ECLI:CZ:NSS:2020:7.AS.188.2020:56
sp. zn. 7 As 188/2020 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobkyně: X, zastoupena
JUDr. Ing. Jakubem Backou, advokátem se sídlem Šlejnická 1547/13, Praha 6, proti žalovanému:
Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 424/16, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 6. 2020, č. j. 10 A 51/2018 - 147,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalobkyni se vrací zaplacený soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti a za návrh na vydání předběžného opatření ve výši 2 000 Kč,
který jí bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám zástupce
JUDr. Ing. Jakuba Backy, advokáta do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
[1] Ministerstvo spravedlnosti (dále též „ministerstvo“) rozhodnutím ze dne 22. 9. 2017,
č. j. MSP 79/2017 OINS-SRIS/20 (dále též „prvostupňové rozhodnutí“), pozastavilo žalobkyni
podle §10 odst. 1 písm. a) zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, v rozhodném
znění (dále též „zákon o insolvenčních správcích“) právo vykonávat činnost insolvenčního
správce z důvodu vedeného trestního stíhání pro jiný úmyslný trestný čin ohrožující důvěru
v řádný výkon funkce insolvenčního správce. Trestní stíhání žalobkyně jako obviněné
z účastenství ve formě pomoci ke zločinu zneužití informace a postavení v obchodním styku bylo
zahájeno na základě usnesení policejního orgánu Národní centrály proti organizovanému zločinu,
služby kriminální policie a vyšetřování Policie České republiky ze dne 9. 6. 2017, č. j. X.
Účastníkem řízení byla rovněž společnost X, jakožto dotčená osoba podle §27 odst. 2 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“) a §9
odst. 1 písm. f) ve spojení s §2 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích (dále též „dotčená
osoba“).
[2] Proti rozhodnutí ministerstva podaly žalobkyně a dotčená osoba dne 5. 10. 2017 rozklad,
v němž uplatnily shodné námitky. Dne 26. 1. 2018 vydal ministr spravedlnosti (dále též
„žalovaný“) rozhodnutí č. j. MSP-51/2017-ORA-ROZ/3, jímž zamítl rozklad žalobkyně
a rozhodnutí ministerstva potvrdil.
II.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného podaly žalobkyně a dotčená osoba společnou žalobu, v níž
mimo jiné namítly, že žalovaný opomenul rozhodnout o rozkladu dotčené osoby, přestože tato
byla účastníkem správního řízení. Městský soud v Praze (dále též „městský soud“) tuto žalobu
rozsudkem ze dne 23. 1. 2020, č. j. 10 A 51/2018 - 65, zamítl. Kasační soud však uvedený
rozsudek městského soudu zrušil, neboť nebylo rozhodnuto o rozkladu dotčené osoby, a žaloba
byla tudíž v jejím případě s ohledem na §68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), nepřípustná. Věc byla městskému
soudu vrácena k dalšímu řízení. V tomto řízení městský soud vyloučil žalobu dotčené osoby
usnesením ze dne 12. 5. 2020, č. j. 10 A 51/2018 - 134, k samostatnému projednání a vede o ní
samostatné řízení. Následně rozhodl pouze o žalobě žalobkyně tak, že ji v záhlaví uvedeným
rozsudkem zamítl.
[4] Úvodem konstatoval, že vada řízení, jíž se žalovaný dopustil tím, že nerozhodl o rozkladu
dotčené osoby, nemohla za daných okolností způsobit nezákonnost rozhodnutí ve věci žalobkyně
ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. K věci samé pak městský soud předeslal, že v případě
trestního stíhání za jiný úmyslný trestný čin ministerstvo může při rozhodování o pozastavení
práva vykonávat činnost insolvenčního správce posuzovat v rámci správního uvážení toliko
intenzitu ohrožení důvěry v řádný výkon funkce v důsledku jednání, pro které bylo zahájeno
trestní stíhání. V posuzované věci přitom žalovaný dostatečně, logicky a srozumitelně odůvodnil
své závěry, které mají oporu v obsahu správního spisu. S odkazem na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 8. 2019, č. j. 3 As 277/2017 - 49, městský soud přisvědčil jeho
závěru, že usnesení o zahájení trestního stíhání svědčí předpoklad správnosti. Jeho obsah musí
brát žalovaný za daný; nepřísluší mu hodnotit v něm uvedené skutkové okolnosti a předběžné
závěry z hlediska jejich důvodnosti. Zabývá se pouze jejich dopadem na důvěru ve výkon funkce
insolvenčního správce. Jeho úkolem je vyložit neurčitý právní pojem „ohrožení důvěry v řádný
výkon funkce insolvenčního správce“, zhodnotit, zda pod něj zjištěný skutkový stav spadá,
a při následném užití správní diskrece nepřekročit zákonem stanovené meze. Těmto požadavkům
rozhodnutí správních orgánů z obsahového hlediska dostálo. Správní orgány pečlivě
a přezkoumatelným způsobem vyhodnotily vliv skutečností plynoucích z usnesení o zahájení
trestního stíhání žalobkyně na důvěru ve výkon funkce insolvenčního správce. Městský soud
se ztotožnil s jejich závěrem, že důvodné podezření na dlouhodobou organizovanou úmyslnou
hospodářskou trestnou činnost v případě osoby, která je insolvenčním správcem, advokátem
a byla i daňovým poradcem, při využití těchto jejích odborných předpokladů, evidentně ohrožuje
důvěru široké i odborné veřejnosti v účast takové osoby v insolvenčních řízeních. Dále aproboval
názor žalovaného, že účastenství na trestné činnosti ve formě pomoci nijak nesnižuje závažnost
jednání žalobkyně z hlediska ohrožení důvěry ve výkon funkce insolvenčního správce. Naopak
není bez relevance, že jednání žalobkyně vyšetřuje policejní orgán označený Národní centrála
proti organizovanému zločinu. Přestože vypovídací hodnotu názvu orgánů nelze přeceňovat,
má působnost tohoto orgánu význam při úvaze, o jaký druh protiprávního jednání s dopadem
na reputaci insolvenčních správců se jedná. Městský soud neshledal pochybení ani v tom,
že si správní orgány nevyžádaly podklady od České advokátní komory (dále též „ČAK“),
na jejichž základě byl hodnocen vliv usnesení o zahájení trestního stíhání žalobkyně na výkon
advokátní profese. Správní orgány nejsou povinny koordinovat svůj postup s ČAK, nedochází-li
k přesahu v jejich působnostech. Ani §2 odst. 4 správního řádu nevylučuje, aby různé orgány
s různou působností vyslovily rozdílné závěry, budou-li tyto řádně odůvodněny. Správní orgány
rovněž řádně zohlednily dobu, která uplynula od prošetřovaného jednání. Tuto sice vyhodnotily
jako polehčující okolnost, avšak vzhledem k dlouhodobosti a organizovanosti šetřené činnosti jí
nepřisoudily takový význam, aby bylo upuštěno od pozastavení činnosti žalobkyně. Městský soud
neshledal, že by žalovaný vydal rozhodnutí předčasně. V zájmu ochrany veřejného zájmu
na zajištění řádného stavu insolvenčních řízení je totiž jeho povinností jednat bezodkladně poté,
co se dozví o zahájení trestního stíhání vůči insolvenčnímu správci. Není co vytknout ani
způsobu provedení testu proporcionality a jeho vyhodnocení.
III.
[5] Proti napadenému rozsudku podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Namítla nesprávné
vymezení rozsahu přezkumu usnesení o zahájení trestního stíhání při posuzování otázky, zda byla
naplněna podmínka ohrožení důvěry v řádný výkon funkce insolvenčního správce. Dovodil-li
totiž městský soud, že obsah usnesení o zahájení trestního stíhání je daný a ministerstvo s ním
nemůže polemizovat, pominul část závěru rozsudku č. j. 3 As 277/2017 - 49, že „případné
pochybnosti však může ministerstvo promítnout do vlastního rozhodování v rámci správního uvážení o pozastavení
uvedeného práva (výkonu funkce insolvenčního správce)“. Právě tohoto postupu se stěžovatelka
domáhala, když dokládala pochybnosti ohledně zahájeného trestního stíhání. Tyto pochybnosti
snižují míru, ve které trestní stíhání ohrožuje důvěru v řádný výkon funkce insolvenčního
správce. Správní orgány se proto měly její stížností proti usnesení o zahájení trestního stíhání
věcně zabývat. Jelikož tak neučinily, jsou jejich rozhodnutí nezákonná a současně
nepřezkoumatelná, pročež je městský soud neměl aprobovat. Téhož pochybení se soud dopustil
tím, že shledal přezkoumatelnými a správnými i další úvahy správních orgánů. Konkrétně
stěžovatelka namítla, že v rozhodnutí ministerstva zcela absentuje zohlednění míry jejího
účastenství na tvrzené trestné činnosti. Dále je toto rozhodnutí zčásti založeno na absurdní úvaze
o významu názvu orgánu, který domnělou trestnou činnost prověřoval. Argumentoval-li
žalovaný, že ministerstvo nezvýrazňovalo název vyšetřovacího orgánu, ale jeho působnost,
pak zásadně doplnil argumentaci ministerstva, což je nepřípustné a dokládá to
nepřezkoumatelnost prvostupňového rozhodnutí. Správní orgány rovněž relevantně
nezdůvodnily, proč si nevyžádaly podklady od ČAK, která za totožné jednání nepozastavila právo
stěžovatelky vykonávat advokacii. Z prvostupňového rozhodnutí není rovněž zřejmé, jak byla
zohledněna skutečnost, že od domnělého jednání uplynula již dlouhá doba (5 - 7 let). Rozhodnutí
správních orgánů přitom neobsahují soudem rekapitulovanou úvahu, že tato polehčující okolnost
nepostačovala s ohledem na jiné aspekty dané činnosti (dlouhodobost, organizovanost). Městský
soud dle stěžovatelky pochybil rovněž tím, že se s poukazem na obecnost námitek primárně
zabýval konkrétními dílčími námitkami vůči rozhodnutí správních orgánů. Tato měl však
hodnotit v celém rozsahu, protože stěžovatelka namítla jejich nepřezkoumatelnost. Stěžovatelka
proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu i rozhodnutí
žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[6] Současně s podáním kasační stížnosti stěžovatelka podala návrh na vydání předběžného
opatření; alternativně navrhla, aby byl kasační stížnosti přiznán odkladný účinek.
IV.
[7] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského soudu.
Poukázal na podrobné vypořádání námitky týkající se ohrožení důvěry v řádný výkon funkce
insolvenčního správce. Městský soud zde potvrdil, že žalovaný nedospěl k pozastavení práva
vykonávat činnost insolvenčního správce na základě libovůle, ale na základě přezkoumatelné
správní úvahy. I další úvahy správních orgánů jsou plně přezkoumatelné. Mírou účastenství
se ministerstvo zabývalo v bodě 75 prvostupňového rozhodnutí. I podle komentářové literatury
není účastenství automaticky méně závažné než pachatelství a neznamená bez dalšího polehčující
okolnost. Žalovaný dále plně vycházel z usnesení o zahájení trestního stíhání, přičemž tento
postup je v souladu s právním názorem vyjádřeným v rozsudku ve věci sp. zn. 3 As 277/2017.
S odlišným postupem České advokátní komory se žalovaný vypořádal v bodě 54 napadeného
rozhodnutí, ministerstvo pak v bodě 73 prvoinstančního rozhodnutí. Otázka doby, jež uplynula
od sporného jednání do vydání prvostupňového rozhodnutí, byla vypořádána v bodech 55 a 56
prvostupňového rozhodnutí a v bodě 83 rozhodnutí žalovaného. Veškeré námitky stěžovatelky
byly řádně vypořádány jak ze strany správních orgánů, tak ze strany soudu. Proto žalovaný
navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Návrh na vydání předběžného opatření,
resp. na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti označil žalovaný rovněž za nedůvodný.
V.
[8] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Přestože stěžovatelka podřadila formálně důvody kasační stížnosti pod §103 odst. 1
písm. a) a b) s. ř. s., věcně namítla především nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu,
neboť tento podle jejího názoru přezkoumal rozhodnutí správních orgánů, která jsou sama
nepřezkoumatelná. Tuto nepřezkoumatelnost konkrétně spatřuje v tom, že se správní orgány
odmítly zabývat obsahem její stížnosti proti usnesení o zahájení trestního stíhání. Dále vytkla
prvostupňovému rozhodnutí, že v něm vůbec nebyla zohledněna míra účastenství stěžovatelky
na tvrzené trestné činnosti a rovněž neobstojí jeho odůvodnění v části odkazující na název
policejního orgánu, který tvrzenou trestnou činnost prošetřoval. Oba správní orgány pak nijak
relevantně nezdůvodnily, proč si nevyžádaly podklady od ČAK a jejich úvahy ohledně vlivu doby,
která uplynula od spáchání trestného činu, na závěr o pozastavení práva vykonávat činnost
insolvenčního správce, jsou nepřezkoumatelné.
[11] Zdejší soud konstantně judikuje, že přezkoumá-li krajský soud rozhodnutí žalovaného,
které pro absenci odůvodnění nebylo přezkoumání vůbec způsobilé, zatíží vadou
nepřezkoumatelnosti i své rozhodnutí (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 - 91, či ze dne 28. 1. 2009, č. j. 1 As 110/2008 - 99). Stěžovatelka
nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí namítala i v žalobě, městský soud nicméně její
námitce nepřisvědčil. Shledal-li by nyní Nejvyšší správní soud, že rozhodnutí žalovaného
skutečně nebylo přezkoumání vůbec způsobilé, byl by dán důvod pro zrušení napadeného
rozsudku.
[12] Podle judikatury Ústavního soudu je smyslem a účelem odůvodnění především ozřejmit,
proč správní orgán rozhodl, jak rozhodl, neboť jen tak lze ověřit, že důvody rozhodnutí jsou
v souladu s právem a nejsou založeny na libovůli (nález Ústavního soudu ze dne 6. 3. 1997,
sp. zn. III. ÚS 271/96). Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá,
že z odůvodnění správního rozhodnutí musí být seznatelné, proč správní orgán považuje námitky
účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí,
proč považuje skutečnosti předestřené účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně
provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil
při hodnocení důkazů. Rozhodnutí, jehož odůvodnění obsahuje pouze obecný odkaz na to,
že napadené rozhodnutí bylo přezkoumáno a jeho důvody shledány správnými,
je nepřezkoumatelné, neboť důvody, o něž se výrok opírá, zcela chybějí (viz např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 - 91, ze dne 19. 12. 2008,
č. j. 8 Afs 66/2008 - 71, či ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 - 45).
[13] V projednávaném případě však Nejvyšší správní soud takové vady neshledal.
[14] Z námitky nepřezkoumatelnosti je zjevné, že stěžovatelka brojí zejména proti
prvostupňovému rozhodnutí ministerstva, které pokládá za nepřezkoumatelné a které měl
žalovaný podle jeho názoru z tohoto důvodu zrušit. Jakkoliv by bylo možno přisvědčit tomu,
že ministerstvo mohlo některé stěžejní úvahy v prvostupňovém rozhodnutí formulovat
konkrétněji a jednoznačněji, je třeba odmítnout názor stěžovatelky, že odvolací orgán nemůže
doplňovat argumentaci správního orgánu I. stupně. Jak správně připomenul již městský soud
v bodě 60 rozsudku, řízení, z něhož vzešlo správní rozhodnutí, je ovládáno zásadou jednotnosti.
Tato zásada vyjadřuje, že správní řízení až do vydání odvolacího rozhodnutí představuje jeden
celek. Je proto přípustné, aby odvolací orgán doplnil závěry rozhodnutí správního orgánu
I. stupně. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu může odvolací či rozkladový správní
orgán nahradit část odůvodnění orgánu I. stupně vlastní úvahou a korigovat dílčí argumentační
nepřesnost podřízeného správního orgánu v případě, kdy prvostupňové rozhodnutí potvrzuje
(srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2013, č. j. 6 Ads 134/2012 - 47,
ze dne 8. 10. 2015, č. j. 10 As 123/2014 - 41, či ze dne 14. 3. 2013, č. j. 4 As 10/2012 - 48).
Pokud odvolací orgán souhlasí s výrokem správního rozhodnutí orgánu I. stupně, nicméně zcela
se neztotožňuje s jeho důvody, případně část odůvodnění postrádá, může tyto nedostatky
nahradit v odůvodnění svého rozhodnutí. Předmětem přezkumu je pak zejména rozhodnutí
odvolacího orgánu, doplněné o argumentaci správního orgánu I. stupně, kterou odvolací orgán
potvrdil. Případné vady rozhodnutí ministerstva tak mohl odstranit žalovaný a přesně k takovému
postupu došlo v projednávané věci. Tímto pohledem proto nelze přisvědčit žádné
ze stěžovatelčiných námitek nepřezkoumatelnosti.
[15] Ke stěžovatelčině námitce absence zohlednění formy trestní součinnosti (stěžovatelka je
trestně stíhaná jako obviněná z účastenství ke zločinu zneužití informace a postavení
v obchodním styku ve formě pomoci) je třeba konstatovat, že oba správní orgány tuto skutečnost
ve svých rozhodnutích nijak nepominuly. V bodech 75 až 80 prvostupňového rozhodnutí
ministerstvo rekapitulovalo skutky, jež jsou stěžovatelce kladeny za vinu, které spočívají
ve vědomém provádění účetních operací a vystavování nepravdivých faktur prostřednictvím
společnosti X za účelem protiprávního vyvádění finančních prostředků velkého rozsahu
ze společnosti X. A právě závažnost, charakter a rozsah těchto skutků představujících pomoc
při páchání trestného činu ministerstvo následně v bodě 81 hodnotilo z hlediska jejich dopadu
na zájem chráněný zákonem, kterým je důvěra v řádný průběh insolvenčních řízení, v řádný
výkon činnosti insolvenčního správce a v tuto profesi obecně. Rovněž v této souvislosti v bodě
82 poukázalo na profesní erudici stěžovatelky, která je rovněž advokátkou a dlouhou dobu byla
daňovou poradkyní. S ohledem na charakter trestné činnosti vymezené výše uvedenými skutky
podle názoru ministerstva tato skutečnost dále zvyšuje její nebezpečnost ve vztahu k důvěře
v činnost insolvenčního správce. Při posouzení ohrožení uvedeného zájmu si tedy ministerstvo
nepochybně bylo vědomo skutečnosti, že trestné činnosti se stěžovatelka měla dopustit ve formě
účastenství a vzalo ji v potaz. O tom ostatně svědčí rovněž formulace uvedené v jeho rozhodnutí
(„Účastníkovi je policejním orgánem kladeno za vinu, že se dopustil účastenství ve formě pomoci na zločinu
zneužití informace a postavení v obchodním styku podle §255 odst. 2, odst. 4 trestního zákoníku…“), jež
dokládají, že forma účastenství představuje nedílnou součást charakteristiky posuzované trestné
činnosti. Žalovaný pak k této otázce výslovně doplnil, že účastenství není automaticky méně
závažné než pachatelství, a tedy neznamená bez dalšího okolnost ve prospěch účastníka.
Z rozhodnutí správních orgánů zjevně vyplývá, že zohlednění formy spáchání trestné činnosti
bylo součástí již základního posouzení ohrožení důvěry v řádný výkon funkce insolvenčního
správce. S ohledem na podstatu skutků, jež jsou stěžovatelce jakožto osobě realizující uspořádání
majetkových vztahů úpadců kladeny za vinu, však správní orgány neshledaly, že by její stíhání
„toliko“ jako pomocníka mohlo být hodnoceno v její prospěch. Nelze tedy přisvědčit
stěžovatelce, že by správní orgány otázku míry jejího účastenství na trestné činnosti nevzaly
v potaz; tato námitka není důvodná.
[16] K námitce týkající se zohlednění názvu policejního orgánu prošetřujícího trestnou činnost
stěžovatelky lze odkázat na výše uvedené závěry o možnosti odvolacího orgánu doplňovat,
příp. korigovat dílčí argumentační nepřesnosti v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí.
Žalovaný nicméně správně poukázal na to, že stěžovatelka podsouvá ministerstvu úvahu
o významu názvu policejního útvaru z hlediska posouzení ohrožení důvěry v řádný výkon funkce
insolvenčního správce, která z jeho rozhodnutí nevyplývá. Inkriminovaná pasáž se nachází
v bodě 81 a zní: „Pokud se jedná o skutky účastníka, ty byly policejním orgánem posouzeny podle
kvalifikovaných skutkových podstat, a to jako zločin a zvlášť závažný zločin v souladu s §14 odst. 3
trestního zákona. Dle usnesení o zahájení trestního stíhání se jedná o závažnou majetkovou trestnou činnost,
která byla páchána dlouhodobě, nejméně tři roky, a která je vyšetřována Národní centrálou proti
organizovanému zločinu. Je tak zjevné, že se nemá jednat o ojedinělý minoritní exces, ale o déle trvající stav,
který s ohledem na charakter trestné činnosti představuje zásadní zpochybnění odborných i morálních kvalit
účastníka řízení jakožto insolvenčního správce, (…).“ Z uvedeného je zřejmé, že ministerstvo kladlo
důraz na dlouhodobost páchání trestné činnost, její povahu a závažnost. Pro dokreslení
závažnosti této činnosti pak ministerstvo zvýraznilo mimo jiné slova „organizovaný zločin“.
Tímto nicméně pouze dokreslilo charakter stíhané trestné činnosti, nikoliv význam pojmenování
samotného vyšetřujícího orgánu. Již žalovaný stěžovatelce vysvětlil, že důraz nebyl kladen
na samotný název útvaru, ale na to, že věc je vyšetřována jako organizovaný zločin, s čímž
se Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje. Tato skutečnost je z prvostupňového rozhodnutí
jednoznačně seznatelná a srozumitelná, a v žádném případě nemůže vést k závěru
o nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí.
[17] Stěžovatelka dále namítla, že správní orgány ve svých rozhodnutích nijak relevantně
nezdůvodnily, proč si nevyžádaly podklady, na jejichž základě posuzovala Česká advokátní
komora její právo vykonávat advokacii, přestože stěžovatelka „opakovaně namítala, že jako advokátce
jí jiný správní orgán, tj. Česká advokátní komora (…) za totožné jednání nepozastavila právo vykonávat
advokacii a že by si Prvostupňový orgán měl proto vyžádat podklady od ČAK, aby zjistil, co ji k tomuto závěru
vedlo.“ Tvrzení stěžovatelky o opakovaném vznášení požadavku na vyžádání podkladů od ČAK
neodpovídá skutečnosti. V průběhu správního řízení před ministerstvem stěžovatelka toliko
ve dvou podáních ze dne 27. 6. 2017 a ze dne 4. 9. 2017 poukázala na to, že s ní ČAK nezahájila
žádné řízení a nepozastavila jí činnost, přičemž odkázala na aktuální seznam advokátů. Jelikož
stěžovatelka žádný požadavek na doplnění dokazování o podklady České advokátní komory
před správním orgánem I. stupně neuplatnila, nemohlo ministerstvo opomenout takový
požadavek vypořádat, jak se stěžovatelka snaží v kasační stížnosti tvrdit. Teprve v rozkladu proti
rozhodnutí ministerstva stěžovatelka navrhla, aby si ministerstvo vyžádalo stanovisko (nikoliv
podklady) ČAK. Oba správní orgány nicméně ve svých rozhodnutích řádně a srozumitelně
zdůvodnily, proč pro své rozhodování nepovažovaly za podstatnou skutečnost, že stěžovatelce
nebyl pozastaven výkon advokacie. Poukázaly na to, že rozhodnutí ČAK a ministerstva jsou
na sobě nezávislá, a stejně tak je nezávislá příslušná správní úvaha. Rovněž kritéria, která jsou
v rámci rozhodování uplatňována, se mohou vzhledem k odlišným požadavkům kladeným
na profesi advokátů a insolvenčních správců lišit. Tato úvaha je plně přezkoumatelná a v jádru
racionální. Vychází z toho, že insolvenční správce je specifickým subjektem insolvenčního řízení
se samostatným postavením jak vůči úpadci, tak vůči jeho věřitelům. Nejedná se o jejich zástupce.
Toto zvláštní postavení insolvenčního správce pramení z veřejného účelu dané instituce, způsobu
jeho ustavení a svěřených pravomocí (blíže srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 25. 6. 2002,
sp. zn. Pl. ÚS 36/01, a ze dne 1. 7. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/10 ). Doktrína i judikatura jej proto
řadí mezi zvláštní veřejnoprávní orgány, jehož úkolem je zajištění řádného průběhu insolvenčního
řízení. Specifické postavení insolvenčního správce dokládá také skutečnost, že musí svoji funkci
vykonávat osobně (na rozdíl od advokáta, který smí jednotlivé činnosti provádět také
prostřednictvím svých koncipientů), ledaže zákon připouští pověřit některými úkony také další
osoby. Dále nelze přehlédnout, že insolvenčním správcům jsou případy přidělovány opatřením
předsedy soudu (viz §4 odst. 1 vyhlášky ministerstva č. 311/2007 Sb., o jednacím řádu
pro insolvenční řízení a kterou se provádějí některá ustanovení insolvenčního zákona) na základě
tzv. „kolečka“, zatímco advokáta si klient standardně sám aktivně vybírá. Insolvenční správce
se tak nachází do značné míry v odlišném postavení od advokáta, který je v podstatě soukromou
podnikající osobou. Je proto logické, že na jeho osobu budou v otázce důvěryhodnosti kladeny
jiné (přísnější) nároky, než je tomu v případě advokáta. Okolnost, že stěžovatelce z důvodu
totožného trestního stíhání nebyla pozastavena advokátní činnost, tak nemusí mít pro posouzení
věci vypovídací hodnotu. Pokud má stěžovatelka za to, že ČAK zohlednila při svém rozhodování
další skutečnosti či zjištění, která mohla být relevantní i z pohledu výkonu dohledu nad činností
insolvenčního správce, bylo na ní, aby tyto ve správním řízení označila a učinila je součástí
podkladů pro rozhodování správních orgánů v posuzované věci. Z hlediska přezkumné činnosti
je pro soudy nicméně relevantní pouze to, zda závěry správních orgánů mají oporu ve spisovém
materiálu, přičemž v tomto ohledu neshledal Nejvyšší správní soud pochybení.
[18] Z rozhodnutí správních orgánů je rovněž zřejmé, jak bylo přihlédnuto k době, která
uplynula od údajného spáchání trestné činnosti. Ministerstvo v bodě 84 prvostupňového
rozhodnutí uvedlo: „Správní orgán je v souladu se základními zásadami správního i trestního řízení povinen
zvážit i okolnosti ve prospěch účastníka. Je tak pravdou, že trestná činnost, která je účastníkovi kladena za vinu,
se odehrála již před několika lety. S ohledem na její další charakteristiky podrobně vypočtené v bodě 81
odůvodnění [viz citace výše, pozn. soudu] však správní orgán nepovažuje tuto skutečnost za zásadní.“
Z obou citovaných částí prvostupňového rozhodnutí je zřejmé, že ministerstvo hodnotilo dobu,
která od spáchání trestné činnosti uplynula, jako polehčující okolnost ve prospěch stěžovatelky,
avšak s ohledem na závažnost, dlouhodobost a organizovanost dané trestné činnosti dospělo
k závěru, že tato polehčující okolnost není natolik zásadní, aby vedla k upuštění od pozastavení
činnosti. Není tak pravdou, že by rozhodnutí správních orgánů neobsahovala úvahu, kterou
městský soud shrnul v bodě 67 rozsudku. Z hlediska přezkoumatelnosti pak není této úvaze co
vytknout. Ani tato námitka stěžovatelky proto není důvodná.
[19] Poslední námitka poukazující na nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů
se do značné míry prolíná s námitkou nesprávného právního posouzení ze strany městského
soudu. Stěžovatelka v ní poukázala na to, že správní orgány nesprávně interpretovaly rozsah
přezkumu usnesení o zahájení trestního stíhání, když se odmítly zabývat její stížností proti
danému usnesení. Tímto zatížily svá rozhodnutí nezákonností a nepřezkoumatelností. Městský
soud pak jejich závěry ohledně rozsahu přezkumu usnesení o zahájení trestního stíhání
aproboval, čímž zatížil nezákonností svůj rozsudek. Nejvyšší správní soud tuto námitku vypořádá
jako celek.
[20] Správní orgány vycházely z toho, že jsou vázány usnesením o zahájení trestního stíhání,
nemohou je zpochybňovat, a tudíž se nezabývaly obsahem stížnosti, jíž stěžovatelka napadla
usnesení o zahájení trestního stíhání. Nesprávnost tohoto východiska stěžovatelka dovozuje
z rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 277/2017 - 49.
[21] Podle §10 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích [m]inisterstvo může rozhodnout
o pozastavení práva vykonávat činnost insolvenčního správce insolvenčnímu správci, proti kterému je vedeno trestní
stíhání pro trestný čin spáchaný v souvislosti s výkonem činnosti insolvenčního správce nebo za jiný úmyslný trestný
čin, pokud tato trestná činnost ohrožuje důvěru v řádný výkon funkce insolvenčního správce, a to nejdéle do dne
nabytí právní moci rozhodnutí, kterým se toto řízení končí; bude-li insolvenčnímu správci za uvedený trestný čin
uložen trest, ochranné léčení nebo zabezpečovací detence, pozastavení práva vykonávat činnost insolvenčního správce
insolvenčnímu správci končí dnem nabytí právní moci rozhodnutí ministerstva o zrušení povolení vykonávat činnost
insolvenčního správce (důraz přidán).
[22] Podstatu řízení o pozastavení práva vykonávat činnost insolvenčního správce shrnul
Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 3 As 277/2017 - 49 jako „zjištění, že je proti účastníku řízení
vedeno trestní stíhání, resp. že bylo trestní stíhání vůbec zahájeno, a že trestná činnost, pro kterou je trestní stíhání
vedeno, souvisí s výkonem funkce insolvenčního správce, či že se jedná o jinou trestnou činnost, která ohrožuje
důvěru v řádný výkon této funkce (k tomu viz výše). Zahájení trestního stíhání dotčeného insolvenčního
správce přitom vyplývá z usnesení orgánu činného v trestním řízení, kterým je ministerstvo
vázáno a s nímž není příslušné jakkoliv polemizovat. Případné pochybnosti však může
ministerstvo promítnout do vlastního rozhodování v rámci správního uvážení o pozastavení
uvedeného práva (srov. Kozák, J., Stanislav, A. Zákon o insolvenčních správcích: Komentář. Praha: Wolters
Kluwer, 2017, dostupné v systému ASPI).“ Z uvedeného je zřejmé, že Nejvyšší správní soud
se ztotožnil se závěry odborné literatury, dle kterých ministerstvo nemůže žádným způsobem
zpochybňovat důvodnost usnesení o zahájení trestního stíhání. Dovětek, dle kterého může
promítnout případné pochybnosti do vlastního rozhodnutí, je pak nutné chápat v kontextu
citovaného ustanovení. Tyto případné pochybnosti je proto nutné vztahovat toliko k úvaze,
zda trestná činnost popsaná v usnesení může mít reálně negativní dopady na výkon funkce
insolvenčního správce, tzn., zda se jedná o trestnou činnost s výkonem funkce přímo související
či o trestnou činnost ohrožující důvěru v řádný výkon této funkce. Jinými slovy, správní úvaha
se týká pouze toho, zda skutkové závěry uvedené v usnesení o zahájení trestního stíhání
odůvodňují pozastavení činnosti insolvenčního správce podle §10 odst. 1 písm. a) zákona
o insolvenčních správcích. Poslední citovanou větu z rozsudku č. j. 3 As 277/2017 - 49 tedy nelze
vykládat tak, že by měly správní orgány možnost vyjadřovat pochybnosti o samotné důvodnosti
trestního stíhání či zákonnosti postupu orgánů činných v trestním řízení, a mohly tak
přehodnocovat závěry těchto orgánů, polemizovat s nimi a zpochybňovat je. Nápravy případných
omylů orgánů činných v trestním řízení je možno dosáhnout právě a pouze prostředky obrany
upravenými v trestním řádu. Správní orgány rozhodující o pozastavení práva vykonávat činnost
insolvenčního správce nemohou tuto úlohu v rámci své činnosti v režimu §10 odst. 1 písm. a)
zákona o insolvenčních správcích jakkoliv suplovat. Samotné zahájení trestního stíhání a obsah
příslušného usnesení jsou pro ně skutečně dané.
[23] Nejvyšší správní soud ostatně v uvedeném rozsudku aproboval jako souladný se zákonem
postup ministerstva, které „při posuzování naplnění podmínek pro pozastavení práva vykonávat funkci
insolvenčního správce vycházelo právě ze skutečnosti, že bylo vydáno usnesení o zahájení trestního stíhání
pro trestný čin spáchaný v souvislosti s výkonem činnosti insolvenčního správce, který ohrožuje důvěru v řádný
výkon této funkce. V rámci správního uvážení o pozastavení uvedeného práva pak ministerstvo zohlednilo
především obsah uvedeného usnesení (výslovně zmiňovalo ‘jednání, kterého se měl účastník řízení dle citovaného
usnesení o zahájení trestního stíhání dopustit‘), a také ‘částečné zamítnutí stížnosti účastníka řízení proti tomuto
usnesení‘. Taktéž uvedlo, že jeho diskreční pravomoc je minimální, neboť má povinnost vycházet výhradně
z usnesení o zahájení trestního stíhání a z právní kvalifikace skutku (viz str. 7 prvostupňového správního
rozhodnutí). Z uvedeného je tedy seznatelné, že ministerstvo při svém rozhodování správně vycházelo zejména
z usnesení o zahájení trestního stíhání proti stěžovatelce. V rámci správní úvahy o pozastavení jejího práva
vykonávat činnost insolvenčního správce však vzalo v potaz i rozhodnutí o stížnosti proti tomuto usnesení. Je však
třeba poznamenat, že uvedeným rozhodnutím nebyla změněna právní kvalifikace skutku, který měla stěžovatelka
spáchat, ale pouze klasifikace (kategorizace) trestného činu s ohledem na trestní sazbu za něj, a to ze zvlášť
závažného zločinu na zločin. Jedná se tedy o pochybení spíše technického rázu, které nemá vliv na zákonnost
a správnost napadeného usnesení - jak ostatně uvedl i vrchní státní zástupce v předmětném rozhodnutí.
Ministerstvo přitom při posuzování věci zohlednilo zejména povahu jednání popsaného v usnesení, kterého se měla
stěžovatelka dopustit, respektive jeho právní kvalifikaci. Změna klasifikace trestného činu tedy nemohla mít
na jeho rozhodnutí vliv. Pokud jde o ostatní tvrzení a důkazy, Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se správním
orgánem I. stupně v tom, že stěžovatelka (ač jí byl poskytnut více než dostatečný prostor) nepředložila žádný
důkaz, na podkladě kterého by bylo možno správní řízení zastavit. To by totiž bylo možno učinit pouze tehdy,
pokud by bylo trestní stíhání proti stěžovatelce pravomocně skončeno, nebo by byla změněna právní kvalifikace
skutku, pro který byla stíhána.“
[24] Citovaná pasáž rozsudku potvrzuje, že ministerstvo je vázáno postupem orgánů činných
v trestním řízení, přičemž s jejich závěry nemůže nijak polemizovat, či je přezkoumávat, tyto
toliko přejímá. Případná stížnost proti usnesení o zahájení trestního stíhání může mít na řízení
podle §10 odst. 1 zákona o insolvenčních správcích vliv tehdy, bude-li jí orgány činnými
v trestním řízení vyhověno či částečně vyhověno, jako tomu bylo v případě citovaného rozsudku.
Za takové situace je ministerstvo povinno zohlednit závěry obsažené v rozhodnutí o stížnosti.
Obsah samotné stížnosti však pro ministerstvo relevantní ze své podstaty být nemůže. Účelem
stížnosti je totiž brojit proti důvodnosti usnesení o zahájení trestního stíhání a jeho případným
vadám. Stížnost se tedy týká skutečností, o nichž ministerstvo stejně nemůže činit závěry, jak bylo
uvedeno výše. Tomu ostatně odpovídá i obsah stížnosti v posuzovaném případě. Stěžovatelka
v ní polemizuje právě s důvodností usnesení o zahájení trestního stíhání. Veškerá argumentace
obsažená ve stížnosti tedy směřuje proti skutečnostem, jichž se uvážení správního orgánu v řízení
podle §10 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích netýká.
[25] Správní orgány ani městský soud proto nepochybily tím, že se nezabývaly obsahem
stížnosti proti usnesení o zahájení trestního stíhání. K takovému postupu nebyly povinny. Právě
naopak, pokud by se zabývaly námitkami směřujícími vůči důvodnosti zahájení trestního stíhání,
jednalo by se o postup nehospodárný, neboť by se správní orgány zbytečně zabývaly otázkou,
kterou nejsou oprávněny posuzovat. Chtěla-li stěžovatelka přesvědčit správní orgány o tom,
že vyšetřovaná trestná činnost nedosahuje takové míry, aby byla ohrožena důvěra v řádný výkon
funkce insolvenčního správce ve smyslu §10 odst. 1 zákona o insolvenčních správcích, měla její
argumentace směřovat především k tomu, proč skutky specifikované v usnesení o zahájení
trestního stíhání nejsou natolik závažné, aby měly za následek pozastavení výkonu funkce
insolvenčního správce, nikoliv k tomu, že závěry orgánů činných v trestním řízení nemají oporu
v označených důkazech, nezakládají se na fakticitě či na dostatečné míře podezření, jejich
postupem byl porušen zákon apod. Právě tyto skutečnosti jsou totiž předmětem zkoumání
správního orgánu.
[26] V závěru kasační stížnosti stěžovatelka městskému soudu vytkla, že n ehodnotil
rozhodnutí správních orgánů v celém jejich rozsahu, ale zaměřil se pouze na konkrétní námitky,
přestože stěžovatelka namítala nepřezkoumatelnost mnoha úvah obsažených a mnohdy pouze
naznačených v rozhodnutích správních orgánů. Zdejší soud opakovaně uvádí, že „správní soudnictví
je ovládáno zásadou dispoziční a koncentrační; od žalobce, který vymezuje hranice soudního přezkumu, se tedy
oprávněně žádá procesní zodpovědnost. Soud za něj nesmí nahrazovat jeho projev vůle a vyhledávat na jeho místě
vady napadeného správního aktu. […] míra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní
ochrany se žalobci u soudu dostane. Čím je žalobní bod - byť i vyhovující obecnější, tím obecněji k němu může
správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto na místě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další
argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným
rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta.“ (viz rozsudek rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78). Samozřejmě platí,
že namítá-li účastník řízení nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí, je soud povinen tuto
námitku posoudit a řádně vypořádat. Je-li však námitka obecná, postačí, aby soud rovněž reagoval
obdobně obecnou odpovědí. Zjednodušeně řečeno, na prosté tvrzení o nepřezkoumatelnosti lze
uvést, že předmětné rozhodnutí splňuje požadavky na přezkoumatelnost vyplývající z konkrétní
judikatury a právních předpisů. Přestože je soud povinen zabývat se vadou nepřezkoumatelnosti
ex offo, neznamená to, že součástí každého rozsudku má být detailní rozbor úvahy, proč dané
rozhodnutí je či není přezkoumatelné. Úvaha stěžovatelky, že městský soud byl povinen hodnotit
rozhodnutí v celém jeho rozsahu, je tedy správná pouze do té míry, že městský soud musel
přezkoumatelnost rozhodnutí posoudit. Co se však týče samotného vypořádání námitky
nepřezkoumatelnosti, je nutné zohlednit zásadu dispoziční a koncentrační. Jinými slovy, soud je
sice povinen posoudit rozhodnutí z hlediska jeho přezkoumatelnosti, avšak zároveň je v rozsudku
povinen toliko reagovat na výslovné námitky. Městský soud postupoval v souladu s uvedeným,
když výslovně vypořádal právě konkrétní námitky stěžovatelky, kterými se snažila zpochybnit
přezkoumatelnost správních rozhodnutí. Uvedenému postupu v tomto ohledu nelze nic
vytknout.
[27] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[28] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
[29] Stěžovatelka společně s podáním kasační stížnosti požádala o vydání předběžného
opatření, alternativně navrhla, aby její kasační stížnosti byl přiznán odkladný účinek. Soud
o těchto návrzích nerozhodoval, neboť bezprostředně po shromáždění potřebných podkladů
přistoupil k rozhodnutí ve věci samé (srovnej rozsudky zdejšího soudu ze dne 12. 7. 2018,
č. j. 9 Afs 189/2018 - 28, ze dne 29. 8. 2019, č. j. 9 As 213/2019 - 110, ze dne 28. 11. 2019,
č. j. 8 Azs 301/2019 - 28, či ze dne 1. 12. 2016, č. j. 9 Azs 253/2016 - 30).
[30] Vzhledem k tomu rozhodl o vrácení zaplacených soudních poplatků za návrh na vydání
předběžného opatření a na přiznání odkladného účinku v celkové výši 2 000 Kč stěžovatelce.
Tato částka jí bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám zástupce
JUDr. Ing. Jakuba Backy, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku (§10a odst. 1 zákona
o soudních poplatcích).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. srpna 2020
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu