ECLI:CZ:NSS:2020:7.AZS.423.2019:36
sp. zn. 7 Azs 423/2019 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: P. K., zastoupen
Mgr. Janem Blažkem, advokátem se sídlem Riegrova 223/20, Plzeň, proti žalované: Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 12. 11. 2019,
č. j. 30 A 135/2019 - 13,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Usnesením ze dne 13. 8. 2019, č. j. OAM-18283-13/ZM-2019, Ministerstvo vnitra (dále
též „správní orgán I. stupně“) přerušilo podle §64 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu (dále též „správní řád“), řízení o žádosti žalobce o vydání zaměstnanecké karty.
Důvodem přerušení řízení bylo zjištění správního orgánu, že s budoucím zaměstnavatelem
žalobce je vedeno přestupkové řízení z důvodu umožnění výkonu nelegální práce cizincům. Proti
tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaná rozhodnutím ze dne 18. 10. 2019,
č. j. MV-127151-4/SO-2019, zamítla a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdila.
II.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalované žalobu podle §65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), u Krajského soudu
v Plzni (dále též „krajský soud“). Tuto žalobu krajský soud odmítl podle §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. S odkazem na rozsudek zdejšího soudu ze dne 30. 1. 2009, č. j. 4 As 48/2008 - 23, uvedl,
že se žalobce domáhal přezkumu rozhodnutí, kterým se upravuje vedení řízení před správním
orgánem. Jedná se o rozhodnutí, na něž se vztahuje kompetenční výluka upravená v §70 písm. c)
s. ř. s. Taková žaloba je proto nepřípustná dle §68 písm. e) s. ř. s.
III.
[3] Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Považuje usnesení o odmítnutí žaloby
za nezákonné, neboť neexistuje jiný způsob, jak by se mohl domoci rozhodnutí o nezákonnosti
přerušení řízení o své žádosti. Dále v kasační stížnosti shrnuje důvody, proč považuje rozhodnutí
správního orgánu I. stupně o přerušení řízení, respektive rozhodnutí žalované za nezákonné.
Vytýká krajskému soudu, že se těmito důvody nezabýval, resp. že je nesprávně posoudil. Má
za to, že usnesením krajského soudu došlo k porušení principu rovnosti [čl. 1 zákona č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, (dále též „Listina“)], enumerativnosti veřejnoprávních
pretenzí (čl. 2 odst. 2 Listiny) a práva na soudní ochranu (čl. 36 Listiny). Vzhledem k výše
uvedenému navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu zrušil.
[4] V doplnění kasační stížnosti ze dne 23. 3. 2020 stěžovatel informoval Nejvyšší správní
soud o tom, že přestupkové řízení s jeho budoucím zaměstnavatelem bylo usnesením Oblastního
inspektorátu pro Plzeňský a Karlovarský kraj ze dne 16. 3. 2020 zastaveno. Jelikož vedení řízení
s budoucím zaměstnavatelem bylo jediným důvodem pro přerušení řízení ve věci stěžovatele,
potvrzuje uvedené usnesení právní názor stěžovatele, že přerušení řízení bylo nezákonné.
IV.
[5] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázala na napadené usnesení krajského
soudu.
V.
[6] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněného
důvodu a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[7] Kasační stížnost není důvodná.
[8] Nejvyšší správní soud úvodem předesílá, že je-li kasační stížností napadáno usnesení
krajského soudu o odmítnutí žaloby, může stěžovatel účinně uplatňovat pouze kasační důvod
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2012,
č. j. 4 As 57/2012 - 13).
[9] Kasační soud je při přezkumu usnesení o odmítnutí žaloby oprávněn zkoumat pouze
to, zda rozhodnutí krajského soudu a důvody, o které se toto rozhodnutí opírá, jsou v souladu
se zákonem; jeho úkolem není věcně přezkoumávat, zda je žaloba stěžovatele důvodná nebo
zda rozhodnutí žalovaného bylo zákonné či nikoliv (viz např. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 24/2004 - 49; ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98;
ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65; či ze dne 19. 12. 2013, č. j. 9 As 124/2013 - 39).
Úkolem Nejvyššího správního soudu tak v právě posuzované věci bylo přezkoumat skutkové
a právní podmínky odmítnutí žaloby z důvodu její nepřípustnosti podle §68 písm. e) s. ř. s.
ve spojení s §70 písm. c) téhož zákona. Z tohoto důvodu se Nejvyšší správní soud nemohl věcně
zabývat většinou námitek stěžovatele, neboť tyto v převážné míře směřovaly do posouzení,
zda usnesení o přerušení řízení bylo vydáno v souladu se zákonem.
[10] Stěžovatel se žalobou podle §65 s. ř. s. domáhal soudního přezkumu rozhodnutí, jímž
žalovaná zamítla jeho odvolání a potvrdila usnesení správního orgánu I. stupně o přerušení řízení
podle §64 odst. 1 písm. c) správního řádu. Krajský soud shledal, že je tato žaloba nepřípustná,
neboť se jedná o rozhodnutí, kterým se upravuje vedení řízení před správním orgánem. Proti
tomu stěžovatel vznáší de facto jedinou námitku, a sice že byl zkrácen na svém právu na přístup
k soudu, neboť neexistuje jiný způsob, jímž by se mohl domoci nezákonnosti rozhodnutí
o přerušení řízení.
[11] Nejvyšší správní soud se tak v rámci kasačního přezkumu zabýval toliko otázkou, zda je
přípustná žaloba proti rozhodnutí žalované, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí správního orgánu
I. stupně o přerušení správního řízení.
[12] Z koncepce soudního řádu správního vyplývá, že správní soudy nejsou povinny
přezkoumávat každé rozhodnutí správního orgánu. Tzv. kompetenční výluky, tedy případy,
kdy jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny určité úkony, jsou stanoveny v §70 s. ř. s.
Pod písmenem c) je přitom uvedeno, že ze soudního přezkumu jsou vyloučeny úkony správního
orgánu, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem.
[13] Rozhodnutí o přerušení řízení, ať už vydané z jakéhokoliv důvodu, ustálená judikatura
správních soudů považuje právě za takový úkon správního orgánu, jímž se upravuje vedení
správního řízení. Vzhledem k uvedenému je podle §68 písm. e) s. ř. s. nepřípustná žaloba, kterou
se žalobce domáhá přezkumu rozhodnutí o přerušení řízení. Takovou žalobu soud podle
§46 odst. 1 písm. d) téhož zákona odmítne (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 4. 2008, č. j. 3 As 64/2007 - 62; ze dne 30. 1. 2009, č. j. 4 As 48/2008 - 23;
ze dne 16. 7. 2009, č. j. 1 As 48/2009 - 54; či ze dne 26. 8. 2010, č. j. 1 As 52/2010 - 61; ze dne
17. 5. 2018, č. j. 4 Ads 115/2018 - 35; ze dne 8. 11. 2017, č. j. 1 As 202/2017 - 76; nebo usnesení
rozšířeného senátu ze dne 14. 1. 2014, č. j. 7 Ans 10/2012 - 46, č. 3013/2014 Sb. NSS).
[14] Krajský soud tedy postupoval správně, v souladu se zákonem i ustálenou judikaturou,
pokud žalobu odmítl, neboť mířila proti úkonu správního orgánu, který je vyloučen ze soudního
přezkumu podle §68 písm. e) a §70 písm. c) s. ř. s. Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského
soudu i s ohledem na výše uvedenou konstantní judikaturu aprobuje. Současně dodává, že si je
vědom rozsudku rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, ve věci
EUROVIA, bod 62, a na něj navazující judikatury (viz rozsudky zdejšího soudu ze dne
28. 2. 2018, č. j. 6 As 357/2017 - 26, bod 16; ze dne 21. 3. 2018, č. j. 6 As 402/2017 - 41, bod 15;
a ze dne 6. 4. 2018, č. j. 4 As 57/2018 - 78, bod 9) zabývající se povinností krajských soudů
v případě podání žaloby proti nezákonnému zásahu, který z povahy věci být nezákonným
zásahem nemůže, upozorňovat na nutnost úpravy žaloby, jsou-li pro to splněny další podmínky
řízení. Uvedená judikatura však nedopadá na právě projednávaný případ. Stěžovatel podal žalobu
proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s., avšak v dané věci je stanovena
zákonná kompetenční výluka. Stěžovatel tak nepochybil při určování žalobního typu. Žaloba,
kterou podal, je však ze zákona vyloučena ze soudního přezkumu. Krajský soud tak neměl
povinnost poučovat stěžovatele o případné úpravě žalobního typu, jelikož přímo proti
rozhodnutí správního orgánu I. stupně nepřichází jiný žalobní typ v úvahu. Tento závěr
konvenuje rovněž nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18, v němž se
Ústavní soud zabýval právem na přístup k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny v souvislosti
se zvolením nesprávného žalobního typu ve správním soudnictví. V daném případě Nejvyšší
správní soud rušil zamítavé rozhodnutí krajského soudu a žalobu odmítl. Učinil to však
za situace, kdy projednával z hlediska žalobního typu nejednoznačný, dosud neprejudikovaný
případ. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud rozhodl překvapivě,
a že bylo porušeno právo stěžovatele na přístup k soudu. V právě projednávaném případě krajský
soud žalobu stěžovatele odmítl, neboť byla podána proti rozhodnutí správního orgánu, jímž se
upravuje vedení řízení, tedy proti rozhodnutí, jež je dle zákonné kompetenční výluky,
jakož i ustálené judikatury zdejšího soudu vyloučeno ze soudního přezkumu. Zcela zjevně se tak
nejedná o překvapivé rozhodnutí.
[15] Nejvyšší správní soud dále doplňuje, že stěžovateli nynější rozhodnutí neupírá soudní
ochranu a právo na přístup k soudu ve vztahu k zákonnosti rozhodnutí o přerušení řízení.
Prostředkem obrany proti tomu, kdyby správní orgán řízení přerušil neoprávněně, eventuálně
proti tomu, kdyby řízení přerušil oprávněně, avšak posléze neoprávněně odmítal v řízení
pokračovat poté, co odpadly podmínky pro předchozí přerušení, je totiž žaloba na ochranu proti
nečinnosti správního orgánu ve smyslu §79 a násl. s. ř. s. Správní orgán se v takovém případě
může dopustit nečinnosti tím, že nevydá meritorní rozhodnutí v předmětné věci (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 1. 2008, č. j. 2 Ans 7/2007 - 75). Pokud by tedy způsobilo
přerušení řízení zásah do práv stěžovatele nedůvodně nepřiměřeným prodloužením doby trvání
řízení, lze se proti tomuto postupu po bezvýsledném vyčerpání prostředků k ochraně proti
nečinnosti ve správním řízení bránit podáním nečinnostní žaloby. V souladu s judikaturou
Nejvyššího správního soudu by se soud v rámci takového řízení musel k žalobní námitce zabývat
otázkou, zda bylo řízení přerušeno důvodně (viz již zmíněné usnesení rozšířeného senátu
č. j. 7 Ans 10/2012 - 46; nebo rozsudek ze dne 31. 10. 2019, č. j. 7 As 303/2019 - 49).
[16] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[17] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel, který neměl v řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalované v řízení
žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. března 2020
Mgr. David Hipšr
předseda senátu