ECLI:CZ:NSS:2021:1.AFS.504.2020:34
sp. zn. 1 Afs 504/2020 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Ivo Pospíšila, soudce
JUDr. Josefa Baxy a soudkyně Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: TŘI PYRAMIDY
s. r. o., se sídlem Palackého 5001/1, Jihlava, zastoupena JUDr. Alenou Prchalovou, Ph.D.,
advokátkou se sídlem Husova 1288/25, Jihlava, proti žalovanému: Odvolací finanční
ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 26. 9. 2018, č. j. 42110/18/5000-10480-712244, o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 11. 2020, č. j. 30 Af 107/2018 - 44,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Ministerstvo průmyslu a obchodu (dále jen „poskytovatel dotace“) rozhodlo dne
22. 10. 2013, pod č. j. 38-12/2.2 RV03-1480/13/61200, o poskytnutí dotace žalobkyni v rámci
Operačního programu Podnikání a inovace na uskutečnění projektu „Rozvoj ekologické výrobní
činnosti společnosti TŘI PYRAMIDY s.r.o.“ (dále jen „projekt“) v maximální výši 7.760.000 Kč.
Účelem projektu byla dodávka technologické linky na výrobu tvarových doplňků střešní krytiny
za použití plastových odpadů.
[2] Finanční úřad pro kraj Vysočina (dále jen „správce daně“) zahájil dne 17. 8. 2016
u žalobkyně daňovou kontrolu, při níž dospěl k závěru, že žalobkyně při zadání zakázky
na dodávku technologické linky na výrobu tvarových doplňků střešní krytiny nastavila v rámci
technických kvalifikačních předpokladů nepřiměřený a diskriminační požadavek. Měla jím být
reference na minimálně jednu uskutečněnou dodávku technologického zařízení (extrudéru), který
pracuje se směsí plastu s podílem křemičitého písku nad 50 % celkového objemu. Žalobkyně
tak omezila účast dalších potenciálních uchazečů v zadávacím řízení (zjištění č. 1). Dále žalobkyně
podle správce daně přesně nespecifikovala předmět veřejné zakázky, čímž se stal výběr
dodavatele netransparentním. Tímto pochybením byla porušena hlava I článek II odst. 2 písm. d)
Podmínek poskytnutí dotace a bod 3 Pravidel pro výběr dodavatelů (zjištění č. 2). Žalobkyně také
při nákupu technologické linky neprokázala způsobilost výdajů projektu, konkrétně nedostála
zásadě efektivnosti a hospodárnosti, což vedlo k porušení hlavy I článku II odst. 2 Podmínek
pro poskytnutí dotace (zjištění č. 3). Správce daně proto podle §44 odst. 1 písm. j) zákona
č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (dále jen „rozpočtová pravidla“), rozhodnutím
ze dne 13. 10. 2017, č. j. 1589327/17/2900-31471-706369 (dále jen „platební výměr“), vyměřil
žalobkyni odvod za porušení rozpočtové kázně do Národního fondu ve výši 6.299.568 Kč.
[3] Žalovaný rozhodnutím ze dne 26. 9. 2018, č. j. 42110/18/5000-10480-712244 (dále
jen „napadené rozhodnutí“), zamítl odvolání žalobkyně a platební výměr potvrdil.
[4] Žalobkyně brojila proti napadenému rozhodnutí žalobou podanou u Krajského soudu
v Brně (dále jen „krajský soud“), který ji nyní napadeným rozsudkem zamítl. Nejprve se zabýval
námitkou nepříslušnosti správce daně rozhodovat o porušení zákona o veřejných zakázkách
či o porušení podmínek čerpání dotace, přičemž této námitce nepřisvědčil. Z judikatury
Nejvyššího správního soudu dovodil, že správce daně si může při rozhodování o odvodu zcela
samostatně posoudit otázku porušení zákona o veřejných zakázkách. Je též oprávněn rozhodovat
o porušení podmínek čerpání dotace.
[5] Správce daně se nedopustil nezákonnosti, pokud při daňové kontrole vycházel z výsledků
jiných daňových řízení, kterým žalobkyně nemohla být přítomna. S použitím podkladů získaných
z jiných daňových řízení jako důkazních prostředků totiž zákon výslovně počítá. Daňový subjekt
musí mít možnost se s těmito podklady seznámit a případně navrhnout opakovaný výslech
svědků. Žalobkyně mohla reagovat na zjištění správce daně a k výsledkům daňové kontroly
se také vyjádřila. Mohla navrhnout zopakování svědeckých výpovědí, při nichž by mohla klást
svědkům otázky. Měla rovněž možnost předložit jiné důkazní prostředky. Pokud se domnívala,
že důkazy provedené v jiném daňovém řízení vnesly do věci rozpory, mohla na ně upozornit,
případně žádat o zopakování výslechů svědků, při nichž mohly být nejasnosti vyjasněny. Nic
akového však neučinila, proto nyní s úspěchem nemůže namítat porušení svých procesních práv.
[6] Krajský soud dále dospěl k závěru, že žalobkyně porušila rozpočtovou kázeň, neboť
nedodržela dotační pravidla pro výběr dodavatelů, konkrétně podmínku, podle níž měla
postupovat transparentně, nediskriminačně a dodržet rovný přístup. Žalobkyně stanovila jako
technický kvalifikační předpoklad předložení referenčního listu s minimálně jednou
již uskutečněnou dodávkou technologického zařízení, které prokazatelně pracuje se směsí plastu
s podílem křemičitého písku nad 50 % celkového objemu. Zároveň je však žalobkyně vlastníkem
patentní listiny č. 299665 upravující zejména způsob výroby střešní krytiny a zařízení k provádění
tohoto způsobu výroby. Krajský soud se ztotožnil se správními orgány, že jde o diskriminační
požadavek, který omezuje přístup jiným dodavatelům než vybranému dodavateli METAKON,
neboť vymezení podílu křemičitého písku technickým kvalifikačním předpokladem se velmi blíží
hodnotám deklarovaným v patentní listině, kterou vlastní žalobkyně. Požadavek však nic
nevypovídá o vlastnostech technologické linky a nebyl z pohledu plnění veřejné zakázky
nezbytný. Tento závěr podporuje též zjištění, že dodavatel METAKON obratem po podpisu
smlouvy zadal celou dodávku technologie subdodavateli, který požadovaný technický kvalifikační
předpoklad nesplňoval, a nemohl se tedy výběrového řízení zúčastnit. Žalobkyně ani nijak
nekonkretizovala, čím byl požadavek odůvodněn.
[7] Krajský soud přisvědčil správním orgánům, že zadávací dokumentace neobsahovala
základní technické údaje nezbytné pro zpracování a podání relevantní nabídky, a byla tudíž
neurčitá a netransparentní. Zadávací podmínky bylo nutné specifikovat tak, aby bylo možné
předložit srovnatelné nabídky. Žalobkyně požadovala např. úpravu stávajícího zásobníku,
aniž by uvedla jeho konkrétní rozměry a bližší údaje o něm, dále také dodávku systému
navazujícího na systém stávající, u něhož také neupřesnila parametry stávajícího systému.
Posouzení určitosti, konkrétnosti a dostatečnosti obsahu zadávací dokumentace pro podání
relevantní nabídky není odbornou otázkou, kterou by nemohl provést sám správce daně.
[8] Žalobkyně dále nepostupovala efektivně a hospodárně, neboť v žádosti o platbu vyčíslila
cenu linky na 19.500.000 Kč, avšak dle znaleckého posudku byla oceněna na 9.975.000 Kč
bez DPH. Na základě podkladů obsažených ve správním spise krajský soud sdílel pochybnosti
správních orgánů a nesouhlasil, že soudní znalec chybně hodnotil pouze cenu dodávky, aniž by
přihlédl k nákladům na výzkumnou činnost, neboť šlo o námitku blíže nekonkretizovanou
a nepodloženou. Správce daně žalobkyni nekladl k tíži následné chování dodavatele METAKON.
Pouze na základě uvedených skutečností nabyl pochybnosti o efektivnosti a hospodárnosti
pořízení technologické linky, proto nechal zpracovat znalecký posudek, který tyto pochybnosti
potvrdil.
[9] Konečně krajský soud neshledal, že na počátku daňové kontroly došlo k porušení zásad
daňového řízení vydáním zajišťovacích příkazů. Zajišťovací příkazy vydal správce daně v jiném
daňovém řízení a jejich zákonnost není předmětem tohoto soudního řízení, tudíž nemůže mít vliv
na zákonnost nyní posuzovaného rozhodnutí. Žalobkyně poukázala na mediálně známý případ
„Čapí hnízdo“, v němž správní orgány umožnily vrácení dotačních prostředků do státního
rozpočtu. Soudu však nebyly známy žádné bližší informace (skutkové ani právní) o postupu
správce daně ve zmiňovaném případu. Na základě kusých informací předestřených žalobkyní
nelze dospět k závěru, že by správní orgány v nyní projednávané věci porušily zásadu rovnosti
a předvídatelnosti správního rozhodování.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[10] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností.
Ke zjištění č. 1 znovu uvádí, že správce daně nespecifikoval, jaký právní předpis upravuje
přiměřenost vypsaného technického kvalifikačního požadavku, a co tedy mělo být porušeno.
Jedná se proto pouze o subjektivní hodnocení pojmu „nastavení technických požadavků“, navíc
u zcela unikátního zařízení. Správce daně nemohl disponovat odbornými znalostmi, které by mu
umožnily provádět takové hodnocení. Pokud tak již učinil, měl minimálně formulovat, jak by měl
technický požadavek na referenční list vypadat a z jaké právní úpravy to vyplývá. Stanovení
technických podmínek a požadavků je právem zadavatele, který jim plně rozumí.
[11] Nedostatečné vymezení svého pochybení namítá stěžovatelka i ve vztahu ke zjištění č. 2.
Samotné dotační podmínky jasně a přesně nestanoví, jak konkrétně má být specifikován předmět
veřejné zakázky. Stále není zřejmé, jak správce daně dovodil parametry, které ve vymezení
předmětu zakázky chybí. Závěry soudu, že stěžovatelka dostatečně nespecifikovala předmět
zakázky, jsou zcela nepodložené. Např. správcem daně uváděná nosnost podlahy či velikost
budovy byly zcela nepodstatné pro dodávku strojního zařízení, neboť mělo být umístěno
v budově stěžovatelky. Jednalo se o zcela nově vyvinutou technologii zpracování plastových
odpadů, která byla ve stavu neustálého vývoje, a nebylo proto zřejmé, co vše je třeba do zadávací
dokumentace uvést.
[12] Ke zjištění č. 3 stěžovatelka opět namítá, že nebyl uveden konkrétní právní předpis
a povinnosti, které měla porušit, a že se jedná pouze o subjektivní hodnocení správce daně
a soudu. Stěžovatelka zadala dodávku technologického zařízení zcela oprávněně a doložila
to smlouvou a fakturami za provedené práce, které jasně prokazují výdaje vynaložené na projekt.
Zhotovení zařízení a způsob provedení zakázky byly dále na dodavateli. Pokud vznikly
pochybnosti ohledně zařízení, jsou problémem zhotovitele a jsou zcela mimo posuzovaný případ.
Ocenění provedené znalcem nevychází z reálného ocenění postaveného zařízení, které bylo
neustále vylepšováno.
[13] Jelikož k vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně došlo na základě domněnek
a nepodložených tvrzení bez uvedení právních norem, které měla stěžovatelka porušit, nelze proti
nim předložit jednoznačné důkazy. Závěry správce daně i krajského soudu jsou
nepřezkoumatelné a stěžovatelka se proti nim nemůže bránit.
[14] Stěžovatelka zajišťovala výběrové řízení prostřednictvím odborníka, proto splnila všechny
administrativní podmínky a k žádnému ovlivnění nemohlo dojít. Hodnocení správce daně
by navíc mělo být přizpůsobeno specifickým podmínkám zakázky na zcela nové a jedinečné
zařízení. Správní orgány podstatu této argumentace pominuly a postupovaly s cílem doměřit
odvod za porušení rozpočtové kázně. Že šlo o původní a jedinečné zařízení, jednoznačně
prokazují i svědecké výpovědi, které jsou obsahem spisu. Pokud soudní znalec dospěl
k opačnému závěru, měl jej obhájit a svá tvrzení prokázat. Stěžovatelce však nebylo umožněno
klást znalci otázky a k posudku se vyjádřit. Postup správce daně, který prováděl výslechy svědků
v nepřítomnosti stěžovatelky, a teprve následně na základě námitek v její přítomnosti, považuje
stěžovatelka za účelový.
[15] Správní orgány v dané věci zpochybňují běžné obchodní vztahy, u nichž zkoumání
(ne)platnosti přísluší pouze soudu. Stěžovatelka pak nesouhlasí se závěry judikatury Nejvyššího
správního soudu, dle které je správce daně oprávněn provádět daňovou kontrolu nezávisle
na jiných typech kontrol. Jsou totiž v rozporu s ústavními principy. Pokud poskytovatel dotace,
který stanovil podmínky jejího poskytnutí, provedl kontrolu u příjemce, neshledal žádné porušení
a rozhodl o vyplacení dotace, nemůže jiný orgán veřejné moci v rozporu s tím požadovat vrácení
poskytnutých finančních prostředků. Stěžovatelka dále nesouhlasí s rozšiřováním pravomocí
finanční správy i v oblastech, které náleží do působnosti specializovaných orgánů státní správy
(Úřadu pro ochranu osobních údajů). V této souvislosti rozporuje odkaz na rozsudek Soudního
dvora EU ve věci C-14/08, který nezapadá do kontextu daného případu, jelikož podstata tohoto
sporu je jiná. Dále pak stěžovatelka nesouhlasí se závěry krajského soudu podpořenými odkazem
na rozsudek téhož soudu ze dne 27. 6. 2019, č. j. 30 Af 65/2017- 85, neboť krajský soud nepatří
mezi instituce oprávněné závazně vykládat ustanovení právních norem.
[16] Krajský soud se formalisticky zaměřil na procesní postupy stěžovatelky namísto
zkoumání podstaty sporu. V rámci daňové kontroly docházelo k přenášení důkazního břemene
na stěžovatelku, tedy v její neprospěch, a k doměření odvodu postačily pouhé subjektivní závěry
a domněnky či konstatování pochybností. Správce daně v případě stěžovatelky své pochybnosti
řádně nedoložil. Naopak vydal zajišťovací příkazy, přestože si musel být vědom, že stěžovatelka
je schopna případný doměrek uhradit. Tento postup vedl k likvidaci podnikatelské činnosti
a faktickému zániku stěžovatelky. Soud v tom však nezákonnost neshledal, přestože stěžovatelce
byla upřena její procesní práva.
[17] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že se v celém rozsahu ztotožňuje
s napadeným rozsudkem. Poukazuje na obecnost a vágnost kasačních námitek, které se téměř
nevymezují proti argumentům soudu. Správce daně, žalovaný i soud jasně uvedli, k jakému
porušení právních předpisů došlo. Byť měla stěžovatelka jako zadavatel právo nastavit sama
kvalifikační předpoklady, mohla tak učinit pouze v souladu s předmětem zakázky a dotačními
podmínkami. Nezákonnost jednání stěžovatelky nespočívala v porušení právního předpisu, který
by závazně upravoval technické kvalifikační požadavky, jak stěžovatelka účelově dovozuje, nýbrž
v porušení podmínek, podle kterých nesmí být výběr dodavatele diskriminační.
[18] Žalovaný dále uvádí, že neposuzoval žádné vysoce odborné otázky, ale hodnotil zadávací
dokumentaci dle jejího obsahu, a uzavřel, že neobsahovala základní technické údaje nezbytné
pro zpracování relevantní nabídky. Námitka, podle které nosnost podlahy či velikost budovy byly
zcela nepodstatné pro dodávku strojního zařízení, neboť mělo být umístěno v budově
stěžovatelky, nebyla obsažena v žalobě, a je tudíž nepřípustná. Přesto žalovaný konstatuje, že tyto
parametry byly nezbytné, právě proto, že zařízení mělo být umístěno v budově, takže případný
uchazeč nemohl podat relevantní nabídku, jestliže neznal nosnost podlahy a rozměry místnosti,
kde má být linka umístěna. Navíc tyto parametry nebyly zdaleka jedinými, které v zadávací
dokumentaci chyběly. Tvrzení stěžovatelky, podle kterého nemohla vědět, co vše má do zadávací
dokumentace uvést, protože se jednalo o novou technologii, považuje žalovaný za zcela absurdní.
Údajná novost technologie neměla s ohledem na chybějící parametry žádný vliv na řádnou
formulaci předmětu veřejné zakázky.
[19] Také námitka, podle které stěžovatelka neměla možnost vyjádřit se ke znaleckému
posudku č. 144/2017 a klást znalci otázky, nebyla obsažena v žalobě. Nadto tento znalecký
posudek, zpracovaný pro účely Krajského ředitelství policie ČR kraje Vysočina, měl jen podpořit
pochybnosti správce daně o novosti technologické linky. Závěr o porušení rozpočtové kázně
nebyl založen na tomto znaleckém posudku, nýbrž na posudku č. 637, který si nechal zpracovat
správce daně. S ním byla stěžovatelka seznámena v rámci výsledku kontrolního zjištění.
[20] Argumentace stěžovatelky rozporující závěry judikatury Nejvyššího správního soudu
je zcela lichá. Ze strany stěžovatelky jde o neznalost právních norem, které stanovují odlišné
pravomoci poskytovatele dotace a finančního úřadu. Odkaz na rozsudek Soudního dvora EU
ve věci C-14/08 považuje žalovaný za přiléhavý, neboť z něj vyplývá odpovědnost příjemce
podpory i v případě, že evropská Komise opomněla oznámit nesrovnalosti při provádění
dotované akce, přičemž předpokladem práva dovolávat se legitimního očekávání je konkrétní
ujištění ze strany správního orgánu. Stěžovatelce se nedostalo konkrétního ujištění
od poskytovatele dotace, že by neporušila rozpočtovou kázeň, tudíž nemohla mít žádné legitimní
očekávání. Skutečnost, že ji poskytovatel dotace neupozornil na porušení dotačních podmínek,
nezbavuje stěžovatelku odpovědnosti za jejich porušení v řízení před správcem daně.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[21] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti [§109 odst. 3 a 4 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen “s. ř. s.”)].
[22] Kasační stížnost není důvodná.
[23] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností
napadeného rozsudku [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], avšak tuto vadu neshledal. Odůvodnění
přezkoumávaného rozhodnutí je zcela srozumitelné, jsou z něj jasně seznatelné úvahy, jimiž se
soud řídil, a obsahuje vypořádání veškerých žalobních námitek. Stěžovatelka v této souvislosti
opakovaně tvrdila, že závěry správce daně, a potažmo i žalovaného a krajského soudu, jsou pouze
nepodloženými domněnkami bez uvedení konkrétních právních norem a povinností, které byly
porušeny. S tím se však nelze ztotožnit.
[24] Správní orgány i krajský soud ve svých rozhodnutích jasně uvedly, jaké konkrétní
povinnosti stěžovatelka porušila, z čeho plyne pro stěžovatelku jejich závaznost (z Podmínek
pro poskytnutí dotace a Pravidel pro výběr dodavatele, které byla stěžovatelka povinna dodržet
dle rozhodnutí o poskytnutí dotace), a na základě jakého zákonného zmocnění jí byl uložen
odvod za porušení rozpočtové kázně [§44 odst. 1 písm. j) rozpočtových pravidel]. Podle
uvedeného ustanovení je porušením rozpočtové kázně i porušení povinnosti stanovené
rozhodnutím o poskytnutí dotace, což je případ stěžovatelky, a tudíž zde existuje konkrétní
právní předpis (rozpočtová pravidla) a na něj navazující povinnosti (plynoucí z rozhodnutí
o poskytnutí dotace), na základě nichž správní orgány stěžovatelce oprávněně uložily odvod
za porušení rozpočtové kázně. Stěžovatelka nijak nereaguje na argumentaci soudu a bez dalšího
opakuje, že se jedná o nepodložené domněnky. K tomu nezbývá než zopakovat, že z napadeného
rozsudku i napadeného správního rozhodnutí je zřejmé, v čem stěžovatelka pochybila
a že tím v souvislosti s čerpáním dotace porušila své povinnosti. Pokud se stěžovatelka domnívá,
že v tomto rozsahu je napadený rozsudek nepřezkoumatelný, jde naopak o subjektivní hodnocení
stěžovatelky, které však postrádá opodstatnění.
[25] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s argumentací, podle které orgány finanční
správy nejsou oprávněny posuzovat porušení podmínek pro poskytnutí dotace ani povinností
v oblasti zadávání veřejných zakázek. Rozpočtová pravidla v §14e jasně stanoví, že poskytovatel
dotace rozhoduje o nevyplacení dotace. Jestliže již došlo k porušení rozpočtové kázně, tedy
neoprávněnému nakládání s dotačními prostředky, rozhodovat o uložení odvodu přísluší správci
daně dle §44 a násl. rozpočtových pravidel.
[26] Z usnesení rozšířeného senátu ze dne 17. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 – 48, č. 3579/2017
Sb. NSS, jednoznačně plyne, že pravomoc rozhodovat o právech a povinnostech příjemců dotací
je striktně rozdělena mezi poskytovatele dotace a správce daně, přičemž o odvodech za porušení
rozpočtové kázně rozhoduje správce daně nezávisle na poskytovateli dotace. Stěžovatelka
nesouhlasí s judikaturou Nejvyššího správního soudu (konkrétně odkázala na rozsudek ze dne
18. 7. 2013, č. j. 1 Afs 54/2013 – 36, dle které lze daňovou kontrolu vykonat zcela nezávisle
na jiných typech kontrol), neboť ji považuje za rozpornou s ústavními principy. Tomu však
v nyní posuzovaném případě Nejvyšší správní soud nepřisvědčil a neshledal žádné důvody
se od svých dřívějších rozhodnutí jakkoliv odchýlit. Jak ostatně nedávno uvedl i v rozsudku
ze dne 23. 7. 2021, č. j. 1 Afs 316/2020 - 71, pravomoc k posouzení otázek týkajících se porušení
rozpočtové kázně mají toliko orgány finanční správy. Posouzení jiných orgánů v rámci výkonu
jejich pravomoci tak nemohou příjemci dotace založit legitimní očekávání o správnosti jeho
postupu. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že legitimní očekávání, které
by bránilo v uložení odvodu, může být založeno pouze konkrétním ujištěním, že určitý postup
příjemce dotace byl v souladu s konkrétními pravidly, resp. že se určitého pochybení nedopustil
(rozsudky ze dne 15. 8. 2012, č. j. 1 Afs 15/2012 – 38, či ze dne 1 Afs 59/2012 – 34, a ze dne
24. 6. 2021, č. j. 1 Afs 480/2020 - 38). Takovým ujištěním však nemůže být pouze skutečnost,
že poskytovatel dotace porušení povinností příjemce neodhalil (srov. rozsudek ze dne 17. 7. 2014,
č. j. 10 As 10/2014 – 43).
[27] Jestliže stěžovatelka rozporuje odkaz krajského soudu na rozsudek Soudního dvora EU
ve věci C-14/08 s lakonickým konstatováním, že podstata sporu je jiná, aniž by tento argument
dále rozvedla, lze obdobným způsobem konstatovat, že podstata sporu je podobná a že odkaz
na tento rozsudek byl přiléhavý. V každém případě žalovaný správně upozornil, že z rozsudku
Soudního dvora EU plyne, že příjemce dotace odpovídá za porušení svých povinností i v případě,
kdy Komise opomněla oznámit nesrovnalosti při provádění dotované akce. Stejně tak je
stěžovatelka odpovědná za svá pochybení, přestože je sám poskytovatel neodhalil.
[28] Odkazem na svůj rozsudek ze dne 27. 6. 2019, č. j. 30 Af 65/2017-85, krajský soud
podpořil argumentaci, dle které je správce daně oprávněn a povinen sám posoudit všechny
okolnosti rozhodné a nezbytné pro zjištění a stanovení odvodu ve správné výši. Tvrzení
stěžovatelky, že krajský soud nepatří mezi instituce oprávněné závazně vykládat ustanovení
právních norem, je zcela mylné, neboť právě v závazném výkladu právních norem na podkladu
konkrétního případu, který je pak v daném případě také závazný, spočívá podstata soudního
přezkumu. Krajský soud na své dřívější rozhodnutí toliko podpůrně odkázal, aniž by z něj
vyvozoval jakoukoliv obecnou závaznost vůči jiným subjektům.
[29] Stejně tak platí, že hodnocením dodržení všech povinností příjemce dotace v oblasti
zadávání veřejných zakázek správce daně protiústavně nezasahuje do pravomoci Úřadu pro
ochranu hospodářské soutěže. V rozsudku ze dne 15. 12. 2016, č. j. 4 Afs 167/2016 – 47, k tomu
Nejvyšší správní soud již uvedl, že „(…) institut porušení rozpočtové kázně je obsahově širší než institut
správního deliktu a závěr jednoho orgánu veřejné moci, že nedošlo k naplnění skutkové podstaty správního deliktu
podle zákona o veřejných zakázkách, proto není na překážku závěru jiného orgánu veřejné moci, že došlo
k porušení rozpočtové kázně. V souladu s tím také vyslovil, že rozhodnutí Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže o deliktu spáchaném na úseku zadávání veřejných zakázek není ve vztahu
k uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně závazným rozhodnutím o předběžné otázce
(rozsudek ze dne 6. 9. 2017, č. j. 6 Afs 281/2016 – 86).
[30] Nejvyšší správní soud také neshledal, že by byl postup správce daně při zajišťování
a provádění důkazů nezákonný, a v tomto rozsahu zcela odkazuje na odůvodnění napadeného
rozsudku. Ostatně stěžovatelka obdobně jako v žalobě rozporuje postup správních orgánů, avšak
nijak nepolemizuje s argumentací soudu, který se s těmito námitkami náležitě vypořádal.
Nezbývá, než zdůraznit, že správce daně při provádění důkazů nepochybil, a postup, na základě
něhož jsou v daňovém řízení zopakovány svědecké výpovědi teprve na žádost daňového
subjektu, není účelový, nýbrž výslovně předvídaný zákonem a aprobovaný judikaturou.
[31] Ke zjištění č. 1 Nejvyšší správní soud uvádí, že se zcela ztotožňuje s hodnocením
krajského soudu, na něž stěžovatelka v kasační stížnosti rovněž nijak konkrétně nereaguje, pouze
opakovaně nesouhlasí s posouzením věci správními orgány. Nejvyšší správní soud proto
na argumentaci krajského soudu odkazuje. Stěžovatelka neuvedla, čím byla reference
na uskutečnění dodávky technologického zařízení, které prokazatelně pracuje se směsí plastu
s podílem křemičitého písku nad 50 % celkového objemu opodstatněná ve vztahu k dodávce
poptávané technologické linky. Jinými slovy stěžovatelka nevysvětlila, proč by dodavatel, který
dodávku s uvedenými parametry v minulosti neuskutečnil, nemohl řádně plnit danou zakázku.
Pokud by zdůvodnění nezbytnosti tohoto požadavku existovalo, bylo logicky v zájmu
stěžovatelky (která sama zdůraznila, že plně rozumí svým požadavkům), aby své argumenty
předložila již správním orgánům. To však neučinila ani v žalobě ani v reakci na napadený
rozsudek, v němž krajský soud na tuto skutečnost výslovně upozornil. Omezila se pouze
na povšechné zpochybňování odbornosti správních orgánů a nekonkrétní poukaz na specifičnost
poptávané technologie. Tato námitka proto není důvodná.
[32] Zadavatel veřejné či dotované zakázky je jistě oprávněn sám podle své úvahy a potřeby
stanovit technické kvalifikační předpoklady. Není možné, aby zákon či jiný předpis stanovil,
co konkrétně mají zadavatelé požadovat. Nicméně s ohledem na smysl a účel úpravy zadávání
veřejných zakázek jim nelze přiznat ani absolutní volnost. Zadavatelé jsou omezeni mimo jiné
tak, že jejich požadavky musí být opodstatněné ve vztahu k předmětu zakázky a že nesmí být
diskriminační, nerovné a netransparentní. Tomu však stěžovatelka nedostála a její námitky,
dle nichž měly správní orgány či soud uvést podrobnější zákonné podmínky, jsou zcela
nepřípadné. Není možné a ani účelné vymezit přesná kritéria, která mohou zadavatelé zahrnout
mezi kvalifikační předpoklady. Ze stejných důvodů neobstojí ani tvrzení stěžovatelky, podle
kterého měl správce daně přesně uvést, jak měl technický požadavek na referenční list vypadat.
Správní orgány mohou posuzovat konkrétní požadavky zadavatelů a případně vyslovit, v čem
odporují zákonu, že jsou diskriminační atd. a tyto závěry náležitě zdůvodnit. Nepřísluší jim však
formulovat, jaké jiné požadavky měl zadavatel stanovit.
[33] Pokud jde o zjištění č. 2, Nejvyšší správní soud musí konstatovat, že stěžovatelka opět
nárokuje nepřiměřeně podrobnou právní úpravu, která z povahy věci ani nemůže existovat.
Neznamená to však, že by jí byl odvod uložen na základě subjektivních domněnek a aniž by bylo
zřejmé, jaké povinnosti porušila. Krajský soud správně uvedl, že předmět zakázky musí být
vymezen tak, aby bylo možné předložit srovnatelné nabídky. Ačkoliv žádný právní předpis
konkrétně nespecifikuje nezbytný obsah zadávací dokumentace, vyplýval požadavek na obsah
zadávací dokumentace z bodů 7 až 11 Pravidel pro výběr dodavatele, podle kterých byla
stěžovatelka povinna postupovat. Podle nich musí zadávací dokumentace obsahovat přesnou
charakteristiku zakázky v takové podrobnosti, aby výběr dodavatele byl transparentní,
nediskriminační a byl dodržen rovný přístup. Na tyto argumenty stěžovatelka nijak konkrétně
nereaguje, a Nejvyšší správní soud tak s nimi nemůže než souhlasit. Nutno dodat, že chybějící
parametry je možné jednoduše odvodit, jestliže k určitým požadavkům nejsou uvedeny potřebné
informace. Např. je zcela zřejmé, že potenciální dodavatel nemohl vědět, co do nabídky uvést,
pokud měl dodat technologie navazující na stávající techniku či systém, které však nejsou
v zadávací dokumentaci blíže upřesněny.
[34] Nejvyšší správní soud přisvědčil tvrzení žalovaného, dle kterého stěžovatelka v žalobě
nenamítala, že nosnost podlahy či velikost budovy byly nepodstatné pro dodávku strojního
zařízení, neboť mělo být umístěno v budově stěžovatelky. Jedná se tudíž o námitku nepřípustnou
podle §104 odst. 4 s. ř. s. Stejně tak stěžovatelka v žalobě sice poukazovala na specifičnost
dodávané technologie, nicméně z toho dovozovala, že správce daně neměl dostatečnou
odbornost vyhodnotit, zda byl předmět zakázky řádně vymezen. Netvrdila však, že z důvodu
novosti poptávané technologie nebylo jasné, co všechno měla v zadávací dokumentaci uvést.
Tato námitka obsažená poprvé až v kasační stížnosti je proto také nepřípustná.
[35] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitkám proti zjištění č. 3. Jakkoliv stěžovatelka
doložila cenu zakázky fakturami, jejich správnost a pravdivost správce daně zpochybnil,
a k prokázání hodnoty pořízené technologické linky proto nebyly dostatečné. Naopak správce
daně prokázal, že cena byla přemrštěná. Byť krajský soud nepřisvědčil námitkám stěžovatelky
s tím, že nijak konkrétně nezpochybnila závěry znaleckého posudku, stěžovatelka opět obecně
proklamuje, že ocenění provedené znalcem bylo nesprávné, protože nezohledňuje hodnotu
vývojové a výzkumné činnosti. S odůvodněním napadeného rozsudku však nijak nepolemizuje.
Krajský soud totiž správně uvedl, že stěžovatelka měla možnost závěry znaleckého posudku
zpochybnit, žádat o doplnění posudku, zpochybnit metodu ocenění apod. Mohla předložit
„konkurenční“ znalecký posudek. Nic takového však neučinila. Ve vyjádření k výsledku
kontrolního zjištění pouze povšechně tvrdila, že výpočet a závěr znaleckého posudku není
správný. Neuvedla žádné konkrétní pochybení, ani nenabídla jiné důkazy, které by závěry znalce
vyvracely.
[36] Názor odborníka vyjádřený ve znaleckém posudku nelze vyvrátit prostým prohlášením,
že není správný, ale je třeba jej zpochybnit kvalifikovaně, např. předložením oponentního
znaleckého posudku. Pokud stěžovatelka tvrdí, že na znalecký posudek nemohla náležitě
reagovat, pak Nejvyšší správní soud uvádí, že dle obsahu správního spisu byla seznámena
se všemi důkazy, které správce daně provedl, a měla možnost se k nim vyjádřit, zpochybnit je,
předložit důkazy vyvracející správnost provedeného dokazování atd. Byť krajský soud chybně
uvedl, že stěžovatelka mohla znalci také klást otázky, nemá to žádný vliv na to, že stěžovatelka
mohla na obsah znaleckého posudku řádně reagovat, což však neudělala a jeho závěry
kvalifikovaně nezpochybnila. Klást znalci otázky je právem daňového subjektu v případě,
že je ve věci prováděn výslech znalce (§95 odst. 4 daňového řádu). K výslechu znalce však
správce daně nepřistoupil. Toto dílčí chybné konstatování krajského soudu však nemělo žádný
vliv na celkovou správnost napadeného rozsudku, a námitka stěžovatelky je tudíž nedůvodná.
Nejvyšší správní soud ji na rozdíl od žalovaného nepovažuje za nepřípustnou, neboť znalecký
posudek zpochybňovala stěžovatelka již v žalobě. Z ničeho přitom neplyne, že by se nyní
vymezovala proti posudku č. 144/2017, jak tvrdí žalovaný. Nejvyšší správní soud také neseznal,
jak by mohly svědecké výpovědi obsažené ve spise vyvrátit závěry znalce a stěžovatelka
to ani sama nerozvedla.
[37] To, že stěžovatelka neprováděla výběrové řízení vlastními silami, ale prostřednictvím
odborníka, nevylučuje, že při zadávání příslušné zakázky porušila povinnosti, které vyplývaly
z podmínek pro poskytnutí dotace.
[38] Stěžovatelce nebyl uložen odvod pro chování jejího dodavatele, nicméně skutečnosti
zjištěné správními orgány vedly k oprávněným pochybnostem, na základě nichž správce daně
dále prověřil cenu technologické linky a prokázal, že neodpovídala částce vyčíslené v žádosti
o platbu. Jak uvedl již krajský soud, v daňovém řízení bylo zjištěno, že vybraný dodavatel
METAKON uzavřel 5 dní po uzavření smlouvy se stěžovatelkou smlouvu s K. M. na kompletní
provedení zakázky, tj. na dodávku, instalaci a uvedení do provozu výrobní linky, která byla
předmětem výběrového řízení. K. M. zakázku sám neprováděl, ale zadal ji po částech dalším šesti
subdodavatelům, z nichž tři zakázku ve skutečnosti neplnili, pouze vystavili fiktivní faktury. Jeden
subdodavatel dodal prostřednictvím pana Jiřího Kučery použitou starou technologii na výrobu
plastové střešní krytiny, která vzhledem k patentové ochraně pocházela pravděpodobně
od stěžovatelky. Jako jediného reálného subdodavatele označil správní orgán společnost
EREBUNI, jejíž jednatel a společník A. Mezuhlumym byl rovněž jednatelem a společníkem
stěžovatelky. To jsou skutečnosti, které dostatečně zpochybnily dokumenty, jimiž stěžovatelka
dokládala cenu technologické linky. Bylo tudíž namístě věc dále prověřit a zjistit, zda stěžovatelka
vyčerpala dotační prostředky v souladu se stanovenými podmínkami a s veřejným zájmem. V této
souvislosti je zcela nepřípadná argumentace stěžovatelky, dle které jsou uvedené skutečnosti
mimo posuzovaný případ a jsou problémem pouze jejího dodavatele. Nejednalo se o zkoumání
„platnosti či neplatnosti“ obchodních vztahů, jak namítá stěžovatelka, neboť
k soukromoprávním otázkám se správní orgány nijak nevyjadřovaly. Pouze popsaly pochybnosti
a na základě nich dále prověřily podmínky čerpání dotace, což jim plně přísluší.
[39] Specifikem dokazování v daňovém řízení je přenášení důkazního břemene mezi správcem
daně a daňovým subjektem. Jestliže správce daně vysloví důvodné pochybnosti o tom, že určité
podklady předložené daňovým subjektem nejsou pravdivé, přechází důkazní břemeno na daňový
subjekt (podrobněji k rozložení důkazního břemene v daňovém řízení viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 1. 2017, č. j. 6 Afs 148/2016 - 30, bod [30]). Pochopitelně se tak děje
v neprospěch daňového subjektu, na němž leží povinnost odstranit předestřené pochybnosti,
jinak se vystavuje riziku doměření daně. Je to však konstrukce předpokládaná zákonem a daňový
subjekt je chráněn proti svévoli správce daně tím, že zjištěné pochybnosti musí být relevantní.
Správce daně však nemusí prokázat, „že jsou údaje o určitém účetním případě zaznamenány v rozporu
se skutečností; k přenesení důkazního břemene na daňový subjekt postačí, pokud správce daně prokáže,
že o souladu účetnictví se skutečností existují vážné a důvodné pochybnosti. Nemusí proto výslovně popírat,
že to bylo tak, jak tvrdí stěžovatelka, ale postačí, že na základě konkrétních – správcem daně vyslovených –
skutečností existují pochybnosti o souladu účetnictví se skutečností“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 6. 2017, č. j. 1 Afs 362/2016 – 36). Správní orgány postupovaly v souladu s těmito
pravidly. Nejednalo se tudíž o nezákonné přenesení důkazního břemene, jak tvrdí stěžovatelka.
Krajský soud nebyl nijak formalistický, pokud námitkám stěžovatelky nevyhověl, protože
stěžovatelka nevyvinula žádnou procesní aktivitu a své výtky ani nijak nekonkretizovala.
U určitých postupů zákon výslovně aktivitu daňového subjektu předpokládá (např. vyjádření
k provedenému dokazování a výsledkům kontroly, jejich zpochybnění či návrhy dalších důkazů;
prokázání zpochybněných skutečností) a případná pasivita jde nutně k jeho tíži. Některým
výtkám stěžovatelky skutečně nebylo možné přisvědčit, jestliže zůstaly v rovině obecnosti,
jak Nejvyšší správní soud již uvedl.
[40] Konečně krajský soud v napadeném rozsudku jasně konstatoval, že zákonností postupu
při vydání zajišťovacích příkazů se nemůže zabývat, neboť nejsou předmětem tohoto řízení.
To stěžovatelka zcela ignoruje a opakovaně rozporuje zákonnost zajišťovacích příkazů.
Její námitky jsou proto v tomto rozsahu zcela liché a Nejvyšší správní soud odkazuje
na odůvodnění napadeného rozsudku. Totéž je třeba uvést i ve vztahu k námitce odkazující
na kauzu „Čapí hnízdo“, v níž měly správní orgány údajně postupovat odlišně, pokud příjemci
umožnili vrátit dotaci dobrovolně, ale stěžovatelce nikoliv. Krajský soud uvedl, že kusé informace
obsažené v žalobě nemohly vést k závěru, že by správní orgány v nyní projednávané věci porušily
zásadu rovnosti a předvídatelnosti správního rozhodování. S tím stěžovatelka opět konkrétně
nepolemizuje a jen opakuje, že v jejím případě bylo postupováno odlišně.
[41] S ohledem na vše shora uvedené tak Nejvyšší správní soud neshledal, že by správní
orgány jednaly účelově s cílem doměřit odvod za porušení rozpočtové kázně. Stěžovatelce uložily
odvod na základě prokázaných pochybení při realizaci dotované akce. Nejvyšší správní soud
se nemohl zabývat argumentací stěžovatelky, podle níž správce daně u jiné zakázky stěžovatelce
nejdříve vytýkal odlišné pochybení, ale na základě její obrany upravil svou argumentaci v tomto
řízení, aby lépe reagoval na všechny skutečnosti, ale mohl stále uzavřít, že byla porušena
rozpočtová kázeň. Tato námitka nebyla obsažena v žalobě, ale až v kasační stížnosti, a je proto
nepřípustná podle §104 odst. 4 s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[42] S ohledem na vše výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle§110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[43] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti, žalovanému pak v souvislosti s tímto řízením žádné náklady
nad rozsah jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. srpna 2021
JUDr. Ivo Pospíšil
předseda senátu