ECLI:CZ:NSS:2021:2.AO.10.2021:125
sp. zn. 2 Ao 10/2021 - 125
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci navrhovatelů: a) Mgr. D. Š., b) K. T.,
zastoupených JUDr. Tomášem Nielsenem, advokátem se sídlem Kozí 916/5, Praha 1,
proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ing. F. Č., o návrhu na zrušení mimořádného opatření
odpůrce ze dne 30. 7. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-56/MIN/KAN, ve znění mimořádného
opatření odpůrce ze dne 27. 8. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN,
takto:
I. V části směřující proti bodům 4 a 5 mimořádného opatření odpůrce ze dne 30. 7. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-56/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce
ze dne 27. 8. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN, se návrh od m ít á .
II. Ve zbylém rozsahu se návrh od m ít á pro zjevnou neopodstatněnost.
III. Navrhovatelé nemají práv o na náhradu nákladů řízení.
IV. Odpůrci se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení.
V. Osoba zúčastněná na řízení nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatelé se společným návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným
u Nejvyššího správního soudu dne 3. 8. 2021 domáhají zrušení mimořádného opatření odpůrce
ze dne 30. 7. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-56/MIN/KAN. Toto mimořádné opatření bylo
vydáno na základě §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného
zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění účinném od 27. 4. 2021 (dále
jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“) k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku
a rozšíření onemocnění covid-19.
II. Napadené opatření
[2] Podle bodu 1 napadeného opatření byl s účinností od 31. 7. 2021 všem osobám zakázán
pohyb a pobyt bez ochranných prostředků dýchacích cest, kterým je respirátor nebo obdobný
prostředek splňující stanovené podmínky (dále jen „respirátor“), a to na vyjmenovaných místech
(např. vnitřní prostory staveb jako prodejny, zdravotnická zařízení, školy, galerie, prostředky
veřejné dopravy nebo vnitřní prostory provozoven stravovacích služeb). Napadené opatření dále
v bodě 2 zakazuje všem osobám pohyb a pobyt bez respirátoru nebo roušky ve všech ostatních
v bodu 1 neuvedených vnitřních prostorech staveb, mimo bydliště nebo místa ubytování,
kde dochází na stejném místě a ve stejný čas k přítomnosti alespoň 2 osob vzdálených od sebe
méně než 1,5 metru, nejedná-li se výlučně o členy domácnosti. Současně napadené opatření
upravuje odchylky od zákazů stanovených v bodech 1 a 2 a v bodě 3 výjimky z něj. Výjimky jsou
stanoveny pro určité skupiny osob bez dalšího (např. děti, které dosud nezahájily povinnou školní
docházku), ve spojení s vymezenou aktivitou (např. při konzumaci potravin, při tréninku atd.)
nebo ze zdravotních důvodů. Napadené opatření dále v bodě 4 ukládá všem zaměstnavatelům
vybavit zaměstnance ochrannými prostředky dýchacích cest a v bodě 5 ukládá všem
poskytovatelům zdravotních služeb povinnost vydat potvrzení osobě, která ze zdravotních
důvodů nemůže mít nasazen žádný nebo stanovený ochranný prostředek dýchacích cest.
[3] Napadené opatření bylo změněno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 27. 8. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN, a to s účinností od 31. 8. 2021. Změna se týká
ochranných prostředků pro pedagogické pracovníky, vymezení pojmu prostředky veřejné
dopravy a výjimek určených pro děti.
III. Návrh na zrušení mimořádného opatření
[4] Navrhovatelé vytýkají napadenému opatření především nedostatečné odůvodnění. PCR
testy používané ke zjištění přítomnosti viru SARS-CoV-2 jsou podle navrhovatelů neprůkazné,
proto ani nejsou správné předpoklady o probíhající nebo hrozící epidemii onemocnění covid-19
na území České republiky, na nichž staví odpůrce své oprávnění mimořádná opatření vydat.
Podobně účinnost ochranných prostředků dýchacích cest pro bránění přenosu infekce odpůrce
dovozuje ze statistik o pozitivních výsledcích těchto nepoužitelných testů. Ochranný účinek
prostředků ochrany dýchacích cest je z fyzikálního a medicínského hlediska nízký a většina lidí
s nimi nadto nezachází správně. Nošení obličejových masek způsobuje vážné následky na zdraví.
Přenos viru SARS-CoV-2 osobami asymptomatickými a presymptomatickými nebyl prokázán.
Opatření podle navrhovatelů neumožňuje dosáhnout proklamovaného cíle, a nesplňuje
tak kritérium vhodnosti.
[5] Podle navrhovatelů odpůrce i poté, co soud zrušil předchozí opatření se stejným
předmětem, toto opatření odůvodnil tak, že záměrně ignoruje argumenty, které mu nevyhovují
nebo účelnost a prospěšnost opatření přímo vyvracejí. Odpůrce neměl opatření vydat
bez důkladné odborné analýzy a vědeckých podkladů, pouze na základě účelově vybraných,
„hodících se“ studií. Všechny dostupné protiargumenty měl vzít v potaz a uvést, jak je reflektuje.
[6] Odpůrce diagnostikuje onemocnění covid-19 z výsledku testu na přítomnost viru
SARS-CoV-2, aniž by docházelo k dalšímu ověřování. Seznam PCR testů různých výrobců
na území ČR diagnostikující covid-19 na bázi detekce nukleových kyselin, u nichž se předpokládá,
že jsou výlučné pro virus SARS-CoV-2, odpůrce navrhovatelům zaslal v dubnu tohoto roku
a navrhovatelé ho přikládají k důkazu. To však není správné, neboť pro to, aby mohl být
výrobcem sestaven test na bázi PCR, musí být známo přesné složení genetického materiálu, který
má test detekovat, a na základě jeho znalosti je nutné najít oblast, která je výlučná jedině
pro detekovaný patogen, v tomto případě virus SARS-CoV-2. Pod písmeny a) až m) uvádějí
navrhovatelé reprezentativní výběr cizojazyčných studií, které se zabývaly sestavením a detekcí
genomu viru SARS-CoV-2 coby nově objeveného patogenu, mající doložit, že ani v jedné práci
není prokázána výlučnost genetického materiálu, o kterém vědci předpokládají, že náleží viru
SARS-CoV-2. Studie neprokázaly, že stejný genetický materiál není možné získat z biologického
vzorku zdravého člověka či osoby s jiným plicním onemocněním, případně osoby, která byla
negativně testována na SARS-CoV-2, nebo z archivních vzorků z doby, kdy virus SARS-CoV-2
nebyl ještě znám. Pokud by to odpůrce rozporoval, měl by soud od něj vyžádat znalecký
posudek, který by tuto informaci vyvrátil, a doložení, že kontrolní experimenty byly v některé
z uvedených nebo jiné vědecké publikaci provedeny. Bez takového důkazu nelze považovat
výsledek jakéhokoli testu za specifický. Z detekce jakéhokoli úseku genetického materiálu, jehož
specifičnost a výlučnost nebyla vědecky prokázána, není možné přijmout závěr o výskytu
nebo absenci viru SARS-CoV-2 v organismu testovaného jedince. Validace testů (ověření
správnosti/chybovosti) probíhá porovnáváním testovacích sad různých výrobců, a nikdy není
užit vyšší standard hodnocení, tj. konfrontace pozitivního výsledku s přímou detekcí viru
v testovaném vzorku a ověření negativního výsledku provedením izolace viru s negativním
výsledkem. Veškeré odpůrcem uváděné údaje o výskytu a šíření onemocnění covid-19 se zakládají
na výsledcích sice certifikovaných testů, které však nemají z vědeckého ani medicínského hlediska
žádnou výpovědní hodnotu, neboť pouze říkají, že ne/detekovaly dva velmi krátké úseky DNA
nespecifického původu, které neznamenají pro člověka žádné ohrožení, tj. nemohou způsobit
žádnou nemoc. Jako příklad uvádí epidemii černého kašle v USA v roce 2006, která byla falešná,
neboť výsledky PCR testů nebyly správné, což se ukázalo po jejich laboratorním prověření.
Navrhovatelé shrnují, že odpůrce nemůže mimořádné opatření vydat, když díky používaným
nedostatečným testům není schopen dokázat, že epidemie viru SARS-CoV-2 se na území ČR
vyskytuje.
[7] Navrhovatelé dodávají, že účinnost ochranných prostředků dýchacích cest pro bránění
přenosu infekce odpůrce opírá o práce využívající statistiky pozitivních výsledků testů, rovněž
založených na PCR metodě, již považují navrhovatelé za chybnou. Pod body 30 až 34
navrhovatelé citují studie, které podle nich potvrzují fyzikální a medicínskou neopodstatněnost
obličejových masek jako ochrany před nanočásticemi o velikosti, jaká se předpokládá
u SARS-CoV-2 (cca 100 nm), neboť jimi bez problému procházejí nebo fungují jako
rozprašovače a zmenšené částice se pak z fyzikálních důvodů šíří rychleji a dál než ty velké.
Přínos ochranných prostředků dýchacích cest je podle navrhovatelů jen malý, a pokud
by populaci nějaká taková infekce hrozila, bylo by doporučení odpůrce k jejich používání spíše
kontraproduktivní, ostatně nadpoloviční většina zdravotníků a až tři čtvrtiny běžné populace
s nimi nezacházejí správně.
[8] Navrhovatelé nesouhlasí se shrnutím odpůrce, že největším důsledkem povinnosti nosit
ochranné prostředky dýchacích cest je pravděpodobně prosté nepohodlí uživatele. Citují výňatky
ze studií, které naopak uvádějí řadu vážných následků nošení obličejových masek. Navrhovatelé
odpůrce na zmiňované studie a odbornou literaturu upozorňovali již od podzimu 2020,
ale ten je ignoruje, stejně jako zákonnou povinnost opatřit si podklady pro řízení zdravotních
rizik. Škodlivost obličejových masek působí i toxická rezidua v nich obsažená, které jejich nositel
vdechuje, a mohou zapříčinit zánět dýchacích cest.
[9] Navrhovatelé dále upozorňují na nesprávně uvedený údaj o účinnosti respirátoru FFP2
(více než 94%). To je v rozporu s obsahem dokumentu Výzkumného ústavu bezpečnosti práce,
na nějž odpůrce odkazuje (více než 92% ochrany proti prachu s převážně dráždivým účinkem).
Požadují, aby soud odpůrce vyzval k předložení seznamu schválených pomůcek typu FFP2, které
splňují filtrační účinnost alespoň 94% pro aerosol s částicemi o velikosti 0,1 µm a další odpůrcem
vyjmenované podmínky účinnosti.
[10] Odpůrce si podle navrhovatelů protiřečí, když osoby očkované a ty, které onemocnění
prodělaly, vyjímá z povinností stanovených jiným opatřením (např. v oblasti obchodu a služeb),
i když bezinfekční být nemusí. Opatření jsou chaotická a nekonzistentní. Odpůrce ignoruje
vědecké poznatky nevyhovující jím prosazované politice a ideologii. Podle navrhovatelů žádná
ze studií, na něž odpůrce stejně jako v předchozích mimořádných opatřeních o ochraně
dýchacích cest odkazuje, přenos viru SARS-CoV-2 osobami asymptomatickými
a presymptomatickými neprokázala, a přesto jimi odpůrce odůvodňuje nutnost nosit obličejovou
masku i osobami nevykazujícími klinické příznaky onemocnění. Odpůrce žádostem navrhovatelů
o prokázání takového přenosu nevyhověl. Navrhovatelé považují tuto tezi za chybnou, mj. proto,
že pozitivní výsledky testů u takových osob neznamenají přítomnost infekceschopného viru,
a dochází pouze k nesprávnému označování zdravých lidí jako covid-pozitivní,
tzv. bezpříznakové přenašeče.
[11] Podle navrhovatelů neexistence podkladů pro tvrzení o existenci epidemického výskytu
onemocnění covid-19 ani o jeho šíření mezi zdravými lidmi bez klinických příznaků spolu
s prokázaným nebezpečím spojeným s dlouhodobým i krátkodobým užíváním obličejových
masek, vylučují proporcionalitu napadeného opatření, konkrétně směřování k cíli, kterým
je ochrana veřejného zdraví. Opatření představuje ohrožení zdraví pro všechny, aniž by přinášelo
jakýkoli benefit pro jeho adresáty i společnost jako celek. Práva navrhovatelů zkracuje
bezprecedentním způsobem, který není obhajitelný za žádných okolností, tedy ani právem
na ochranu veřejného zdraví. Odpůrce sice tvrdí přínosy zavedeného opatření, ale vychází
z předpokladů, které nejsou vědecky relevantní. Navrhovatelé naopak poukazují na důkazy
prokazující, že odpůrce se mýlí nebo dokonce záměrně uvádí nepravdivé informace. Jelikož
opatření neumožňuje dosáhnout cíle (zabránit šíření onemocnění covid-19), nesplňuje kritérium
vhodnosti, a proto se navrhovatelé ostatním kritériím testu proporcionality nevěnují.
Navrhovatelé kritizují vynakládání prostředků z veřejného zdravotního pojištění na testy,
jež nejsou validní a dávají vzniknout nepodloženým úvahám o pandemii onemocnění covid-19.
Odpůrce není schopen relevantně reflektovat názory odborné veřejnosti, které nejsou s jeho
přístupem v souladu, vyvrátit je nebo v obsahu předmětného opatření zohlednit (např. tak,
že nošení ochranných prostředků dýchacích cest pouze doporučí za současného upozornění
na různé názory odborníků na jejich škodlivost), proto je napadené opatření v rozporu
se zákonem.
[12] Podle navrhovatelů je napadené opatření v rozporu s ústavním pořádkem
a mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republiky vázána [s čl. 10 odst. 1, 2 Listiny základních
práv a svobod (dále „Listina“), neboť zasahuje do lidské důstojnosti a soukromého života, čl. 14
odst. 1 Listiny, protože z důvodu nesouhlasu s povinností nosit ochranný prostředek dýchacích
cest nemohou pobývat mimo své bydliště, čl. 31 Listiny, neboť zasahuje do práva na ochranu
zdraví; s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, Listinou základních práv
Evropské unie a Mezinárodním paktem o hospodářských, sociálních a kulturních právech].
[13] Navrhovatelé navrhli zrušení napadeného opatření.
IV. Vyjádření odpůrce a replika navrhovatelů
[14] Odpůrce považuje návrh za nedůvodný. Ve vztahu k případnému věcnému posouzení
obsahu napadeného aktu poukázal na soudy vyslovené principy, kterými by měl být takový
postup veden (např. v rozsudku NSS ze dne 29. 3. 2021, č. j. 6 Ao 7/2010 - 73). Podobně jako
ve svých vyjádřeních v ostatních řízeních týkajících se přezkumu jím vydávaných mimořádných
opatření předeslal, že má k dispozici odborné orgány schopné odborného úsudku. Zdůraznil
nutnost komplexního náhledu na řešení epidemie, neboť ona sama i poznatky o ní se dynamicky
vyvíjejí a potřebné informace a podklady nejsou zcela dostupné. Všechna opatření činí na základě
všech dostupných (i když omezených) znalostí o viru v době vydání opatření, s vědomím,
že nejsou dostatečné a přesné a zároveň nelze čekat jednoznačné doložení, zda jedno zvažované
opatření je lepší než jiné. Při nejasnostech o šíření či vlastnostech koronaviru se v souladu
s principem náležité opatrnosti nespoléhá, že nastane optimističtější varianta (že šíření nebude
tak rychlé, onemocnění tak závažná a úmrtí tak četná). Aplikuje test proporcionality a volí taková
opatření, která v co nejvyšší míře zpomalují šíření viru a onemocnění a zároveň co nejméně
negativně dopadají na obyvatelstvo a práva osob. Zohledňuje rovněž to, že zatímco tato omezení
jsou dočasná, mohlo by případné explozivní rozšíření infekce vést k závažným dočasným
i trvalým zdravotním následkům u velké části populace a k úmrtí desetitisíců až statisíců osob.
[15] Odpůrce připomněl, že soud již několikrát existenci epidemie označil za obecně známou
skutečnost a její popírání, jakož i popírání existence onemocnění covid-19 považuje za absurdní
a poukazuje na každodenní údaje o počtu hospitalizovaných s touto nemocí. Při hodnocení
epidemické situace čerpá z oficiálních prohlášení respektovaných organizací a z dat hlášených
do informačního systému infekčních nemocí. Nárůst počtu úmrtí a přetížení zdravotního
systému existenci epidemie covid-19 jasně prokazují.
[16] Tvrzení navrhovatelů zpochybňující metodu testování PCR věcně s napadeným
opatřením nesouvisí. Považuje ji však za velmi přesný a účinný způsob detekce onemocnění
covid-19, který je využíván celosvětově. Pokud by tvrzení navrhovatelů o falešných diagnózách
byla pravdivá, jistě by to vyvolalo celosvětovou odbornou diskuzi. Ze studií zmiňovaných
navrhovateli nevyplývá, že by PCR metoda vedla k falešným diagnózám ani že se onemocnění
covid-19 mezi lidmi nešíří.
[17] Odpůrce striktně nesouhlasí s výtkou, že opatření vydal bez důkladné odborné analýzy
a vědeckých podkladů a odkazuje na str. 5 až 8 napadeného opatření obsahující analýzu
epidemické situace. K tvrzenému dotčení na právu na svobodu pohybu podotýká, že povinnost
nošení ochranných prostředků dýchacích cest omezil pouze na místa, kde je to nezbytné
a stanovil odpovídající výjimky pro některé osoby.
[18] Na stranách 12 až 16 napadeného opatření odpůrce provedl analýzu účinnosti
jednotlivých druhů ochran dýchacích cest i rizika spojeného s jejich nošením či nenošením
ve vztahu k ochraně veřejného zdraví a zdraví jednotlivce. Tvrzení navrhovatelů, že nošení
respirátorů zvyšuje riziko přenosu onemocnění covid-19, považuje za zcela mylné. Jejich
argumentace je pouze zdánlivě podložena zdroji, např. pod bodem 43 návrhu jsou pouze odkazy
na internetové články bulvárního charakteru. Odpůrce s odkazem na Souborné stanovisko Společnosti
pro výzkum aerosolů k porozumění významu aerosolů při šíření infekce SARS-CoV-2 uvádí, že onemocnění
se šíří zejména prostřednictvím kapének respiračních sekretů vzduchem na jiné lidi, především
při mluvení, kašlání nebo kýchání. Odpůrce nepopírá, že respirátor s filtrační účinností FFP2 není
zcela „nepropustný“ a neposkytuje stoprocentní ochranu před nákazou, ale toto riziko významně
snižuje. Jde o překážku bránící šíření kapének vzduchem chránící nakažení nositele i druhé osoby.
[19] K námitkám o škodlivosti respirátorů pro lidské zdraví odkázal odpůrce na vyjádření
Hygienické stanice hlavního města Prahy založené na pečlivé kompilaci odborných studií,
z něhož zdůraznil zejména informaci o v průměru více než pětinásobném snížení rizika přenosu
a účinném snižování šíření viru a ochraně jednotlivců před onemocněním covid-19.
K namítanému škodlivému účinku vdechování CO
2
odpůrce poukázal na pasáž o tom,
že při každém nádechu dochází k násobnému ředění zbylého malého množství vydechnutého
vzduchu a závěr, že v nejhorším možném případě by vdechovaná koncentrace mohla mírně
překročit hranici mírného diskomfortu, ale nikoli hodnotu ohrožující zdraví. Podle Státního
zdravotního ústavu dýchání přes roušku či respirátor v žádném případě neohrožuje zdraví
z důvodu zvýšené koncentrace CO
2
, neboť vydechovaný vzduch se vždy přibližně 20 až 30krát
při nádechu naředí, CO
2
je plyn a jako takový se i chová, a tedy prochází bez problémů všemi
typy roušek a respirátorů a před ústy se nehromadí. Ředění napomáhá i netěsnost respirátorů.
Lékaři, zdravotnický personál i jiní pracovníci bez zdravotních problémů používají roušky
či respirátory již řadu let a nejedná se o krátkodobá použití. Podle obsáhlé studie mapující vliv
na fyziologii či vnímání není pro zdravého člověka nošení roušek či respirátorů jakkoli ohrožující,
pouze nekomfortní. Této otázce se odpůrce věnuje rovněž na str. 10 až 12 odůvodnění opatření.
Vzhledem k výše uvedenému byla stanovena řada výjimek pro nošení ochranných prostředků
dýchacích cest, včetně osob se zdravotními problémy a dětí.
[20] Odpůrce poukázal na paušální odkazy navrhovatelů na porušení mezinárodních právních
dokumentů, bez snahy o konkrétnější výčet jejich porušených ustanovení. Sdělil, že podklady
pro vydání napadeného opatření jsou uvedeny v odůvodnění a přiložil denní situační zprávu
o epidemické situaci v České republice a souhlas vlády s vydáním opatření.
[21] Odpůrce navrhuje zamítnutí návrhu.
[22] Navrhovatelé v replice obsáhle rozvádějí svou předchozí argumentaci a polemizují
s odpůrcem. Uvádí, že úkolem soudní moci zajisté není přebírat působnost a pravomoci moci
výkonné. Soudní moci však náleží přezkum aktů moci výkonné. Navrhovatelé jsou toho názoru,
že v daném případě jde o extrémní případ nesprávnosti napadeného opatření, a soud jej proto
musí věcně přezkoumat.
[23] Existence pandemie nemůže být dle názoru navrhovatelů notorietou, neboť nikdy
nemůže naplnit její judikatorní znaky. Je s podivem, že odpůrce vůbec používá odkaz na toto
rozhodnutí soudu, které rozhodně do budoucna nejudikovalo, že epidemie koronaviru
SARS-CoV-2 existuje na území České republiky k 30. 7. 2021, tj. k datu vydání napadeného
mimořádného opatření. Odpůrce hodnotí epidemickou situaci výhradně podle počtu pozitivně
testovaných osob ve valné většině bez jakéhokoli vyhodnocení jejich skutečného zdravotního
stavu lékařem. Na území České republiky v souvislosti s výskytem uvedeného koronaviru nikdy
nebyla mimořádná opatření přijímána na základě počtu případů stejného onemocnění,
nýbrž na základě počtu pozitivně testovaných osob, což jsou dvě různé hodnoty, které nelze
zaměňovat. PCR testy přitom určitě nedetekují infekce schopný virus, jak se snaží odpůrce svými
zavádějícími tvrzeními soudu a veřejnosti namluvit. Odpůrce znovu vychází z dat, která jsou
generována chybným používáním PCR metody a nemají žádný relevantní vztah ke zdravotnímu
stavu testovaných osob či existenci epidemie. Současně nelze ověřit data o hospitalizacích osob.
[24] Navrhovatelé dále zpochybňují odbornou kompetenci odpůrce coby vrcholného orgánu
veřejného zdraví. Odborné poznatky věcně neprověřuje, neumí relevantně interpretovat, vytrhává
z vědeckého kontextu a neumí odborně doložit jejich premisy. Upozorňují, že nebyl schopen
doložit přítomnost koronaviru v respiračním sekretu ani možnost jeho asymptomatického
či presympatického přenosu. Argumentaci o účinnosti obličejových masek přitom musí
předcházet doložení možnosti respiračního přenosu viru; to však odpůrce neučinil. Odpůrce
zároveň opakovaně podceňuje nežádoucí účinky nošení ochranných prostředků. Navrhovatelé
shrnují, že odpůrce nebyl oprávněn vydat napadené opatření, neboť nebyl naplněn základní
předpoklad existence epidemie či rizika jejího vzniku; ani jedno odpůrce neprokázal, a opatření
je proto nezákonné.
V. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení
[25] Osoba zúčastněná na řízení se k podáním účastníků nevyjádřila, poskytla soudu pouze
několikrát aktualizované stanovisko, které je díky četným odkazům na řadu jiných podání a řízení
o přezkumu různých mimořádných opatření odpůrce na hranici srozumitelnosti. Konkrétně
ve vztahu k napadenému mimořádnému opatření namítá nekonzistentnost veškerých opatření,
nemožnost opatřit si lékařské potvrzení pro výjimku podle bodu 3. písm. ee) a diskriminující
přístup k ní v porovnání se sportovci, umělci či moderátory majícími z opatření výjimku
automaticky. Ve zbytku pouze odkazuje na výhrady vznesené vůči dřívějším opatřením
se stejným předmětem regulace, která však již neplatí a nejsou nyní předmětem soudního
přezkumu.
VI. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[26] Napadené opatření bylo vydáno v době stavu pandemické pohotovosti podle §80 odst. 1
písm. g) ve spojení s §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví,
a to s celostátní působností a za účelem likvidace epidemie covid-19 nebo nebezpečí jejího
opětovného vzniku. Napadené opatření je mimořádným opatřením ve smyslu §2 odst. 4 písm. b)
pandemického zákona a k projednání návrhu na jeho zrušení je podle §13 odst. 1 pandemického
zákona příslušný Nejvyšší správní soud.
[27] Změna napadeného opatření ze dne 27. 8. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN, je vzhledem k obsahu návrhových bodů pro nynější
řízení zcela bez významu. Zrušení a nahrazení napadeného opatření podle §13 odst. 4
pandemického zákona nebrání dalšímu postupu v řízení.
[28] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním
orgánem, zkrácen.
[29] Aktivní procesní legitimace představuje podmínku řízení, kterou musí obecně
navrhovatelé splňovat, aby byl oprávněn podat k soudu návrh na zrušení opatření obecné
povahy. K jejímu splnění je zapotřebí, aby návrh obsahoval myslitelná a logicky konsekventní
tvrzení o tom, že právní sféra navrhovatelů byla napadeným opatřením dotčena. To, zda je
dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu
regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení
(usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS).
[30] Navrhovatelé netvrdí, že by byli adresáty povinností uložených v bodech 4 a 5
napadeného opatření zaměstnavatelům a poskytovatelům zdravotních služeb, ani že by těmito
povinnostmi byli jakkoli dotčeni. Touto částí napadeného opatření tedy ani nemohou být
zkráceni na svých veřejných subjektivních právech. Nejvyšší správní soud proto návrh v tomto
rozsahu podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl jako návrh podaný osobou k tomu zjevně
neoprávněnou.
[31] Navrhovatelé svou aktivní procesní legitimaci odvozují ze skutečnosti, že na základě
napadeného opatření se nemohou bez použití stanovených ochranných pomůcek mimo své
bydliště volně pohybovat ve vymezených prostorech při plnění svých základních životních potřeb
i v rámci svých volnočasových aktivit. Kromě svobody pohybu zasahuje předmětné opatření
i do práva na ochranu zdraví navrhovatelů, neboť nošení ochranných prostředků dýchacích cest
má podle jejich tvrzení neblahé následky na jejich zdravotní stav, přičemž výjimky z této
povinnosti nejsou dostatečné. Z uvedeného je patrné, že navrhovatelé popsali logicky
konsekventně a myslitelně, v intencích citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu, jakým
způsobem byla jejich právní sféra napadeným opatřením dotčena.
[32] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že navrhovatelé mohli být napadeným opatřením
v rozsahu, v jakém jim ukládá povinnosti (tj. mimo body 4 a 5), dotčeni, a jsou tedy aktivně
procesně legitimováni k podání návrhu na jeho zrušení.
[33] Podle §13 odst. 3 pandemického zákona platí, že je-li návrh zjevně neopodstatněný, soud
jej mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením odmítne. Pokud soud nepostupuje podle věty první,
návrh se projednává přednostně.
[34] Nejvyšší správní soud ve svých rozhodnutích již opakovaně podrobně vyložil, že institut
zjevné neopodstatněnosti má své místo mj. tam, kde se již ve své rozhodovací praxi obdobnou
věcí zabýval, rozhodl zamítavým rozsudkem a nemá důvod se od svého dříve vyjádřeného
právního názoru odchýlit. Jedná se o specifický režim soudního přezkumu podle pandemického
zákona, jehož účelem je zrychlené a zjednodušené rozhodnutí o návrhu (srov. např. usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2021, č. j. 5 Ao 2/2021 - 52, body 10 - 13, nebo ze dne
8. 7. 2021, č. j. 7 Ao 19/2021 - 19) Postup zvolený v takových případech Nejvyšším správním
soudem aproboval i Ústavní soud (viz např. usnesení ze dne 22. 6. 2021, sp. zn. III. ÚS 1482/21,
ze dne 28. 7. 2021, sp. zn. III. ÚS 1498/21, či ze dne 17. 8. 2021, sp. zn. II. ÚS 2129/21).
[35] Na základě uvedených východisek přistoupil Nejvyšší správní soud k posouzení nyní
podaného návrhu, který je ke dni vydání tohoto rozhodnutí jedním z celkem 13 návrhů
napadajících v záhlaví označené mimořádné opatření stanovící povinnost ve vymezených
prostorech nosit prostředky ochrany dýchacích cest. Tímto mimořádným opatřením se Nejvyšší
správní soud velmi podrobně zabýval při meritorním přezkumu jiného podaného návrhu, který
rovněž namítal absenci pravomoci odpůrce a nepřiměřenost uložené povinnosti, a který Nejvyšší
správní soud rozsudkem ze dne 20. 10. 2021, č. j. 2 Ao 7/2021 - 157, zamítl (obdobnou věcí
se Nejvyšší správní soud zabýval i v usnesení ze dne 4. 11. 2021, č. j. 2 Ao 9/2021 - 155,
kde se věnoval zpochybňované existenci a hrozbě epidemie).
[36] Nejvyšší správní soud neshledal důvodu odchýlit se od závěrů přijatých v uvedeném
rozsudku a nevidí ani žádný jiný důvod, pro který by bylo rozumné a respektující ekonomii
soudního procesu, aby nyní podaný návrh projednal běžnou procedurou. Nejvyšší správní
soud proto dospěl k závěru, že návrh je zjevně neopodstatněný.
[37] K obecným východiskům přezkumu mimořádných opatření odpůrce Nejvyšší správní
soud odkazuje na body 42 až 46 svého rozsudku ze dne 20. 10. 2021, č. j. 2 Ao 7/2021 - 157.
[38] O návrhu na zrušení tohoto opatření Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §13
odst. 3 pandemického zákona bez nařízení jednání, neboť návrh odmítl jako zjevně
neopodstatněný; vycházel ze samotného mimořádného opatření a jeho odůvodnění, včetně
dokumentů v něm uvedených, jež lze mít za obecně dostupné a tvořící v širším pojetí součást
spisové dokumentace, kterou se podle konstantní judikatury správních soudů zpravidla
dokazování neprovádí (srov. mutatis mutandis např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008 - 117, č. 2382/2011 Sb. NSS).
[39] Jádro návrhu, resp. jeho důvody, jimiž je soud vázán (§101d odst. 1 s. ř. s.), je možné
rozdělit do několika základních okruhů: a) napadené opatření není řádně odůvodněno,
b) odpůrce neprokázal existenci epidemie a že by proti ní bylo třeba jakkoli zasahovat, takže
neměl pravomoc vydat napadené opatření, c) respirátory nejsou vhodným a účinným
prostředkem bránění šíření epidemie a jejich dlouhodobé i krátkodobé užíváním je naopak
škodlivé, a e) stanovené povinnosti jsou nepřiměřené.
A. Odůvodnění napadeného opatření
[40] Pokud jde o nedostatky odůvodnění napadeného opatření, Nejvyšší správní soud v již
citovaném rozsudku ze dne 20. 10. 2021, č. j. 2 Ao 7/2021 - 157 konstatoval, že odpůrce
odůvodnění výrazně doplnil (srov. body 47 - 49), takže již poskytuje oporu ukládaným
povinnostem. Učinil tak po vydání rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2021,
č. j. 8 Ao 17/2021 - 63, kterým bylo zrušeno obsahově obdobné mimořádné opatření odpůrce
ze dne 29. 6. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-55/MIN/KAN. Odůvodnění napadeného opatření
v souladu s §3 odst. 2 pandemického zákona zohledňuje aktuální analýzu epidemické situace
onemocnění covid 19 (část I.), konkrétní míru rizika spojenou s plněním uložených povinností
(části II. a III.) a hodnotí přiměřenost zásahů do práv a oprávněných zájmů fyzických
a právnických osob (část IV.).
[41] Jak Nejvyšší správní soud zdůraznil v již zmiňovaném rozsudku ze dne 20. 10. 2021,
č. j. 2 Ao 7/2021 - 157, vytýkají-li navrhovatelé odůvodnění absenci vypořádání některých
protiargumentů, je třeba zdůraznit, že odůvodnění mimořádných opatření, která jsou svou
obecností blízká právním předpisům, by mohlo být vždy delší, podrobnější a dokonalejší; musí
však vyhovět obecným požadavkům nastíněným v bodech 42 až 46 citovaného rozsudku.
Odůvodnění:
napadeného opatření zevrubně popisuje epidemickou situaci v České republice
se zohledněním relevantních údajů a republikových specifik, vysvětluje, proč jsou uložené
povinnosti nezbytné a přiměřené a odkazuje na relevantní podklady. Nelze je označit
za chaotické, neboť vysvětluje, proč ukládá stanovené povinnosti. Napadené opatření
proto i ve světle toho návrhu vyhovuje požadavkům pandemického zákona a obstojí
jako přesvědčivý celek.
[42] Ve vztahu k negativním účinkům nošení ochranných prostředků dýchacích cest
se Nejvyšší správní soud spokojil s odůvodněním odpůrce, neboť na stranách 10 až 12
odůvodnění napadeného opatření jsou rizika nošení různých typů obličejových ochran podrobně
rozebrána. Odpůrce na str. 13 odůvodnění opatření vysvětlil, jakými úvahami se řídil
při rozhodování o tom, zda nařídit používání respirátoru nebo roušky, a porovnal jejich vlastnosti
(zejména účinnost ochrany, ale i pohodlí nošení, cenu atd.).
B. Pravomoc k vydání napadeného opatření
[43] Již ve shora zmíněném rozsudku č. j. 2 Ao 7/2021 - 157 se Nejvyšší správní soud odmítl
zabývat tvrzením, že epidemie není, neboť odpůrce může mimořádné opatření vydat i za účelem
eliminace nebezpečí jejího opětovného vzniku (srov. bod 53), ostatně v jeho odůvodnění popsal
svůj záměr předejít zhoršení v té době stabilizované situace, a umožnit standardní zahájení
nového školního roku po návratu mnoha lidí z prázdninových cest. Opatření má za cíl předejít
vzniku nových ohnisek, eskalaci počtu nových případů a jejich průniku do zranitelné skupiny
(starších osob, často s přidruženými onemocněními a oslabenou imunitou, kde hrozí vyšší riziko
hospitalizace), jejíž významné procento dosud nebylo naočkováno. V usnesení ze dne 4. 11. 2021,
č. j. 2 Ao 9/2021 - 155, Nejvyšší správní soud odpověděl na obdobné výtky týkající se existence
epidemie a nebezpečí jejího vzniku, a proto v podrobnostech odkazuje na jeho odůvodnění. Soud
se proto dále neubude zabývat argumentací, že zde nehrozí opětovné propuknutí epidemie.
Stejně tak se ve světle svých dřívějších rozhodnutí nebude zabývat souvisejícími tvrzeními
zpochybňujícími metodu PCR testování ani tvrzeními, že pozitivní výsledky testů
u asymptomatických a presymptomatických osob neznamenají přítomnost infekceschopného viru
(a dochází pouze k nesprávnému označování zdravých lidí jako covid-pozitivní); tyto skutečnosti
soud považuje za dostatečně vědecky podložené a návrh za nezpůsobilý je zpochybnit. Tvrzení
navrhovatelů, že tento patogen, který by se měl šířit vzduchem a proti kterému by měly být
účinné prostředky ochrany dýchacích cest, nebyl vědecky prokázán, je ve světle dřívějších
rozsudků zcela absurdní.
C. Vhodnost, účinnost a negativní vliv respirátorů
[44] Odpůrce v odůvodnění napadeného opatření vysvětlil, že na místech z hlediska šíření
koronaviru rizikovějších je zapotřebí vyšší ochrana dýchacích cest, proto nařídil nošení
respirátorů, které přiléhají k obličeji mnohem lépe než ústenka (obličejová maska, rouška), a lépe
chrání jak jeho nositele, tak i jiné osoby. Pokud jde o technické požadavky na výrobek, konkrétně
údaj o filtrační účinnosti, Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 4. 11. 2021,
č. j. 2 Ao 13/2021 - 92, akceptoval vysvětlení odpůrce, že ve výrokové části užil jakousi obecnou
deklaraci, jíž mínil vyjádřit, že úroveň ochrany je dána kromě filtrační účinnosti i dalšími
technickými podmínkami, jež jsou právě stanoveny technickými normami (různých ve světě
užívaných normalizačních systémů) a výrobce je musí dodržet. Soud nemá důvod vyzývat
odpůrce k předkládání seznamu schválených pomůcek FFP2, neboť tato informace není
relevantní pro rozhodnutí ve věci. V rozsudku č. j. 2 Ao 7/2021 - 157 Nejvyšší správní soud již
podrobně zhodnotil princip fungování respirátorů: jedná se o bariérovou ochranu, jež má zachytit
infikované kapénky, která snižuje pravděpodobnost přenosu koronaviru, a to i tehdy, není-li
veřejností užíván zcela správně (srov. body 61, 62, 66 citovaného rozsudku). Není tedy třeba
podrobněji se zabývat nuancemi ve filtrační účinnosti a problémy s nesprávným nasazováním
respirátorů. I když nejde o prostředek dokonalý, je způsobilý přispět zpomalení šíření epidemie
i předcházení vzniku ohnisek nákazy.
[45] Negativními účinky ochranných prostředků dýchacích cest na zdraví se Nejvyšší správní
soud zabýval v rozsudku č. j. 2 Ao 7/2021 - 157, kde provedl i test proporcionality. V bodě 72
popsal, že kromě nepohodlí mohou respirátory působit i různé zdravotní potíže, nicméně rozsah
jejich užívání v běžném životě nemůže působit natolik neúnosně, že by to bylo v nepoměru
s užitkem v podobě zvýšení pravděpodobnosti ochrany před nákazou u osob patřících
mezi zranitelné (srov. bod 57 citovaného rozsudku). Zásadní je také výjimka zakotvená v bodě 3
písm. ee) napadeného opatření pro ty, kteří ze závažných zdravotních důvodů nemohou nosit
respirátor, případně ani jiný prostředek ochrany dýchacích cest. Ta zajišťuje, aby tam, kde hrozí
intenzivnější zásah do práva na ochranu zdraví, lékař posoudil, zda převažují rizika plynoucí
z nákazy onemocněním covid-19, nebo negativní účinky nošení respirátoru (roušky), a případně
vydal potvrzení, že ze zdravotních důvodů je osoba povinnosti nosit ochranný prostředek
zproštěna. Odůvodnění opatření žádné deficity v tomto směru nevykazuje.
D. Přiměřenost napadeného opatření
[46] K přiměřenosti napadeného opatření se Nejvyšší správní soud obsáhle vyjádřil
již v rozsudku ze dne 20. 10. 2021, č. j. 2 Ao 7/2021 - 157, v bodech 55 až 80. S odkazem
na obecná východiska přezkumu uvedl, že při posuzování přiměřenosti neshledal žádné excesy,
napadené opatření do práv adresátů, včetně navrhovatele, zasahuje ještě únosným způsobem
a současně stanoví výjimky, které zajišťují, aby v individuálních případech nepůsobilo
nepřiměřené zásahy. Současně zdůraznil, že úkolem soudu není posuzovat, zda by jinak
nastavené opatření mohlo v tom či onom ohledu účinkovat lépe nebo vadit méně, to je prostor
vyhrazený veřejné správě. Rolí soudu zůstává toliko zhodnotit, zda není napadené opatření
z pohledu návrhových bodů nezákonné. Autonomní soudní hodnocení, zda jsou jiné, méně
invazivní prostředky potlačování epidemie srovnatelně účinné, musí reflektovat institucionální
limity soudního přezkumu mimořádných opatření. Použitelných nástrojů veřejné politiky a jejich
kombinací je nepřeberné množství, jsou vzájemně provázané, jejich účinky nelze vždy spolehlivě
předvídat, a proto je k takovému hodnocení nezbytně nutné přistupovat se zvýšenou mírou
zdrženlivosti. Soudu v obecné rovině nepřísluší hodnotit odbornou kompetenci jiných orgánů,
ani určovat strategii boje s epidemií a nahrazovat činnost orgánů veřejné správy tím, že některé
opatření označí sice za potřebné, ale konstatuje, že by jej měl odpůrce toliko doporučit.
[47] Primární chráněnou skupinu Nejvyšší správní soud vymezil jako zranitelné členy
společnosti ohrožené pandemií onemocnění covid-19 na svém právu na život a právu na ochranu
zdraví; ochrana těchto základních práv je ostatně povinností, resp. pozitivním závazkem státu
(srov. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu Německa ze dne 12. 5. 2020,
sp. zn. 1 BvR 1027/20; k pozitivním závazkům srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019 - 39). Sekundární chráněnou skupinu
pak vymezil jako skupinu osob, které by byly kráceny na svých právech, zejména na svobodě
pohybu, právu na vzdělání, právu na (včasnou) zdravotní péči, atp. v případě zhoršení epidemické
situace, přetížení zdravotního systému a následného zavedení intenzivnějších omezení základních
práv za účelem ochrany primární skupiny. Obě chráněné skupiny se přirozeně překrývají.
[48] Jak Nejvyšší správní soud zdůraznil v rozsudku ze dne 20. 10. 2021,
č. j. 2 Ao 7/2021 - 157, početné skupiny obyvatel České republiky byly k dosažení téhož
legitimního cíle, tedy zvládnutí epidemie onemocnění covid-19 za účelem ochrany práva na život
a práva na ochranu zdraví zranitelných členů společnosti, významně omezovány na svých
právech, např. na svobodě pohybu, právu na (včasnou) zdravotní péči, právu na vzdělání apod.
Nynější méně intenzivní a krátkodobá omezení některých základních práv, o nichž
lze z racionálních důvodů mít za to, že brání zesílení epidemie onemocnění covid-19, mohou být
přitom nezbytným nástrojem prevence před opakováním intenzivnějších zásahů. Odpůrce
při vydávání mimořádných opatření nehledá pouze rovnováhu mezi omezením základních práv
jednotlivců na straně jedné a zajišťováním abstraktně vymezených veřejných zájmů
(např. hospodářský růst) na straně druhé; v tomto případě poměřuje vzájemně konkurující
základní práva a hledá cestu, jak dostát z nich plynoucím pozitivním závazkům a současně
je co nejméně a spravedlivě omezit.
[49] Jak soud uvedl výše, respirátory jsou vhodným prostředkem k naplňování sledovaného
cíle, kterým je ochrana primární a sekundární chráněné skupiny. Intenzita omezení práv a svobod
navrhovatelů je ve srovnání s potenciálními zásahy do práv chráněných skupin relativně nízká.
Pohyb navrhovatelů je omezen toliko na vymezených místech, a to pouze podmínkou povinného
nošení respirátoru. Opatření na omezený čas podmiňuje pohyb na rizikových místech nasazením
ochranného prostředku dýchacích cest, aby chránilo práva primární a sekundární chráněné
skupiny ohrožená nikoli triviální, byť postupně se zmenšující hrozbou. Na tom, že některá jiná
mimořádná opatření vyjímají očkované osoby ze své působnosti, není při zohlednění odlišné
podoby a intenzity omezení práv nic kontradiktorního. Odpůrce se v odůvodnění podrobně
zabýval riziky nošení respirátorů a právě z důvodu přiměřenosti stanovil výjimku pro osoby, které
nemohou mít ze závažných zdravotních důvodů nasazen respirátor, v bodě 3 písm. ee)
napadeného opatření, tj. pro ty, u nichž v důsledku „respirátorové“ povinnosti hrozí intenzivnější
zásah do práva na ochranu zdraví; lékař v individuálním případě posoudí, zda převažují rizika
plynoucí z nákazy onemocněním covid-19, nebo negativní účinky nošení respirátorů. Vzhledem
k závažnosti chráněných práv a potenciální dočasnosti tohoto omezení proto nelze v tuto chvíli
hovořit o jeho nepřiměřenosti.
[50] Nejvyšší správní soud neshledal důvody k provedení dokazování, neboť všechny
navrhovateli předestřené právní otázky byly již v předcházejících rozhodnutích tohoto soudu
uspokojivě zodpovězeny a žádný z navržených důkazů nemohl přinést skutkové zjištění, které
by odůvodnilo jiný výsledek tohoto řízení.
[51] Vyjádření osoby zúčastněné na řízení je naprosto totožné s jejím včasným návrhem
na zrušení téhož mimořádného opatření, o němž je vedeno řízení pod sp. zn. 2 Ao 16/2021.
Všem řádně uplatněným návrhovým bodům se dostane pozornosti v rozhodnutí vydaném v její
vlastní věci.
VII. Závěr a náklady řízení
[52] V rozsahu, v jakém návrh směřuje proti části opatření, kterou nejsou navrhovatelům
ukládány žádné povinnosti (body 4 a 5), jej soud podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. výrokem I.
odmítl jako návrh podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[53] Ve zbytku Nejvyšší správní soud shledal návrh zjevně neopodstatněným,
a proto jej podle §13 odst. 3 věty první pandemického zákona odmítl (výrok II.).
[54] Výroky o nákladech řízení vychází z úspěchu ve věci v souladu s §60 odst. 1 větou první
s. ř. s. (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 25. 3. 2021, č. j. 8 As 287/2020 - 33, část.
III. 4.). Navrhovatelé – na základě zjednodušeného (kvazimeritorního) posouzení věci – v řízení
úspěch neměli, proto nemají právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšnému odpůrci
v řízení žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto mu jejich náhradu
Nejvyšší správní soud nepřiznal.
[55] Osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly
v souvislosti s plněním povinností, které jí soud uložil (§60 odst. 5 s. ř. s.). Jelikož soud osobě
zúčastněné na řízení v této věci žádné povinnosti neuložil, nemá na náhradu nákladů tohoto
řízení právo.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. listopadu 2021
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu