ECLI:CZ:NSS:2021:6.AZS.388.2020:50
sp. zn. 6 Azs 388/2020 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudce
JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Veroniky Juřičkové v právní věci žalobkyně: V. M.,
zastoupené Mgr. Petrem Václavkem, advokátem, sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4,
týkající se žaloby proti rozhodnutí žalované ze dne 21. 8. 2017, č. j. MV-82296-6/SO-2017,
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 10. 2020,
č. j. 8 A 148/2017 - 39,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 10. 2020, č. j. 8 A 148/2017 - 39,
se r uší .
II. Rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ze dne 21. 8. 2017,
č. j. MV-82296-6/SO-2017, se r uš í a věc se v rací žalované k dalšímu řízení.
III. Žalovaná n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti a o žalobě.
IV. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti
ve výši 22 342 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám
zástupce žalobce Mgr. Petra Václavka, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku, kterým Městský soud v Praze zamítl její žalobu proti rozhodnutí žalované
ze dne 21. 8. 2017, č. j. MV-82296-6/SO-2017. Tímto rozhodnutím žalovaná zamítla
stěžovatelčino odvolání a potvrdila rozhodnutí Ministerstva vnitra (dále jen „správní orgán
I. stupně“) ze dne 13. 4. 2017, č. j. OAM-35009-19/DP-2015, kterým byla s odkazem na §44a
odst. 3 a §35 odst. 3 ve spojení s §37 odst. 2 písm. b) s odkazem na §56 odst. 1 písm. j)
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění účinném do 14. 8. 2017 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zamítnuta stěžovatelčina
žádost o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání –
účasti v právnické osobě.
[2] Správní orgány v průběhu řízení dospěly k závěru, že stěžovatelka pracovala minimálně
od července roku 2015 do ledna roku 2016 bez platného pracovního povolení pro společnost M.
s.r.o., neboť předložila pracovní smlouvu na pozici „všeobecný technologicko-administrativní
pracovník“, a naopak nepředložila smlouvu o výkonu funkce jednatelky. Výkon nelegální práce
považovaly správní orgány za jinou závažnou překážku pobytu cizince na území podle §56
odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců.
II. Rozhodnutí městského soudu
[3] Stěžovatelka napadla rozhodnutí žalované žalobou u městského soudu. Ten žalobu zamítl
podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
[4] Městský soud zrekapituloval podání učiněná stěžovatelkou v řízení před správním
orgánem I. stupně, přičemž poukázal především na to, že stěžovatelka předložila pracovní
smlouvu uzavřenou mezi ní a společností M., podle níž měla pracovat na pozici „všeobecný
technologicko-administrativní pracovník“, předložila potvrzení o výši příjmu ze závislé činnosti
na této pozici vydané společností M. a úřad práce správní orgán I. stupně informoval o tom,
že stěžovatelce nebylo vydáno rozhodnutí o povolení k zaměstnání pro společnost M..
Z uvedených podkladů bylo podle městského soudu zřejmé, že stěžovatelka vykonávala
minimálně od července 2015 do ledna 2016 závislou práci bez povolení úřadu práce.
[5] Stěžovatelka se dopouštěla v podstatě výkonu nelegální práce, což lze považovat
za jednání v rozporu s právními předpisy, které představuje jinou závažnou překážku pobytu
cizince na území ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Žalovaná
se v odůvodnění napadeného rozhodnutí výkladu pojmu jiné závažné překážky obsáhle věnovala
a zcela opodstatněně uvedla, že je základním veřejným zájmem, aby byly dodržovány zákony
České republiky a normy v nich obsažené nebyly obcházeny.
[6] Městský soud dále zdůraznil, že v řízení o žádosti bylo na stěžovatelce, aby správnímu
orgánu I. stupně předložila veškeré potřebné podklady. Správní orgán I. stupně stěžovatelku
vyzýval, aby předložila smlouvu o výkonu funkce jednatelky, to však stěžovatelka neučinila –
předložila pouze podklady, z nichž vyplývalo, že vykonávala závislou činnost bez platného
povolení. Nelze tedy správním orgánům vyčítat, že by porušily principy dobré správy. Správní
orgán I. stupně nepochybil ani v tom, že neprovedl výslech stěžovatelky. Výslech by totiž byl
za daného skutkového stavu nadbytečný.
[7] Za důvodnou městský soud nepovažoval ani námitku nesprávného posouzení dopadů
rozhodnutí do rodinného života stěžovatelky. Stěžovatelka nic ohledně svého rodinného
a soukromého života v řízení před správními orgány netvrdila a ostatně žádné relevantní
skutečnosti neuvedla ani v žalobě. Žalovaná se přesto dopady rozhodnutí do rodinného života
stěžovatelky zabývala a dospěla k závěru, že samotná délka stěžovatelčina pobytu na území České
republiky (od roku 2008) nezpůsobuje vybudování pevných sociokulturních vazeb k České
republice. Městský soud dále odkázal na odůvodnění žalované, v němž se především uvádí,
že je stěžovatelka v produktivním věku, a může tedy pracovat či podnikat i v zemi původu, není jí
odebrána možnost realizovat na území České republiky další pobyt a u manžela se synem,
s nimiž zde žila, došlo k obdobné situaci (k zamítnutí žádosti o prodloužení povolení
k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – účasti v právnické osobě).
III. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[8] Stěžovatelka napadla rozsudek městského soudu kasační stížností, v níž navrhla,
aby Nejvyšší správní soud tento rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
Zároveň požádala o přiznání náhrady nákladů řízení.
[9] Městský soud podle stěžovatelky napadený rozsudek nedostatečně odůvodnil,
neboť se spokojil s argumentací správních orgánů, aniž by ji podrobil přezkumu, ale pouze
ji bez dalšího přijal. Nadto městský soud nesprávně vykládá některé okolnosti případu,
jeho rozsudek je proto nepřezkoumatelný.
[10] Podle stěžovatelky správní orgán I. stupně neshromáždil dostatečné podklady, aby mohl
prohlásit, že stěžovatelka vykonávala nelegální práci. Toto posouzení se zakládá pouze na tom,
že stěžovatelka předložila pracovní smlouvu, v níž je její funkce označena jako „všeobecný
technologicko-administrativní pracovník“. Způsob pojmenování smlouvy nebo pozice
však nesvědčí o skutečném výkonu nelegální práce. Výkon funkce jednatelky je složitou
a komplexní záležitostí, zvláště v rodinné firmě, která nemá mnoho zaměstnanců a stěžovatelka
v ní zároveň figurovala jako společnice. V takových případech je zcela zřejmé, že se i jednatelka
musí zapojit do faktické činnosti společnosti. Nelze takovou činnost považovat za výkon
nelegální práce, neboť se jedná o plnění povinností statutárního orgánu. Správní orgán I. stupně
tedy nezjistil skutkový stav dostatečně, když se nezabýval tím, zda stěžovatelka skutečně
vykonává závislou práci, či zda pouze plnila funkci jednatelky. V tomto ohledu stěžovatelka
též namítla, že jsou rozhodnutí správních orgánů nedostatečně odůvodněná.
[11] Stěžovatelka dále setrvala na názoru, že posouzení dopadů rozhodnutí do soukromého
a rodinného života stěžovatelky provedené správními orgány bylo zcela nedostatečné,
neboť se v zásadě omezily na pouhé konstatování přiměřenosti. Měly přihlédnout především
k tomu, že byl na území České republiky přenesen celý stěžovatelčin rodinný a soukromý život,
neboť zde od roku 2008 žila i se svým manželem a svým synem, měla zde mnoho přátel a přejala
hodnoty zdejší společnosti, respektovala zákony České republiky a plnila své povinnosti. Veškeré
tyto skutečnosti mohly správní orgány zjistit samy z interních databází, případně z rejstříků
a seznamů, ke kterým mají přístup. Nelze tedy hovořit o tom, že jim tyto informace měla sdělit
stěžovatelka. Nerozuměla též tomu, jak může být rozhodnutí, v jehož důsledku dojde k likvidaci
rodinného a soukromého života na území České republiky celé rodiny, shledáno přiměřeným,
aniž by se správní orgány detailně zabývaly jednotlivými aspekty jejich života a řádně je posoudily
a poměřily ve vztahu k ostatním skutečnostem případu.
[12] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázala na své rozhodnutí a obsah spisu,
uvedla, že se ztotožňuje s napadeným rozsudkem městského soudu, a navrhla, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatelka je zastoupena advokátem v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s.
Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti, a dospěl k následujícímu závěru.
[14] Kasační stížnost je důvodná.
[15] Nejvyšší správní soud úvodem konstatuje, že mu stěžovatelka předkládá k posouzení
otázku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, nedostatečného zjištění skutkového stavu
a s tím souvisejícího nedostatečného odůvodnění rozhodnutí obou správních orgánů a dále
též otázku nedostatečného posouzení dopadů rozhodnutí žalované do rodinného a soukromého
života stěžovatelky.
[16] Nejvyšší správní soud předesílá, že se totožnými otázkami postavenými na obdobných
skutkových zjištěních zabýval v rozsudku ze dne 3. 12. 2021, č. j. 5 Azs 388/2020 - 45,
který se týkal stěžovatelčina manžela, kterému taktéž nebyla prodloužena platnost povolení
k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání - účasti v právnické osobě se stejným
odůvodněním jako u stěžovatelky. S ohledem na skutkovou podobnost obou případů vycházel
Nejvyšší správní soud při posouzení nynější věci z výše uvedeného rozsudku, od jehož závěrů
nemá důvod se odchýlit.
[17] Nejprve k nepřezkoumatelnosti, která představuje tak závažnou vadu rozhodnutí,
že by se jí Nejvyšší správní soud musel zabývat i v případě, že by ji stěžovatelka nenamítala,
tedy z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí městského soudu
je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti.
Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek důvodů,
z nichž je zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[18] Veškerá výše uvedená kritéria napadený rozsudek městského soudu splňuje. Jedná se
o srozumitelné a odůvodněné rozhodnutí. Z jeho obsahu je jasné, jaké otázky – v návaznosti
na žalobní body – městský soud považoval za rozhodné, a vzájemná souvislost jednotlivých
úvah, jakož i nosné důvody (ratio decidendi), které v napadeném rozsudku vyslovil, jsou zřetelné.
Je na městském soudu, aby žalobní body vypořádal, logicky odůvodnil a relevantně argumentoval
s uvedením skutkových a právních důvodů, což se v projednávaném případě stalo. Z napadeného
rozsudku je předně patrné, že se městský soud zabýval stěžovatelčinými argumenty,
ačkoliv přisvědčil argumentům žalované, které přijal za své. Vzhledem k tomu, že odpověděl
na stěžovatelkou vytyčené žalobní body, nelze rozsudek považovat za nepřezkoumatelný.
[19] Stěžovatelka se domnívá, že správní orgán I. stupně potažmo žalovaná nedostatečně
zjistily skutkový stav věci a nemohly tedy dospět k závěru, že stěžovatelka vykonávala
od července roku 2015 do ledna roku 2016 nelegální práci; tím méně pak mohly uzavřít,
že je výkon nelegální práce jinou překážkou podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců.
Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil následující skutečnosti, které v dané věci považuje
za rozhodné.
[20] Stěžovatelka byla v relevantní době jednatelkou i společnicí společnosti M. s.r.o. stejně
jako její syn a manžel (další společníky ani jednatele tato společnost neměla). Stěžovatelka měla
platné povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – účast na právnické osobě
od 4. 12. 2013 do 3. 12. 2015, o jeho prodloužení požádala dne 15. 10. 2015. Správnímu orgánu
I. stupně předložila k prokázání dostatečného příjmu její rodiny svou pracovní smlouvu na pozici
„všeobecný technologicko-administrativní pracovník“, dále pracovní smlouvu svého manžela
na pozici „vedoucí obkladač – dlaždič“ a pracovní smlouvu svého syna na pozici „obkladač –
dlaždič“. Přiložila též potvrzení o výši příjmu ze závislé činnosti každé z těchto osob, přičemž
však ve všech těchto potvrzeních byla uvedena funkce „jednatel“. Správní orgán I. stupně
tedy výzvou ze dne 1. 2. 2016 stěžovatelce sdělil, že doložené doklady o jejím příjmu a příjmu
společně posuzovaných osob nelze akceptovat, neboť nebyl doložen právní nárok na mzdu
uvedenou v doložených potvrzeních o výši příjmů ze závislé činnosti za funkci jednatele; rovněž
nebyla doložena potvrzení o výši příjmů ze závislé činnosti ve vztahu k ostatním
funkcím/pozicím, ohledně nichž naopak byly předloženy pracovní smlouvy. V reakci na tuto
výzvu stěžovatelka předložila potvrzení o výši příjmů za období od července do prosince roku
2015, v níž bylo u údaje o funkci uvedeno „jednatel (bez příjmu)“ a rovněž „všeobecný
technologicko-administrativní pracovník“. Obdobným způsobem doložila též příjmy společně
posuzovaných osob. Správní orgán I. stupně od úřadu práce zjistil, že stěžovatelce nebylo vydáno
povolení k zaměstnání u společnosti M. s.r.o. Správní orgán I. stupně následně dospěl k závěru,
že stěžovatelka (a rovněž její rodinní příslušníci) vykonává nelegální práci, což je závažnou
překážkou k prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání –
účasti v právnické osobě podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, a žalovaná tento
názor potvrdila.
[21] Z rozhodnutí žalované je zřejmé, že stěžovatelčinu činnost považovala za nelegální práci
podle §5 písm. e) bod 2 zákona č. 435/2004, o zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. 3. 2017,
podle něhož se nelegální prací rozumí práce vykonávaná cizincem v rozporu s vydaným povolením
k zaměstnání nebo bez tohoto povolení, je-li podle tohoto zákona vyžadováno, nebo v rozporu se zaměstnaneckou
kartou, kartou vnitropodnikově převedeného zaměstnance nebo modrou kartou vydanými podle zákona o pobytu
cizinců na území České republiky nebo bez některé z těchto karet; to neplatí v případě výkonu jiné práce
podle §41 odst. 1 písm. c) zákoníku práce. Jak vidno, toto ustanovení výslovně nevyžaduje,
aby se jednalo o práci závislou, jak ji definuje §2 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce,
ve znění relevantním pro posuzovanou věc. Nejvyšší správní soud však dovodil, že „pod pojmem
nelegální práce nelze rozumět práci v nejobecnějším smyslu, tedy že postačí, když pracující osoba vyvíjí nějakou
pracovní činnost. K posouzení práce cizincem jako nelegální práce ve smyslu zákona o zaměstnanosti je třeba,
aby tuto práci vykonával cizinec soustavně, podle pokynů a za mzdu, plat nebo odměnu. Cílem zákona
o zaměstnanosti totiž není potírat jakoukoli práci cizinců, ale jen takovou, kterou cizinci vykonávají v rozporu
s povolením k zaměstnání (například jiný druh práce) nebo bez povolení k zaměstnání, tedy práci,
která je obdobná závislé práci ve smyslu zákoníku práce.“ (viz rozsudek ze dne 27. 4. 2012,
č. j. 4 Ads 177/2011 - 120).
[22] Správní orgány dovodily, že výkonem nelegální práce byla dána tzv. jiná závažná překážka
pobytu cizince na území podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, podle něhož platí,
že dlouhodobé vízum, s výjimkou víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu
podle §33 odst. 3, ministerstvo cizinci neudělí, jestliže pobyt cizince na území není v zájmu České republiky
nebo je zjištěna jiná závažná překážka pobytu cizince na území .
[23] Nejvyšší správní soud se ve své judikatuře již mnohokrát zabýval otázkou, zda může být
nelegální práce závažnou překážkou pobytu cizince na území ve smyslu citovaného usnesení
a dospěl k závěru, že nelegální práce takovou závažnou překážkou být může (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2019, č. j. 9 Azs 66/2019 - 41). Ne každý výkon
nelegální práce ovšem musí nutně založit tuto závažnou překážku, správní orgány musí zkoumat,
zda bylo jednání natolik závažné a dosahující takové intenzity, že jej je možno podřadit
pod pojem jiné závažné překážky (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 10. 2019, č. j. 9 Azs 235/2019 - 33, či ze dne 28. 11. 2019, č. j. 10 Azs 98/2019 - 32). Nutno
podotknout, že zdejší soud ve své dosavadní judikatuře poskytl vodítka, podle nichž lze
závažnost výkonu nelegální práce posuzovat. Podstatná je například délka doby, po kterou cizinec
nelegální práci vykonával (srov. např. rozsudek ze dne 30. 4. 2020, č. j. 1 Azs 23/2020 - 38), dále
poměr mezi nelegální prací a prací vykonávanou legálně (viz rozsudek ze dne 8. 10. 2019,
č. j. 10 Azs 250/2019 - 25) a plnění účelu pobytu mimo výkon nelegální práce (viz rozsudek
ze dne 18. 2. 2021, č. j. 1 Azs 466/2020 - 51).
[24] V nyní posuzované věci správní orgány učinily závěr o výkonu nelegální práce coby
závažné překážky pobytu cizince na území pouze na základě předložené pracovní smlouvy
a sdělení úřadu práce, že stěžovatelce nebyl výkon práce pro společnost M. s.r.o. povolen –
vycházely tedy pouze z formálních podkladů a nečinily žádná skutková zjištění. Pouze na základě
předložené pracovní smlouvy nelze dovodit, že činnost stěžovatelky byla obdobná závislé práci,
resp. že naplňovala znaky závislé práce. Naplněním těchto znaků se ostatně správní orgány
ani nezabývaly. Je tedy zřejmé, že nemohly učinit závěr, že se jedná o nelegální práci, která
by teoreticky mohla být jinou závažnou překážkou. Už vůbec neměly dostatek indicií
poukazujících na to, že by případný výkon nelegální práce představoval porušení veřejného
pořádku v takové intenzitě, že by se mohlo jednat o závažnou překážu pobytu cizince na území
ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. I touto otázkou se zabývaly naprosto
povrchně v obecné rovině bez jakékoliv individualizace pro posuzovaný případ.
[25] Žalovaná i městský soud mají pravdu, že se jedná o řízení o žádosti, v němž je primárně
na žadateli, aby vyvinul dostatečnou procesní aktivitu k prokázání rozhodných skutečností. Zcela
však opomíjí, že i v řízení o žádosti musí správní orgán postupovat v souladu se základními
zásadami správního řízení, zejména tedy musí postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci,
o němž nejsou důvodné pochybnosti [§3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní
řád“)], resp. chránit práva nabytá v dobré víře a oprávněné zájmy dotčených osob (§2 odst. 3
správního řádu). Pokud tedy podklady předložené účastníkem řízení (stěžovatelkou) toliko
připouštěly (nedokazovaly) možnost výkonu nelegální práce, nemohly správní orgány učinit
tento závěr jakožto pro stěžovatelku nejméně výhodný s prostým odůvodněním, že bylo
na stěžovatelce, aby předložila veškeré potřebné podklady.
[26] Výše uvedené platí tím spíše s přihlédnutím k procesnímu postupu správního orgánu
I. stupně. Ten stěžovatelku přípisem ze dne 1. 2. 2016 vyzval, aby předložila smlouvu o výkonu
funkce jednatele a potvrzení o příjmu ze závislé činnosti na její funkci „všeobecný
technicko-administrativní pracovník“, neboť předtím stěžovatelka předložila potvrzení o příjmu
ze závislé činnosti za funkci jednatele a pracovní smlouvu na pozici „všeobecný
technicko-administrativní pracovník“, pročež správní orgán I. stupně nemohl dle poučení
této výzvy uznat tvrzené příjmy pro účely posouzení dostatečnosti příjmů stěžovatelky a společně
posuzovaných osob (její rodiny). Této výzvě stěžovatelka vyhověla předložením potvrzení
o příjmu ze závislé činnosti za funkci „všeobecný technologicko-administrativní pracovník“
a funkci jednatele, u které uvedla, že se s příjmem neváže. V souladu s výzvou správního orgánu
I. stupně tak ani neměla důvod předkládat smlouvu o výkonu funkce jednatele – ta byla
požadována k prokázání nároku na mzdu, která se však s touto funkcí nepojila. O výkonu funkce
jednatele smlouva ani nemusí být uzavřena, pokud jsou například jednatelé zároveň společníci,
a tím pádem jejich odměňování může spočívat pouze v rozdělování dosaženého zisku,
a nikoliv v měsíční mzdě. Ačkoliv tedy stěžovatelka smlouvu o výkonu funkce jednatele
nepředložila, správní orgán I. stupně neměl žádný důvod se domnívat, že ji stěžovatelka
nevykonává. Rovněž stěžovatelka nemohla na základě poskytnutého poučení předvídat, že hrozí
aplikace §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, a neměla tedy důvod v tomto směru
navrhovat jakékoliv důkazy.
[27] Stěžovatelka zcela jistě mohla funkci jednatele zastávat a k tomu se zároveň podílet
na faktickém výkonu činnosti společnosti M. s.r.o. V tomto ohledu Nejvyšší správní soud
podotýká, že se jedná o nepravý souběh funkcí, který podle judikatury Nejvyššího soudu –
na rozdíl od pravého souběhu funkcí (kdy druh práce sjednaný v pracovní smlouvě zahrnuje
obchodní vedení, resp. souvisí s funkcí a činností jednatele jako statutárního orgánu) – nikdy sám
o sobě nebyl spojen s neplatností některé ze smluv souvisejících se souběžnými funkcemi
(srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 4. 11. 2009, sp. zn. 21 Cdo 2708/2008,
či ze dne 26. 10. 2011, sp. zn. 29 Cdo 2379/2010). Rovněž Nejvyšší správní soud ve své
judikatuře již potvrdil, že výkon funkce jednatele může zahrnovat nejrůznější spektrum činností
včetně realizace předmětu podnikání společnosti, a výkon takové činnosti cizincem,
který má platné povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – účastí v právnické
osobě, nelze bez dalšího považovat za výkon nelegální práce (srov. rozsudky ze dne 8. 11. 2018,
č. j. 9 Azs 344/2018 - 37, či ze dne 15. 1. 2019, č. j. 4 Azs 375/2018 - 33).
[28] Skutečnost, že stěžovatelka předložila pracovní smlouvu na funkci „všeobecný
technicko-administrativní pracovník“, tedy možný výkon nelegální práce bez dalšího neindikuje.
Naopak se v posuzovaném případě jednalo o malou rodinnou společnost o třech společnících
a třech jednatelích (stěžovatelka, její manžel a jejich syn) a nic nenasvědčuje tomu,
že by stěžovatelka funkci jednatelky nevykonávala a těžiště její činnosti spočívalo jen v realizaci
předmětu podnikání společnosti M. Z ničeho ani nevyplývá, že by stěžovatelka touto cestou
obcházela právní předpisy, jak ve svém rozhodnutí naznačila žalovaná. Je proto možno uzavřít,
že pokud se správní orgány domnívaly, že stěžovatelka vykonává nelegální práci, měly se zabývat
tím, zda stěžovatelka plní funkci jednatele – jednak by na základě toho mohly dospět k závěru,
že stěžovatelka nelegální práci vůbec nevykonávala, a v případě, že by se i tak jednalo o výkon
nelegální práce, bylo by zjištění o plnění účelu pobytu a poměru mezi prací vykonávanou legálně
a nelegálně podstatné pro posouzení, zda výkon nelegální práce představuje závažnou překážku
pobytu cizince na území ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců.
[29] Se stěžovatelkou tedy lze v zásadě souhlasit, že na základě skutkových zjištění nemohly
správní orgány dospět k závěru, že stěžovatelka vykonávala nelegální práci, čímž založila
závažnou překážku svého pobytu na území; s tím souvisí i zcela nedostatečné odůvodnění
rozhodnutí žalované v tomto směru a námitka stěžovatelky je tudíž důvodná. Nejvyšší správní
soud však zdůrazňuje, že nezavazuje žalovanou k doplnění skutkových zjištění zcela
bezpodmínečně. Jak totiž vyplývá z výše uvedeného, dle názoru zdejšího soudu dosud nejsou
zřejmé relevantní indicie, které by poukazovaly na výkon nelegální práce stěžovatelky, a v tomto
směru již učiněná zjištění mohou být dostatečná pro rozhodnutí o prodloužení povolení
k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – účasti na právnické osobě. V dalším řízení
tedy bude na správních orgánech, aby posoudily naplnění ostatních podmínek pro vyhovění
stěžovatelčině žádosti, popř. aby z vlastní iniciativy zcela zásadním způsobem doplnily
dokazování tak, aby mohly posoudit, zda se stěžovatelka dopustila výkonu nelegální práce,
resp. zda lze její jednání považovat za dostatečně intenzivní porušení veřejného pořádku,
aby jej bylo možno v souladu s judikaturou zdejšího soudu považovat za závažnou překážku
pobytu cizince na území.
[30] Stěžovatelka dále namítala, že správní orgány nedostatečně posoudily dopady rozhodnutí
do jejího rodinného a soukromého života. Nejvyšší správní soud konstatuje, že zákon o pobytu
cizinců sice v řízení o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem soužití rodiny výslovně
nepředpokládá posuzování přiměřenosti dopadu rozhodnutí do soukromého a rodinného života
cizince; jak už však Nejvyšší správní soud ve své judikatuře mnohokrát potvrdil, i v takovém
případě je posuzování přiměřenosti dopadu namístě, a to zejména k relevantní námitce cizince,
neboť zákon nemůže vyloučit aplikaci čl. 8 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (srov. např. rozsudek ze dne 22. 1. 2020, č. j. 10 Azs 256/2019 - 39, č. 3990/2020 Sb.
NSS, nebo rozsudek ze dne 20. 9. 2018, č. j. 10 Azs 127/2018 - 30). Zákonodárce sice vyjevil svůj
názor, že rozhodnutí daného typu nepředstavují nepřiměřený zásah do práva na rodinný
a soukromý život cizinců, nicméně konkrétní případy se mohou od zákonodárcem učiněného
testu proporcionality odlišit.
[31] Zákon o pobytu cizinců upravuje kritéria, kterými se mají správní orgány při posuzování
dopadů rozhodnutí do rodinného a soukromého života cizinců zejména zabývat, v §174a odst. 1:
Při posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona správní orgán zohlední zejména závažnost
nebo druh protiprávního jednání cizince, délku pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu
a pevnost rodinných vztahů, ekonomické poměry, společenské a kulturní vazby navázané na území a intenzitu
vazeb ke státu, jehož je cizinec státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu
jeho posledního trvalého bydliště.
[32] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře konstatoval, že při posuzování přiměřenosti
dopadů není nutné výslovně hodnotit všechna kritéria uvedená v §174a zákona o pobytu cizinců,
ale je třeba výslovně zohlednit pouze důvody, které jsou v daném případě specifické a vyplývají
z průběhu řízení (viz rozsudek ze dne 4. 4. 2019, č. j. 9 Azs 72/2019 - 37, nebo ze dne
14. 3. 2019, č. j. 7 Azs 554/2018 - 36). Míra a intenzita poměřování těchto zájmů s právem
na soukromý a rodinný život je pak přímo odvislá od množství a kvality informací, které
má správní orgán k dispozici. Břemeno tvrzení v tomto ohledu však tíží primárně žadatele
o pobytové oprávnění (resp. o prodloužení jeho platnosti), neboť „je to totiž sám žadatel,
kdo disponuje relevantními informacemi ze svého soukromého a rodinného života a kdo nejlépe může vylíčit
specifika svého soukromého a rodinného života do té míry, aby mohla být položena ‚na misku vah‘ proti veřejným
zájmům, které případně naopak brání udělení pobytového oprávnění. Jde o informace z jeho vlastní soukromé
až intimní sféry (pokud by šlo například o informace týkající se zdravotního stavu žadatele a příslušníků
jeho rodiny), jejichž sdělení závisí výlučně na vůli žadatele.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 17. 8. 2020, č. j. 1 Azs 260/2020 - 27).
[33] V nyní posuzované věci ohledně svého rodinného a soukromého života stěžovatelka
nic specifického neuváděla. Správní orgány tedy vycházely jen ze skutečností, které jim byly
známy z cizineckého informačního systému nebo vyšly najevo v průběhu řízení. Zohlednily
v prvé řadě délku stěžovatelčina pobytu na území, která dle jejich názoru bez dalšího nevedla
k vybudování pevných socio-kulturních vazeb v České republice. Dále přihlédly k tomu,
že stěžovatelka pobývá na území s manželem a zletilým synem (ze správního spisu nevyplývá,
že by byly na stěžovatelce zvláště závislí), přičemž oba se nacházeli v obdobné situaci
jako stěžovatelka – kvůli výkonu nelegální práce byla zamítnuta jejich žádost o prodloužení
platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – účasti v právnické osobě.
Stěžovatelka byla rovněž v produktivním věku a nic nenasvědčovalo tomu, že by nebyla
v dobrém zdravotním stavu, a mohla tudíž vycestovat. Stěžovatelka dle předloženého dokladu
o zajištění ubytování na území bydlí v pronajaté nemovitosti, a není tedy zřejmé, že by měla
na území České republiky významné majetkové vazby. Správní orgány předpokládaly,
že stěžovatelčiny společenské a kulturní vazby na zemi původu zůstaly dostatečně pevné,
neboť v ní strávila většinou svého života.
[34] Na základě těchto informací dospěly správní orgány k závěru, že dopad rozhodnutí
do rodinného a soukromého života stěžovatelky není nepřiměřený. Městský soud tento názor
potvrdil a stěžovatelka v kasační stížnosti argumentuje pouze v obecné rovině, když se omezuje
na tvrzení, že je posouzení dopadů rozhodnutí do rodinného a soukromého života nedostatečné,
aniž by v tomto ohledu učinila jakákoliv konkrétní tvrzení – sice tvrdila, že má na území České
republiky řadu přátel a přesunula sem svůj veškerý soukromý a rodinný život, tato tvrzení
však nijak blíže nerozvedla ani nedokazovala.
[35] Nejvyšší správní soud považuje odůvodnění rozhodnutí žalované v co do posouzení
jeho dopadů do rodinného a soukromého života stěžovatelky za dostatečné. Jak je patrno z výše
uvedeného, žalovaná i správní orgán I. stupně přihlédly ke všem kritériím stanoveným v §174a
odst. 1 zákona o pobytu cizinců, o nichž měly povědomí: zohlednily délku pobytu stěžovatelky
na území České republiky a dále přihlédly k jejímu věku, zdravotnímu stavu, rodinným vazbám,
majetkovým poměrům a vazbám na zemi původu. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka netvrdila
žádná specifika svého rodinného či soukromého života ani v řízení před správními orgány,
ani v řízení před správními soudy, nemá zdejší soud důvod se domnívat, že správní orgány
vycházely z nesprávných údajů. Ani s konkrétními závěry správních orgánů stěžovatelka
relevantním způsobem nepolemizuje a vyslovuje s nimi pouze obecný nesouhlas. Podle názoru
Nejvyššího správního soudu využily správní orgány všech údajů, k nimž měly přístup,
resp., u kterých lze spravedlivě požadovat, aby je zjistily z úřední povinnosti. Stěžovatelčina
námitka nedostatečného posouzení dopadu rozhodnutí do jejího soukromého a rodinného života
je tedy nedůvodná. Nutno však podotknout, že s ohledem na plynutí času a s tím souvisejícího
možného vývoje v rodinném a soukromém životě stěžovatelky nelze vyloučit, že v dalším řízení
již bude příp. posouzení dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života stěžovatelky
odlišné.
V. Závěr a náklady řízení
[36] Ve světle všech shora uvedených skutečností Nejvyšší správní soud uzavírá, že shledal
kasační stížnost důvodnou, a proto v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil rozsudek městského
soudu (výrok I.).
[37] Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí městského soudu, a pokud již v řízení
před městským soudem byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí
městského soudu může sám podle povahy věci rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního
orgánu [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. V dané věci by městský soud v souladu s vysloveným
závazným právním názorem neměl jinou možnost než rozhodnutí žalované zrušit. Nejvyšší
správní soud proto v souladu s §110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78 odst. 1 s. ř. s. rozhodl tak,
že sám rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení (výrok II). V dalším řízení
je žalovaná vázána výše vysloveným právním názorem zdejšího soudu [§78 odst. 5 ve spojení
s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.].
[38] Podle §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší podle §110
odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalované, o nákladech řízení o kasační stížnosti i o nákladech
řízení před městským soudem. Podle §60 odst. 1 s. ř. s., aplikovaného na základě §120 s. ř. s.,
má úspěšný stěžovatel právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl.
[39] V řízení před Nejvyšším správním soudem byl zaplacen soudní poplatek ve výši 5 000 Kč
za podanou kasační stížnost (položka 19 přílohy k zákonu č. 549/1991 Sb., o soudních
poplatcích), a ve výši 1 000 Kč za návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
(položka 20 přílohy k zákonu o soudních poplatcích); v řízení před městským soudem došlo
k úhradě soudního poplatku ve výši 3 000 Kč za podanou žalobu [položka 18 bod 2 písm. a)
přílohy k zákonu o soudních poplatcích] a rovněž k úhradě soudního poplatku ve výši 1 000 Kč
za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě (položka 20 přílohy k zákonu o soudních
poplatcích). Stěžovatelka tedy celkově za soudní poplatky zaplatila 10 000 Kč.
[40] Stěžovatelka byla v řízení před městským soudem a v řízení před Nejvyšším správním
soudem zastoupena advokátem. Z obsahu soudních spisů vyplývá, že v řízení před městským
soudem zástupce učinil dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení a sepis podané
žaloby) dle §11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (dále jen „advokátní tarif“); v řízení před Nejvyšším
správním soudem zástupce učinil jeden úkon právní služby, a to podání kasační stížnosti dle §11
odst. 1 písm. d) advokátního tarifu. Celkem tedy zástupce stěžovatelky učinil tři úkony právní
služby. Za každý z těchto úkonů mu náleží odměna ve výši 3 100 Kč dle §7 bodu 5 a §9 odst. 4
písm. d) advokátního tarifu. Zástupci stěžovatelky náleží rovněž náhrada hotových výdajů
v paušální výši 300 Kč dle §13 odst. 4 advokátního tarifu za každý úkon, celkem tedy 900 Kč.
Protože je zástupce plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se odměna a náhrada hotových
výdajů o částku 2 142 Kč odpovídající této dani. Celková náhrada nákladů řízení, čítající odměnu
za zastupování a náhradu hotových výdajů ve výši 12 342 Kč (včetně daně z přidané hodnoty)
a dále zaplacené soudní poplatky ve výši 10 000 Kč, tedy činí 22 342 Kč. K jejímu uhrazení byla
žalované stanovena přiměřená lhůta jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku (výrok III).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. prosince 2021
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu