ECLI:CZ:NSS:2020:7.AFS.570.2018:21
sp. zn. 7 Afs 570/2018 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: V. J., zastoupen
Mgr. Jaroslavem Mazůrkem, advokátem se sídlem Týnská 1053/21, Praha 1, proti žalovanému:
Finanční úřad pro Středočeský kraj, se sídlem Na Pankráci 1685/17, Praha 4, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 17. 12. 2018,
č. j. 54 Af 42/2018 - 13,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 27. 9. 2018, č. j. 4408362/18/2115-50522-203074, Finanční úřad
pro Středočeský kraj (dále též „správce daně“ nebo „žalovaný“) zamítl podle §113 odst. 1
písm. c) zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „daňový
řád“), jako opožděné žalobcovo odvolání proti dodatečnému platebnímu výměru ze dne
8. 8. 2018, č. j. 3962433/18/2115-50522-205648, na daň z přidané hodnoty za zdaňovací období
červenec 2014 a odvolací řízení zastavil.
II.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného o odvolání žalobu, kterou Krajský soud
v Praze (dále též „krajský soud“) odmítl v záhlaví uvedeným usnesením podle §46 odst. 1
písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též
„s. ř. s.), ve spojení s §68 písm. a) téhož zákona. Konstatoval, že proti žalobou napadenému
rozhodnutí bylo možné podat odvolání, o čemž žalovaný žalobce poučil. Jelikož žalobce
nevyčerpal řádné opravné prostředky před podáním žaloby, je tato nepřípustná.
III.
[3] Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Namítá, že krajský soud měl aplikovat §65
odst. 2 s. ř. s., neboť stěžovatel byl postupem správce daně zkrácen na svých právech, přičemž
jeho věc nebyla toliko formálně rozhodnuta odvolacím orgánem. S ohledem na hrozící závažné
dopady rozhodnutí správce daně do majetku stěžovatele však není možné ve věci postupovat
ryze formalisticky a upřít mu možnost obrany jen pro nedodržení lhůty k podání odvolání
o jeden den. Jedná se o zásah do práv uvedených v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv
a svobod (dále též „Listina“). Dále poukazuje na to, že žalovaný bezdůvodně zamítl jeho žádost
o navrácení lhůty pro odvolání v předešlý stav, přestože důvody pro prominutí zmeškání lhůty
byly zjevné a spolehlivě doložené. Ani samotné doměření daně není po právu, což je stěžovatel
schopen prokázat, pokud mu bude umožněno bránit se v odvolacím řízení či před správním
soudem. Navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil usnesení krajského soudu i rozhodnutí
žalovaného.
IV.
[4] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti shrnul průběh řízení. Poukázal na to,
že stěžovatel podal odvolání proti dodatečnému platebnímu výměru opožděně. Jeho odvolání tak
správce daně zamítl, proti čemuž se stěžovatel i přes poučení dále neodvolal. Pokud stěžovatel
proti rozhodnutí správce daně namísto odvolání podal žalobu, konstatoval krajský soud správně
její nepřípustnost. Žádost o navrácení lhůty pro podání odvolání v předešlý stav byla zamítnuta;
odvolací řízení dosud nebylo ukončeno. Třicetidenní odvolací lhůta je však dostatečně dlouhá
pro to, aby stěžovatel podal alespoň blanketní odvolání, což může provést i bez počítače. Jestliže
se stěžovatel zbavil práva na přezkoumání zákonnosti dodatečného platebního výměru svým
nedbalým přístupem, nemůže se dovolávat mimořádných prostředků ochrany. Dodal, že pokud
stěžovatel považuje dodatečný platební výměr za nezákonný, může podat podnět k nařízení jeho
přezkoumání dle §121 daňového řádu. Navrhuje kasační stížnost zamítnout.
V.
[5] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněného
důvodu a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] Nejvyšší správní soud úvodem předesílá, že je-li kasační stížností napadáno usnesení
krajského soudu o odmítnutí žaloby, může stěžovatel účinně uplatňovat pouze kasační důvod
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí
návrhu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2012,
č. j. 4 As 57/2012 - 13). Kasační soud je totiž při přezkumu usnesení o odmítnutí žaloby
oprávněn zkoumat pouze to, zda rozhodnutí krajského soudu a důvody, o které se toto
rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem; jeho úkolem není věcně přezkoumávat,
zda je žaloba stěžovatele důvodná nebo zda rozhodnutí žalovaného bylo zákonné či nikoliv
(viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 24/2004 - 49;
ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98; ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65; či ze dne
19. 12. 2013, č. j. 9 As 124/2013 - 39). Úkolem Nejvyššího správního soudu tak v právě
posuzované věci bylo přezkoumat skutkové a právní podmínky odmítnutí žaloby z důvodu její
nepřípustnosti podle §68 písm. a) s. ř. s . Z tohoto důvodu se Nejvyšší správní soud nemohl
věcně zabývat námitkami stěžovatele směřujícími do posouzení zákonnosti dodatečného
platebního výměru, rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí o zamítnutí žádosti o navrácení odvolací
lhůty v předešlý stav.
[8] Dle stěžovatele krajský soud pochybil, když nepřipustil jeho žalobu dle §65 odst. 2 s. ř. s.
[9] Podle §65 odst. 1 s. ř. s., [k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku
porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen ‘rozhodnutí‘), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí,
popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. Podle §65 odst. 2 s. ř. s.,
[ž]alobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem, který není
k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu
příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Podle §65 odst. 2 s. ř. s.
tak svědčí žalobní legitimace proti rozhodnutí správního orgánu osobám, jímž nesvědčí „přímá“
žalobní legitimace podle odstavce 1. Jak uvádí odborná literatura: „[P]odle prvního odstavce může
žalovat ten, jehož právní sféry se napadené rozhodnutí týká, zatímco podle druhého odstavce je oprávněn žalovat
ten, kdo ve své právní sféře není rozhodnutím dotčen, přičemž v řízení, jež vyústilo ve vydání napadeného
rozhodnutí, uplatňoval určitý zájem.“ (srov. POTĚŠIL, L., ŠIMÍČEK, V. a kol. Soudní řád správní:
Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 557).
[10] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 2. 3. 2005, č. j. 2 As 1/2005 - 62, uvedl, že soud
musí v první řadě zkoumat, zda u žalobce vůbec připadá v úvahu, že by mohl být aktivně
legitimován. Nepřipadá-li toto vůbec v úvahu, je nutno žalobu odmítnout podle §46 odst. 1
písm. c) s. ř. s. (podání návrhu osobou k tomu zjevně neoprávněnou). Soud dále konstatoval:
„Teprve dospěje-li soud k závěru, že tento důvod odmítnutí žaloby není dán, zkoumá eventuální další důvody
pro odmítnutí žaloby, mezi nimi i důvod podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. a) s. ř. s.
Nevyčerpání řádných opravných prostředků žalobcem v řízení před správním orgánem má totiž smysl zkoumat
pouze tehdy, pokud žalobce vůbec byl osobou, která mohla tyto opravné prostředky podat, tj. takovou osobou,
u níž vůbec připadá v úvahu, aby byla aktivně legitimována k podání žaloby na základě ustanovení §65 odst. 1
nebo odst. 2 s. ř. s.“. Jelikož krajský soud nijak nezpochybnil aktivní žalobní legitimaci stěžovatele
podle §65 odst. 1 s. ř. s., nebylo důvodné zkoumat aktivní žalobní legitimaci stěžovatele podle
§65 odst. 2 s. ř. s.
[11] Je třeba zdůraznit, že krajský soud žalobu neodmítl pro nedostatek aktivní žalobní
legitimace stěžovatele, ale protože stěžovatel nevyčerpal řádné opravné prostředky. Povinnost
předchozího vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem
se vztahuje jak na žalobce podle §65 odst. 1 s. ř. s., tak na žalobce podle §65 odst. 2 s. ř. s.
[12] Podle §68 písm. a) s. ř. s. je žaloba proti rozhodnutí správního orgánu nepřípustná,
nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon.
Toto ustanovení je konkrétním projevem subsidiarity správního soudnictví vyjádřené v §5 s. ř. s.,
podle něhož platí, že nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve správním soudnictví domáhat
ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon. Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 Afs 98/2004 - 65, publ. pod č. 672/2005 Sb.
NSS, konstatoval, že „účastník správního řízení musí zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých
práv, které má ve své procesní dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany.
Soudní přezkum správních rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivně
veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy.“
[13] V posuzované věci stěžovatel napadl rozhodnutí, jímž žalovaný (správce daně)
pro opožděnost zamítl jeho odvolání a zároveň zastavil odvolací řízení. Správce daně tak
postupoval v souladu s §113 odst. 1 písm. c) daňového řádu, podle kterého [s]právce daně, jehož
rozhodnutí je odvoláním napadeno, odvolání zamítne a zastaví odvolací řízení, pokud je podané odvolání
nepřípustné nebo bylo podáno po lhůtě. Podle §109 odst. 1 téhož zákona přitom platí, že příjemce
rozhodnutí (v tomto případě stěžovatel) se může odvolat proti rozhodnutí správce daně, pokud
zákon nestanoví jinak. Podání odvolání proti rozhodnutí správce daně podle §113 odst. 1
písm. c) daňového řádu tento zákon nevylučuje. Stěžovatel byl o možnosti podat odvolání rovněž
řádně poučen. Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje se závěrem krajského soudu,
že stěžovatel nevyčerpal možnost podat proti rozhodnutí žalovaného řádný opravný prostředek
podle daňového řádu (odvolání), a proto nebyla jeho žaloba přípustná. Postup krajského soudu
plně odpovídal zákonu, pročež jej nelze označit za přepjatě formalistický (k této otázce
srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, publ. pod č. 534/2005 Sb. NSS).
[14] Napadeným usnesením nebylo ani zasaženo do práva stěžovatele na soudní ochranu.
Podle čl. 36 odst. 1 Listiny, [k]aždý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého
a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Listina užívá pojem stanoveným způsobem,
právo na spravedlivý proces tak není absolutní, ale může podléhat celé řadě podmínek
[srov. Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol., Listina základních práv a svobod:
komentář. Praha: Wolters Kluwer (ČR), 2012]. Jednou z podmínek pro přípustnost správní žaloby
je právě vyčerpání opravných prostředků. Stěžovatel byl o možnosti podat opravný prostředek
řádně poučen, a pokud tuto možnost nevyužil, Nejvyšší správní soud nemá za to,
že by následným odmítnutím jeho žaloby došlo k porušení jeho ústavních práv. Zásada
subsidiarity soudního přezkumu nemá svévolně omezující dopady na přístup k soudní ochraně
a její zakotvení je ústavně konformní, jak vyložil Ústavní soud v nálezu ze dne 5. 11. 2007,
sp. zn. IV. ÚS 1861/07: „podmínka přípustnosti projednání správní žaloby soudem teprve po vyčerpání všech
dostupných opravných prostředků v rámci soustavy správních orgánů je výrazem subsidiarity soudního přezkumu
vůči kontrolním mechanismům v systému správních orgánů, kterážto zásada preferuje nápravu tvrzené
nezákonnosti co nejrychleji a nejblíže dotčenému jedinci, tedy usiluje o odstranění pochybení již správními orgány
samotnými. Stanovení této podmínky bezpochyby do jisté míry omezuje přístup k soudu, s ohledem na výše
uvedenou zásadu subsidiarity však nikoli svévolně a bezdůvodně; zároveň cestu k soudnímu přezkumu ponechává
otevřenu, pokud se jedinec nedomůže nápravy u správních orgánů.“ Nejvyšší správní soud se nadto
skutkově shodnými věcmi téhož stěžovatele již opakovaně zabýval, například v rozsudcích ze dne
11. 10. 2019, č. j. 5 Afs 380/2018 - 24, ze dne 5. 12. 2019, č. j. 4 Afs 407/2018 - 27, ze dne
29. 3. 2019, č. j. 2 Afs 400/2018 - 28 (ústavní stížnost proti němu podanou Ústavní soud
usnesením ze dne 12. 6. 2019, sp. zn. II. ÚS 1827/19 jako zjevně neopodstatněnou odmítl),
nebo ze dne 3. 4. 2019, č. j. 6 Afs 355/2018 - 23 (ústavní stížnosti proti němu podanou Ústavní
soud odmítl ze stejného důvodu usnesením ze dne 25. 6. 2019, sp. zn. II. ÚS 1855/19). Ústavní
soud ve výše zmíněných usneseních neshledal vypořádání stěžovatelových argumentů ze strany
kasačního soudu rozporným s právem na soudní ochranu a ochranu vlastnictví a uzavřel,
že v rozhodnutích obecných soudů nespatřuje přepjatý formalismus, ale naopak, že soudy ve věci
postupovaly zcela v souladu se zákonem. I s ohledem na právě uvedené neměl kasační soud ani
nyní důvod se od svých předchozích závěrů vyslovených ve skutkově shodných případech
odchýlit.
[15] Nejvyšší správní soud připomíná, že předmět tohoto řízení byl omezen na otázku,
zda byla žaloba nepřípustná pro nevyčerpání opravných prostředků. Důvody, pro které stěžovatel
nestihl podat odvolání včas, proto míjejí předmět tohoto řízení. Nad rámec uvedeného dodává,
že rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 10. 2018, č. j. 4526947/18/2115-50522-205648, jímž zamítl
žádost stěžovatele o navrácení lhůty v předešlý stav, není samostatně soudně přezkoumatelné,
neboť má charakter předběžného rozhodnutí ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s. (srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2017, č. j. 5 Afs 136/2016 - 36, a ze dne 31. 7. 2008,
č. j. 9 As 88/2007 - 49). Toto rozhodnutí tak může být soudem přezkoumáno až v rámci
případného řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí odvolacího orgánu (§75 odst. 2 věta
druhá s. ř. s).
[16] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[17] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel, který neměl v řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému
v řízení žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. dubna 2020
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu