjištění
totožnosti byly nezákonné, měl být stále za neuposlechnutí výzvy trestán pokutou uloženou
v přestupkovém řízení. V daném případě totiž nebyla naplněna materiální stránka přestupku,
neboť výzvou policisty nebyl chráněn žádný zákonem chráněný zájem, který by mohl stěžovatel
neuposlechnutím ohrozit. Městský soud tedy při absenci rozhodnutí o nezákonnosti zásahu měl
tuto otázku posoudit sám a následně zrušit rozhodnutí o přestupku pro nenaplnění materiální
stránky. Na závěr stěžovatel uvedl, že pokud by výzvou policisty byl chráněn nějaký zájem,
a mohla by tedy být naplněna materiální stránka přestupku, účelu přestupkového řízení, tedy
působení na pachatele, aby se podrobil výzvě policisty, bylo docíleno již tím, že byl stěžovatel
za účelem zjištění totožnosti odvezen na služebnu.
[13] S ohledem na vše výše uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil
napadený rozsudek městského soudu, jakož i rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí správního
orgánu I. stupně, a přiznal stěžovateli právo na náhradu nákladů řízení.
[14] Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s odůvodněním napadeného
rozsudku a navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Ke stěžovatelem tvrzeným
skutkovým okolnostem a důvodnosti výzvy policistů uvedl, že stěžovatel vstoupil do vozovky
před projíždějícím policejním vozidlem, které bylo nuceno náhle zabrzdit. Výzva k prokázání
totožnosti tedy byla oprávněná, neboť spáchal přestupek, v důsledku kterého mohla vzniknout
újma na zdraví jeho samotného a škoda na policejním voze.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné a stěžovatel je řádně zastoupen advokátem ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. Poté
přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k následujícímu závěru.
[16] Kasační stížnost není důvodná.
IV. a) Námitka zjevného excesu výzvy k prokázání totožnosti stěžovatele
[17] Podle stěžovatele je zjevným excesem z pravomoci a působnosti úřední osoby, pokud
policista vyzve osobu k prokázání totožnosti podle §63 odst. 2 zákona o policii, aniž by na její
požádání sdělil konkrétní důvod v souladu s §13 téhož zákona, a proto není takto vyzvaná osoba
povinna uposlechnout. Nejvyšší správní soud s takovýmto výkladem nesouhlasí. Předně je třeba
poznamenat, že stěžovatel neopírá svoji argumentaci o žádné konkrétní zákonné ustanovení ani
o žádné soudní rozhodnutí, nýbrž pouze o text učebnice (STAŠA, Josef, PRÁŠKOVÁ, Helena,
POMAHAČ, Richard, ČEBIŠOVÁ, Taisia, KOPECKÝ, Martin. Správní právo. Obecná část.
9. Vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016 s. 187-188) a sám uznává, že je taková možnost
popsána pouze v teoretické rovině. Doktrinální výklad práva není závazný, nicméně Nejvyšší
správní soud si je vědom jeho významu, a proto stěžovatelovu námitku věcně vypořádá.
[18] Nejvyšší správní soud předesílá, že pokud by úřední osoba opravdu učinila výzvu, kterou
by bylo možné považovat za zjevný exces, neuposlechnutí této výzvy by pak nebylo možné
kvalifikovat jako protiprávní jednání. Jak již uvedl Nejvyšší správní soud např. ve svém rozsudku
ze dne 5. 6. 2008, č. j. 5 As 34/2007 - 66, „[p]řestupkem může být pouze protiprávní čin. Chybí-li znak
protiprávnosti, nelze odpovědnost za přestupek vyvozovat, protože se pak jedná o dovolené jednání, které, ačkoliv
se svými znaky podobá přestupku, nenaplňuje skutkovou podstatu přestupku a není ani nebezpečné
pro společnost.“ V takovém případě by tedy neuposlechnutí výzvy neodpovídalo definici přestupku
podle §2 odst. 1 zákona o přestupcích. Protiprávnost takového jednání by mohla být vyloučena,
neboť by neuposlechnutím výzvy odvracel nebezpečí přímo hrozící zájmu chráněnému zákonem
(právo na informační sebeurčení), a bylo by tedy možné posuzovat naplnění podmínek jednání
v krajní nouzi podle §2 odst. 2 písm. b) zákona o přestupcích.
[19] Zjevný exces úřední osoby přichází v úvahu v zásadě ve dvou případech – při absolutním
nedostatku pravomoci, nebo zcela evidentní nepřiměřenosti provedení donucovacího úkonu.
Jako absolutní nedostatek pravomoci lze chápat situaci, kdy úřední osoba provádí úkon,
ke kterému není oprávněna za žádných okolností. V řešeném případě však policisté využili svého
zákonného zmocnění vyzvat k prokázání totožnosti a stěžovatel zpochybňuje pouze správnost
jejího provedení (absence poučení o důvodu výzvy) a existenci zákonného důvodu výzvy.
Je nabíledni, že se v daném případě o absolutní nedostatek pravomoci nejedná. Zcela evidentní
nepřiměřenost provedení donucovacího úkonu taktéž nepřichází v úvahu. Stěžovatelův vzdor
spočíval v tom, že neuposlechl výzvu k prokázání totožnosti, a nikoliv v kladení odporu proti
předvedení. Pouhé vznesení výzvy, ke které existuje zákonné zmocnění, však z povahy věci nelze
považovat za zcela evidentně nepřiměřené provedení donucovacího úkonu. Intenzita zásahu
do práva na informační sebeurčení by mohla nad únosnou mez vzrůst např. bezdůvodným
systematickým vyzýváním k prokázání totožnosti nebo opakovaným bezdůvodným vznášením
výzvy vůči jedné osobě v několika různých případech bez možnosti efektivního soudního
přezkumu zákonnosti zásahu. Lze si též představit, že by byla zcela nepřiměřená intenzita
zákroků policistů při jeho předvedení na policejní služebnu. Stěžovatelova nesoučinnost
odůvodňovaná údajným zjevným excesem z pravomoci a působnosti úředních osob však
směřovala proti výzvě, která těmto událostem předcházela. Stěžovatel netvrdí, že by zjevně
excesivním měl být způsob, kterým jej policisté předvedli k prokázání totožnosti. Nejvyšší
správní soud tak nemá důvod zkoumat přiměřenost úkonů provedených při předvedení
na policejní služebnu.
[20] Nejvyšší správní soud musí korigovat poněkud kategorický závěr městského soudu, který
v odůvodnění napadeného rozsudku (odst. 14 – 16) opakovaně uvedl, že platí povinnost
uposlechnout výzvu policisty i v případě, že by policisté postupovali nezákonně. Sice nelze
připustit, aby adresáti výzev nejprve sami posuzovali zákonnost výzvy a na základě svého názoru
se rozhodovali o jejím uposlechnutí, nicméně při soudním přezkumu nelze zcela rezignovat
na posouzení okolností případu, které mohou značit existenci zjevného excesu na straně úředních
osob. Ani Nejvyšší správní soud se však nezabýval detailním přezkumem zákonnosti výzvy
policistů, ale posuzoval pouze to, zda bylo možné výzvu prima facie považovat za nezákonnou –
tedy zda z okolností případu bylo jasné, že k výzvě ani nemohl být dán zákonný důvod. Přitom
přihlédl ke skutkovým zjištěním, že byl přestupek spáchán v nočních hodinách (cca v 1:50)
u pozemní komunikace a stěžovatel byl v podnapilém stavu (tuto skutečnost nerozporuje ani sám
stěžovatel, který v rámci správního řízení uvedl, že s přáteli strávili příjemný večer v restauraci
a požívali alkohol). Nešlo tedy o situaci, kdy by stěžovatel pokojně šel podél silnice a byl vyzván
policisty k prokázání totožnosti bez jakékoliv záminky; naopak lze se důvodně domnívat,
že výzvě předcházela určitá interakce mezi policisty a stěžovatelem. Není rozhodné, zda
stěžovatel „vběhnul“ před jedoucí policejní vozidlo, jak tvrdí policisté, nebo se zastavil těsně před
jejich vozidlem, protože se domníval, že mu dají přednost, a na policisty máchl rukama, aby
naznačil nevhodnost jejich jízdy, jak tvrdí stěžovatel. V takové situaci bylo zjevně ohroženo
zdraví stěžovatele, hrozilo také způsobní škody na policejním vozidle a vzhledem k jednání
stěžovatele nebylo možné vyloučit, že v důsledku svého chování v podnapilém stavu ohrozí své
zdraví i později. Nebylo tedy možné prima facie vyloučit, že policisté k výzvě měli důvod
především podle §63 odst. 2 písm. l) zákona o policii, který policistovi dává oprávnění vyzvat
k prokázání totožnosti osobu „při plnění jiného úkolu, je-li to nezbytné k ochraně bezpečnosti osob
a majetku, veřejného pořádku nebo pro předcházení trestné činnosti“.
[21] V kontextu uvedených skutkových okolností je tedy Nejvyšší správní orgánu toho názoru,
že se žádný zjevný exces ze strany orgánu policie nelze dovodit a stěžovatel se měl výzvě
k prokázání totožnosti podřídit. Námitce stěžovatele tedy zdejší soud nepřisvědčil, a jde-li
namítanou nepoužitelnost judikatury citované městským soudem, dodává následující.
[22] Naléhavost situace se sice v jednotlivých soudních rozhodnutích skutečně lišila a lze
souhlasit se stěžovatelem, že právě řešení naléhavé situace je jedním z důvodů, pro který je osoba
povinna uposlechnout výzvy úřední osoby. K tomu srov. např. výše citovaný rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 63/2011 – 90, podle kterého „nelze nikdy vyloučit,
že za úkonem policisty může stát nesprávná úvaha. To je ovšem řešitelné následně (stížností, náhradou škody dle
zákona č. 82/98 Sb. atd.), primární je povinnost jednat hned s motivací předejít vzniku škodlivého následku.
Veřejný činitel v postavení policisty při operativním zákroku nemá komfort správního orgánu, čas a různé
prostředky k dosažení zamýšleného legitimního cíle (formalizované dokazování, ověřování, opakované upozornění,
pořádkové pokuty), a proto po něm také nelze požadovat v jednání limity, které existenci takových podmínek
předpokládají “.
[23] V přítomném případě není pochyb o tom, že policisté neměli komfort správního orgánu
a museli situaci vyřešit na místě v relativně krátkém časovém horizontu. Zjištění totožnosti
je totiž vždy nutné provést bezodkladně, neboť pokud neidentifikovaná osoba odejde, bude
zpravidla velmi obtížné, pokud ne nemožné, ji znovu najít. Škodlivým následkem, kterému
se policisté snažili předejít, tedy je právě odchod stěžovatele, aniž by se povedlo zjistit jeho
totožnost. Nutnost prokázat totožnost není vhodné nijak bagatelizovat, zvláště pokud
přihlédneme k tomu, že zákonodárce považoval zjištění totožnosti za tak významné,
že policistům svěřil natolik invazivní prostředek, jako je předvedení, které zahrnuje omezení
osobní svobody (byť krátkodobé). Naléhavost situace, kdy policisté vznesou výzvu k prokázání
totožnosti, sice nelze dovodit ani v případě, že je výzva prima facie nedůvodná, nicméně stěžovatel
sám tuto naléhavost přivodil tím, že se při chůzi skoro dostal do kolize s jedoucím vozidlem. Lze
tedy uzavřít, že použití městským soudem citované judikatury lze mutatis mutandis akceptovat.
Absence poučení o důvodu výzvy, přestože může způsobit nezákonnost zásahu, sama o sobě
nemá za následek možnost neuposlechnutí výzvy a přesvědčení stěžovatele, že policisté nemají
k výzvě zákonný důvod, nepostačuje k tomu, aby bylo odůvodněno neuposlechnutí výzvy.
[24] Jak již Nejvyšší správní soud uvedl výše, v nyní řešeném případě nebylo prima facie patrné,
že policisté neměli k udání výzvy zákonný důvod, spíše naopak. V důsledku toho tedy nelze
považovat výzvu policistů za prosté uplatnění formálně předvídaného opatření, které nesleduje
zákonem předvídaný racionální účel – obdobně srov. nález Ústavního soudu ze dne 18. 2. 2010,
sp. zn. I. ÚS 1849/08, č. N 30/56 SbNU 339, dle něhož platí, že „[v] podmínkách materiálního státu
nemůže být výkon veřejné moci bezobsažný ani bezúčelný; jinými slovy, z ústavního hlediska nelze aprobovat
a tolerovat výkon veřejné moci, která je prostým uplatněním formálně předvídaného oprávnění orgánu veřejné moci
bez toho, že by byl vysledovatelný zákonem předvídaný a racionální účel, k němuž konkrétní výkon svěřené
pravomoci směřuje“.
[25] V posuzovaném případě výzva orgánu policie k prokázání totožnosti stěžovatele
směřovala především k ochraně veřejného pořádku a bezpečnosti majetku a osob, vč. osoby
samotného stěžovatele. Lze tedy uzavřít, že tuto výzvu není možné považovat za zjevný exces
či snad postup pohybující se ultra vires, jak se snaží sugerovat stěžovatel.
[26] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že důvod pro výzvu k prokázání
totožnosti nelze domýšlet či účelově vytvářet jen proto, aby byl „nějaký“ důvod sdělen; srov. výše
citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 145/2018 – 57. Posouzení zákonnosti
výzvy však není předmětem tohoto řízení a nebylo ani předmětem řízení před oběma správními
orgány. Je třeba také uvést na pravou míru stěžovatelovo tvrzení, že rozhodnutí správního orgánu
I. stupně obsahovalo odkaz na §63 odst. 2 písm. l) zákona o policii, zatímco rozhodnutí
žalovaného odkazovalo pouze na §63 odst. 2 tohoto zákona. Obě rozhodnutí totiž ve svém
výroku obsahují shodně pouze §63 odst. 2 téhož zákona. Je sice pravdou, že odůvodnění
rozhodnutí správního orgánu I. stupně obsahuje odkaz na písm. l) tohoto ustanovení, ale zmiňuje
jej v kontextu argumentu, že je třeba se zabývat i jinými důvody k výzvě k prokázání totožnosti,
než jaké uvedli původně policisté, přičemž je zjevné, že v daném případě byl zajisté dán alespoň
důvod právě podle písm. l) citovaného ustanovení (viz výše).
[27] Vzhledem k tomu, že ani stěžovatelem tvrzené skutečnosti týkající se jednání policistů
před výzvou a způsobu uskutečnění výzvy nejsou způsobilé na výše uvedeném ničeho změnit,
Nejvyšší správní soud stejně jako městský soud stěžovatelovu návrhu na provedení důkazů
záznamy z kamerových systémů a výslechem svědků nevyhověl, neboť by jejich provedení bylo
nadbytečné. Nejvyšší správní soud podotýká, že městský soud odůvodnil nadbytečnost provedení
důkazů dostatečně, a proto je nelze považovat za tzv. opomenuté důkazy (viz nález Ústavního
soudu ze dne 6 29. 6. 2004, sp. zn. III ÚS 569/03).
IV. b) Námitka nenaplnění materiální stránky přestupku
[28] Materiální stránka přestupku je judikaturou vykládána
takto:„Zmíněný materiální znak
či materiální stránka správního deliktu v podobě ‚společenské škodlivosti‘ je jakýmsi hmotněprávním korektivem
v tom smyslu, že pokud absentuje, nejedná se vůbec o správní delikt. I v případě správního trestání totiž není
pochyb o nutnosti naplnění materiální stránky, podobně jako je tomu v oblasti soudního trestání, jehož principy
se – s ohledem na systémové vnímání trestání jako určitého jednotného veřejnoprávního mechanismu – uplatní
analogicky“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 - 135,
č. 1338/2007 Sb. NSS).
[29] Je však třeba připomenout, že zpravidla bývá již naplněním formální stránky naplněna
zároveň i stránka materiální. K tomu se vyjádřil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne
9. 8. 2012, č. j. 9 As 34/2012 - 28: „Podle judikatury zdejšího soudu zpravidla není nutno, aby se správní
orgány otázkou naplnění materiální stránky daného správního deliktu explicitně zabývaly i v odůvodnění svých
rozhodnutí. V zásadě totiž platí, že v případě správních deliktů je jejich materiální stránka dána již samotným
naplněním skutkové podstaty deliktu […] Obecně je přitom nutno vycházet z premisy, že již stanovením
formálních znaků určité skutkové podstaty zákon předpokládá, že při jejich naplnění v běžně se vyskytujících
případech bude stupeň společenské nebezpečnosti zpravidla vyšší než nepatrný.“ Obdobně ve svém rozsudku
ze dne 14. 12. 2009, č. j. 5 As 104/2008 - 45, č. 2011/2010 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud
konstatoval, že „[o]kolnostmi, jež snižují nebezpečnost jednání pro chráněný zájem společnosti pod míru, která
je typická pro běžně se vyskytující případy přestupků, mohou být zejména, avšak nikoliv výlučně, význam právem
chráněného zájmu, který byl přestupkovým jednáním dotčen, způsob jeho provedení a jeho následky, okolnosti,
za kterých byl přestupek spáchán, osoba pachatele, míra jeho zavinění a jeho pohnutka. Okolnosti, jež vylučují
porušení nebo ohrožení zájmu společnosti, musí být ovšem posuzovány vždy v každém konkrétním případě
a nelze […] vyslovovat žádné paušální závěry […] Opačný přístup ze strany správních orgánů či soudů by vedl
k nahrazování role zákonodárce jejich rozhodovací činností, což by odporovalo principu dělby moci
v demokratickém právním státě (viz čl. 2 odst. 1 Ústavy).“
[30] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že při naplnění formální stránky přestupku bude
naplněna i stránka materiální, nebudou-li v konkrétním případě přítomny okolnosti, které by byly
způsobilé výrazně snížit společenskou škodlivost typickou pro daný přestupek. Podle stěžovatele
je takovou okolností, že výzva policistů nesledovala žádný právem chráněný zájem. To by jistě
mělo význam v případě posuzování zákonnosti výzvy, nicméně u přestupku neuposlechnutí
výzvy úřední osoby je chráněným zájmem zájem na řádném výkonu veřejné správy, popř. potřeba
respektování autority úředních osob, u nichž nelze a priori předpokládat výkon pravomocí
v rozporu se zákonem. Zde je vhodné připomenout, že potřeba respektování autority policistů
jako úředních osob není samoúčelná, ale přímo souvisí s jejich schopností plnit úkol policie,
kterým podle §2 zákona o policii „je chránit bezpečnost osob a majetku a veřejný pořádek, předcházet
trestné činnosti, plnit úkoly podle trestního řádu a další úkoly na úseku vnitřního pořádku a bezpečnosti svěřené
jí zákony […]“, přičemž k plnění tohoto úkolu jim zákon propůjčuje určité pravomoci, ke kterým
patří právě i zjištění totožnosti postupem podle §63 odst. 2 téhož zákona.
[31] Ochrana tohoto zájmu trvá s výhradou zjevného excesu, kterého se v tomto případě
policisté nedopustili, i v případě, že by výzva v řízení o ochraně před nezákonným zásahem
neobstála. K tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 8. 2011,
č. j. 1 As 63/2011 - 90, podle kterého „neuposlechnutí výzvy policisty jen podle subjektivní úvahy o tom,
že se jedná o výzvu nesprávnou, představuje nikoli bezvýznamné ohrožení jednoho z pravidel fungování
demokratické společnosti. Jde o jednání, které právě v uvedeném smyslu naplňuje zákonné formální i materiální
znaky přestupku dle §2 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Jedná se o zaviněné jednání (žalobkyně
vědomě neuposlechla výzvy policisty), které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti (aby policie byla schopná
přijímat odpovídající operativní opatření v případech, kdy je to zapotřebí pro řádné fungování společenských
procesů) a je za přestupek výslovně označeno v tomto zákoně [§47 odst. 1 písm. a) citovaného zákona].“
[32] Nejvyšší správní soud nenašel v daném případě žádné specifické okolnosti, které by byly
způsobilé snížit společenskou škodlivost jednání stěžovatele, resp. jeho opomenutí podrobit
se výzvě policie k prokázání totožnosti. Ani případná nevhodná jízda policistů a jejich následné
jednání nesnižuje společenskou škodlivost neuposlechnutí výzvy, neboť se samotnou výzvou
nijak bezprostředně nesouvisí. Pohnutkou neuposlechnutí výzvy bylo trvání na splnění poučovací
povinnosti policistů (§13 zákona o policii) a pochybnost o existenci zákonných důvodů k této
výzvě. Nesledovala tedy žádný protiprávní cíl, avšak na druhou stranu ani sama o sobě nesnižuje
společenskou škodlivost neuposlechnutí výzvy natolik, aby bylo možné konstatovat nenaplnění
materiální stránky přestupku. Závěr, že výzvu k prokázání totožnosti bez patřičného poučení není
třeba respektovat a že takové jednání není společensky škodlivé, by byl v rozporu s konstantní
judikaturou citovanou výše, podle níž adresát výzvy úřední osoby je povinen ji uposlechnout
nezávisle na své subjektivní úvaze o její správnosti. Navíc Nejvyšší správní soud nemůže
při posuzování materiální stránky přestupku přistoupit k takto paušálnímu závěru – pokud
by zákonodárce nesouhlasil se závěry judikatury ohledně nutnosti podřídit se výzvě bez ohledu
na to, jak ji její adresát sám hodnotí, zajisté by skutkovou podstatu přestupku upravil tak,
že by požadavek na zákonnost neuposlechnuté výzvy promítl již do formální stránky přestupku.
[33] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s názorem stěžovatele, že je pokuta nadbytečná,
když účelu přestupkového řízení bylo dosaženo již předvedením a následnou identifikací
(zjištěním totožnosti). Je třeba důsledně rozlišovat objekt přestupku podle §47 odst. 1 písm. a)
zákona o přestupcích a zájem chráněný §63 zákona o policii. Sankce za zmíněný přestupek totiž
nemá napomoci při identifikaci osoby, ale má odradit od nerespektování autority úřední osoby
a zajistit řádný výkon veřejné správy.
[34] Námitka týkající se nenaplnění materiální stránky přestupku tudíž není důvodná a nic
na tom nemění ani stěžovatelův nesouhlas s městským soudem, podle něhož v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu o přestupku podle §47 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích
nebyla zákonnost výzvy k prokázání totožnosti relevantní, a pokud stěžovatel chtěl docílit
přezkumu této výzvy a vyslovení její nezákonnosti, měl využít institutu ochrany před
nezákonným zásahem, a tedy měl podat žalobu podle §82 s. ř. s. Nejvyšší správní soud s tímto
závěrem městského soudu souhlasí, avšak s výhradou shora provedené korekce týkající se toho,
že orgán policie v daném případě prima facie nejednal excesivně a svévolně zcela mimo zákonem
stanovený rámec pravomocí a kompetencí (viz zejm. bod 20).
[35] Ochrany před nezákonným zásahem se lze dovolávat pouze v případě, že se nelze
ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky (§85 s. ř. s.), a to zejména žalobou
proti rozhodnutí správního orgánu (§65 s. ř. s.) nebo prostřednictvím ochrany před nečinností
správního orgánu (§79 s. ř. s.). Výzva k prokázání totožnosti byla vznesena v době před
zahájením řízení o přestupku podle §47 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, toto řízení bylo
zahájeno teprve v důsledku jejího neuposlechnutí. Nelze ji tedy považovat za procesní úkon,
který zajišťuje průběh správního řízení směřujícího k vydání rozhodnutí a proti kterému
by se nedalo bránit prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2006, č. j. 8 Aps 2/2006 - 95). Stejně tak
nelze výzvu k prokázání totožnosti považovat za úkon, který je závazným podkladem správního
rozhodnutí, proti kterému by bylo možné se bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 - 42,
č. 720/2005 Sb. NSS). Naopak je z ustálené judikatury zjevné, že výzvu k prokázání totožnosti
lze přezkoumat v režimu žaloby na ochranu před nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s.;
shodně srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2015, č. j. 6 As 276/2014
- 61, ze dne 28. 1. 2016, č. j. 10 As 236/2015 - 36, č. 3392/2016 Sb. NSS, a ze dne 19. 9. 2018,
č. j. 1 As 145/2018 - 57 [na posledně zmíněný rozsudek zdejšího soudu, který posuzoval kasační
stížnost právě ve věci tzv. zásahové žaloby týkající se naplnění důvodu pro výzvu k prokázání
totožnosti dle §63 odst. 2 písm. e) zákona o policii, odkazoval ostatně i sám stěžovatel, byť
v poněkud jiném kontextu].
[36] Nelze tedy přisvědčit stěžovatelovu názoru, že je absurdní, aby byl potrestán
za neuposlechnutí výzvy k prokázání totožnosti, nebyla-li zákonná. Všichni občané jsou totiž
povinni se podrobit výkonu pravomoci úřední osoby, a to bez ohledu na vlastní soukromý názor.
Domnívají-li se, že tímto jednáním bylo porušeno jejich právo, mohou se proti postupu úřední
osoby bránit jiným, avšak zákonným způsobem. Nelze připustit, aby občané nejprve hodnotili
zákonnost postupu úředních osob a na základě vlastního zhodnocení jejich pokynů neuposlechli
(viz usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I. ÚS 263/97, nebo výše citovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 63/2011 – 90). Případná nezákonnost zásahu –
tedy výzvy úřední osoby by byla v řízení o přestupku podle §47 odst. 1 písm. a) zákona
o přestupcích relevantní pouze v případě, že by tuto výzvu bylo možné považovat prima facie
za zjevný exces na straně vyzývající úřední osoby, což se v daném případě nestalo.
V. Závěr a náklady řízení
[37] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační stížnost
důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[38] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení
nepřiznal, protože mu podle obsahu spisu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec
běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.)
V Brně dne 30. dubna 2020
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu