ECLI:CZ:NSS:2021:7.AO.15.2021:55
sp. zn. 7 Ao 15/2021 - 55
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci navrhovatelky: nezl. J. H.,
zastoupena JUDr. Tomášem Nielsenem, advokátem se sídlem Kozí 916/5, Praha, proti odpůrci:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha, v řízení o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN,
ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-
48/MIN/KAN,
takto:
I. Změna návrhu, spočívající v jeho rozšíření o požadavek, aby Nejvyšší správní soud
rozhodl o zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 27. 4. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-49/MIN/KAN, se ne př i po uš t í .
II. Návrh se od m ít á .
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Navrhovatelce se vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč, který bude vyplacen
z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám zástupce navrhovatelky JUDr. Tomáše
Nielsena, advokáta, a to do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení.
Odůvodnění:
[1] Navrhovatelka se návrhem ze dne 28. 4. 2021 doručeným Nejvyššímu správnímu soudu
téhož dne domáhala zrušení opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví České republiky
ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření
odpůrce ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN (dále též „původní
mimořádné opatření“) pro nezákonnost. Toto mimořádné opatření bylo vydáno na základě §69
odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně
některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o ochraně
veřejného zdraví“) k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění
covid-19 způsobené koronavirem SARS-CoV-2. Uvedené opatření zjednodušeně řečeno zakazuje
všem osobám od dvou let věku pohyb a pobyt na stanovených místech bez předepsaných
ochranných prostředků dýchacích cest.
[2] Původní mimořádné opatření bylo s účinností ke dni 3. 5. 2021 zrušeno opatřením
obecné povahy ze dne 27. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-49/MIN/KAN, na což Nejvyšší
správní soud navrhovatelku upozornil přípisem ze dne 3. 5. 2021. Podáním ze dne 6. 5. 2021
reagovala navrhovatelka na tuto skutečnost vznesením požadavku, aby Nejvyšší správní soud
namísto původního mimořádného opatření zrušil mimořádné opatření odpůrce ze dne
27. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-49/MIN/KAN, tedy opatření, kterým bylo zrušeno
původní mimořádné opatření. Pro případ, že by soud tomuto požadavku nevyhověl, navrhla,
aby soud v souladu s §13 odst. 4 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii
onemocnění covid-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále též „pandemický zákon“)
určil, že původní mimořádné opatření bylo nezákonné, resp. že při jeho vydání odpůrce překročil
meze své pravomoci.
[3] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval návrhem na zrušení mimořádného opatření
odpůrce ze dne 27. 4. 2021.
[4] Obdobnou žádost o změnu návrhu v situaci, kdy bylo původní mimořádné opatření
zrušeno, Nejvyšší správní soud posuzoval v usnesení ze dne 22. 4. 2021, č. j. 4 Ao 1/2021 - 56.
V uvedené věci se navrhovatel domáhal rozšíření svého původního návrhu o další v mezidobí
vydaná mimořádná opatření. Nejvyšší správní soud tuto změnu návrhu nepřipustil. Poukázal
především na to, že pandemický zákon obsahuje speciální ustanovení umožňující přezkum těch
mimořádných opatření, která v průběhu řízení o nich pozbydou platnosti (v důsledku toho
i účinnosti). Není proto důvod prolomit zásadu koncentrace vyplývající z §101b odst. 2 věty
druhé s. ř. s. Na závěry uvedené v usnesení č. j. 4 Ao 1/2021 - 56 nyní rozhodující senát navázal
v usnesení ze dne 19. 5. 2021, č. j. 7 Ao 10/2021 - 308. Ani v posuzované věci přitom neshledal
důvod se od nich odchýlit a plně je přebírá.
[5] Podle §101b odst. 2 věty druhé s. ř. s., obsahuje-li návrh tyto náležitosti (obecné náležitosti
podání podle §37 odst. 2 a 3 s. ř. s., poznámka soudu), nelze již v dalším řízení návrh rozšiřovat
na dosud nenapadané části opatření obecné povahy nebo jej rozšiřovat o další návrhové body.
[6] Z citovaného §101b odst. 2 s. ř. s. mimo jiné vyplývá, že návrh nelze rozšiřovat o další
návrhové body. Právě toho se však navrhovatelka svým návrhem ze dne 6. 5. 2021 domáhá.
Uplatňuje přitom shodnou argumentaci, kterou uvedla ve svém návrhu proti napadenému
mimořádnému opatření.
[7] Jakkoliv Nejvyšší správní soud chápe snahu navrhovatelky brojit i proti navazujícímu
mimořádnému opatření, nelze přehlédnout, že odpůrce přistoupil k úpravě zákazu pohybu
a pobytu na stanovených místech bez předepsaných ochranných prostředků dýchacích cest
s účinností od 3. 5. 2021 a původní mimořádné opatření k tomuto dni zrušil. Předchozí
judikatura Nejvyššího správního soudu v takovém případě (zrušení opatření obecné povahy,
kterým je i původní mimořádné opatření) dovozovala nedostatek podmínek řízení, jehož
důsledkem bylo odmítnutí návrhu podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro odpadnutí předmětu
přezkumu (viz usnesení ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 Ao 6/2010 - 98, nebo usnesení ze dne
19. 5. 2011, č. j. 8 Ao 8/2011 - 129).
[8] Právní úprava přezkumu mimořádných opatření, kterou Nejvyšší správní soud
uskutečňuje v souladu s §13 odst. 1 věty první pandemického zákona podle hlavy II, dílu
sedmého s. ř. s. však na rozdíl od obecné úpravy obsažené v soudním řádu správním obsahuje
speciální ustanovení týkající se přezkumu těch mimořádných opatření, která v průběhu řízení
o nich pozbydou platnosti (v důsledku toho i účinnosti).
[9] A právě taková situace nastala i v souzené věci ve vztahu k původnímu mimořádnému
opatření. V průběhu nynějšího řízení o jeho zrušení zahájeného návrhem navrhovatelky
ze dne 28. 4. 2021 bylo toto mimořádné opatření ke dni 3. 5. 2021 zrušeno. V takovém případě
však přesto lze v řízení týkajícím se tohoto zrušeného mimořádného opatření pokračovat,
a to v souladu s §13 odst. 4 pandemického zákona. Zrušení předmětu soudního přezkumu, který
pozbyl platnosti i účinnosti, tak samo o sobě nevylučuje další meritorní přezkum takového
opatření. Je totiž možné domoci se vyslovení jeho nezákonnosti (v širším slova smyslu). Obecně
tedy Nejvyšší správní soud i zrušené mimořádné opatření (na rozdíl od obecné úpravy přezkumu
opatření obecného povahy) může přezkoumat a posoudit jej z toho pohledu, zda bylo (nebo jeho
část byla) v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti
a pravomoci, anebo že nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Zjištěný nedostatek
může svým rozhodnutím deklarovat. Jinými slovy, i v případě pozbytí platnosti určitého
mimořádného opatření, na něž se vztahuje pandemický zákon, stále existuje předmět soudního
přezkumu. Změna nastává pouze v tom, jakým způsobem o něm soud může rozhodnout.
Zrušení mimořádného opatření samo o sobě tedy nebrání pokračovat v řízení.
[10] Z uvedeného důvodu má Nejvyšší správní soud za to, že v nynější věci nebylo možné
prolomit zásadu koncentrace vyplývající z výše citovaného §101b odst. 2 věty druhé s. ř. s.
a připustit změnu návrhu spočívající v rozšíření původního předmětu přezkumu o jiné
mimořádné opatření.
[11] Nejvyšší správní soud si je vědom závěrů, k nimž dospěl ohledně změny
návrhu - opatření obecné povahy v případě opakovaně rušených a nahrazovaných mimořádných
opatření odpůrce v rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020 - 63 (shodně rozsudky
ze dne 4. 6. 2020, č. j. 6 As 88/2020 - 44 a ze dne 18. 9. 2020, č. j. 5 As 191/2020 - 45). V něm
pro takové případy nevyloučil možnost prolomení koncentrační zásady vyplývající z §101b
odst. 2 s. ř. s. a vyslovil, že „nepřipuštění změny původního návrhu stěžovatelů a jeho pří padné odmítnutí
pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení by za této situace představovalo porušení práva na spravedlivý
proces a práva na účinnou soudní ochranu práv ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.“
[12] V posuzované věci, jak již výše uvedeno, je tomu však poněkud jinak. Je zde totiž
speciální právní úprava týkající se některých otázek přezkumu mimořádných opatření podle §13
pandemického zákona, podle níž ani se zrušením mimořádného opatření v důsledku §13 odst. 4
uvedeného zákona předmět řízení neodpadá. Právě v uvedeném je situace odlišná oproti té,
kterou posuzoval šestý senát ve výše označeném rozsudku č. j. 6 As 114/2020 - 63.
Navrhovatelce zůstává zachováno právo na přístup k soudu ohledně původního mimořádného
opatření (v průběhu řízení zrušeného) a v takovém případě má soud povinnost toto mimořádné
opatření věcně posoudit. Navrhovatelka však současně má možnost se bránit i proti novému
mimořádnému opatření, tentokrát samostatným návrhem. I zde je její právo na přístup k soudu
dáno.
[13] Právě pro tuto odlišnost nenachází nyní Nejvyšší správní soud důvod, aby shodně,
jako to učinil šestý senát ve výše zmíněném rozsudku, připustil odchýlení se od pravidla
vyplývajícího z opakovaně zmiňovaného §101b odst. 2 s. ř. s. Ostatně i šestý senát svoje závěry,
kterými odůvodňoval potřebu připuštění změny žaloby v případě v krátké době po sobě jdoucích
mimořádných opatření s obdobným předmětem úpravy, doplnil tak, že „jím prezentovaný právní
názor bez dalšího neznamená obecné prolomení koncentrační zásady v řízení o zrušení opatření obecné
povahy, nýbrž se jedná o výklad vztahující se k přezkumu pouze úzce vymezeného typu opatření obecné
povahy - opakovaně rušených a nahrazovaných mimořádných opatření stěžovatele, u nichž navrhovatelé nemohli
bez svého zavinění skutečnosti uvedené v žádosti o změnu návrhu sdělit soudu již v původním návrhu.“
[14] Nejvyšší správní soud tudíž uzavírá, že neshledal důvody pro připuštění změny návrhu,
a proto tuto změnu nepřipustil, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto usnesení. Lze dodat,
že obdobně Nejvyšší správní soud postupoval i ve věcech vedených pod sp. zn. 8 Ao 3/2021,
8 Ao 6/2021, či 7 Ao 10/2021.
[15] Současně však soud podotýká (stejně jako v usnesení ze dne 4. 5. 2021,
č. j. 8 Ao 15/2021 - 49), že nelze předvídat, jaký postup odpůrce zvolí při vydávání dalších
mimořádných opatření. Nelze proto do budoucna vyloučit, že tyto závěry bude třeba v dalších
věcech přehodnotit v návaznosti na novou skutkovou a procesní situaci.
[16] Zbývá tedy posoudit, zda lze vyhovět návrhu na vyslovení nezákonnosti napadeného
mimořádného opatření odpůrce. V tomto ohledu je stěžejní, že rozsudkem ze dne 27. 5. 2021,
č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, Nejvyšší správní soud již vyslovil (na návrh jiného navrhovatele)
v souladu s §13 odst. 4 pandemického zákona, že původní mimořádné opatření odpůrce bylo
v rozporu se zákonem.
[17] V usnesení ze dne 11. 6. 2021, č. j. 8 Ao 9/2021 - 43, se pak Nejvyšší správní soud dále
vyjádřil k tomu, jak postupovat v případě, že návrh směřuje proti opatření, u kterého byla
deklarována nezákonnost. Konstatoval zde, že takový návrh je třeba odmítnout pro odpadnutí
předmětu řízení.
[18] Nejvyšší správní soud neshledal důvod odchýlit se od uvedeného usnesení a v zájmu
zachování jednotnosti judikatury jeho závěry přebírá i pro tuto věc.
[19] Jednou z podmínek řízení je mj. existence předmětu řízení. Odpadnutí předmětu řízení je
neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, pro který soud návrh usnesením odmítne podle
§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[20] Pokud je vedeno řízení o zrušení opatření obecné povahy, pak k odpadnutí předmětu
řízení může dojít tím, že správní soud v jiném řízení zruší návrhem napadené opatření obecné
povahy nebo jeho část (§101d odst. 2 s. ř. s.). Zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
soudem má totiž účinky erga omnes (vůči všem). Ačkoliv se jedná o správní akt konkrétní
co do předmětu, okruh jeho adresátů je vymezen obecně (viz rozsudek tohoto soudu ze dne
15. 12. 2010, č. j. 7 Ao 6/2010 - 44). Tomu v případě řízení souvisejících s pandemickým
zákonem ostatně odpovídá i povinnost soudu přerušit řízení, rozhoduje-li ve věci, jejíž
rozhodnutí závisí na posouzení zákonnosti mimořádného opatření, jestliže probíhá řízení
o návrhu na zrušení tohoto mimořádného opatření, a vyčkat rozhodnutí o návrhu na jeho zrušení
(§13 odst. 5 pandemického zákona).
[21] Jak bylo výše uvedeno, pandemický zákon umožňuje soudu přezkoumat mimořádné
opatření vydané podle pandemického zákona nebo podle §69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona
o ochraně veřejného zdraví, které v průběhu řízení o jeho zrušení pozbylo platnosti (§13 odst. 4
pandemického zákona). V takovém případě neodpadá předmět řízení, pokud jde o přezkum
zákonnosti napadeného opatření, přestože již bylo zrušeno novým opatřením obecné povahy,
protože soud může vynést deklaratorní výrok určující jeho nezákonnost (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 - 133).
[22] Nicméně i deklaratorní výrok, jímž soud rozhodl o tom, že opatření obecné povahy nebo
jeho část bylo v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti
a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem
(§13 odst. 4 pandemického zákona), má účinky erga omnes (vůči všem), shodně jako v případě
zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. To je dáno zejména obecně vymezeným
okruhem adresátů opatření obecné povahy. Byť soud nezákonnost deklaruje v rámci řízení
zahájeného na návrh konkrétního navrhovatele, který tvrdí, že bylo opatřením obecné povahy
zasaženo do jeho práv, účinky rozhodnutí dopadají na všechny potenciální adresáty daného
opatření obecné povahy. Je-li totiž opatření obecné povahy v rozporu se zákonem, nebo byla-li
překročena pravomoc nebo působnost při jeho vydání, nebo nebylo-li vydáno zákonem
stanoveným způsobem, dotýkají se tyto vady nejen konkrétního navrhovatele, nýbrž všech jeho
adresátů.
[23] Účinky deklaratorního výroku proto také dopadají na ty adresáty daného opatření obecné
povahy, kteří proti němu podali souběžně u soudu návrh na vyslovení jeho nezákonnosti, pakliže
se domáhali deklarace nezákonnosti v rozsahu, který odpovídá výroku rozsudku deklarujícímu
nezákonnost napadeného opatření obecné povahy. V případě dalších řízení o návrhu na vyslovení
nezákonnosti opatření obecné povahy nebo jeho části, jehož nezákonnost již byla vyslovena,
proto materiálně dojde k vyprázdnění předmětu řízení, neboť žádný navrhovatel by již nemohl
dosáhnout lepšího výsledku, než je právě již dříve učiněné prohlášení nezákonnosti s účinky erga
omens (viz obdobně k materiálnímu vyprázdnění přezkumu správního rozhodnutí rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2014, č. j. 3 As 133/2013 - 60). Jak již totiž bylo
řečeno, deklaratorní výrok ve smyslu §13 odst. 4 pandemického zákona působí erga omnes, a tedy
i vůči dalším navrhovatelům. Proto je třeba tyto návrhy odmítnout stejně jako v případě zrušení
opatření obecné povahy v jiném řízení pro odpadnutí předmětu řízení podle §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., protože nezákonnost daného opatření či jeho části již byla deklarována s účinky vůči všem
jeho adresátům.
[24] Takto soud může postupovat pouze tehdy, jestliže se navrhovatel domáhá deklarace
nezákonnosti v rozsahu, v jakém soud nezákonnost opatření obecné povahy již deklaroval.
Je v tomto ohledu nerozhodné, zda soud deklaroval nezákonnost opatření obecné povahy nebo
jeho části pro nedostatek pravomoci nebo působnosti pro jeho přijetí, pro procesní pochybení
při jeho přijímání nebo z hmotněprávních důvodů. Nebyla-li totiž dána pravomoc či působnost
pro jeho přijetí nebo nebylo-li opatření přijato zákonem stanoveným způsobem, dotýkají se tyto
vady i toho navrhovatele, který namítá nezákonnost opatření obecné povahy nebo jeho části
z hmotněprávních důvodů, případně jeho nepřiměřenost, a naopak. Ve všech těchto případech
by totiž v případě existujícího opatření vedl tento závěr ke zrušení napadeného opatření, a proto
odpadnutí předmětu řízení bez ohledu na konkrétní tvrzenou nezákonnost dalšími navrhovateli.
Není proto důvod nevztáhnout shodné účinky i na deklaraci nezákonnosti. Tento postup je
i v souladu se zásadou hospodárnosti soudního řízení, neboť v opačném případě by mohly být
posuzovány i tisícovky obdobných návrhů, aniž by to navrhovatelům mohlo přinést jakékoliv
lepší postavení v jejich právech, než kterého bylo docíleno již první deklarací nezákonnosti (viz
usnesení č. j. 8 Ao 9/2021 - 43).
[25] V nyní projednávané věci navrhovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozhodl
o tom, že opatření obecné povahy odpůrce ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-
47/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 19. 4. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN, bylo v rozporu se zákonem. Jak však bylo výše
uvedeno, Nejvyšší správní soud již rozsudkem č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, deklaroval nezákonnost
původního mimořádného opatření. Účinky tohoto rozsudku proto dopadají i na navrhovatelku
v nyní projednávané věci. Jelikož došlo materiálně k vyprázdnění předmětu řízení, rozhodl
Nejvyšší správní soud výrokem II. tak, že návrh odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
pro odpadnutí předmětu řízení. Obdobně postupoval soud i v usnesení č. j. 8 Ao 9/2021 - 43.
[26] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud výrokem III. shodně jako v uvedeném
usnesení č. j. 8 Ao 9/2021 - 43, tedy v souladu s §60 odst. 3 s. ř. s., podle kterého nemá žádný
z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byl-li návrh odmítnut. Ani v tomto ohledu neshledal
Nejvyšší správní soud důvod se jakkoliv odchýlit.
[27] Podle §10 odst. 3 věty poslední zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, platí,
že byl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut, soud vrátí z účtu soudu zaplacený poplatek.
Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku IV. tohoto usnesení, tedy
že navrhovatelce vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč ve lhůtě stanovené v souladu s §10a
odst. 1 zákona o soudních poplatcích.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. června 2021
Mgr. David Hipšr
předseda senátu