ECLI:CZ:NSS:2021:5.AZS.388.2020:45
sp. zn. 5 Azs 388/2020 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: Z. M., zast. Mgr. Petrem
Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha, proti žalované: Komise pro
rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha, o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 10. 2020, č. j. 8 A 149/2017
- 39,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 10. 2020, č. j. 8 A 149/2017 - 39,
se ruší.
II. Rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ze dne 8. 8. 2017,
č. j. MV-86581-6/SO-2017, se ruší a věc se v rací žalované k dalšímu řízení.
III. Žalovaná je povin n a zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační
stížnosti ve výši 22 342 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku
k rukám zástupce žalobce Mgr. Petra Václavka, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví označeného
rozsudku, kterým Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) zamítl jeho žalobu proti
rozhodnutí žalované ze dne 8. 8. 2017, č. j. MV-86581-6/SO-2017. Tímto rozhodnutím žalovaná
zamítla stěžovatelovo odvolání a potvrdila rozhodnutí Ministerstva vnitra (dále jen „správní
orgán I. stupně“) ze dne 13. 4. 2017, č. j, OAM-35005-23/DP-2015, kterým byla s odkazem
na §44a odst. 3 a §35 odst. 3 ve spojení s §37 odst. 2 písm. b) s odkazem na §56 odst. 1 písm. j)
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění účinném do 14. 8. 2017 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zamítnuta stěžovatelova
žádost o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání –
účasti v právnické osobě.
[2] Správní orgány v průběhu řízení dospěly k závěru, že stěžovatel pracoval minimálně
od července roku 2015 do ledna roku 2016 bez platného pracovního povolení pro společnost
MIHAJLOVSKI s.r.o., neboť předložil pracovní smlouvu na pozici „vedoucí dlaždič –
obkladač“, a naopak nepředložil smlouvu o výkonu funkce jednatele. Výkon nelegální práce
považovaly správní orgány za jinou závažnou překážku pobytu cizince na území podle §56
odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců.
II. Rozhodnutí městského soudu
[3] Stěžovatel napadl rozhodnutí žalované žalobou u městského soudu. Ten žalobu zamítl
podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“).
[4] Městský soud zrekapituloval podání učiněná stěžovatelem v řízení před správním
orgánem I. stupně, přičemž poukázal především na to, že stěžovatel předložil pracovní smlouvu
uzavřenou mezi ním a společností MIHAJLOVSKI, podle níž měl pracovat na pozici „vedoucí
dlaždič – obkladač“, předložil potvrzení o výši příjmu ze závislé činnosti na této pozici vydané
společností MIHAJLOVSKI a úřad práce správní orgán I. stupně informoval o tom,
že stěžovateli nebylo vydáno rozhodnutí o povolení k zaměstnání pro společnost
MIHAJLOVSKI. Z uvedených podkladů bylo podle městského soudu zřejmé, že stěžovatel
vykonával minimálně od července 2015 do ledna 2016 závislou práci bez povolení úřadu práce.
[5] Stěžovatel se dopouštěl v podstatě výkonu nelegální práce, což lze považovat za jednání
v rozporu s právními předpisy, které představuje jinou závažnou překážku pobytu cizince
na území ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Žalovaná se v odůvodnění
napadeného rozhodnutí výkladu pojmu jiné závažné překážky obsáhle věnuje a zcela
opodstatněně uvádí, že je základním veřejným zájmem, aby byly dodržovány zákony České
republiky a normy v nich obsažené nebyly obcházeny.
[6] Městský soud dále zdůraznil, že v řízení o žádosti bylo na stěžovateli, aby správnímu
orgánu I. stupně předložil veškeré potřebné podklady. Správní orgán I. stupně stěžovatele
vyzýval, aby předložil smlouvu o výkonu funkce jednatele, to však stěžovatel neučinil – předložil
pouze podklady, z nichž vyplývalo, že stěžovatel vykonával závislou činnost bez platného
povolení. Nelze tedy správním orgánům vyčítat, že by porušily principy dobré správy. Správní
orgán I. stupně nepochybil ani v tom, že neprovedl výslech stěžovatele. Výslech by totiž byl
za daného skutkového stavu nadbytečný.
[7] Za důvodnou městský soud nepovažoval ani námitku nesprávného posouzení dopadů
rozhodnutí do rodinného života stěžovatele. Stěžovatel nic ohledně svého rodinného
a soukromého života v řízení před správními orgány netvrdil a ostatně žádné relevantní
skutečnosti neuvedl ani v žalobě. Žalovaná se přesto dopady rozhodnutí do rodinného života
stěžovatele zabývala a dospěla k závěru, že samotná délka stěžovatelova pobytu na území České
republiky (od roku 2009) nezpůsobuje vybudování pevných sociokulturních vazeb k České
republice. Městský soud dále odkázal na odůvodnění žalované, v němž se především uvádí,
že je stěžovatel v produktivním věku, a může tedy pracovat či podnikat i v zemi původu, není mu
odebrána možnost realizovat na území České republiky další pobyt a u manželky se synem,
s nimiž zde žil, došlo k obdobné situaci (k zamítnutí žádosti o prodloužení povolení
k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – účasti v právnické osobě).
III. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[8] Stěžovatel napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, v níž navrhl, aby Nejvyšší
správní soud tento rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Zároveň
požádal o přiznání náhrady nákladů řízení.
[9] Městský soud podle stěžovatele napadený rozsudek nedostatečně odůvodnil, neboť
se spokojil s argumentací správních orgánů, aniž by ji podrobil přezkumu, ale pouze ji bez dalšího
přijal. Nadto městský soud nesprávně vykládá některé okolnosti případu, jeho rozsudek je proto
nepřezkoumatelný.
[10] Podle stěžovatele správní orgán I. stupně neshromáždil dostatečné podklady, aby mohl
prohlásit, že stěžovatel vykonával nelegální práci. Toto posouzení se zakládá pouze na tom,
že stěžovatel předložil pracovní smlouvu, v níž je jeho funkce označena jako „vedoucí dlaždič –
obkladač“. Způsob pojmenování smlouvy nebo pozice však nesvědčí o skutečném výkonu
nelegální práce. Výkon funkce jednatele je složitou a komplexní záležitostí, zvláště v rodinné
firmě, která nemá mnoho zaměstnanců a stěžovatel v ní zároveň figuroval jako společník.
V takových případech je zcela zřejmé, že se i jednatel musí zapojit do faktické činnosti
společnosti. Nelze takovou činnost považovat za výkon nelegální práce, neboť se jedná o plnění
povinností statutárního orgánu. Správní orgán I. stupně tedy nezjistil skutkový stav dostatečně,
když se nezabýval tím, zda stěžovatel skutečně vykonává závislou práci, či zda pouze plnil funkci
jednatele. V tomto ohledu stěžovatel též namítl, že jsou rozhodnutí správních orgánů
nedostatečně odůvodněná.
[11] Stěžovatel dále setrval na názoru, že posouzení dopadů rozhodnutí do soukromého
a rodinného života stěžovatele provedené správními orgány bylo zcela nedostatečné, neboť
se v zásadě omezily na pouhé konstatování přiměřenosti. Měly přihlédnout především k tomu,
že byl na území České republiky přenesen celý stěžovatelův rodinný a soukromý život, neboť zde
od roku 2009 žil i se svou manželkou a svým synem, měl zde mnoho přátel a přejal hodnoty
zdejší společnosti, respektoval zákony České republiky a plnil své povinnosti. Veškeré tyto
skutečnosti mohly správní orgány zjistit samy z interních databází, případně z rejstříků a seznamů,
ke kterým mají přístup. Nelze tedy hovořit o tom, že jim tyto informace měl sdělit stěžovatel.
Nerozuměl též tomu, jak může být rozhodnutí, v jehož důsledku dojde k likvidaci rodinného
a soukromého života na území České republiky celé rodiny, shledáno přiměřeným, aniž
by se správní orgány detailně zabývaly jednotlivými aspekty jejich života a řádně je posoudily
a poměřily ve vztahu k ostatním skutečnostem případu.
[12] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázala na své rozhodnutí a obsah spisu,
uvedla, že se ztotožňuje s napadeným rozsudkem městského soudu, a navrhla, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl. Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že toto
vyjádření nebylo stěžovateli zasláno na vědomí, neboť nic nového nepřineslo.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatel je zastoupen advokátem v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s.
Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti, a dospěl k následujícímu závěru.
[14] Kasační stížnost je důvodná.
[15] Nejvyšší správní soud úvodem konstatuje, že mu stěžovatel předkládá k posouzení otázku
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, nedostatečného zjištění skutkového stavu a s tím
souvisejícího nedostatečného odůvodnění rozhodnutí obou správních orgánů a dále též
otázku nedostatečného posouzení dopadů rozhodnutí žalované do rodinného a soukromého
života stěžovatele.
[16] Nejprve k nepřezkoumatelnosti, která představuje tak závažnou vadu rozhodnutí,
že by se jí Nejvyšší správní soud musel zabývat i v případě, že by ji stěžovatel nenamítal, tedy
z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí městského soudu je totiž
možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti.
Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek důvodů, z nichž
je zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[17] Veškerá výše uvedená kritéria napadený rozsudek městského soudu splňuje. Jedná
se o srozumitelné a odůvodněné rozhodnutí. Z jeho obsahu je jasné, jaké otázky – v návaznosti
na žalobní body – městský soud považoval za rozhodné, a vzájemná souvislost jednotlivých
úvah, jakož i nosné důvody (ratio decidendi), které v napadeném rozsudku vyslovil, jsou zřetelné.
Je na městském soudu, aby žalobní body vypořádal, logicky odůvodnil a relevantně argumentoval
s uvedením skutkových a právních důvodů, což se v projednávaném případě stalo. Z napadeného
rozsudku je předně patrné, že se městský soud zabýval stěžovatelovými argumenty, ačkoliv
přisvědčil argumentům žalované, které přijal za své. Vzhledem k tomu, že odpověděl
na stěžovatelem vytyčené žalobní body, nelze rozsudek považovat za nepřezkoumatelný.
[18] Stěžovatel se domnívá, že správní orgán I. stupně potažmo žalovaný nedostatečně zjistil
skutkový stav věci a nemohl tedy dospět k závěru, že stěžovatel vykonával od července roku 2015
do ledna roku 2016 nelegální práci; tím méně pak mohl uzavřít, že je výkon nelegální práce jinou
překážkou podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Nejvyšší správní soud
ze správního spisu zjistil následující skutečnosti, které v dané věci považuje za rozhodné.
[19] Stěžovatel byl v relevantní době jednatelem i společníkem společnosti MIHAJLOVSKI
s.r.o. stejně jako jeho syn a manželka (další společníky ani jednatele tato společnost neměla).
Stěžovatel měl platné povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – účast
na právnické osobě od 4. 12. 2013 do 3. 12. 2015, o jeho prodloužení požádal dne 15. 10. 2015.
Správnímu orgánu I. stupně předložil k prokázání dostatečného příjmu jeho rodiny svou pracovní
smlouvu na pozici „vedoucí obkladač – dlaždič“, dále pracovní smlouvu své manželky na pozici
„technickoadministrativní pracovník“ a pracovní smlouvu svého syna na pozici „obkladač –
dlaždič“. Přiložil též potvrzení o výši příjmu ze závislé činnosti každé z těchto osob, přičemž však
ve všech těchto potvrzeních byla uvedena funkce „jednatel“. Správní orgán I. stupně tedy výzvou
ze dne 1. 2. 2016 stěžovateli sdělil, že doložené doklady o jeho příjmu a příjmu společně
posuzovaných osob nelze akceptovat, neboť nebyl doložen právní nárok na mzdu uvedenou
v doložených potvrzeních o výši příjmu ze závislé činnosti za funkci jednatele; rovněž nebyla
doložena potvrzení o výši příjmu ze závislé činnosti ve vztahu k ostatním funkcím/pozicím,
ohledně nichž naopak byly předloženy pracovní smlouvy. V reakci na tuto výzvu stěžovatel
předložil potvrzení o výši příjmu za období od července do prosince roku 2015, v níž bylo
u údaje o funkci uvedeno „jednatel (bez příjmu)“ a rovněž „vedoucí dlaždič – obkladač“.
Obdobným způsobem doložil též příjmy společně posuzovaných osob. Správní orgán I. stupně
od úřadu práce zjistil, že stěžovateli nebylo vydáno povolení k zaměstnání u společnosti
MIHAJLOVSKI s.r.o. Správní orgán I. stupně následně dospěl k závěru, že stěžovatel (a rovněž
jeho rodinní příslušníci) vykonává nelegální práci, což je závažnou překážkou k prodloužení
platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – účasti v právnické osobě
podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, a žalovaná tento názor potvrdila.
[20] Z rozhodnutí žalované je zřejmé, že stěžovatelovu činnost považovala za nelegální práci
podle §5 písm. e) bod 2 zákona č. 435/2004, o zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. 3. 2017,
podle něhož se nelegální prací rozumí „práce vykonávaná cizincem v rozporu s vydaným povolením
k zaměstnání nebo bez tohoto povolení, je-li podle tohoto zákona vyžadováno, nebo v rozporu se zaměstnaneckou
kartou, kartou vnitropodnikově převedeného zaměstnance nebo modrou kartou vydanými podle zákona o pobytu
cizinců na území České republiky nebo bez některé z těchto karet; to neplatí v případě výkonu jiné práce podle
§41 odst. 1 písm. c) zákoníku práce“. Jak vidno, toto ustanovení výslovně nevyžaduje, aby se jednalo
o práci závislou, jak ji definuje §2 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění
relevantním pro posuzovanou věc. Nejvyšší správní soud však dovodil, že „pod pojmem nelegální
práce nelze rozumět práci v nejobecnějším smyslu, tedy že postačí, když pracující osoba vyvíjí nějakou pracovní
činnost. K posouzení práce cizincem jako nelegální práce ve smyslu zákona o zaměstnanosti je třeba, aby tuto práci
vykonával cizinec soustavně, podle pokynů a za mzdu, plat nebo odměnu. Cílem zákona o zaměstnanosti totiž
není potírat jakoukoli práci cizinců, ale jen takovou, kterou cizinci vykonávají v rozporu s povolením
k zaměstnání (například jiný druh práce) nebo bez povolení k zaměstnání, tedy práci, která je obdobná závislé
práci ve smyslu zákoníku práce.“ (viz rozsudek ze dne 27. 4. 2012, č. j. 4 Ads 177/2011 - 120).
[21] Správní orgány dovodily, že výkonem nelegální práce byla dána tzv. jiná závažná překážka
pobytu cizince na území podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, podle něhož platí,
že „[d]louhodobé vízum, s výjimkou víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu
podle §33 odst. 3, ministerstvo cizinci neudělí, jestliže pobyt cizince na území není v zájmu České republiky nebo
je zjištěna jiná závažná překážka pobytu cizince na území “.
[22] Nejvyšší správní soud se ve své judikatuře již mnohokrát zabýval otázkou, zda může být
nelegální práce závažnou překážkou pobytu cizince na území ve smyslu citovaného usnesení
a dospěl k závěru, že nelegální práce takovou závažnou překážkou být může (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2019, č. j. 9 Azs 66/2019 - 41). Ne každý výkon
nelegální práce ovšem musí nutně založit tuto závažnou překážku, správní orgány musí zkoumat,
zda bylo jednání natolik závažné a dosahující takové intenzity, že jej je možno podřadit pod
pojem jiné závažné překážky (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2019,
č. j. 9 Azs 235/2019 - 33, či ze dne 28. 11. 2019, č. j. 10 Azs 98/2019 - 32). Nutno podotknout,
že zdejší soud ve své dosavadní judikatuře poskytl vodítka, podle nichž lze závažnost výkonu
nelegální práce posuzovat. Podstatná je například délka doby, po kterou cizinec nelegální
práci vykonával (srov. např. rozsudek ze dne 30. 4. 2020, č. j. 1 Azs 23/2020 - 38), dále
poměr mezi nelegální prací a prací vykonávanou legálně (viz rozsudek ze dne 8. 10. 2019,
č. j. 10 Azs 250/2019 - 25) a plnění účelu pobytu mimo výkon nelegální práce (viz rozsudek
ze dne 18. 2. 2021, č. j. 1 Azs 466/2020 - 51).
[23] V nyní posuzované věci správní orgány učinily závěr o výkonu nelegální práce coby
závažné překážky pobytu cizince na území pouze na základě předložené pracovní smlouvy
a sdělení úřadu práce, že stěžovateli nebyl výkon práce pro společnost MIHAJLOVSKI s.r.o.
povolen – vycházely tedy pouze z formálních podkladů a nečinily žádná skutková zjištění. Pouze
na základě předložené pracovní smlouvy nelze dovodit, že činnost stěžovatele byla obdobná
závislé práci, resp. že naplňovala znaky závislé práce. Naplněním těchto znaků se ostatně správní
orgány ani nezabývaly. Je tedy zřejmé, že nemohly učinit závěr, že se jedná o nelegální práci, která
by teoreticky mohla být jinou závažnou překážkou. Už vůbec neměly dostatek indicií poukazující
na to, že by případný výkon nelegální práce představoval porušení veřejného pořádku v takové
intenzitě, že by se mohlo jednat o závažnou překážu pobytu cizince na území ve smyslu §56
odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. I touto otázkou se zabývaly naprosto povrchně
v obecné rovině bez jakékoliv individualizace pro posuzovaný případ.
[24] Žalovaná i městský soud mají pravdu, že se jedná o řízení o žádosti, v němž je primárně
na žadateli, aby vyvinul dostatečnou procesní aktivitu k prokázání rozhodných skutečností. Zcela
však opomíjí, že i v řízení o žádosti musí správní orgán postupovat v souladu se základními
zásadami správního řízení, zejména tedy musí postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž
nejsou důvodné pochybnosti [§3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“)], resp. chránit práva nabytá v dobré víře a oprávněné zájmy
dotčených osob (§2 odst. 3 správního řádu). Pokud tedy podklady předložené účastníkem řízení
(stěžovatelem) toliko připouštěly (nedokazovaly) možnost výkonu nelegální práce, nemohly
správní orgány učinit tento závěr jakožto pro stěžovatele nejméně výhodný s prostým
odůvodněním, že bylo na stěžovateli, aby předložil veškeré potřebné podklady.
[25] Výše uvedené platí tím spíše s přihlédnutím k procesnímu postupu správního orgánu
I. stupně. Ten stěžovatele přípisem ze dne 1. 2. 2016 vyzval, aby předložil smlouvu o výkonu
funkce jednatele a potvrzení o příjmu ze závislé činnosti na jeho funkci „vedoucí dlaždič –
obkladač“, neboť předtím stěžovatel předložil potvrzení o příjmu ze závislé činnosti za funkci
jednatele a pracovní smlouvu na pozici „vedoucí dlaždič – obkladač“, pročež správní orgán
I. stupně nemohl dle poučení této výzvy uznat tvrzené příjmy pro účely posouzení dostatečnosti
příjmů stěžovatele a společně posuzovaných osob (jeho rodiny). Této výzvě stěžovatel vyhověl
předložením potvrzení o příjmu ze závislé činnosti za funkci „vedoucí dlaždič – obkladač“
a funkci jednatele, u které uvedl, že se s příjmem neváže. V souladu s výzvou správního orgánu
I. stupně tak ani neměl důvod předkládat smlouvu o výkonu funkce jednatele – ta byla
požadována k prokázání nároku na mzdu, která se však s touto funkcí nepojila. O výkonu funkce
jednatele smlouva ani nemusí být uzavřena, pokud jsou například jednatelé zároveň společníci,
a tím pádem jejich odměňování může spočívat pouze v rozdělování dosaženého zisku, a nikoliv
v měsíční mzdě. Ačkoliv tedy stěžovatel smlouvu o výkonu funkce jednatele nepředložil, správní
orgán I. stupně neměl žádný důvod se domnívat, že ji stěžovatel nevykonává. Rovněž stěžovatel
nemohl na základě jemu poskytnutého poučení předvídat, že hrozí aplikace §56 odst. 1 písm. j)
zákona o pobytu cizinců, a neměl tedy důvod v tomto směru navrhovat jakékoliv důkazy.
[26] Stěžovatel zcela jistě mohl funkci jednatele zastávat a k tomu se zároveň podílet
na faktickém výkonu činnosti společnosti MIHAJLOVSKI s.r.o. V tomto ohledu Nejvyšší
správní soud podotýká, že se jedná o nepravý souběh funkcí, který podle judikatury Nejvyššího
soudu – na rozdíl od pravého souběhu funkcí (kdy druh práce sjednaný v pracovní smlouvě
zahrnuje obchodní vedení, resp. souvisí s funkcí a činností jednatele jako statutárního orgánu) –
nikdy sám o sobě nebyl spojen s neplatností některé ze smluv souvisejících se souběžnými
funkcemi (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 4. 11. 2009, sp. zn. 21 Cdo 2708/2008,
či ze dne 26. 10. 2011, sp. zn. 29 Cdo 2379/2010). Rovněž Nejvyšší správní soud ve své
judikatuře již potvrdil, že výkon funkce jednatele může zahrnovat nejrůznější spektrum činností
včetně realizace předmětu podnikání společnosti, a výkon takové činnosti cizincem, který
má platné povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – účastí v právnické osobě,
nelze bez dalšího považovat za výkon nelegální práce (srov. rozsudky ze dne 8. 11. 2018,
č. j. 9 Azs 344/2018 - 37, či ze dne 15. 1. 2019, č. j. 4 Azs 375/2018 - 33).
[27] Skutečnost, že stěžovatel předložil pracovní smlouvu na funkci „vedoucí dlaždič –
obkladač“ tedy možný výkon nelegální práce bez dalšího neindikuje. Naopak se v posuzovaném
případě jednalo o malou rodinnou společnost o třech společnících a třech jednatelích (stěžovatel,
jeho manželka a jejich syn) a nic nenasvědčuje tomu, že by stěžovatel funkci jednatele
nevykonával a těžiště jeho činnosti spočívalo jen v realizaci předmětu podnikání společnosti
MIHAJLOVSKI. Z ničeho ani nevyplývá, že by stěžovatel touto cestou obcházel právní předpisy,
jak ve svém rozhodnutí naznačila žalovaná. Je proto možno uzavřít, že pokud se správní orgány
domnívaly, že stěžovatel vykonává nelegální práci, měly se zabývat tím, zda stěžovatel plní funkci
jednatele – jednak by na základě toho mohly dospět k závěru, že stěžovatel nelegální práci vůbec
nevykonával, a v případě, že by se i tak jednalo o výkon nelegální práce, bylo by zjištění o plnění
účelu pobytu a poměru mezi prací vykonávanou legálně a nelegálně podstatné pro posouzení, zda
výkon nelegální práce představuje závažnou překážku pobytu cizince na území ve smyslu §56
odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců.
[28] Se stěžovatelem tedy lze v zásadě souhlasit, že na základě skutkových zjištění nemohly
správní orgány dospět k závěru, že stěžovatel vykonával nelegální práci, čímž založil závažnou
překážku svého pobytu na území; s tím souvisí i zcela nedostatečné odůvodnění rozhodnutí
žalované v tomto směru a námitka stěžovatel je tudíž důvodná. Nejvyšší správní soud však
zdůrazňuje, že nezavazuje žalovanou k doplnění skutkových zjištění zcela bezpodmínečně. Jak
totiž vyplývá z výše uvedeného, dle názoru zdejšího soudu dosud nejsou zřejmé relevantní
indicie, které by poukazovaly na výkon nelegální práce stěžovatele, a v tomto směru již učiněná
zjištění mohou být dostatečná pro rozhodnutí o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu
za účelem podnikání – účasti na právnické osobě. V dalším řízení tedy bude na správních
orgánech, aby posoudily naplnění ostatních podmínek pro vyhovění stěžovatelově žádosti, popř.
aby z vlastní iniciativy zcela zásadním způsobem doplnily dokazování tak, aby mohly posoudit,
zda se stěžovatel dopustil výkonu nelegální práce, resp. zda lze jeho jednání považovat
za dostatečně intenzivní porušení veřejného pořádku, aby jej bylo možno v souladu s judikaturou
zdejšího soudu považovat za závažnou překážku pobytu cizince na území.
[29] Stěžovatel dále namítal, že správní orgány nedostatečně posoudily dopady rozhodnutí
do jeho rodinného a soukromého života. Nejvyšší správní soud konstatuje, že zákon o pobytu
cizinců sice v řízení o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem soužití rodiny výslovně
nepředpokládá posuzování přiměřenosti dopadu rozhodnutí do soukromého a rodinného života
cizince; jak už však Nejvyšší správní soud ve své judikatuře mnohokrát potvrdil, i v takovém
případě je posuzování přiměřenosti dopadu namístě, a to zejména k relevantní námitce cizince,
neboť zákon nemůže vyloučit aplikaci čl. 8 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (srov. např. rozsudek ze dne 22. 1. 2020, č. j. 10 Azs 256/2019 - 39, č. 3990/2020 Sb.
NSS, nebo rozsudek ze dne 20. 9. 2018, č. j. 10 Azs 127/2018 - 30). Zákonodárce sice vyjevil svůj
názor, že rozhodnutí daného typu nepředstavují nepřiměřený zásah do práva na rodinný
a soukromý život cizinců, nicméně konkrétní případy se mohou od zákonodárcem učiněného
testu proporcionality odlišit.
[30] Zákon o pobytu cizinců upravuje kritéria, kterými se mají správní orgány při posuzování
dopadů rozhodnutí do rodinného a soukromého života cizinců zejména zabývat, v §174a odst. 1:
„Při posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona správní orgán zohlední zejména závažnost
nebo druh protiprávního jednání cizince, délku pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu
a pevnost rodinných vztahů, ekonomické poměry, společenské a kulturní vazby navázané na území a intenzitu
vazeb ke státu, jehož je cizinec státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho
posledního trvalého bydliště.“
[31] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře konstatoval, že při posuzování přiměřenosti
dopadů není nutné výslovně hodnotit všechna kritéria uvedená v §174a zákona o pobytu cizinců,
ale je třeba výslovně zohlednit pouze důvody, které jsou v daném případě specifické a vyplývají
z průběhu řízení (viz rozsudek ze dne 4. 4. 2019, č. j. 9 Azs 72/2019 - 37, nebo ze dne
14. 3. 2019, č. j. 7 Azs 554/2018 - 36). Míra a intenzita poměřování těchto zájmů s právem
na soukromý a rodinný život je pak přímo odvislá od množství a kvality informací, které
má správní orgán k dispozici. Břemeno tvrzení v tomto ohledu však tíží primárně žadatele
o pobytové oprávnění (resp. o prodloužení jeho platnosti), neboť „je to totiž sám žadatel, kdo
disponuje relevantními informacemi ze svého soukromého a rodinného života a kdo nejlépe může vylíčit specifika
svého soukromého a rodinného života do té míry, aby mohla být položena ‚na misku vah‘ proti veřejným zájmům,
které případně naopak brání udělení pobytového oprávnění. Jde o informace z jeho vlastní soukromé až intimní
sféry (pokud by šlo například o informace týkající se zdravotního stavu žadatele a příslušníků jeho rodiny), jejichž
sdělení závisí výlučně na vůli žadatele.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 8. 2020, č. j. 1 Azs 260/2020 - 27).
[32] V nyní posuzované věci ohledně svého rodinného a soukromého života stěžovatel nic
specifického neuváděl. Správní orgány tedy vycházely jen ze skutečností, které jim byly známy
z cizineckého informačního systému nebo vyšly najevo v průběhu řízení. Zohlednily v prvé řadě
délku stěžovatelova pobytu na území, která dle jejich názoru bez dalšího nevedla k vybudování
pevných socio-kulturních vazeb v České republice. Dále přihlédly k tomu, že stěžovatel pobývá
na území s manželkou a zletilým synem (ze správního spisu nevyplývá, že by byly na stěžovateli
zvláště závislí), přičemž oba se nacházeli v obdobné situaci jako stěžovatel – kvůli výkonu
nelegální práce byla zamítnuta jejich žádost o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému
pobytu za účelem podnikání – účasti v právnické osobě. Všichni mají stejné státní občanství
(žádné překážky realizace rodinného života v zemi původu ze spisu nevyplývají). Stěžovatel byl
rovněž v produktivním věku a nic nenasvědčovalo tomu, že by nebyl v dobrém zdravotním
stavu, a mohl tudíž vycestovat. Stěžovatel dle předloženého dokladu o zajištění ubytování
na území bydlí v pronajaté nemovitosti, a není tedy zřejmé, že by měl na území České republiky
významné majetkové vazby. Správní orgány předpokládaly, že stěžovatelovy společenské
a kulturní vazby na zemi původu zůstaly dostatečně pevné, neboť v ní strávil většinou svého
života.
[33] Na základě těchto informací dospěly správní orgány k závěru, že dopad rozhodnutí
do rodinného a soukromého života stěžovatele není nepřiměřený. Městský soud tento názor
potvrdil a stěžovatel v kasační stížnosti argumentuje pouze v obecné rovině, když se omezuje
na tvrzení, že je posouzení dopadů rozhodnutí do rodinného a soukromého života nedostatečné,
aniž by v tomto ohledu učinil jakákoliv konkrétní tvrzení – sice tvrdil, že má na území České
republiky řadu přátel a přesunul sem svůj veškerý soukromý a rodinný život, tato tvrzení však
nijak blíže nerozvedl ani nedokazoval.
[34] Nejvyšší správní soud považuje odůvodnění rozhodnutí žalované v ohledu posouzení
jeho dopadů do rodinného a soukromého života stěžovatele za dostatečné. Jak je patrno z výše
uvedeného, žalovaná i správní orgán I. stupně přihlédly ke všem kritériím stanoveným v §174a
odst. 1 zákona o pobytu cizinců, o nichž měly povědomí: zohlednily délku pobytu stěžovatele
na území České republiky, a dále přihlédly k jeho věku, zdravotnímu stavu, rodinným vazbám,
majetkovým poměrům a vazbám na zemi původu. Vzhledem k tomu, že stěžovatel netvrdil žádná
specifika svého rodinného či soukromého života ani v řízení před správními orgány, ani v řízení
před správními soudy, nemá zdejší soud důvod se domnívat, že správní orgány vycházely
z nesprávných údajů. Ani s konkrétními závěry správních orgánů stěžovatel relevantním
způsobem nepolemizuje a vyslovuje s nimi pouze obecný nesouhlas. Podle názoru Nejvyššího
správního soudu využily správní orgány všech údajů, k nimž měly přístup, resp., u kterých lze
spravedlivě požadovat, aby je zjistily z úřední povinnosti. Stěžovatelova námitka nedostatečného
posouzení dopadu rozhodnutí do jeho soukromého a rodinného života je tedy nedůvodná.
Nutno však podotknout, že s ohledem na plynutí času a s tím souvisejícího možného vývoje
v rodinném a soukromém životě stěžovatele nelze vyloučit, že v dalším řízení již bude příp.
posouzení dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života stěžovatele odlišné.
V. Závěr a náklady řízení
[35] Ve světle všech shora uvedených skutečností Nejvyšší správní soud uzavírá, že shledal
kasační stížnost důvodnou, a proto v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil rozsudek městského
soudu (výrok I.).
[36] Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí městského soudu, a pokud již v řízení před
městským soudem byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí městského
soudu může sám podle povahy věci rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§110
odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. V dané věci by městský soud v souladu s vysloveným závazným právním
názorem neměl jinou možnost než rozhodnutí žalované zrušit. Nejvyšší správní soud proto
v souladu s §110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78 odst. 1 s. ř. s. rozhodl tak, že sám rozhodnutí
žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení (výrok II.). V dalším řízení je žalovaná vázána výše
vysloveným právním názorem zdejšího soudu [§78 odst. 5 ve spojení s §110 odst. 2 písm. a)
s. ř. s.].
[37] Podle §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší podle §110
odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalované, o nákladech řízení o kasační stížnosti i o nákladech
řízení před městským soudem. Podle §60 odst. 1 s. ř. s., aplikovaného na základě §120 s. ř. s.,
má úspěšný stěžovatel právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl.
[38] V řízení před Nejvyšším správním soudem byl zaplacen soudní poplatek ve výši 5000 Kč
za podanou kasační stížnost [položka 19 přílohy k zákonu č. 549/1991 Sb., o soudních
poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o soudních poplatcích“)], a ve výši
1000 Kč za návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (položka 20 přílohy k zákonu
o soudních poplatcích); v řízení před městským soudem došlo k úhradě soudního poplatku
ve výši 3000 Kč za podanou žalobu [položka 18 bod 2 písm. a) přílohy k zákonu o soudních
poplatcích] a rovněž k úhradě soudního poplatku ve výši 1000 Kč za návrh na přiznání
odkladného účinku žalobě (položka 20 přílohy k zákonu o soudních poplatcích). Stěžovatel tedy
celkově za soudní poplatky zaplatil 10 000 Kč.
[39] Stěžovatel byl v řízení před městským soudem a v řízení před Nejvyšším správním
soudem zastoupen advokátem. Z obsahu soudních spisů vyplývá, že v řízení před městským
soudem zástupce učinil dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení a sepis podané
žaloby) dle §11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní
tarif“); v řízení před Nejvyšším správním soudem zástupce učinil jeden úkon právní služby,
a to podání kasační stížnosti dle §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu. Celkem tedy zástupce
stěžovatele učinil tři úkony právní služby. Za každý z těchto úkonů mu náleží odměna ve výši
3100 Kč dle §7 bodu 5 a §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu. Zástupci stěžovatele náleží
rovněž náhrada hotových výdajů v paušální výši 300 Kč dle §13 odst. 4 advokátního tarifu
za každý úkon, celkem tedy 900 Kč. Protože je zástupce plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje
se odměna a náhrada hotových výdajů o částku 2142 Kč odpovídající této dani. Celková náhrada
nákladů řízení, čítající odměnu za zastupování a náhradu hotových výdajů ve výši 12 342 Kč
(včetně daně z přidané hodnoty) a dále zaplacené soudní poplatky ve výši 10 000 Kč, tedy činí
22 342 Kč. K jejímu uhrazení byla žalované stanovena přiměřená lhůta jednoho měsíce od právní
moci tohoto rozsudku (výrok III.).
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.)
V Brně dne 3. prosince 2021
JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu