ECLI:CZ:NSS:2021:4.AS.127.2021:34
sp. zn. 4 As 127/2021 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: ELMO-PLAST a.s., v úpadku,
IČO: 281 26 548, se sídlem Alojzov 171, okr. Prostějov, zast. JUDr. Michalem Filoušem,
advokátem, se sídlem Ostravská 16, Olomouc, proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého
kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 12. 2019,
č. j. KUOK 130858/2019, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 31. 3. 2021, č. j. 31 A 30/2020 - 40,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 13. 12. 2019, č. j. KUOK 130858/2019 (krajský soud
v odůvodnění rozsudku uvedl chybné datum napadeného rozhodnutí, což zdejší soud považuje
za chybu psaní), zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Magistrátu města Prostějov
(dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 10. 3. 2017, č. j. PVMU 26344/2017 40
(dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým rozhodnutím byl žalobce uznán vinným
ze spáchání správního deliktu (podle současně platné úpravy zákona č. 250/2016, o odpovědnosti
za přestupky a řízení o nich, se jedná o přestupek) dle §20a odst. 1 písm. c) zákona
č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu (dále jen „zákon o ochraně ZPF“),
spočívajícím v porušení §3 odst. 1 písm. c) téhož zákona. Tohoto přestupku se měl žalobce
dopustit tím, že prováděl na pozemcích p. č. 1154/3, 1154/1, 1154/2, 1154/4, 428/2, 1155/1,
1155/2, 1156/1, 1156/2, 1155/3, 429/2, 429/3, 429/4, 1157/3, 1157/6, 1157/7, 1157/11,
1157/2, 1157/5, 1157/8, 1157/1, 1157/4, 1157/9, 1157/10, 1158/1, 1158/2, 1158/3, 1158/4,
1157/12 a 159/2 v k. ú. Alojzov u Prostějova úpravy spočívající v realizaci skrývky kulturních
vrstev půdy, deponii zeminy a návozu nepůvodních materiálů, čímž bylo znemožněno
zemědělské využívání pozemků. Za přestupek byla žalobci uložena pokuta 80.000 Kč a povinnost
uhradit náklady řízení ve výši 1.000 Kč.
[2] Žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, že ve správním spisu není doklad o tom,
že by žalobce dočasné odnětí pro zamýšlené zemní práce předem písemně ohlásil správnímu
orgánu prvního stupně. Rovněž výsledný stav dotčených pozemků po provedených terénních
úpravách nelze označit za stav více či méně shodný se stavem před započetím odnětí, tedy za stav
původní. Podmínky §9 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně ZPF tak nebyly splněny. Naplnění
skutkové podstaty přestupku nezemědělského užívání zemědělské půdy bez souhlasu k jejímu
odnětí bylo v průběhu řízení spolehlivě prokázáno.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu, v níž namítl, že žalovaný vypořádal
odvolací námitky žalobce nedostatečným a nepřezkoumatelným způsobem. Odmítnutí námitky
o možnosti navrácení pozemků do původního stavu je založeno na spekulaci a není žádným
způsobem podloženo. Pozemky jsou nyní pro zemědělskou činnost vhodné a kvalita zeminy
a ornice je vyšší. Správní orgány se neseznámily s výsledným stavem, proto nemohou tvrdit,
že současný stav dotčených pozemků není vhodný pro zemědělské užití, když pro takové tvrzení
nemají žádný podklad. Orgány ochrany zemědělského půdního fondu (dále jen „ZPF“) nemají
oprávnění k interpretaci pojmu „uvedení pozemku do původního stavu“, přičemž správní orgány
se s tímto ani s dalšími neurčitými pojmy – zemědělské a nezemědělské užití - nevypořádaly
způsobem, který předvídá judikatura NSS. K rozporům ohledně výkladu uvedeného pojmu
mezi žalobcem a správními orgány by se měl vyjádřit erudovaný odborník. Žalovaný se řádně
nevypořádal s námitkou, že činnost žalobce byla agrotechnickou operací, tedy zemědělským
užíváním, přičemž rovněž k této otázce bylo třeba obstarat vyjádření odborníka. Činnost žalobce
nebyla nezemědělským užitím, nýbrž užitím pro zemědělské účely. Pracovníci správního orgánu
prvního stupně nejsou odborně způsobilí k posouzení, zda šlo o uvedení pozemku do původního
stavu, resp. o agrotechnickou operaci.
[4] Pokud úpravy pozemků provedené žalobcem nejsou agrotechnickými operacemi,
je aplikace §9 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně ZPF přiléhavá. Pochybení žalobce spočívající
v neučinění písemného ohlášení předem není přitom důvodem pro vyloučení uvedeného
ustanovení. Tvrzení žalovaného, že výsledný stav pozemků nelze označit za shodný se stavem
před započetím jejich úprav, je absurdní, neboť správní orgány po ukončení úprav výsledný stav
pozemků nekontrolovaly. Podmínka dočasného odnětí půdy na dobu kratší než jeden rok by byla
splněna nebýt vrchnostenských zásahů ze strany správního orgánu prvého stupně. Výše pokuty
nebyla dostatečně zdůvodněna. Správní orgán prvního stupně totiž nedostatečně uvedl,
jak přihlédl k okolnostem, době trvání a způsobu spáchání protiprávního jednání. Nezkoumal
ani majetkové poměry žalobce, pro něhož může být uhrazení pokuty likvidační, což mimo jiné
vyplývá i z toho, že v krátké době po uložení pokuty byl prohlášen úpadek žalobce.
[5] Krajský soud v Brně shora označeným rozsudkem žalobu zamítl, neboť dospěl k závěru,
že žalobcova činnost nebyla agrotechnickou činností, představovala užití pozemků
pro nezemědělské účely, pro kterou nedisponoval žalobce souhlasem orgánu ochrany ZPF, a vina
žalobce tak byla prokázána nade vší pochybnost. Neshledal napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelným, neboť se žalovaný zabýval odvolacími námitkami, zdůvodnil své úvahy
a předložil konkrétní ucelenou argumentaci oponující argumentaci žalobce. Výjimka z udělení
souhlasu k odnětí zemědělské půdy ze ZPF ve smyslu §9 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně ZPF
v posuzovaném případě nemohla být naplněna, neboť žalobce předmětné jednání předem orgánu
ochrany ZPF neoznámil, a nesplnil tak jednu z podmínek citovaného ustanovení. Za této situace
námitky vyvracející závěry žalovaného o tom, že opětovný návoz ornice po navezení cizorodých
materiálů nepředstavuje uvedení do původního stavu, vůbec nejsou způsobilé vést ke zrušení
napadeného rozhodnutí. Postup žalobce vylučoval použití §9 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně
ZPF také proto, že neumožňoval uvedení do původního stavu bez provedení rekultivace.
Žalovaný vysvětlil, jak interpretuje slovní spojení uvedení do původního stavu, přičemž nelze
souhlasit se žalobcem, že správní orgány nebyly oprávněny k interpretaci tohoto pojmu. Tento
pojem správní orgány interpretovaly v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu.
[6] Za zemědělské obhospodařování lze považovat provádění obvyklých agrotechnických
operací zajišťujících pěstování plodin, jako je např. hnojení, orba, příprava půdy k setí, setí,
aplikace pesticidů, sklizeň a jiné. Postup žalobce dle pořízené fotodokumentace k takové činnosti
nesměřoval. Nikdy nepředložil žádné podklady, které by se měly týkat jím tvrzené snahy
o experimentální zemědělskou produkci. O vině žalobce tedy nepanují pochybnosti, které
by zakládaly důvod pro uplatnění zásady in dubio pro reo. Nebyl ani důvod pro ustanovení znalce
či obstarání odborného vyjádření k otázce, zda žalobcem prezentovanou činnost lze považovat
za zemědělské využití půdy. Obhajoba žalobce, že chtěl realizovat „experimentální počin v jisté
zemědělské produkci“, je totiž smyšlená. Žalobce chtěl pozemky zřejmě využít k rozšíření
přilehlých skladovacích ploch pro své výrobky, nicméně konkrétní účel není z hlediska spáchání
přestupku podstatný. Zemědělská činnost není předmětem podnikání žalobce a žalobce nedoložil
ani údajnou zálibu svého akcionáře v experimentální agrotechnice, ani to, že cílem stavebních
prací byla příprava plochy na zemědělskou činnost. Pro závěr o cíli činnosti žalobce mohly
správní orgány logicky vycházet pouze z nepřímých důkazů, neboť negativní skutečnost nelze
přímo prokazovat.
[7] Orgány ochrany ZPF jsou specializované úřady, které se zabývají vymezenými činnostmi,
pro které jsou vybaveny odborným aparátem schopným posuzovat přinejmenším základní
aspekty těchto činností, v tomto případě zemědělské využívání ZPF. V posuzované věci soud
neshledal žádnou indicii nasvědčující tomu, že by správní orgán prvního stupně nebyl odborně
způsobilý k posouzení otázky, zda žalobcova činnost představovala zemědělské užívání půdy.
Žalobce nepředložil žádný konkrétní podklad, který by zpochybňoval odbornost zaměstnanců
tohoto správního orgánu obecně, nebo konkrétně jejich úsudek učiněný v této věci.
Své odpovědnosti za přestupek se žalobce nemůže zprostit tím, že se po spáchání přestupku
snažil situaci napravit a uvedl pozemky do stavu umožňujícího zemědělskou činnost. Z hlediska
viny je podstatné jeho jednání v době páchání přestupku, nikoliv jednání následné. Obhajoba
žalobce, že od počátku zamýšlel pozemky zemědělsky užívat pro experimentální zemědělskou
činnost, byla zcela nevěrohodná, a ani napravení nezákonného stavu nelze považovat za součást
údajného prvotního záměru žalobce.
[8] Krajský soud pak neshledal důvodnými ani námitky směřující do výše a odůvodnění
uložené pokuty. Horní hranice zákonné sazby pokuty činila 10.000.000 Kč, a uložená pokuta
tak představuje pouze 0,8 % z této částky. Taková výše sankce se nejeví obecně jako nepřiměřená
ani likvidační. Poukazuje-li žalobce na svůj úpadek, pak je nutno poznamenat, že žalobce
prochází reorganizací, která nevylučuje postupné uspokojování závazků věřitelů. Není proto dán
žádný důvod pro to, aby byl žalobce zproštěn povinnosti uhradit závazek plynoucí z porušení
veřejnoprávních předpisů. O úpadku bylo rozhodnuto až po vydání prvostupňového rozhodnutí.
Správní orgán prvního stupně současně zohlednil všechny rozhodné skutečnosti a uložil pokutu
při spodní hranici zákonné sazby s ohledem na tvrzení zástupce žalobce, že po ukončení
technických operací dojde k využívání pozemků pro zemědělskou produkci. Správní orgán
se při svých úvahách pohyboval v mezích správního uvážení, které je mu zákonem svěřeno.
Stanovení sankce není striktně algoritmickým procesem, v rámci něhož by bylo možné u každé
skutkové okolnosti stanovit určitou váhu, kterou se tato skutečnost zcela konkrétním způsobem
promítá do výsledné sankce. Ani z požadavku na přezkoumatelnost správního rozhodnutí nelze
dovodit, že by měl správní orgán uvádět, jak přesně se do výše sankce promítla doba trvání
deliktu či způsob jeho spáchání.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[9] Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl výše uvedený rozsudek krajského soudu kasační
stížností. Namítl předně nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, jakož i rozhodnutí
žalovaného. Rozhodnutí žalovaného je nepřezkoumatelné z toho důvodu, že nebyl zjištěn
skutkový stav na pozemcích po skončení činností stěžovatele, jimiž byla zlepšena půda
na předmětných pozemcích, a nebylo ani dostatečně zjištěno, zda činnost stěžovatele představuje
zemědělské užití. Některé závěry krajského soudu jsou v rozporu s obsahem spisu. Nepodložený
je závěr krajského soudu, že neurčitý právní pojem „užití k nezemědělskému účelu“ správní
orgány interpretovaly a aplikovaly plně v intencích judikatury NSS, když v prvostupňovém
rozhodnutí, jakož i v rozhodnutí žalovaného, není tento pojem vůbec interpretován. Rovněž
závěr o tom, že činnost stěžovatele nebyla agrotechnickou operací a že nebylo potřeba
sjednocovat podloží, když se převážná část plochy nacházela v jediné bonitované půdně
ekologické jednotce. O konečném stavu pozemku chybí jakákoliv dokumentace, ač bylo
stěžovatelem navrhováno, aby byl v tomto rozsahu spis doplněn. Nedostatečná jsou i skutková
zjištění ohledně předmětu činnosti stěžovatele. Závěr soudu ohledně nepotřebnosti ustanovení
znalce či obstarání odborného vyjádření nemá oporu ve spise. Nepodložené jsou i závěry
o smyšlenosti a nevěrohodnosti obhajoby stěžovatele spočívající v tvrzeném užívání pozemků
pro experimentální zemědělskou produkci.
[10] Hodnocení možnosti uplatnění výjimky dle §9 odst. 2 písm d) zákona o ochraně ZPF
je nezákonné. Byly totiž splněny veškeré předpoklady pro uplatnění této výjimky, díky níž
nemuselo být žádáno o odnětí předmětných pozemků ze ZPF. Ačkoli nebyla splněna formální
podmínka předchozího oznámení, činností stěžovatele došlo ke zlepšení půdy na předmětných
pozemcích, a tudíž nebylo zasaženo do právem chráněného zájmu. Jde o přepjatý formalismus,
pokud soud trvá na splnění formálního požadavku předchozího oznámení. Trestat v takovém
případě stěžovatele uložením pokuty je v rozporu se smyslem a účelem zákona o ochraně ZPF.
Ostatní podmínky aplikace §9 odst. 2 zákona o ochraně ZPF by byly splněny, pokud by správní
orgán I. stupně nevydal usnesení obsahující výzvu k zastavení prací.
[11] Správními orgány provedený výklad neurčitého právního pojmu „užití k nezemědělskému
účelu“ nesplňuje požadavky stanovené rozsudkem NSS sp. zn. 5 Afs 151/2004. Hodnocení
soudu a správních orgánů ohledně charakteru činností stěžovatele je nesprávné. Experimentální
zemědělská produkce, pro kterou byly pozemky upravovány, spočívala v úpravě pozemků
na malá políčka, která jsou zavlažována výrobky stěžovatele. Účelem těchto políček je zejména
prezentace vizuálních ale i jiných rozdílů při užití jednotlivých zavlažovacích systémů
u jednotlivých plodin ve vztahu k zemědělské produkci a prezentace jejich výhod a nevýhod
zákazníkům stěžovatele. Pro stěžovatele tedy bylo důležité, aby celá plocha měla naprosto
identické vlastnosti, přičemž nepostačoval pouhý předpoklad, jako by tomu bylo u klasické
zemědělské produkce. Závěr soudu, že nebylo potřeba sjednocovat podloží, je nesprávný.
V rámci správního i soudního řízení byl zjištěn stav pozemků pouze při provádění úprav,
kdy byly činnosti přibližně v polovině. I přes námitky stěžovatele požadující zjištění konečného
stavu se s tímto správní orgány ani soud nikdy neseznámily. Až poté, co by se správní orgány
a krajský soud seznámily s konečným stavem pozemků, mohly hodnotit, zda je činnost
stěžovatele agrotechnickou činností, a tedy zemědělským užitím pozemků. Zlepšování půdy
je obhospodařováním pozemků, a tedy standardní agrotechnickou operací.
[12] Jelikož krajský soud a správní orgány nedostatečně interpretovaly pojem nezemědělského
užití, nemohl soud dojít k závěru, že v posuzované věci nebylo třeba ustanovit znalce či obstarat
odborné vyjádření k otázce, zda činnost stěžovatele je zemědělským využitím půdy. Obhajoba
stěžovatele ohledně experimentální zemědělské produkce není smyšlená a nevěrohodná,
jde o pouhou spekulaci soudu bez jakýchkoli důkazů a podkladů. Vina stěžovatele prokázána
nebyla.
[13] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že zákonná podmínka aplikace §9
odst. 2 písm. d) zákona o ochraně ZPF spočívající v oznámení zamýšleného nezemědělského
využití zemědělského pozemku orgánu ochrany ZPF není pouhou formalitou, ale jejím smyslem
je právě umožnit orgánu ochrany ZPF ověřit, jestli takto dočasně nezemědělsky využitý pozemek
byl opravdu uveden ve stanovené roční lhůtě do původního stavu, a v opačném případě učinit
příslušné kroky. Tvrzení stěžovatele ohledně zlepšení zemědělské půdy jeho činností je k meritu
věci irelevantní, protože tím je neoprávněné užití zemědělské půdy k nezemědělským účelům
bez souhlasu k jejímu odnětí ze ZPF . Veškeré zemní práce provedené na dotčených pozemcích
navíc nelze považovat za půdu zlepšující, jelikož nebyly činěny za účelem získání či navýšení
zemědělské produkce, nýbrž kvůli standardizaci půdního profilu na pozemcích za účelem
následné instalace terénní prezentace různých typů zavlažovacích zařízení. Odstranění kulturní
vrstvy půdy ze zemědělského pozemku a následný návoz cizorodých materiálů nelze považovat
za zemědělské užívání, bez ohledu na to, za jakým účelem bylo toto nezemědělské užití
realizováno. Právě tímto jednáním stěžovatele byla naplněna skutková podstata přestupku
dle §20a odst. 1 písm. c) zákona o ochraně ZPF. Stěžovateli bylo prokázáno protiprávní jednání
spočívající v nezemědělském využití zemědělské půdy bez souhlasu k jejímu odnětí.
III. Posouzení kasační stížnosti
[14] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s.
zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatel napadá rozhodnutí žalovaného,
jakož i rozsudek krajského soudu z důvodu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů.
Z ustálené judikatury kasačního soudu přitom vyplývá, že pokud krajský soud věcně přezkoumá
správní rozhodnutí, trpící vadou nepřezkoumatelnosti, založí tím vadu nepřezkoumatelnosti
svého rozsudku (srov. např. rozsudek NSS ze dne 23. 4. 2008, č. j. 4 Ads 45/2007 - 50).
[17] K náležitostem odůvodnění správních rozhodnutí se Nejvyšší správní soud
již mnohokrát vyslovil ve své judikatuře. Poukázat lze např. na rozsudek ze dne 13. 6. 2007,
č. j. 5 Afs 115/2006 - 91, v němž NSS konstatoval, že „[o]bsahem odůvodnění rozhodnutí je především
rozbor a zhodnocení podkladů rozhodnutí, správní orgán musí uvést, jakými úvahami se při jejich hodnocení řídil,
dále jakými úvahami se řídil při výkladu právních předpisů a jejich jednotlivých ustanovení,
jakož i to, proč byly aplikovány způsobem, který vedl k výslednému rozhodnutí.“ V odstavci 18. rozsudku
ze dne 30. 7. 2013, č. j. 4 As 76/2013 - 21, pak NSS uvedl, že „podle §68 odst. 3 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, musí správní orgán v odůvodnění uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání,
úvahy, kterými se řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se vypořádal
s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Smyslem a účelem odůvodnění
je ozřejmit, proč správní orgán rozhodl, jak rozhodl, neboť jen tak lze ověřit, že důvody rozhodnutí
jsou v souladu s právem a nejsou založeny na libovůli (srov. nález Ústavního soudu ze dne 6. 3. 1997,
sp. zn. III. ÚS 271/9 6, č. 24/1997 Sb. ÚS).“
[18] Rovněž problematika nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů soudních
rozhodnutí je v judikatuře NSS bohatě zastoupena (srov. např. rozsudky ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, ze dne 25. 5. 2006,
č. j. 2 Afs 154/2005 - 245, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64). Rozhodnutí soudu
je třeba považovat za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, pokud není zřejmé, jakými
úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů nebo při utváření
právního závěru, z jakého důvodu soud považoval žalobní námitky za liché či mylné,
proč nepovažoval za důvodnou právní argumentaci v žalobě, proč podřadil daný skutkový
stav pod určitou právní normu. O nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů se jedná
rovněž i v případě, kdy soud opomněl vypořádat některou z uplatněných námitek,
nebo pokud odůvodnění napadeného rozhodnutí obsahuje pasáže citované z jiného rozhodnutí,
které se však týkalo skutkově i právně odlišné věci, aniž by soud rozvedl způsob aplikace závěrů
vyslovených v takovém rozhodnutí na posuzovaný případ.
[19] Stěžovatel dovozuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného, jakož i rozsudku
krajského soudu, mimo jiné ze skutečnosti, že správní orgány a krajský soud nedostatečně zjistily
skutkový stav zejména stran stěžovatelovy činnosti na pozemcích a jejich závěry nemají oporu
ve spisu. Kasační stížností napadený rozsudek má být nepřezkoumatelný též z důvodu
nedostatečného zdůvodnění názoru o nevěrohodnosti a smyšlenosti stěžovatelovy obhajoby
ohledně experimentální zemědělské produkce.
[20] Této námitce kasační soud nepřisvědčil. Krajský soud řádně a přesvědčivě zdůvodnil
své závěry ohledně smyšlenosti a nedůvěryhodnosti obhajoby stěžovatele, a to zejména
v bodu 17. a 19. napadeného rozsudku. Konkrétně uvedl, že zemědělská činnost není předmětem
podnikání stěžovatele a tento nedoložil ani údajné zalíbení svého akcionáře na poli
experimentální agrotechniky, ani jakýkoliv dokument, z něhož by vyplývalo, že cílem stavebních
prací byla skutečně příprava plochy na zemědělskou činnost, přičemž na výzvu správního orgánu
prvního stupně stěžovatel uvedl, že žádným takovým dokumentem nedisponuje. Pro závěr
o tom, že cílem činnosti stěžovatele nebyla zemědělská činnost, mohly správní orgány logicky
vycházet pouze z nepřímých důkazů, neboť negativní skutečnost nelze přímo prokazovat.
Nepřímé důkazy (zejména fotografie, ale i v obchodním rejstříku veřejně přístupná informace
o předmětu podnikání žalobce) ve spojení s nepředložením jakéhokoliv dokumentu, který
by dokládal stěžovatelovo tvrzení o záměru realizovat zemědělskou činnost, přitom krajský soud
považoval za postačující.
[21] Žalovaný v napadeném rozhodnutí srozumitelně vypořádal veškerou odvolací
argumentaci stěžovatele a své závěry opřel o obsah správního spisu. Taktéž krajský soud
se v napadeném rozsudku dostatečně zabýval v žalobě uplatněnými námitkami, přičemž řádně
zdůvodnil, proč je neshledal důvodnými.
[22] Jelikož zdejší soud neshledal námitky týkající se nepřezkoumatelnosti opodstatněnými,
mohl se dále zabývat námitkami stěžovatele ohledně nedostatečně zjištěného skutkového stavu
stran předmětu činnosti stěžovatele vykonávané na předmětných pozemcích a výsledného stavu
pozemků.
[23] Nejvyšší správní soud ze správního spisu ověřil, že oznámením ze dne 15. 7. 2016,
č. j. PVMU 91097/2016 40, zahájil správní orgán I. stupně řízení ve věci užívání zemědělské půdy
k nezemědělským účelům bez souhlasu s odnětím ze ZPF. Ve spise je dále založen protokol
z kontrolní prohlídky stavby ze dne 14. 6. 2016, č. j. PVMU 87 338/2016 40, zápis z ústního
jednání spojeného s ohledáním na místě samém – ve věci využívání pozemku ze dne 7. 7. 2016,
č. j. PVMU 87341/2016 40, ze kterého vyplývá, že na pozemcích ve vlastnictví stěžovatele byla
provedena skrývka kulturních vrstev půdy, navezen písek, štěrk a šotolina, a dále protokol
z ohledání na místě samém ze dne 26. 9. 2016, č. j. PVMU 125841/2016 40. Výzvou
ze dne 10. 7. 2016, č. j. PVMU 126159/2016 40, vyzval správní orgán I. stupně stěžovatele
k doplnění podkladů na podporu jeho tvrzení uváděných ve vyjádření ze dne 11. 8. 2016, zejména
k předložení dokumentace, na základě které jsou úpravy pozemků realizovány, případně
předložení technologického postupu úpravy pozemků. Výzvou ze dne 21. 11. 2016,
č. j. PVMU 144376/2016 40, správní orgán I. stupně vyzval stěžovatele k doplnění podkladů
na podporu tvrzení uváděných ve vyjádřeních ze dne 11. 8. 2016 a 18. 10. 2016, konkrétně
k předložení podkladů, ze kterých bude zřejmé, od čeho byla půda čištěna a jaké cizí příměsi byly
z kulturních vrstev odstraňovány, za jakým účelem a jakým způsobem. Dále bylo touto výzvou
požádáno o předložení podkladů, na základě nichž byla prováděna úprava pozemků spočívající
v odstranění kulturní vrstvy půdy, návozu kopaného písku, kameniva a šotoliny a o předložení
sdělení, jaký vliv má osetí kulturních vrstev půdy travní směsí v souvislosti se zimním obdobím
a zamýšlenou zemědělskou produkcí a sdělení osobních údajů pana P. K., aby správní orgán
mohl provést jeho výslech jako svědka.
[24] Z protokolu o výslechu svědka ve věci využívání pozemků ze dne 9. 1. 2017,
č. j. PVMU 3151/2017 40, vyplývá, že zaměstnanec stěžovatele, pan P. K., vypověděl,
že od nadřízeného dostal za úkol přípravu předmětných pozemků pro vybudování závlahy
a následné zkoušení závlahových systémů na různých druzích produktů – plodin. Cílem přípravy
pozemků je stejná propustnost a kvalita půdy pro dané zkoušky. Po provedení skrývky kulturních
vrstev bylo z podorničí vybráno kamenivo, jílové pláty a pískové plotny. Skrývka byla provedena
cca ze 2/3 pozemků o mocnosti cca 20 cm. Po navezení drenážních vrstev má dojít ke zpětnému
návozu ornice již bez příměsí. Po ukončení prací hodlá stěžovatel pozemky zemědělsky využívat.
Prvostupňovým rozhodnutím byla stěžovateli uložena pokuta ve výši 80.000 Kč za porušení §3
odst. 1 písm. c) zákona o ochraně ZPF, kterého se dopustil tím, že v rozporu s tímto
ustanovením užívá zemědělskou půdu k nezemědělským účelům bez souhlasu s jejím odnětím
ze ZPF. Rozhodnutím žalovaného ze dne 18. 5. 2017, č. j. KUOK 48352/2017, bylo zamítnuto
odvolání stěžovatele proti prvostupňovému rozhodnutí a toto rozhodnutí potvrzeno.
Poté co bylo právě uvedené rozhodnutí žalovaného zrušeno Krajským soudem v Brně
(rozsudkem ze dne 23. 7. 2019, č. j. 31 A 157/2017 - 95), žalovaný napadeným rozhodnutím opět
zamítl odvolání stěžovatele a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Ve spise je dále založena
fotodokumentace zachycující stav pozemků stěžovatele.
[25] Podle §3 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně ZPF je zakázáno užívat zemědělskou půdu
k nezemědělským účelům bez souhlasu s odnětím ze zemědělského půdního fondu s výjimkou případů,
kdy souhlasu není třeba.
[26] Podle §9 odst. 1 zákona o ochraně ZPF k odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního
fondu pro nezemědělské účely je třeba souhlasu orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Záměr, který
vyžaduje odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu, nelze povolit podle zvláštních právních předpisů
bez tohoto souhlasu, s výjimkou případů uvedených v odstavci 2. Při posouzení odnětí orgán ochrany zemědělského
půdního fondu vychází z celkové plochy zemědělské půdy požadované pro cílový záměr. Podle odst. 2 písm. d)
téhož ustanovení souhlasu podle odstavce 1 není třeba, má-li být ze zemědělského půdního fondu odňata
zemědělská půda k nezemědělským účelům po dobu kratší než jeden rok včetně doby potřebné k uvedení
zemědělské půdy do původního stavu, je-li termín zahájení nezemědělského využívání zemědělské půdy nejméně 15
dní předem písemně oznámen orgánu ochrany zemědělského půdního fondu uvedenému v §15.
[27] Podle §20a odst. 1 písm. c) zákona o ochraně ZPF právnická osoba nebo podnikající fyzická
osoba se dopustí správního deliktu tím, že v rozporu s §3 odst. 1 písm. c) užívá zemědělskou půdu
k nezemědělským účelům bez souhlasu s jejím odnětím ze zemědělského půdního fondu.
[28] V souladu s §50 odst. 3 a 4 správního řádu v řízení, v němž má být z moci úřední uložena
povinnost, je správní orgán povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící
ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena (zásada oficiality). Pokud
zákon nestanoví, že některý podklad je pro správní orgán závazný, hodnotí správní orgán
podklady, zejména důkazy, podle své úvahy; přitom pečlivě přihlíží ke všemu, co vyšlo v řízení
najevo, včetně toho, co uvedli účastníci (zásada volného hodnocení důkazů, k tomu srov. např.
usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 17. 4. 2018, č. j. 2 As 154/2017 - 44, č. 3731/2018 Sb.
NSS). Volné hodnocení důkazů je ve věcech trestání (a to soudně trestního i správního trestání)
doplněno zásadou presumpce neviny a z ní vyplývající zásadou in dubio pro reo (v pochybnostech
ve prospěch obviněného). Jak konstantně judikuje Ústavní soud: „K principu presumpce neviny,
zakotvené v článku 40 odst. 2 Listiny, se Ústavní soud opakovaně vyjádřil ve svých rozhodnutích. Princip
in dubio pro reo je právní zásadou uznávanou civilizovanými národy [srov. nález Ústavního soudu
sp. zn. IV. ÚS 438/2000 ze dne 28. 8. 2001 (N 128/23 SbNU 233)]. ‚Z principu presumpce neviny […]
plyne […] pravidlo in dubio pro reo, dle kterého není-li v důkazním řízení dosaženo praktické jistoty o existenci
relevantních skutkových okolností, tj. jsou-li přítomny v daném kontextu důvodné pochybnosti, jež nelze odstranit
ani provedením dalšího důkazu, nutno rozhodnout ve prospěch obviněného‘ [srov. nález sp. zn. I. ÚS 733/01
ze dne 24. 2. 2004 (N 26/32 SbNU 239)]. Jakkoli vysoký stupeň podezření sám o sobě není s to vytvořit
zákonný podklad pro odsuzující výrok. Principy odpovědnosti za zavinění a presumpce neviny nelze izolovat
[srov. nález sp. zn. IV. ÚS 36/98 ze dne 13. 5. 1998 (N 54/11 SbNU 43)]. Tyto principy se promítají
do jednotlivých ustanovení trestního řádu [srov. nález sp. zn. II. ÚS 441/99 ze dne 29. 3. 2000
(N 48/17 SbNU 337)] a obecné soudy jsou na úrovni ústavního i podústavního práva zavázány
k jejich bezpodmínečnému respektování.“ (nález Ústavního soudu ze dne 23. 9. 2008,
sp. zn. I. ÚS 910/2007, č. 156/2008 Sb. ÚS).
[29] Z výše citovaných ustanovení správního řádu tedy vyplývá, že je to správní orgán, který
nese odpovědnost za řádné soustředění podkladů pro rozhodnutí a případně i odpovědnost
za nesplnění této povinnosti. V nyní posuzovaném sankčním řízení, které bylo zahájeno z moci
úřední a směřovalo k uložení povinnosti stěžovateli, bylo přitom zcela na vůli stěžovatele, jakou
strategii své obhajoby zvolí. „Pokud se účastník takového řízení rozhodne žádné důkazy na svou obranu
nenavrhovat, může se to nepochybně odrazit na skutkovém stavu, který bude správní orgán považovat
za dostatečně zjištěný a který nebude (objektivně vzato) zohledňovat aspekty věci, o kterých se účastník řízení
nezmínil (ačkoli by mu byly ku prospěchu) a správnímu orgánu nejsou známy; na straně druhé to však nikterak
neomezuje vyšetřovací činnost správního orgánu, který je v těchto případech vždy povinen sám zjišťovat všechny
rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch žalobce“ (viz rozsudek NSS ze dne 30. 6. 2011,
č. j. 2 As 78/2010 - 49). Pasivní chování účastníka řízení o přestupku však pro něj může mít
negativní důsledky. V tomto smyslu lze odkázat na rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2013,
č. j. 5 As 64/2011 - 66, podle něhož i v přestupkovém řízení platí, že účastník řízení je povinen
prokázat, co sám tvrdí, pokud má správní orgán právě z jeho tvrzení vycházet. Z judikatury
kasačního soudu dále vyplývá, že pokud správní orgány zjišťovaly všechny okolnosti pro náležité
posouzení případů, přičemž účastníku byla dána možnost uvést veškeré skutečnosti, které
považuje za důležité, není správní orgán povinen domýšlet, zda hypoteticky neexistují ještě jiné
okolnosti, které by mohly být ve prospěch účastníka řízení, aniž by je účastník jakkoliv označil
(srov. rozsudek NSS ze dne 18. 5. 2017, č. j. 9 Azs 32/2017 - 23).
[30] Pokud jde o přezkum správního rozhodnutí ve správním soudnictví, je nutno vzhledem
k tomu, že podstatná část nynějších kasačních námitek směřuje do skutkových závěrů krajského
soudu, resp. do hodnocení důkazů ze strany krajského soudu, zdůraznit, že je to především
krajský soud, který je oproti kasačnímu Nejvyššímu správnímu soudu soudem nalézacím
a je povolán zhodnotit naříkané správní rozhodnutí a jemu předcházející řízení v tzv. plné
jurisdikci, včetně otázek skutkových, o nichž si sám učiní úsudek. Intervence ze strany kasačního
soudu je v tomto ohledu výjimečná a omezuje se především na vady řízení a dokazování
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Žádné takové vady Nejvyšší správní soud
v postupu krajského soudu neshledal, jak bude vysvětleno dále (viz např. rozsudky NSS
ze dne 1. 3. 2017, č. j. 6 As 256/2016 - 79, ze dne 30. 5. 2018, č. j. 6 Afs 94/2018 - 52,
dále též rozsudky NSS ze dne 20. 12. 2018, č. j. 6 Afs 283/2018 - 39, č. j. 6 Afs 295/2018 - 39
a č. j. 6 Afs 306/2018 - 40, či ze dne 13. 2. 2019, č. j. 6 Afs 354/2018 - 23).
[31] Z výše provedené rekapitulace je zřejmé, že stěžovatel ani přes početné výzvy správních
orgánů v posuzované věci neoznačil žádný relevantní důkaz, který by byl s to prokázat jeho
tvrzení ohledně agrotechnické (zemědělské) povahy jeho činnosti na předmětných pozemcích,
a který by tak byl způsobilý zpochybnit zjištěný skutkový stav. Správní orgány nepochybily,
pokud vycházely z podkladů opatřených během správního řízení (zejm. protokoly z místního
šetření, fotografie předmětných pozemků, protokol o výpovědi svědka - pana P. K.), které jsou
součástí správního spisu. Krajský soud za situace absolutní pasivity stěžovatele při doložení svých
tvrzení ohledně experimentální agrotechnické činnosti provozované na předmětných pozemcích
dospěl ke správnému závěru, že správní orgány zjistily dostatečně skutkový stav stran
nezemědělské povahy činností stěžovatele. Námitka stěžovatele, že ve správním spise chybí
jakýkoli podklad o stavu předmětných pozemků po ukončení činností stěžovatele, je nedůvodná,
neboť pro zjištění skutkového stavu ohledně spáchání přestupku ve smyslu §20a odst. 1 písm. c)
zákona o ochraně ZPF postačuje zjištění užívání zemědělské půdy k nezemědělským účelům
bez souhlasu s jejím odnětím ze ZPF. Pokud tedy stěžovatel v jakémkoli stádiu své činnosti
na předmětných pozemcích jednal v rozporu s §3 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně ZPF,
dopustil se tím přestupku. Není rozhodné, zda později došlo vlivem činností stěžovatele
ke zlepšení kvality předmětných pozemků, pro konstatování spáchání uvedeného přestupku
stěžovatelem je rozhodný skutkový stav zjištěný právě v době, kdy k přestupku mělo dojít, čemuž
správní orgány dostály. Tvrzení stěžovatele ohledně zlepšení stavu pozemků je nadto nanejvýš
pochybné, jak vyplývá z podkladů založených ve správním spisu, a jak bude vysvětleno dále.
Rozhodující ovšem je, že činnost stěžovatele měla v podstatě povahu stavebních prací, které
nepochybně měly povahu užívání k nezemědělským účelům, a to i pokud by posléze pozemky
skutečně k zemědělským účelům (opět) užívány byly.
[32] Veškeré závěry krajského soudu současně odpovídají obsahu správního spisu, a nejsou
tak s ním v rozporu, jak namítal stěžovatel. Závěr krajského soudu, že správní orgány
interpretovaly neurčitý právní pojem „užití k nezemědělskému účelu“, má ve správním spise
oporu, když správní orgán I. stupně tento skutečně vyložil, a to v souladu s judikaturou NSS
(zejm. rozsudek ze dne 28. 7. 2005, č. j. 5 Afs 151/2004 - 73, č. 701/2005 Sb. NSS),
tedy jak přiléhavě konstatoval krajský soud, rámcově obsah tohoto pojmu objasnil a následně
jeho interpretaci a aplikaci provedl s přihlédnutím ke všem okolnostem případu (viz zejm. s. 6 a 7
prvostupňového rozhodnutí). Obdobně z obsahu správního spisu vychází též závěr krajského
soudu ohledně nepotřebnosti ustanovení znalce či obstarání odborného vyjádření k otázce,
zda stěžovatelem vykonávanou činnost lze považovat za zemědělské využití půdy, jelikož jeho
nepotřebnost vyplývá ze skutečnosti dostatečně zjištěného skutkového stavu věci. Nejvyšší
správní soud sice souhlasí se stěžovatelem v tom smyslu, že ve správním spise nejsou založeny
podklady ohledně závěru, že se předmětné pozemky nacházely v jediné bonitované půdně
ekologické jednotce; tato skutečnost však sama o sobě nezakládá nezákonnost rozhodnutí ve věci
samé, jelikož nemění nic na podstatě posuzované věci, tj. že stěžovatel postupoval v rozporu
s §3 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně ZPF (srov. přiměřeně rozsudek NSS ze dne 27. 7. 2017,
č. j. 9 As 283/2016 - 42). Správní orgány i krajský soud uvedený závěr použily pouze
jako podpůrný argument, jehož absence by neměla žádný vliv na zjištěný skutkový stav věci.
[33] Polemiky stěžovatele ohledně naplnění podmínek k uplatnění výjimky ve smyslu §9
odst. 2 písm. d) zákona o ochraně ZPF musí Nejvyšší správní soud odmítnout jako nedůvodné.
Jak totiž sám stěžovatel přiznal, jednu z klíčových podmínek pro uplatnění uvedené výjimky
z povinnosti vyžádat souhlas s vynětím pozemků ze ZPF nesplnil, neboť nejméně 15 dní předem
písemně neoznámil termín zahájení nezemědělského využívání pozemků orgánu ochrany ZPF.
Jakékoli úvahy stěžovatele o aplikaci výjimky ve smyslu §9 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně
ZPF jsou nedůvodné, neboť pro aplikaci tohoto ustanovení nebyly splněny zákonné podmínky.
Nejvyšší správní soud se pak ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že podmínka předchozího
oznámení není bezúčelnou formalitou, jelikož zajišťuje možnost kontroly ze strany orgánu
ochrany ZPF a případného preventivního zabránění poškození ZPF. Je lhostejné, z jakého
důvodu stěžovatel oznámení neučinil, podstatná je samotná skutečnost, že tato podmínka splněna
nebyla. Námitky stěžovatele ohledně naplnění ostatních podmínek §9 odst. 2 zákona o ochraně
ZPF, či zlepšení kvality půdy po dokončení činností stěžovatele na pozemcích, jsou za této
situace irelevantní. Argumentace stěžovatele účelem zákona o ochraně ZPF je rovněž nesprávná,
neboť účel zákona, tj. zejména ochrana zemědělské půdy, by byl rezignací na povinnost ohlášení
nezemědělského užívání půdy zcela popřen.
[34] Výklad neurčitého právního pojmu „užití k nezemědělskému účelu“ provedený správními
orgány pak splňuje požadavky stanovené judikaturou NSS, jak bylo vysvětleno výše. Hodnocení
činností stěžovatele na pozemcích jako nezemědělské užívání půdy plně koresponduje s podklady
založenými ve správním spise, kdy z přiložených fotografií, z protokolů o místním šetření, jakož
i z výpovědi svědka vyplývá, že stěžovatel užíval předmětné pozemky v rozporu se zákazem
dle §3 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně ZPF, kdy navážení cizorodých materiálů – zejména
štěrku a šotoliny – na zemědělské pozemky lze stěží považovat za užívání zemědělské půdy
k zemědělským účelům. S ohledem na výše uvedené se kasační soud ztotožňuje se závěry
krajského soudu, že stěžovatelova činnost nebyla agrotechnickou činností, naopak představovala
užití pozemků pro nezemědělské účely, pro které stěžovatel nedisponoval souhlasem orgánu
ochrany ZPF, a vina stěžovatele tak byla dostatečně prokázána. Nejvyšší správní soud s ohledem
na uvedené považuje závěry krajského soudu stran smyšlenosti a nedůvěryhodnosti tvrzení
stěžovatele ohledně realizace experimentální zemědělské produkce na pozemcích za správné.
A to zejména s ohledem na předestřený obsah správního spisu a pasivitu stěžovatele k doložení
svých tvrzení ohledně přípravy experimentální zemědělské produkce na pozemcích.
[35] Nejvyšší správní soud uzavírá, že stěžovatelova činnost spočívající v navážení cizorodých
materiálů na zemědělské pozemky nebyla agrotechnickou činností ve smyslu zákona o ochraně
ZPF. Tato činnost naopak představovala užití pozemků pro nezemědělské účely, pro kterou
stěžovatel nedisponoval souhlasem orgánu ochrany ZPF, a došlo tak k porušení zákazu
stanoveného v §3 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně ZPF.
IV. Závěr a náklady řízení
[36] Uplatněné důvody kasační stížnosti tak nebyly zjištěny, a Nejvyšší správní soud proto
kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[37] Současně v souladu s §120 a §60 odst. 1 věty první s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatel v něm neměl úspěch
a žalovanému v něm žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. října 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu