ECLI:CZ:NSS:2021:8.AS.148.2021:28
sp. zn. 8 As 148/2021-28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Petra
Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: APB – Plzeň a.s., se sídlem Losiná 303,
zastoupená Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, proti žalovanému:
Krajský úřad Ústeckého kraje, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, o žalobě
na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. 4. 2021, čj. 16 A 138/2020-28,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný vydal žalobkyni souhlasné stanovisko ze dne 20. 7. 2011, čj. 2008/ZPZ/2010,
k posouzení vlivů na životní prostředí záměru „Větrná farma Hora Sv. Šebestiána a větrná
farma Křimov“ (dále jen „stanovisko EIA“). Dne 10. 12. 2018 žalobkyně požádala
o prodloužení tohoto stanoviska EIA. Žalovaný žalobkyni sdělením ze dne 22. 11. 2019,
čj. KUUK/132627/2019/ZPZ (dále jen „sdělení o neprodloužení stanoviska“), doručeným
25. 11. 2019, informoval o tom, že platnost stanoviska neprodlouží. Žalobkyně se žalobou
na ochranu před nezákonným zásahem podanou dne 23. 12. 2020 domáhala určení, že vydání
sdělení o neprodloužení stanoviska bylo nezákonným zásahem, požadovala zrušení daného
sdělení a vyslovení zákazu pokračovat v porušování jejích práv ze strany žalovaného spočívajícím
v odmítnutí prodloužit platnost stanoviska EIA. Před podáním žaloby žalobkyně dne
22. 10. 2020 podala podnět k přezkumu sdělení o neprodloužení stanoviska k Ministerstvu
životního prostředí. Tento podnět doplnila 6. 11. 2020 na základě informací, které dne
2. 11. 2020 obdržela od Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky (dále jen „AOPK“).
Usnesením ze dne 12. 11. 2020, čj. MZP/2020/530/1687, postoupilo Ministerstvo životního
prostředí podnět k přezkumu žalovanému, jelikož dospělo k závěru, že sdělení o neprodloužení
stanoviska je tzv. jiný správní úkon, tedy úkon podle části čtvrté zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu. Podnět k přezkumu tedy vyhodnotilo jako podnět k opravě nebo zrušení
vyjádření dle §156 správního řádu. Žalovaný sdělením ze dne 15. 12. 2020,
čj. KUUK/180324/2020, informoval zástupce žalobkyně, že neshledal důvody pro opravu
nebo zrušení sdělení o neprodloužení stanoviska.
[2] Krajský soud v Ústí nad Labem v záhlaví označeným usnesením podanou žalobu odmítl
jako opožděnou. Sdělení o neprodloužení stanoviska bylo zástupkyni žalobkyně doručeno dne
25. 11. 2019. Tímto dnem se dozvěděla o nezákonném zásahu. Dle krajského soudu
tak od tohoto dne mohla namítat, že sdělení o neprodloužení stanoviska obsahuje nedostatečné
odůvodnění, že postupem žalovaného došlo k porušení zásady legitimního očekávání
a že nesprávné tvrzení žalovaného o údajích AOPK a nesprávný postup žalovaného spočívající
v tom, že změny ve výskytu jeřába popelavého a tetřívka obecného v dotčeném území, nejsou
změnami, v jejichž důsledku by záměr mohl mít dosud neposouzené významné vlivy na životní
prostředí. Dvouměsíční lhůta pro podání žaloby tak počala plynout v úterý 26. 11. 2019
a skončila v pondělí 27. 1. 2020. Žalobu však žalobkyně podala až dne 23. 12. 2020. Krajský soud
nepřisvědčil žalobkyni, že se o nezákonnosti sdělení o neprodloužení stanoviska dozvěděla
až 2. 11. 2020, kdy jí byly od AOPK poskytnuty informace o výskytu tetřívka obecného
v blízkosti větrných elektráren. Tyto informace se týkaly pouze jednoho ze čtyř žalobních bodů,
nikoliv žaloby jako celku. Již od doručení sdělení o neprodloužení stanoviska mohla
zpochybňovat správnost tvrzení žalovaného o výskytu tetřívka obecného v blízkosti věží.
Na daném nic nemění ani to, že si informace začala zjišťovat až 10 měsíců po doručení sdělení
o neprodloužení stanoviska. Informace od AOPK byly pouze podkladem pro doplnění
argumentace žalobkyně, nelze od nich však odvozovat počátek běhu lhůty pro podání žaloby.
Žalobkyně již v podnětu k provedení přezkumného řízení konstatovala, že změny v dotčeném
území se mohou dotýkat pouze 13 věží, zatímco v doplnění podnětu ze dne 6. 11. 2020, který byl
vyhotoven po obdržení informací od AOPK, upřesnila své tvrzení tak, že se změny v dotčeném
území mohou týkat toliko 4 věží. Nicméně daná argumentace se stále dotýkala stejného tvrzení,
které žalobkyně uplatnila jak v podnětu k provedení přezkumného řízení ze dne 22. 10. 2020,
tak v jeho doplnění ze dne 6. 11. 2020, které spočívalo v tom, že vzhledem k tomu,
že dle stanoviska o posouzení vlivů na životní prostředí byl udělen souhlas pro celkem 35 věží,
se větší části záměru žádné změny v dotčeném území nedotýkají. Krajský soud zdůraznil,
že žalobkyně vznesla obsahově stejnou námitku v podnětu k provedení přezkumného řízení
i v žalobě. Z toho plyne, že uplatnila jako důvod k podání podnětu tvrzení, dle kterého se změny
v dotčeném území nedotýkají větší části záměru a že o tomto důvodu, který uplatnila rovněž
v žalobě, již věděla před doručením informací od AOPK.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále „stěžovatelka“) kasační stížnost.
Namítla, že v době doručení sdělení o neprodloužení stanoviska neměla žádné indicie
ani informace o tom, že by závěry žalovaného o výskytu tetřívka obecného byly nepravdivé.
Podáním podnětu k přezkumu se domáhala nápravy zcela jiného nezákonného zásahu
žalovaného, a to nápravy nedostatečného odůvodnění a prodloužení stanoviska u části záměru,
která nebyla zasažena změnami ohrožených druhů živočichů. Na základě informací od AOPK
stěžovatelka zjistila, že žalovaný nejenže špatně posoudil dopad změny v dotčeném území,
ale zároveň uvedl i chybné údaje o výskytu dotčených chráněných živočichů. Nově měla
stěžovatelka za to, že se názor žalovaného neopírá o žádné změny poměrů v prostředí a neexistují
argumenty pro odepření prodloužení stanoviska EIA. Až dne 21. 12. 2020 obdržela sdělení
žalovaného ze dne 15. 12. 2020, ze kterého se dozvěděla, že sporné sdělení o neprodloužení
stanoviska nezmění.
[4] Krajský soud uvedl, že informace poskytnuté od AOPK se týkaly pouze jednoho ze čtyř
žalobních bodů. Stěžovatelka k tomu tvrdí, že další tři žalobní body byly pouze podpůrné.
Stěžejní námitkou bylo poukázání na nesprávné údaje o výskytu chráněného druhu živočichů.
Správnost tvrzení o výskytu živočichů mohla zpochybňovat až po doručení informací od AOPK
dne 3. 11. 2020, čímž začala běžet subjektivní lhůta k podání žaloby.
[5] Krajský soud pochybil tím, že stěžovatelce neumožnil vyjádřit se před odmítnutím žaloby
k otázce její včasnosti (k tomu odkázala na rozsudky NSS ze dne 12. 8. 2010,
čj. 7 Afs 63/2010-65, nebo ze dne 10. 1. 2019, čj. 1 As 382/2018-39).
[6] Krajský soud rovněž opomenul §85 s, ř, s, dle kterého je podání žaloby
proti nezákonnému zásahu nepřípustné, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními
prostředky. Za tyto je nutné považovat i podnět k přezkumu. Stěžovatelka poukázala na rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019-39,
č. 4178/2021 Sb. NSS, dle kterého měl krajský soud posoudit podnět k přezkumu právě jako
prostředek k nápravě ve smyslu §85 s. ř. s.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí a ztotožnil se s právním
názorem krajského soudu.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v mezích rozsahu kasační stížnosti
a v ní uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady napadeného usnesení, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud úvodem předesílá, že prakticky totožnou kasační stížností
stěžovatelky se již v nedávné době zabýval v kontextu jiného záměru (jiných větrných farem)
v rozsudku ze dne 13. 10. 2021, čj. 8 As 147/2021-46. S ohledem na skutkovou podobnost obou
věcí, shodnost závěrů krajského soudu i vznesených kasačních námitek nyní neshledal důvod
k odchýlení se od závěru učiněných v uvedeném rozsudku.
[11] V případě odmítnutí žalobního návrhu přichází pro stěžovatelku v úvahu z povahy věci
pouze kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2005,
čj. 3 Azs 33/2004-98, č. 625/2005 Sb. NSS). Nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu
ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. může obecně spočívat v nesprávném posouzení právní
otázky soudem (např. aplikuje-li soud výluku ze soudního přezkumu, která na věc nedopadá),
nebo v nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů, zejména skutkových
(např. odmítne-li soud podání pro opožděnost, ačkoliv rozhodné skutečnosti nezjistil), popřípadě
v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek, že došlo k odmítnutí
návrhu a tím i odmítnutí soudní ochrany, ač pro takový postup nebyly splněny podmínky
(viz rozsudek NSS ze dne 17. 2. 2016, čj. 6 As 2/2015-128).
[12] Krajský soud i v nyní posuzované věci dospěl k závěru, že žaloba byla opožděná, jelikož
stěžovatelka ji nepodala v subjektivní lhůtě k tomu určené. Nejvyšší správní soud s tímto
posouzením souhlasí.
[13] K otázce včasnosti podání zásahové žaloby se rozsáhle vyjadřoval rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, čj 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018,
ve věci EUROVIA. Tento rozsudek byl následně zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne
15. 5. 2018, sp. zn. ÚS 635/18, avšak to pouze z důvodu nesouhlasu s posouzením běhu
objektivní a subjektivní lhůty k podání žaloby proti trvajícím zásahům. V nyní posuzované věci
se však o tvrzený trvající zásah nejedná, proto z názorů rozšířeného senátu lze dále vycházet.
Daný rozsudek rozšířeného senátu je i přes jeho zrušení nadále v judikatuře NSS v rozsahu
názorů, které nejsou v rozporu s citovaným nálezem, přijímán (viz např. bod 30 rozsudku NSS
ze dne 9. 9. 2021, čj. 4 As 158/2021-45).
[14] Rozšířený senát v rozsudku EUROVIA uvedl, že „za počátek subjektivní lhůty je pak nutno
označit okamžik, kdy se do sféry žalobce dostanou takové informace, na jejichž základě mohl seznat, v čem
jednání veřejné správy, jež má být nezákonným zásahem, spočívá a že je zaměřeno proti němu. […] subjektivní
lhůta však nemůže spočívat jen na přesvědčení žalobce, odrážejícím se v jeho žalobním tvrzení, že se o rozhodných
okolnostech dozvěděl v určitý okamžik, nýbrž na objektivním zjištění, které rozhodné okolnosti
to jsou a kdy se dostaly do sféry žalobce“. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 6. 2011,
č. j. 5 Aps 5/2010-293, č. 2386/2011 Sb. NSS, uvedl, že „rozhodující je přitom znalost žalobce
o skutkových okolnostech, z nichž vyplývá konání či nekonání správního orgánu, v němž je spatřován nezákonný
zásah. Okamžik, kdy žalobce nabyl přesvědčení o tom, že předmětné konání či nekonání správního orgánu
naplňuje veškeré znaky nezákonného zásahu definované v §82 s. ř. s., není pro běh této lhůty rozhodný.“ Jak již
bylo uvedeno v narační části tohoto rozsudku, stěžovatelka se o tvrzeném zásahu dozvěděla
doručením sdělení o neprodloužení stanoviska dne 25. 11. 2019. Tímto dnem se tak slovy
rozšířeného senátu dozvěděla „v čem jednání veřejné správy, jež má být nezákonným zásahem, spočívá“
a že je zaměřeno proti ní. Subjektivní lhůta k podání žaloby tak skončila v pondělí 27. 1. 2020,
jak uvedl krajský soud.
[15] Také v nyní projednávané věci je třeba zdůraznit, že není přípustné, aby se subjektivní
lhůta k podání zásahové žaloby odvíjela od vůle žalobce tak, jak nyní stěžovatelka tvrdí.
Stěžovatelka odvozuje počátek běhu lhůty od doručení informací od AOPK, o které si zažádala
10 měsíců po tvrzeném zásahu. Stěžovatelka si stejně tak mohla tyto informace vyžádat
okamžitě po obdržení sdělení o neprodloužení stanoviska nebo např. i 22 měsíců po obdržení.
Kdy tak skutečně učinila, totiž není podstatné. Pokud by názor stěžovatelky byl správný, mohl
by si žalobce v podstatě libovolně prodloužit lhůtu k podání žaloby.
[16] Nejvyšší správní soud rovněž souhlasí s krajským soudem v tom, že již v podnětu
k přezkumu uvedla stěžovatelka stejné námitky, které později uplatnila v žalobě. Z toho lze
seznat, že sama stěžovatelka byla přesvědčena o nezákonném postupu žalovaného
před obdržením informací o AOPK. Pokud stěžovatelka nyní v kasační stížnosti tvrdí, že dané
námitky byly pouze podpůrné, nic to nemění na tom, že to byly samostatně projednatelné žalobní
body, jednalo se tedy o dostatečně konkrétní tvrzení k podání žaloby.
[17] Za nepodstatnou považuje soud námitku, že se podnětem k přezkumu domáhala opravy
jiného zásahu než v podané žalobě. Závěr o opožděnosti její žaloby není odůvodněn primárně
tím, že v podnětu k přezkumu namítala stejné skutečnosti jako v žalobě. I bez podání podnětu
k přezkumu by totiž závěr o opožděnosti její žaloby byl stejný, jak je uvedeno zejména v bodě
[14] tohoto rozsudku.
[18] Stěžovatelka dále namítá, že jí krajský soud měl dát možnost vyjádřit se k záměru
odmítnout kasační stížnost pro opožděnost. Nejvyšší správní soud ve stěžovatelkou
odkazovaném rozsudku sp. zn. 7 Afs 63/2010 uvedl následující: „Je povinností správního soudu, pokud
dospěje oproti žalobci k závěru, že napadené rozhodnutí bylo doručeno (oznámeno) žalobci v jiný den než v den
jak bylo uvedeno v žalobě, a tato okolnost by měla mít za následek odmítnutí žaloby pro opožděnost, umožnit
žalobci vyjádřit se k této okolnosti a navrhnout na podporu svých tvrzení důkazní prostředky. Teprve poté lze
uvážit otázku včasnosti podané žaloby. Pokud tak krajský soud neučiní a bez dalšího žalobu odmítne, tak jak to
učinil v této věci, zatíží své řízení vadou, která ve svém důsledku mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé, resp. měla za následek, že o věci samé nebylo vůbec rozhodováno. Usnesení o odmítnutí žaloby
založené na takové vadě řízení před krajským soudem Nejvyšší správní soud zruší pro jeho nezákonnost.“
Obdobně se Nejvyšší správní soud vyjádřil též např. v rozsudcích ze dne 23. 9. 2010,
čj. 5 Afs 31/2010-105, ze dne 27. 10. 2011, čj. 6 Ads 123/2011-41, ze dne 31. 7. 2013,
čj. 1 As 43/2013-22, ze dne 13. 8. 2015, čj. 9 As 316/2014-36, ze dne 14. 1. 2016, čj. 9 As 244/2015-47.
Smyslem tohoto názoru je nutnost poskytnout žalobci prostor k tomu, aby se vyjádřil k zásadním
skutkovým okolnostem před vydáním rozhodnutí a měl možnost soudu vyvrátit jeho předběžný
názor o opožděnosti žaloby, pokud žalobce do té doby netušil, že by lhůta pro podání žaloby
mohla být vůbec sporná. Jednalo se převážně o situace, kdy žalobce v žalobě uvedl určité datum
doručení rozhodnutí, a soud ze správního spisu zjistil odlišné datum. Byl tak dán rozpor
mezi tvrzením účastníka a obsahem správního spisu, aniž by o této situaci žalobce věděl.
V takovém případě totiž netuší, že by měl svou argumentaci směřovat i ke včasnosti žaloby. Zcela
jiná je však situace tehdy, kdy žalobce již v žalobě uvádí důvody, pro něž by měla být považována
za včasnou. V takových případech by výzva k vyjádření se k opožděnosti byla pouze formálním
úkonem bez reálného smyslu. Situace popisovaná ve výše citované judikatuře v posuzované věci
nenastala. Mezi stěžovatelkou a krajským soudem není sporu o tom, kdy jí bylo doručeno sdělení
o neprodloužení stanoviska či informace od AOPK. Rozporný názor mají v tom, od kterého
okamžiku počítat počátek subjektivní lhůty.
[19] Stěžovatelka v podané žalobě uvedla důvody, pro které se domnívala, že je žaloba
podávána v subjektivní i objektivní lhůtě ve smyslu §84 odst. 1 s. ř. s. Konkrétně uvedla,
že „Informace poskytnuté Agenturou ochrany přírody a krajiny ČR … na základě kterých se žalobce dozvěděl
o nezákonnosti vyjádření o neprodloužení EIA, byly žalobci poskytnuty dne 2. 11. 2020.“ Dále stěžovatelka
uvedla, že podala podnět k přezkumu a dne 21. 12. 2020 jí bylo doručeno vyjádření žalovaného,
že sdělení o neprodloužení stanoviska nezmění. Stěžovatelka tak vyjádřila svůj názor týkající
se včasnosti žaloby. Výše zmíněnou povinnost krajského soudu nelze pojímat tak široce,
že by měl před vydáním rozhodnutí vyvrátit argumenty žalobce ohledně včasnosti žaloby
nebo naopak podrobně odůvodnit svůj názor, na který by znovu mohl žalobce reagovat.
K přezkumu názoru krajského soudu stejně jako vznesení argumentů, proč nebyl jeho názor
správný, slouží institut kasační stížnosti. Krajský soud se tak nedopustil chybného procesního
postupu.
[20] Stěžovatelka rovněž namítala, že za prostředek nápravy, který je nutno dle §85 s. ř. s.
vyčerpat před podáním zásahové žaloby, je třeba považovat i podnět k přezkumu. K danému
se rovněž vyjadřoval rozšířený senát v rozsudku EUROVIA, kde uvedl: „Některé prostředky
ochrany, jež nabízí řízení před správním orgánem, žalobce před podáním zásahové žaloby naopak podle dosavadní
judikatury povinen vyčerpat není. Jde kupříkladu o stížnost podle §175 správního řádu (rozsudek ze dne
17. 12. 2010, č. j. 4 Aps 2/2010 - 44, č. 2339/2011 Sb. NSS, dále rozsudky ze dne 2. 12. 2015,
č. j. 1 As 134/2015 - 36, a ze dne 24. 5. 2017, č. j. 2 As 57/2017 - 29), podnět k zahájení přezkumného
řízení podle §94 a násl. správního řádu a podnět ke zrušení sdělení podle §156 odst. 2 téhož zákona (rozsudek
ze dne 28. 4. 2011, č. j. 7 Aps 2/2011 - 53). Rozšířený senát se s názory judikatury popsanými v tomto bodě
ztotožňuje.“ V rozsudku ze dne 5. 12. 2017, čj. 1 Afs 58/2017-42, č. 3686/2018 Sb. NSS, rozšířený
senát uvedl, že „je-li z právní úpravy či judikatury zřejmé a nesporné, že se nejedná o takový prostředek,
je užití daného prostředku ochrany z hlediska běhu lhůt a včasnosti podání žaloby irelevantní – jeho užití nemá
na běh lhůty k podání žaloby žádný vliv.“ Stěžovatelka se tak mýlí, pokud zastává názor, že podnět
k přezkumu nebo podnět k postupu dle §156 odst. 2 správního řádu je prostředek, který je nutný
vyčerpat k podání zásahové žaloby. Soud dodává, že stěžovatelkou zmiňovaný rozsudek
rozšířeného senátu sp. zn. 6 As 108/2019, se dotýkal velmi specifické situace žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem spočívajícím ve faktické nečinnosti správního orgánu ve věci zahájení
správního řízení z moci úřední. V takové situaci rozšířený senát dovodil, že podnět k zahájení
řízení z moci úřední dle §42 správního řádu, resp. podnět k přijetí opatření proti nečinnosti
dle §80 odst. 2 správního řádu, je jiný prostředek opravy nebo nápravy dle §85 s. ř. s. Jde
tak o zcela odlišnou situaci. Na posuzovanou věc naopak dopadají v předchozím bodě zmíněné
závěry vyjádřené v rozsudku EUROVIA a rozsudku sp. zn. 1 Afs 58/2017. Pro posouzení
včasnosti žaloby tak nemá vliv skutečnost, že stěžovatelka podala podnět k přezkumu,
resp. k postupu dle §156 odst. 2 správního řádu. S ohledem na výše uvedené a v návaznosti na již
existující předchozí rozhodnutí Nejvyššího správního soudu tedy lze uzavřít, že krajský soud
odmítl podanou žalobu jako opožděnou ze správných důvodů.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] Nejvyšší správní soud kasačním námitkám nepřisvědčil, proto kasační stížnost
podle §110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[22] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s. Stěžovatelka v soudním řízení úspěch neměla, proto dle uvedených ustanovení nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení,
nevznikly v řízení žádné náklady nad rámec jeho úřední povinnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 22. října 2021
Milan Podhrázký
předseda senátu