ECLI:CZ:NSS:2022:2.AS.17.2021:49
sp. zn. 2 As 17/2021 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně: BONVER
WIN, a.s., se sídlem Cholevova 1530/1, Ostrava, zast. JUDr. Stanislavem Dvořákem,
advokátem se sídlem Pobřežní 394/12, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo financí,
se sídlem Letenská 15, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Statutární město Liberec,
se sídlem náměstí Dr. E. Beneše 1/1, Liberec, proti rozhodnutí ministra financí ze dne
6. 11. 2015, č. j. MF-69380/2014/34-18/2901-RK, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 1. 2021, č. j. 3 Af 9/2016 – 121,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 1. 2021, č. j. 3 Af 9/2016 – 121, se z r ušuj e
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Ministr financí rozhodnutím ze dne 6. 11. 2015, č. j. MF-69380/2014/34-18/2901-RK
(dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítl rozklad žalobkyně a potvrdil rozhodnutí žalovaného
ze dne 27. 1. 2015 č. j. MF-69380/2014/34-4 (dále jen „prvostupňové správní rozhodnutí“),
jímž byla v řízení podle §43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných
hrách, v rozhodném znění (dále jen „zákon o loteriích“), zrušena rozhodnutí žalovaného:
- ze dne 17. 6. 2014, č. j. MF-44066/2014/34-2, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím centrálního loterního
systému KAJOT VLT, model KAJOT VLT, výrobní číslo: 9111208009460, na adrese
Na Rybníčku 58/4, Liberec,
- ze dne 28. 5. 2014, č. j. MF-44058/2014/34-3, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím centrálního loterního
systému IVT BOSS MEDIA S TERMINÁLY SYNOT, model IVT BOSS MEDIA
S TERMINÁLY SYNOT, výrobní číslo: 1B0133, na adrese Na Rybníčku 58/4, Liberec,
- ze dne 20. 9. 2013, č. j. MF-82320/2013/34, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím centrálního loterního
systému IVT BOSS MEDIA S TERMINÁLY SYNOT, model IVT BOSS MEDIA
S TERMINÁLY SYNOT, výrobní čísla: 711825 a I701284, na adrese Na Rybníčku 58/4,
Liberec,
- ze dne 20. 9. 2013, č. j. MF-82321/2013/34, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím centrálního loterního
systému KAJOT VLT, model KAJOT VLT, výrobní číslo: 9110809009425, na adrese
Na Rybníčku 58/4, Liberec,
- ze dne 20. 9. 2013, č. j. MF-82325/2013/34, a to v části týkající se povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím centrálního loterního
systému MULTI LOTTO, model MULTI LOTTO, výrobní čísla: ML6962, ML6964
a ML7150, na adrese Na Rybníčku 58/4, Liberec,
a to pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou Statutárního města Liberec č. 2/2014,
o stanovení veřejně přístupných míst, na kterých mohou být provozovány některé sázkové hry
a loterie a jiné podobné hry, ve znění obecně závazných vyhlášek Statutárního města Liberec
č. 3/2014 a č. 2/2015 (dále jen „OZV“).
[2] Proti oběma správním rozhodnutím žalobkyně brojila žalobou u Městského soudu
v Praze (dále jen „městský soud“), v níž navrhovala jejich zrušení a vrácení věci žalovanému
k dalšímu řízení. Jejich nezákonnost spatřovala v aplikaci §43 zákona o loteriích v rozporu
s ústavními principy. Namítala absenci řádné notifikace OZV a zákona o loteriích podle směrnice
Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES (dále jen „směrnice“); dále rozpor regulace loterií
s čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), neboť tvrdila existenci unijního
prvku spočívajícího v tom, část její klientely tvoří občané z jiných členských států EU. Tvrdila
též neopodstatněnost zrušení rozhodnutí o povolení provozování loterií, procesně vadný postup
žalovaného týkající se změny předmětu správního řízení, porušení jejích procesních práv
ministrem, nedostatečné vypořádání všech jejích argumentů, neprovedení důkazů navržených
ke zjištění skutkového stavu, či vydání meritorního rozhodnutí před rozhodnutím o námitkách
podjatosti.
Rozsudek městského soudu
[3] Městský soud rozsudkem ze dne 20. 1. 2021, č. j. 3 Af 9/2016 – 121 (dále jen „napadený
rozsudek“), podanou žalobu zamítl. Předně neshledal důvod pro přerušení řízení do rozhodnutí
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ve věci sp. zn. 5 As 177/2016,
neboť mu již z internetového zdroje byl znám obsah rozsudku Soudního dvora Evropské unie
(dále jen „SDEU“) ze dne 3. 12. 2020, sp. zn. C-311/19, o předběžných otázkách položených mu
rozšířeným senátem NSS (dále jen rozsudek „BONVER WIN“). Městský soud shrnul stěžejní
body rozsudku SDEU a naznal, že jeho závěry nejsou v rozporu s dosavadní judikaturou
Ústavního soudu (dále též „ÚS“); vyšel z jeho nálezů sp. zn. Pl. ÚS 63/04, Pl. ÚS 29/10,
Pl. ÚS 56/10 a Pl. ÚS 6/13. Především pak odkázal na rozsudek NSS ze dne 20. 1. 2016,
č. j. 1 As 297/2015 - 77, dle nějž právo Evropské unie není aplikovatelné na posuzovanou věc,
žalobkyně není osobou využívající svobody pohybu služeb, směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2006/123/ES výslovně vylučuje ze své věcné působnosti loterie, soudy v této věci
neaplikují vnitrostátní úpravu jakkoli navázanou na právo Evropské unie.
[4] Městský soud konstatoval, že žalobkyně si musela být vědoma §43 zákona
o loteriích - tedy skutečnosti, že může být v podstatě kdykoli, nastanou-li okolnosti vylučující
provoz loterijních zařízení, příslušných povolení zbavena. Za takovou okolnost lze považovat
i změnu pohledu obce na uplatňování práva na samosprávné řešení pořádku a bezpečnosti
na jejím území skrze vydání OZV regulující hazard. Námitku porušení legitimního očekávání
na neměnnost poměrů soud neshledal důvodnou, neboť předpoklad provozovatelů loterií,
že bude pokračovat praxe žalovaného spočívající v opomíjení práva obcí na samosprávu, nelze
označit za legitimní očekávání. Ke zrušení dřívějších povolení dle soudu dochází pro uplatnění
ústavně garantovaného práva obcí na samosprávu.
[5] Soud se dále obsáhle zabýval problematikou procesu notifikace zákona č. 300/2011 Sb.
i samotné OZV; proti vypořádání této námitky žalobkyně v kasační stížnosti nebrojí,
pročež zdejší soud nepovažuje za účelné je blíže reprodukovat.
[6] K námitce rozporu OZV s právem EU městský soud uvedl, že řešená věc se nachází
mimo aplikační rámec práva EU, pročež není na místě zkoumat dodržení principů stanovených
judikaturou SDEU. Žalobkyně není osobou, která by realizovala svobodu usazování na území
jiného členského státu nebo která by využívala svobodu pohybu služeb; je českou právnickou
osobou, která nabízí služby na území České republiky. Jedná se tedy o čistě vnitrostátní situaci
regulovanou vnitrostátní právní úpravou, která sice může spadat do působnosti ustanovení
týkajících se základních ekonomických svobod zaručených unijním právem, avšak zpravidla
pouze v souvislosti s obchodem mezi členskými státy. Volný pohyb služeb podle práva EU
se týká především svobody poskytovat služby v jiném členském státě, k čemuž dle judikatury
SDEU patří i právo osob přijímat službu v jiném členském státě; přeshraničním poskytnutím
služeb je též situace, kdy poskytovatel se sídlem v jednom členském státě dodá, aniž se přemístil,
službu příjemci v jiném členském státě. Pro uplatnění unijního práva je tak nutný přeshraniční
aspekt, který aktivuje práva osoby v závislosti na tom, zda je poskytovatelem, anebo příjemcem
služby. V projednávaném případě český poskytovatel na území České republiky nabízel služby,
které mohli poptávat i zahraniční zákazníci. Taková situace dle městského soudu unijní prvek
nezakládá; opět odkázal na rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 - 170.
Nepřisvědčil ani argumentu, že klientelu žalobkyně tvořily osoby z jiných členských států EU;
sama skutečnost, že podnikání subjektu cílí i na zákazníky z jiných členských států, dle něj nevede
k závěru, že by jeho regulace spadala pod volný pohyb služeb garantovaný evropským právem.
[7] Městský soud dále vyslovil, že žalovanému nepřísluší zkoumat důvody, které vedly obec
ke stanovení míst, kde nelze provozovat loterie a jiné podobné hry. Pokud by žalovaný nerušil
povolení k provozování loterií, jež je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustil
by se zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu. OZV osoby zúčastněné na řízení
je vyhláškou, jejímž účelem je zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Soud dospěl
k závěru, že její obsah spadá pod samostatnou působnost obce a neobsahuje nic,
co by se vymykalo její pravomoci. Není vůbec nutné, aby obec při vydávání OZV podrobně
uváděla důvody, pro které k jejímu vydání došlo; účel a smysl přijetí vyhlášky vyplývá již z jejího
obsahu, z nějž je zřejmé, že jím je ochrana sociálně zranitelných skupin před určitými
patologickými jevy, které jsou spojeny s provozováním hazardu, což soud shledal skutečností
všeobecně známou. Dle městského soudu je zřetelné, jaké pohnutky a důvody přiměly osobu
zúčastněnou na řízení k vydání restriktivní úpravy hazardu.
[8] Soud neshledal důvodnými ani námitky poukazující na procesní pochybení správních
orgánů a výtky směřující proti porušení práva na spravedlivý proces a zásady rovnosti účastníků;
také proti těmto závěrům městského soudu žalobkyně nebrojí v kasační stížnosti, pročež zdejší
soud opět nepovažuje na účelné je blíže shrnovat.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
II.A Kasační stížnost žalobkyně
[9] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost, ve které navrhla napadený rozsudek i obě správní rozhodnutí zrušit a věc vrátit
žalovanému k dalšímu řízení. Poukazuje na to, že SDEU v rozsudku BONVER WIN jasně
vyslovil, že čl. 56 SFEU musí být vykládán tak, že se použije i na situaci společnosti usazené
v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto
členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být
provozovány takové hry, bez ohledu na to, zda poskytuje služby tuzemským státním příslušníkům
nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část jejích zákazníků pochází z jiného
členského státu, než ve kterém je usazena. Stěžovatelce není zřejmé, jak mohl městský soud
dovodit, že na projednávanou věc se právo EU neaplikuje. Nesprávně se odvolával
se na předchozí judikaturu NSS či ÚS, která skutečně uváděla, že evropské právo se na oblast
hazardních her neaplikuje. SDEU však v rozsudku BONVER WIN rozhodl o aplikaci práva EU
(konkrétně čl. 56 SFEU) odlišně od dřívější judikatury; jakýkoli odkaz městského soudu
na předchozí rozhodnutí NSS proto postrádá relevanci. Obstát nemohou ani nálezy Ústavního
soudu, neboť rozhodnutí SDEU jsou pro české soudy v otázce aplikace práva EU závazná.
Pokud městský soud ze zcela jednoznačně formulovaného názoru SDEU učinil (vlastní) závěr,
že právo EU se na projednávanou věc neaplikuje, dopustil se porušení principu vázanosti
rozhodnutím nadřízeného soudu. Stěžovatelka zároveň v nedostatečném odůvodnění
napadeného rozsudku ohledně aplikace práva EU spatřuje jeho nepřezkoumatelnost.
[10] Z napadeného rozsudku je pak dle stěžovatelky také zcela zřejmé, že se městský soud
zabýval zákonností OZV velice povrchně a odbyl ji obecným konstatováním o škodlivosti
provozování hazardu. Nelze ovšem tolerovat, aby každá herna či kasino byly automaticky
označeny za škodlivé z důvodu obecné škodlivosti hazardu, když žádná podobná omezení nejsou
například v oblasti on-line hazardních her. Městský soud fakticky akceptoval, že obec může
diskriminačním jednáním omezit okruh provozoven hazardních her s neurčitým odkazem
na škodlivost hazardu; takový závěr je však neudržitelný. Z důvodové zprávy k OZV vyplývá,
že provozovna stěžovatelky byla ze seznamu povolených adres vyřazena proto, že místním
šetřením bylo zjištěno porušení zákona o loteriích; nikoliv tedy kvůli ochraně veřejnosti
před škodlivými účinky hazardu. Není jasné, o jaké místní šetření se jednalo a kdo jej prováděl.
Žalovaný vydal prvostupňové správní rozhodnutí pouze z důvodu rozporu povolení s OZV,
nikoli pro porušování pravidel zákona o loteriích. Pokud přitom bylo takové místní šetření
prováděno městem Liberec, nemá o něm stěžovatelka žádný záznam; navíc by bylo realizováno
osobou k tomu zjevně neoprávněnou, neboť dohled nad provozovateli loterií provádějí finanční
úřady. Stěžovatelka namítá, že městský soud posuzoval zákonnost OZV pouze s ohledem na její
obecné cíle, a nikoliv v závislosti na její konkrétní případ. NSS přitom zdůrazňuje, že obecně
závaznou vyhlášku je třeba posuzovat vždy individuálně; nevyplývá-li přímo z ní důvod vymezení
konkrétních míst k provozování hazardních her, tíží obec povinnost takové důvody obhájit. Soud
byl povinen posoudit, zda obec nejednala libovolně či diskriminačně, a případně obecně
závaznou vyhlášku neaplikovat. Nic z toho však neučinil. Ve správním řízení navíc nebyly tvrzeny
ani prokázány jakékoli negativní vlivy spojené s provozováním hazardních her v provozovně
žalobkyně, jako je např. zvýšená kriminalita, či zvýšený hluk před provozovnou. Pouhý odkaz
důvodové zprávy OZV na místní šetření provedené neznámo kým, o němž neexistuje
ve správním spise žádný záznam, nemůže být dostatečným důvodem pro závěr o zákonnosti
OZV. Stěžovatelka pak opět spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
v nedostatečném odůvodnění zákonnosti OZV.
II.B Vyjádření žalovaného
[11] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že se s napadeným rozsudkem plně
ztotožňuje. Poukazuje na to, že dle rozhodnutí SDEU ve věci BONVER WIN by aplikace čl. 56
SFEU v oblasti hazardních her neměla být prováděna automaticky pouze z důvodu
„potenciálního“ čerpání služeb zahraničními klienty, nýbrž je vždy nezbytné, aby provozovatel
tuto skutečnost prokázal. Připouští, že žalobkyně existenci unijního prvku tvrdila již v žalobě.
Jeho existenci se pokoušela dokazovat zejména čestným prohlášením, které však má samo o sobě
malou důkazní hodnotu; navíc bylo podáno zaměstnancem žalobkyně, který by pravděpodobně
na jejím úspěchu ve věci mohl profitovat. Dle žalovaného proto v řešené věci nelze aplikovat
čl. 56 SFEU. Nadto dodává, že otázka existence tzv. unijního prvku je značně akademická
bez reálného vlivu na výsledek řízení; při aplikaci čl. 56 a násl. SFEU je totiž zároveň třeba brát
v úvahu i další skutečnosti, které omezení volného pohybu služeb umožňují. V projednávané věci
je zákazem provozování hazardních her sledována ochrana veřejného pořádku, jehož porušování
bývá s jejich provozováním spjato; zároveň je tím chráněno zdraví obyvatel proti hráčské
závislosti; již tím jsou dle žalovaného splněny podmínky pro zákonné omezení pohybu služeb
uvnitř EU stanovené v čl. 52 SFEU. Jsou také dodrženy požadavky na povahu právních předpisů
zakládajících omezení volného pohybu služeb v rámci EU, u nichž je nutno zkoumat především
cíle, systematičnost a přiměřenost právní úpravy, nediskriminační povahu právní úpravy,
či ochranu legitimního očekávání a soutěžního práva. Pokud soud při přezkumu rozhodnutí
o zrušení povolení dospěje k závěru o zákonnosti obecně závazné vyhlášky, zároveň tím nutně
ověří, že je zákonné rovněž omezení volného pohybu služeb.
[12] K námitce nesprávného posouzení zákonnosti OZV žalovaný uvádí, že mu nepřísluší
hodnotit zákonnost podzákonných právních předpisů. Ztotožňuje se přitom s právním názorem
městského soudu.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je přípustná ve smyslu §102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“),
stěžovatelka je v řízení zastoupena advokátem dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou naplněny i obsahové
náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s.
[14] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4
s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatelka napadá rozsudek
městského soudu z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[15] Kasační stížnost je důvodná.
III.A Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
[16] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal, zda je napadený rozsudek přezkoumatelný [§103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť jen u rozhodnutí přezkoumatelného lze zpravidla vážit další
kasační námitky. Pokud jde o obsah samotného pojmu nepřezkoumatelnost, odkazuje Nejvyšší
správní soud na svou ustálenou judikaturu k této otázce; srov. např. rozsudky NSS ze dne
29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, ze dne
14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64, či ze dne
25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 - 245. Stěžovatelka namítá nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku toliko obecně z důvodu dle ní nedostatečného vypořádání žalobních námitek týkajících
se povinnosti aplikovat právo EU a zákonnosti OZV. Kasační soud předesílá, že judikatura
správních soudů shledala dostačujícím, je-li zřejmé, proč soud považoval žalobní námitky
za liché; z odůvodnění jako celku musí být seznatelný názor soudu na aspekty rozhodované věci
(srov. rozsudky NSS ze dne 24. 6. 2010, č. j. 9 As 66/2009 - 46, či ze dne 23. 7. 2009,
č. j. 9 As 71/2008 - 109). Nepřezkoumatelnost však není bez dalšího způsobena dílčími
nedostatky odůvodnění nebo jeho nízkou kvalitou (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, č. 133/2004 Sb. NSS). Nepřezkoumatelné je (toliko) takové rozhodnutí,
které není způsobilé přezkumu pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody,
pro něž bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 212/2006 - 76, č. 1566/2008 Sb. NSS). Zrušení rozsudku pro nepřezkoumatelnost
je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, především opomene-li soud na žalobní
námitku zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2013,
č. j. 1 Afs 92/2012 - 45).
[17] V projednávané věci se městský soud otázkou povinnosti aplikace práva EU,
resp. posouzením souladu OZV s ním, zabýval (byť poněkud nesourodě) v odst. [47], [48], [69],
[75], [76], [81] a [82] napadeného rozsudku. Vysvětlil, proč má za to, že v řešeném případě
nemůže být dán tzv. unijní prvek a věc se tedy nachází zcela mimo aplikační rámec evropského
práva; právě proto ani nikterak meritorně nehodnotil tvrzení stěžovatelky o zahraniční klientele
v předmětné provozovně. Stejně tak námitku nezákonnosti OZV městský soud vypořádal
v odst. [70] – [74] napadeného rozsudku. Obecně uvedl, že právo obcí regulovat hazard převáží
nad právem provozovatelů loterií podnikat. Dále naznal, že obec nemá povinnost podrobně
uvádět důvody, které ji k vydání vyhlášky vedly; nadto shledal, že pohnutky pro vydání OZV jsou
zřejmé z jejího textu a důvodové zprávy. Nejvyšší správní soud přitom zdůrazňuje,
že nesprávnost právního posouzení obou těchto otázek ovšem není důvodem
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů.
[18] Kasační soud nad rámec námitek stěžovatelky (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.) poukazuje na to,
že napadený rozsudek vykazuje určité znaky nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost. Městský
soud totiž na jednu stranu v odst. [29] sám interpretuje závěry rozsudku BONVER WIN tak,
že v případě provozovatele hazardních her, který ve vnitrostátním řízení předložil důkazy, že část
jeho klientely je tvořena osobami pocházejícími z jiných členských států (existence zahraniční
klientely není čistě hypotetická), se čl. 56 SFEU na takovou situaci použije. Zároveň však zcela
nekonzistentně v odst. [30] uzavřel, že tyto závěry SDEU nejsou v rozporu s dosavadní
judikaturou Nejvyššího správního soudu a své posouzení založil na rozsudku NSS ze dne
20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 - 77, jenž ve skutkově obdobné věci dospěl k opačnému závěru,
tedy že právo Evropské unie v takové situaci aplikovatelné není. Nejvyšší správní soud
však konstatuje, že i přes tyto logické rozpory je z napadeného rozsudku zřejmé, jak o dané
právní otázce městský soud uvážil. Neakceptování odklonu od dřívější judikatury správních
soudů v důsledku rozsudku SDEU ve věci BONVER WIN (byť v napadeném rozsudku správně
rekapitulovaného) tak vedlo fakticky toliko k nesprávnému posouzení právní otázky, o čemž
bude pojednáno níže.
III.B Význam práva EU a vztah unijní a vnitrostátní právní úpravy
[19] Stěžovatelka již ve správním řízení a v žalobě namítala rozpor aplikované vnitrostátní
právní úpravy s čl. 56 SFEU z důvodu omezení přeshraničního pohybu služeb. Konkrétně
a prima facie plausibilně tvrdila existenci tzv. unijního prvku ve své věci spočívající v tom, že část
klientely, která její prostory s loteriemi (v Liberci) navštěvovala a která tyto loterie jako služby
využívala, byli občané jiných členských států EU, jimž tedy poskytovala služby ve smyslu čl. 56
SFEU. K prokázání skutkového důvodu unijního prvku stěžovatelka předložila čestné prohlášení
svědka, který byl osobu odpovědnou za chod a obsluhu sázkových zařízení a každodenně
komunikoval s návštěvníky prostor, kteří tato zařízení využívali; dále navrhla jeho výslech
[srov. čl. VI písm. B) na str. 8 – 9 žaloby]. Navíc stěžovatelka poukázala na to, že i sám ministr
v napadeném rozhodnutí konstatoval: „existenci unijního prvku dle uvedené judikatury nepopírám, stejně
jako přítomnost unijního prvku nepopírá Ministerstvo financí. Čestné prohlášení svědka, který je osobou
odpovědnou za chod a obsluhu sázkových zařízení považuji za nadbytečné, stejně jako nařízení ústního jednání
a provedení výslechu svědka.“ Kasační soud tedy zdůrazňuje, že se nejedná o kategorii obdobných
sporů, v nichž byla kvalifikovaná námitka existence unijního prvku uplatněna opožděně
(až po uplynutí lhůty pro podání žaloby). Městský soud této argumentaci v napadeném rozsudku
explicitně nepřisvědčil, když uvedl, že „neobstojí argument, že klientelu žalobce (stěžovatelky) tvořily
osoby z jiných členských států EU. Sama skutečnost, že podnikání subjektu cílí i na zákazníky z jiných
členských států, nevede k závěru, že by regulace takového podnikání spadala pod volný pohyb služeb garantovaný
právem EU.“ Vzhledem k recentnímu rozsudku SDEU ve věci BONVER WIN ovšem tento
kategorický závěr městského soudu nemůže obstát.
[20] Soudní dvůr v rozsudku BONVER WIN konstatoval:
„Článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti usazené v jednom
členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil
v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu
na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují
služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část jejích
zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“
[21] SDEU pak k odůvodnění svého právního názoru uvedl zejména následující (zvýraznění
provedl NSS):
„24) Z judikatury Soudního dvora také vyplývá, že přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto,
že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu
viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C-665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 24).
[...]
26) V souvislosti s případnou relevancí počtu klientů pocházejících z jiného členského státu je nutno odmítnout,
jak navrhuje generální advokát v bodě 82 svého stanoviska, myšlenku zavedení pravidla de minimis do oblasti
volného poskytování služeb.
27) V tomto ohledu je třeba podotknout, že takové okolnosti, jako je počet zahraničních zákazníků, kteří využili
dané služby, objem poskytnutých služeb nebo skutečnost, že potenciální omezení svobody poskytování služeb
je ze zeměpisného či věcného hlediska limitované, nemají na použitelnost článku 56 SFEU žádný vliv.
28) Z ustálené judikatury konkrétně vyplývá, že svobody upravené v tomto článku se lze dovolávat jak v situacích,
kdy existuje jen jeden jediný příjemce služeb (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. února 1989, Cowan,
186/87, EU:C:1989:47, body 15 a 20), tak v situacích, kdy existuje neurčitý počet příjemců služeb
využívajících neurčité množství služeb poskytovaných poskytovatelem usazeným v jiném členském státě (v tomto
smyslu viz rozsudky ze dne 10. května 1995, Alpine Investments, C-384/93, EU:C:1995:126, bod 22, jakož
i ze dne 6. listopadu 2003, Gambelli a další, C-243/01, EU:C:2003:597, body 54 a 55).
29) Jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 80 svého stanoviska, podmínění použitelnosti článku 56
SFEU množstevním kritériem by ohrozilo jednotné uplatňování tohoto článku v rámci Unie, takže takové
kritérium nelze přijmout.
30) Přijmout nelze ani názor předkládajícího soudu, podle něhož obecně závazné opatření, které až na výjimky
v něm stanovené zakazuje provozování hazardních her na území jedné obce členského státu a má právně
nebo fakticky stejný dopad na všechny poskytovatele usazené na území tohoto členského státu bez ohledu na to,
zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států,
nespadá do věcné působnosti článku 56 SFEU.
31) Soudní dvůr již totiž v tomto ohledu rozhodl, že vnitrostátní právní úprava, která omezuje provozování
hazardních nebo sázkových her na určitých místech, může představovat omezení volného pohybu služeb, na které
se vztahuje článek 56 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. září 2003, Anomar a další, C-6/01,
EU:C:2003:446, body 65 a 66).
32) V projednávané věci z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce plyne, že město Děčín, které se nachází
cca 25 km od německých hranic, je místem vyhledávaným německými státními příslušníky a že BONVER
WIN ve vnitrostátním řízení předložila důkazy k doložení toho, že část její klientely byla tvořena osobami
pocházejícími z jiných členských států, takže nelze důvodně tvrdit, že by existence zahraniční klientely byla čistě
hypotetická.
33) Z výše rozvedených úvah tedy vyplývá - s výhradou ověření důkazů předložených společností BONVER
WIN, které musí provést předkládající soud - že článek 56 SFEU se na takovou situaci, jako je situace dotčená
ve věci v původním řízení, použije.
34) Tímto konstatováním není ovšem nijak dotčena případná slučitelnost vnitrostátních právních předpisů
dotčených ve věci v původním řízení s uvedeným článkem. Soudnímu dvoru nebyla položena otázka, zda tento
článek brání takovým právním předpisům, ani nedisponuje relevantními informacemi, které by mu umožnily
poskytnout předkládajícímu soudu v tomto ohledu užitečná vodítka.“
[22] Účinky práva EU, konkrétně čl. 56 a násl. SFEU, tedy mohou dle okolností v dané věci
vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné
působnosti na svém území reguluje přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových
her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Obec takovou regulaci může v obecné
rovině přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní podoby. Prostor
pro samosprávu však je omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky volnému
pohybu služby, která spočívá v umožnění hrát tyto hry, musí být v souladu s podmínkami
evropského práva. Je proto zjevné, že pokud by se prokázal skutkový základ unijního prvku
tvrzeného stěžovatelkou, je dopad práva EU na věc třeba zvažovat, a to v intencích rozsudku
SDEU ze dne 11. 6. 2015, sp. zn. C-98/14, Berlington Hungary a další (dále jen „Berlington Hungary“),
zejména (co do důsledků evropského práva pro aplikovatelnost OZV) jeho bodů 58, 62 - 65,
69 - 72, 80 - 81, 87 - 88, se shrnutím v bodě 92. Jak přitom vyslovil SDEU v odpovědi
na předběžnou otázku ve věci BONVER WIN, v takovýchto případech nelze uplatnit
pro možnost omezení volného pohybu služeb pravidlo de minimis.
[23] Soud dodává, že obce jsou v souladu se zákonem o loteriích oprávněny svými obecně
závaznými vyhláškami vydanými v samostatné působnosti regulovat přípustnost, rozsah a jiné
modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích.
Toto jejich oprávnění zahrnuje možnost úplného zákazu uvedených her na území obce, jejich
více či méně omezeného selektivního povolení, anebo jejich všeobecného povolení. Volba
konkrétní regulace je věcí politického uvážení obce v rámci výkonu práva na samosprávu. Obec
zde disponuje velmi širokým uvážením limitovaným toliko ústavními kautelami v případech,
kdy unijní prvek není přítomen, a spolu s nimi i právem EU v případech, kdy unijní prvek
přítomen je. Kontrola, zda obec nevybočila z mezí svého politického uvážení daných ústavními
kautelami a případně právem EU, přísluší v rámci dozoru nad výkonem samostatné působnosti
obcí primárně Ministerstvu vnitra (srov. §123 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění
pozdějších předpisů). Tomu může dát podnět k příslušným nápravným krokům i správní orgán,
jenž má aplikovat obecně závaznou vyhlášku obce, o jejímž souladu se zákonem pochybuje.
I žalovaný tedy může a má zvažovat, zda obecně závazná vyhláška obce vydaná podle §50 odst. 4
zákona o loteriích, kterou by měl v řízení podle §43 odst. 1 téhož zákona aplikovat, je v souladu
se zákonem, ústavním pořádkem v užším smyslu a mezinárodními smlouvami o lidských právech,
jimž je Česká republika vázána. Pokud dospěje k závěru, že tomu tak není, má učinit podnět
orgánu dozoru, vyčkat jeho vyřízení a dále postupovat s ohledem na závěry tohoto orgánu.
Tím se však možnosti korekce protiprávního postupu obce nevyčerpávají. V případě,
kdy je obecně závazná vyhláška obce stanovící přípustnost, rozsah a jiné modality provozování
sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích podkladem pro správní
rozhodnutí ve věci povolení takové hry, je na správním orgánu, který o věci rozhoduje, aby si,
pokud zjistí, že se v dané konkrétní věci vyskytuje unijní prvek, sám a z úřední povinnosti učinil
úsudek o tom, zda podkladová vyhláška je v souladu s právem EU. Pokud dospěje k závěru,
že v souladu s právem EU není, v rozsahu, v němž je s ním v rozporu, vyhlášku neaplikuje
a přednostně aplikuje právo EU. Každý orgán členského státu je totiž oprávněn a povinen učinit
si úsudek o tom, zda pravidlo vnitrostátního práva, jež má být na konkrétní věc použito,
je v souladu s relevantním přímo vnitrostátně použitelným právem EU (v daném případě,
jak plyne z nyní již jasné judikatury SDEU, s článkem 56 SFEU), a pokud ne, vnitrostátní právo
incidentně neaplikovat. V tomto ohledu je postavení žalovaného jako správního orgánu ve vztahu
k posuzování souladu vnitrostátního práva s právem EU „silnější“ než ve vztahu k posuzování
ústavní konformity vnitrostátních „jednoduchých“ zákonů či zákonnosti podzákonných právních
předpisů. Ty je správní orgán povinen ústavně konformně (příp. u podzákonných předpisů
v souladu se zákonem, jejž provádějí) vykládat a aplikovat, je-li to jen trochu možné. Není
však oprávněn učinit si sám úsudek o jejich případné protiústavnosti či protizákonnosti
a incidentně je neaplikovat, ledaže by již takový závěr v jeho konkrétní věci nebo jiné obdobné
věci vyslovil soud. Nemůže ani sám navrhnout jejich zrušení Ústavnímu soudu [nejde-li současně
o privilegovaného navrhovatele podle §64 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
zejména tedy ve vztahu k obecně závazným vyhláškám obcí o Ministerstvo vnitra, oprávněné
k tomu v rámci svých shora již zmíněných dozorových kompetencí podle písm. g) uvedeného
odstavce].
[24] Nejvyšší správní soud uzavírá, že městský soud pochybil, pokud dospěl k závěru,
že tvrzený unijní prvek nemá v projednávané věci žádný vliv a stěžovatelka se nemůže dovolávat
svých práv na základě ustanovení primárního práva EU o volném pohybu služeb. Soud se měl
meritorně zabývat argumentací a důkazními návrhy stěžovatelky ke skutkovým důvodům
existence unijního prvku [srov. čl. VI písm. B) žaloby]. Nesprávně také odmítl odkaz stěžovatelky
na rozhodnutí Berlington Hungary; v případě prokázání skutkového základu unijního prvku
by totiž bylo v řešené věci namístě posuzovat splnění tímto rozhodnutím stanovených
požadavků. Kasační soud konstatuje, že městský soud sice vyslovil svůj názor ohledně posouzení
unijního prvku v souladu s dřívější judikaturou NSS (především odkazovaným rozsudkem ze dne
20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 - 77). Tato judikatura však byla popřena shora podrobně
citovaným rozsudkem SDEU ve věci BONVER WIN, jehož závěry sice již byly městskému
známy, ale nesprávně je interpretoval.
[25] K tvrzení žalovaného, že čestné prohlášení zaměstnance stěžovatelky (majícího zájem
na jejím úspěchu ve věci) má samo o sobě malou důkazní hodnotu, Nejvyšší správní soud uvádí,
že městský soud v napadeném rozsudku bez dalšího odmítl možnost existence unijního prvku
v projednávané věci jako takovou; nezabýval se tedy tím, zda jej stěžovatelka dostatečně
prokázala. Vznesený argument je tedy předčasný; kasační soud nemůže být první, kdo bude
posuzovat unesení důkazního břemene stěžovatelkou. Pokud žalovaný uvádí, že ve věci jsou dány
důvody pro zákonné omezení pohybu služeb uvnitř EU stanovené v čl. 52 SFEU, stejně jako
že byly dodrženy požadavky na povahu právních předpisů zakládajících omezení volného pohybu
služeb v rámci EU, pak zdejší soud opět konstatuje, že tyto otázky bude teprve posuzovat
městský soud, jenž doposud aplikaci evropského práva na řešenou věc vůbec nepřipouštěl.
[26] Rozsudek městského soudu je tedy již jen s ohledem na výše uvedené nutno zrušit a vrátit
mu věc k dalšímu řízení obdobně jako v řadě jiných obdobných věcí, v nichž městský soud
rozhodoval ještě před vydání rozsudku BONVER WIN (srov. rozsudky NSS ze dne 14. 4. 2021,
č. j. 6 As 132/2019 - 55, ze dne 30. 3. 2021, č. j. 4 As 151/2020 - 39, ze dne 23. 3. 2021,
č. j. 4 As 260/2019 - 38, ze dne 29. 3. 2021, č. j. 2 As 211/2019 - 32, ze dne 26. 2. 2021,
č. j. 2 As 325/2016 - 46, ze dne 31. 3. 2021, č. j. 2 As 191/2019 - 33, ze dne 24. 3. 2021,
č. j. 2 As 190/2019 - 32, ze dne 22. 3. 2021, č. j. 3 As 240/2017 – 51, či ze dne 14. 4. 2021,
č. j. 6 As 119/2018 - 79). Městský soud v dalším řízení bude muset v první řadě ověřit
stěžovatelčina skutková tvrzení o existenci unijního prvku. Pokud se ukážou být pravdivými,
bude třeba se zabývat jejími žalobními body týkajícími se unijního prvku, přičemž vodítkem
pro jejich vypořádání by měl být „katalog“ požadavků popsaný v rozsudku Berlington Hungary
v bodech 58, 62 - 65, 69 - 72, 80 - 81, 87 - 88, se shrnutím v bodě 92.
III.C Neodůvodněně nerovné zacházení pohledem vnitrostátního práva
[27] Jak bylo podrobně vyloženo výše v části věnované významu práva EU a vztahu unijní
a vnitrostátní právní úpravy, prostor pro politické uvážení obce o tom, do jaké míry a jakým
způsobem chce na svém území připustit provozovny loterií a jiných podobných her,
je (za určitých okolností) omezen právem EU, jež má zásadně (výjimky viz např. v nálezu
Ústavního soudu ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 5/12) aplikační přednost.
[28] Na vnitrostátní úrovni vyplývá pravomoc obcí zakázat hazardní hry na svém území
ze zákona, z ústavního pořádku a je potvrzena i Ústavním soudem [viz §50 odst. 4 zákona
o loteriích, §10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, nález Ústavního soudu ze dne
7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (dále jen nález „Františkovy Lázně“)].
[29] Nejvyšší správní soud již opakovaně vyložil (například v rozsudcích ze dne 26. 2. 2021,
č. j. 2 As 325/2016 – 46, či ze dne 22. 3. 2021, č. j. 3 As 240/2017 - 51), že plošná regulace
na území obce nebývá za běžných okolností ze své podstaty diskriminační; je z ní totiž zřejmý
legitimní záměr obce vymýtit provozování loterií z jejího území. Plošný zákaz mezi jednotlivými
provozovateli nerozlišuje přímo a obvykle ani svým dopadem. Skutečnost, že aktivní
provozovatelé budou muset v důsledku úpravy provoz ukončit, je důsledkem ústavně
garantované možnosti obce hazardní hry na svém území zcela zakázat. Obec přitom při výkonu
tohoto práva nepoužívá žádné rozlišovací kritérium; všechny subjekty, které lze zahrnout
pod osobní rozsah právního předpisu, mají stejné podmínky. V takovém případě princip rovnosti
porušen není a NSS dovodil již ve svém rozsudku ze dne 24. 7. 2017, č. j. 5 As 253/2016 – 49,
že vyhláška města vztahující zákaz provozování loterií na celé území není diskriminační
a svévolná.
[30] V případě obecně závazných vyhlášek obsahujících výjimky ze zákazu provozování loterií
ovšem NSS opakovaně ukládá správním soudům povinnost zkoumat, zda samospráva
nepostupovala svévolně a diskriminačně. K omezení provozu loterií, resp. povolení jejich
provozu pouze na určitých místech (příp. časech) stanovených v obecně závazné vyhlášce
či její příloze, je třeba poukázat na judikaturu Ústavního soudu, která konstantně zdůrazňuje,
že soud musí být při aplikaci vyhlášky schopen posoudit, „zda obec zařazením té které nemovitosti
do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně“ (viz nález ÚS Františkovy Lázně). Vymezení míst,
na nichž je zakázáno (či oproti obecnému zákazu povoleno) provozování loterií a jiných
podobných her, se musí dle Ústavního soudu opírat o racionální důvody, neutrální
a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Obec
proto musí uvést kritéria, kterými se při úpravě řídila, a to takovým způsobem, že bude v každém
konkrétním případě adresy provozovny aplikace těchto kritérií objektivně ověřitelná. Tato kritéria
by ideálně měla být uvedena již v přílohových dokumentech k obecně závazným vyhláškám.
Nevyplývá-li ovšem důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží obec,
která obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení před soudem takové racionální
a neutrální důvody předestřít a obhájit. Pak teprve je možné posoudit, zda úprava je souladná
s principem rovnosti a zákazem libovůle. Tyto závěry se týkají především zákazu provozovat
loterie a jiné podobné hry v konkrétně vymezených nemovitostech, kdy hrozí, že by obec mohla
účelově povolit jen hry „spřátelených provozovatelů“ (srov. rozsudky NSS ze dne 13. 7. 2017,
č. j. 1 As 5/2017 – 76, a ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77).
[31] V rozsudku ze dne 4. 6. 2021, č. j. 5 As 217/2020 - 32, Nejvyšší správní soud vytýkal
obcím vydávajícím loterijní vyhlášky, že jejich vyjádření „zcela jednoznačně nevedou k vyjasnění
otázky, z jakých důvodů přistoupily k povolení provozování loterií právě v určitých ulicích na regulovaném území,
ačkoli v jiných částech města tak neučinily. (…) Argumentace městského soudu – že se nejedná o nerovné
zacházení, neboť rozhodné kritérium nebylo namířeno proti konkrétním subjektům – obchází povinnost
kladenou na obce Ústavním soudem, resp. i Nejvyšším správním soudem. Důvody obcí vedoucí k vydání obecně
závazných vyhlášek mohou být zákonné a ústavně legitimní, jsou-li vskutku opřeny o dostatečně zřejmý skutkový
základ (to zatím nebylo v řízení před městským soudem zjišťováno) a bude-li patrné, že městem zmiňovaných cílů
nemohlo být rozumně dosaženo méně razantním zásahem do práva podnikat v podobě provozování loterií a jiných
podobných her. Navrhuje-li pak městský soud stěžovateli přemístit své provozovny do jiných lokalit, kde je provoz
loterií a jiných podobných her stále povolen či kde nedošlo k jejich časovému omezení, s tím, že taková
individualizace není výrazem libovůle ani nepřípustné diskriminace, ale naopak ji (soud) považuje za racionálně
odůvodněnou tím, že pokud již ve městě existují lokality s povoleným provozem podobných her, je nanejvýš logické,
aby se provozování hazardních her soustředilo pouze a výlučně tam, pak s uvedeným nemůže kasační soud
souhlasit. Pomine-li soud otázku, zda taková možnost vůbec reálně přichází v úvahu, ať už s ohledem
na kapacitní možnosti nebo konkurenční boj, pak přemístění subjektu provozujícího loterie na dovolenou adresu
přináší tomuto subjektu další náklady a rovněž tím přichází o klientelu, která je vázána na místo provozování
loterií a je zvyklá chodit k tomu konkrétnímu provozovateli. Možnou nerovnost způsobuje právě tento
dopad - některé subjekty náklady na stěhování a ztrátu klientely budou muset v důsledku obecně závazné
vyhlášky nést, jiné ne. Tato nerovnost je přitom nutným a přijatelným důsledkem obecní úpravy míst provozování
loterií, nesmí ale být svévolná, tj. založená na subjektivních důvodech tvůrce právního předpisu. Musí být
racionální a objektivně odůvodněná. Pokud obecně závazná vyhláška uvedené požadavky nenaplňuje
(a ani v řízení před městským soudem obec své důvody nedoplní), nelze tuto právní úpravu aplikovat. Městský
soud tedy pochybil, pokud posoudil, že vyhlášky, které nesplňují uvedená kritéria, nejsou diskriminační, a bylo
je možno aplikovat. Taktéž např. v rozsudku ze dne 30. 6. 2021, č. j. 10 As 156/2017 - 141,
se kasační soud zabýval situací, kdy obecně závazná vyhláška města vymezila pouze konkrétní
místa, v nichž lze provozovat hazard; ve vyjádření v řízení před soudem přitom město pouze
uvedlo, že ve městě byla identifikována řada negativních faktorů. NSS naznal, že město
„neodůvodnilo, že důvody přijetí obecně závazné vyhlášky byly neutrální a nediskriminační. Z vyjádření města
nelze seznat, proč přistoupilo k výběru konkrétních míst, kde lze provozovat hazard. Obecná tvrzení podaná
v jeho vyjádření nelze považovat za dostatečná. NSS nezpochybňuje právo obcí na samosprávu, a tudíž
i na vydávání loterijních vyhlášek. Je však vždy nutné zkoumat, zda taková vyhláška je neutrální.
Je např. nepřijatelné, aby byly na území obce povoleny pouze hry spřátelených provozovatelů, resp. aby pod pláštěm
spravedlivého boje proti hazardu z důvodu ochrany veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku nebyly sledovány jiné
cíle (rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2017, č. j. 6 As 292/2016 - 71). Nelze souhlasit, že jsou na obce kladeny
vysoké formální náležitosti, co se týče obecně závazných vyhlášek. (…) Obec může vysvětlit až v řízení
před soudem konkrétní důvody, které ji vedly k přijetí vyhlášky“ (obdobně srov. rozsudek NSS ze dne
26. 7. 2021, č. j. 2 As 282/2020 - 25).
[32] S městským soudem lze souhlasit v tom, že obec nemá povinnost podrobně uvádět
důvody, které ji vedly k vydání vyhlášky omezující na jejím území hazard jako takové;
její pravomoc toto učinit není sporná a legitimní zájem na omezení škodlivých důsledků hazardu
je zřejmý. Nelze však odhlédnout od toho, že obec má v takovém případě povinnost odůvodnit
konkrétní jí zvolené řešení, resp. v případě povolení či zakázání hazardu toliko na vybraných
adresách uspokojivě vysvětlit, proč (z jakých racionálních, neutrálních a nediskriminačních
důvodů) zvolila právě je.
[33] V projednávané věci městský soud toto výše nastíněné posouzení odbyl konstatováním,
že „nejen z vlastního znění OZV, ale i z informace, kterou poskytla osoba zúčastněná na řízení, tedy město
Liberec, zřetelně vyplývá, jaké pohnutky a důvody přiměly město Liberec k vydání restriktivní úpravy
tzv. hazardu.“
[34] Předmětná OZV (č. 2/2014) v čl. 3 stanoví, že provozování sázkových her a loterií
a jiných podobných her je možné pouze na veřejně přístupných místech uvedených v příloze
k vyhlášce. Ta obsahovala výčet 94 povolených adres (mezi nimiž byla i adresa provozovny
stěžovatelky „Na Rybníčku 58/4, Liberec III – Jeřáb“. Vyhláškou č. 3/2014 byla tato příloha
změněna tak, že nově obsahovala pouze 92 adres, přičemž byla vyřazena právě adresa předmětné
provozovny stěžovatelky. Důvodová zpráva k této změnové vyhlášce pod bodem 3) k tomuto
kroku zastupitelstva osoby zúčastněné na řízení toliko uvádí: „provedeným místním šetřením, dne
17. 8. 2014, ve věci dodržování zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění
pozdějších předpisů, bylo zjištěno na výše uvedené adrese porušení výše jmenovaného zákona.“ Stěžovatelce
lze přitom přisvědčit, že důvodová zpráva k vyhlášce č. 3/2014 ani vyjádření osoby zúčastněné
na řízení městskému soudu neuvádějí, kdo místní šetření prováděl (nelze tedy posoudit,
zda se jednalo o oprávněnou osobu), jaká skutková zjištění byla učiněna, pod jaká porušení
zákona o loteriích byla subsumována; navíc není přiložen jakýkoli záznam či protokol o takovém
šetření. Obě správní rozhodnutí o avizovaném místním šetření navíc mlčí.
[35] Městský soud pochybil, pokud se v napadeném rozsudku vůbec nezabýval tím,
zda osobou zúčastněnou na řízení uváděný důvod pro odebrání adresy příslušné provozovny
stěžovatelky z přílohy OZV (neurčitě specifikované místní šetření vedoucí k údajnému zjištění
porušení zákona o loteriích) naplňuje požadavky výše shrnuté judikatury obhájit konkrétní
zvolené řešení, obzvláště v situaci „rušení“ některých a ponechání jiných provozoven hazardu.
V dalším řízení proto bude na městském soudu, aby také (krom závěrů ad III.B) posoudil,
zda osoba zúčastněná na řízení patřičně a akceptovatelnými důvody ospravedlnila, proč odebrání
právě adresy „Na Rybníčku 58/4, Liberec“ a ponechání jiných 92 adres v příloze OZV není
nerovným zacházením s provozovateli hazardu.
IV. Závěr a náklady řízení
[36] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná (nesprávné posouzení otázek tzv. unijního prvku a neodůvodněně nerovného
zacházení pohledem vnitrostátního práva), a proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil
rozhodnutí městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je městský soud vázán
právním názorem Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4. s. ř. s.).
[37] Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. února 2022
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu