ECLI:CZ:NSS:2022:3.AZS.286.2020:44
sp. zn. 3 Azs 286/2020 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobců: a) A. I., b) B. I. a c)
nezletilý M. I., všichni zastoupeni Mgr. Viktorem Klímou, advokátem se sídlem Melantrichova
477/20, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7,
o ochraně před nezákonným zásahem spočívajícím v tom, že žalovaný nepostoupil nadřízenému
správnímu orgánu rozklad podaný žalobci proti rozhodnutí Správy uprchlických zařízení
Ministerstva vnitra o jejich žádosti o vydání povolení k ubytování, o kasační stížnosti žalobců
proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 19. 8. 2020, č. j. 10 A 58/2020 - 76,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Ustanovenému zástupci žalobců advokátu Mgr. Viktoru Klímovi, se p ři zn áv á
odměna za zastupování v řízení o kasační stížnosti ve výši 29.064 Kč. Tato částka
mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku. Náklady právního zastoupení žalobců nese stát.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobci požádali dne 12. 3. 2020 ve smyslu §79 odst. 5 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu,
Správu uprchlických zařízení Ministerstva vnitra (dále jen „Správa uprchlických zařízení“)
o povolení dalšího ubytování v Pobytovém středisku Kostelec nad Orlicí (dále jen „pobytové
středisko“), a to až do doby pravomocného skončení řízení o jejich kasačních stížnostech ve věci
udělení mezinárodní ochrany. Správa uprchlických zařízení na žádost žalobců odpověděla
přípisem ze dne 16. 3. 2020, č. j. UT-07581/2020, ve kterém je informovala o tom, že ubytování
v pobytovém středisku jim bude prodlouženo do 11. 4. 2020, resp. po dobu trvání nouzového
stavu. Poté bude poskytnutí ubytování na výjimku ukončeno a ubytování nebude žalobcům dále
prodlouženo. Proti odpovědi Správy uprchlických zařízení podali žalobci jejím prostřednictvím
rozklad k ministru vnitra (eventuálně odvolání) a domáhali se toho, aby jim bylo povoleno
ubytování v pobytovém středisku v původně požadovaném rozsahu. Na podaný rozklad
reagovala Správa uprchlických zařízení přípisem ze dne 8. 4. 2020, č. j. UT-09018/2020,
ve kterém žalobcům sdělila, že ve věci jejich žádosti o poskytnutí ubytování nevydala žádné
rozhodnutí, jelikož se nepovažuje za správní orgán, a tudíž nerozhodovala o žádných právech
a povinnostech.
[2] Proti postupu Správy uprchlických zařízení se žalobci bránili u Městského soudu v Praze
(dále jen „městský soud“) žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, přičemž jako
žalovaného označili Ministerstvo vnitra. Nezákonný zásah spatřovali v tom, že nedošlo
k postoupení jejich „rozkladu“ proti rozhodnutí Správy uprchlických zařízení, ač jim svědčilo
právo opravného prostředku. Byli přesvědčeni, že odpověď Správy uprchlických zařízení ze dne
16. 3. 2020 je třeba považovat za rozhodnutí ve smyslu §67 odst. 1 správního řádu, přičemž
prvostupňový orgán odmítl postoupit podaný rozklad proti svému rozhodnutí nadřízenému
správnímu orgánu. Rozhodnutí Správy uprchlických zařízení se přitom dotýkalo právní sféry
žalobců, kteří na základě jejího povolení mohli v pobytovém středisku nadále setrvat. Žalobci
měli za to, že Správa uprchlických zařízení je organizační složkou Ministerstva vnitra, a je tudíž
orgánem veřejné moci, kterému byla podle §92c zákona o azylu svěřena pravomoc rozhodovat
o žádostech o povolení ubytování dle §79 odst. 5 zákona o azylu. Uzavřeli, že Správa
uprchlických zařízení měla postupovat v souladu s §88 správního řádu a podaný rozklad,
resp. odvolání postoupit spolu se správním spisem nadřízenému správnímu orgánu. Následně
požádali o povolení záměny žalovaného, jelikož namísto Správy uprchlických zařízení označili
nesprávně jako žalovaného Ministerstvo vnitra.
[3] Městský soud po prvotním posouzení žaloby svým usnesením ze dne 30. 7. 2020,
č. j. 10 A 58/2020 - 44, umožnil žalobcům, aby změnili svůj žalobní návrh tak, že se svojí žalobou
budou nově domáhat ochrany proti nečinnosti žalovaného, neboť z ustálené judikatury správních
soudů vyplývá, že proti nepředání správního spisu odvolacímu orgánu není přípustná žaloba
na ochranu před nezákonným zásahem. Ochrany svého veřejného subjektivního práva se žalobci
mohou bránit po bezvýsledném vyčerpání prostředků k ochraně (§80 odst. 3 správního řádu)
za pomocí žaloby na ochranu proti nečinnosti. Zároveň je soud poučil o následcích spojených
s neodstraněním vytýkané vady. V reakci na dané usnesení městského soudu žalobci požádali
o přivolení změnit svoji žalobu na žalobu proti rozhodnutí správního orgánu a domáhali
se, aby městský soud zrušil přípis Správy uprchlických zařízení ze dne 8. 4. 2020,
č. j. UT-09018/2020, neboť tuto písemnost považují za rozhodnutí, kterým byl zamítnut jimi
podaný rozklad, a taktéž městský soud požádali, aby za žalovaného byla namísto Ministerstva
vnitra označena Správa uprchlických zařízení.
[4] Městský soud v záhlaví uvedeným usnesením žalobu odmítl. Nejprve dospěl k závěru,
že nevyhovění žádosti o poskytnutí ubytování podle §79 odst. 5 zákona o azylu se dotýká právní
sféry cizince a rozhodnutí o poskytnutí (prodloužení) ubytování vydané Správou uprchlických
zařízení je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci
opravný prostředek. Městský soud nicméně konstatoval, že obrana proti nepředání správního
spisu příslušnému správnímu orgánu nemůže spočívat v podání žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem. Za průběh odvolacího řízení je odpovědný odvolací správní orgán,
jemuž jsou přičitatelné případné průtahy, a to včetně otázky předání spisového materiálu.
Ochrany svého veřejného subjektivního práva se tak žalobci mohli ve smyslu §79 s. ř. s. domáhat
(po předchozím bezvýsledném vyčerpání prostředků ochrany) žalobou na ochranu
proti nečinnosti. Městský soud uvedl, že žalobce poučil o tom, jakým způsobem mají svůj žalobní
návrh upravit. Namísto toho se nově domáhali zrušení rozhodnutí Správy uprchlických zařízení.
Za této situace nebylo dle jeho názoru nutné rozhodnout o připuštění změny žalobního návrhu,
neboť takový postup by odporoval zásadě efektivity a hospodárnosti řízení, jelikož tento krok
by nemohl změnit výsledek řízení, který by byl v obou případech stejný. Přípis Správy
uprchlických zařízení ze dne 8. 4. 2020, č. j. UT-09018/2020, nelze dle názoru městského soudu
považovat za rozhodnutí o opravném prostředku, protože správní orgán nemá pravomoc
rozhodnout o opravném prostředku proti vlastnímu rozhodnutí. Takovýto přístup by byl
v rozporu se zásadou dvojinstančnosti řízení. Zároveň dle městského soudu nemá takovýto závěr
žalobců oporu ve spise a tento přípis představuje pouze vyjádření názoru Správy uprchlických
zařízení. Pokud by městský soud připustil změnu žalobního typu, musel by žalobu odmítnout
v souladu s §70 písm. a) s. ř. s.
[5] Městský soud dospěl k závěru, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je v této
věci nepřípustná a žalobci ji neupravili způsobem, který soud předestřel ve svém usnesení ze dne
30. 7. 2020, č. j. 10 A 58/2020 - 44, a proto ji podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §85 s. ř. s.
odmítl. Dodal, že s ohledem na nepřípustnost žaloby považoval za nadbytečné rozhodovat
o návrhu na záměnu žalovaného. Na závěr svého rozsudku soud odůvodnil vyčíslení odměny
ustanoveného zástupce žalobců, která mu byla přiznána výrokem III. napadeného usnesení,
přičemž mu nepřiznal odměnu za úkon spočívající v návrhu na změnu žalobního typu, při jehož
soupisu se neřídil pokyny městského soudu.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného a replika stěžovatelů
[6] Žalobci (dále jen „stěžovatelé“) napadli usnesení městského soudu kasační stížností
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[7] Stěžovatelé úvodem prohlásili, že je jim známa judikatura Nejvyššího správního soudu
týkající se ochrany proti nepostoupení správního spisu odvolacímu orgánu. Mají však za to,
že tyto závěry nedopadají na jejich případ, protože Správa uprchlických zařízení aktivně zabránila
postoupení správního spisu a posouzení jimi podaného opravného prostředku. Stěžovatelé ve své
kasační stížnosti zmínili rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005,
č. j. 1 As 41/2004 - 56, a uvedli, že pokud je Správa uprchlických zařízení správním orgánem,
měla postupovat podle správního řádu a náležitým způsobem nakládat s podaným opravným
prostředkem. Upozornili, že dokonce městský soud dospěl k závěru, že Správa uprchlických
zařízení je správním orgánem a (ne)povolení ubytování je správním rozhodnutím. Pro to,
aby byla žaloba na ochranu proti nečinnosti úspěšná, je třeba splnit podmínku, že ve věci nebylo
vydáno rozhodnutí. Správní orgán, ačkoliv funkčně nepříslušný, vydal ve věci rozhodnutí, kterým
opravný prostředek stěžovatelů zamítl jako nepřípustný a odvolací řízení tím ukončil. Nelze zde
proto dle přesvědčení stěžovatelů hovořit o nečinnosti. Stěžovatelé jsou taktéž přesvědčeni,
že primárním žalobním typem je žaloba proti rozhodnutí správního orgánu a ostatní žalobní typy
jsou vůči němu v poměru subsidiarity. Z tohoto důvodu museli bránit svá veřejná subjektivní
práva prostřednictvím hlavního žalobního typu.
[8] Dále uvedli, že nepostoupení správního spisu ze strany Správy uprchlických zařízení není
prodlením, ale důsledkem. Jestliže se podle městského soudu nejedná o zásah správního orgánu,
musí se jednat o jeho rozhodnutí. V této souvislosti odkázali na nález Ústavního soudu
ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09, z něhož vyplývá, že i nepřípustné odvolání je nutné
zamítnout rozhodnutím a nikoliv reagovat pouhým sdělením. Jsou přesvědčeni, že zcela záměrně
učiněné jednání správního orgánu nemůže být považováno za nečinnost. Na podporu svých
tvrzení odkázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2019,
č. j. 4 Azs 365/2018 - 74, ve kterém soud dospěl k závěru, že záměrná nečinnost může být
rovněž nezákonným zásahem. Dělícím kritériem mezi nečinností a zásahem spatřují právě ve vůli
správních orgánů ve věci učinit či neučinit úkon. Stěžovatelé uzavřeli, že úvaha městského soudu
o zvoleném žalobním typu nebyla správná, neboť v nyní posuzované věci se nemůže jednat
o nečinnost, ale jedná se buďto o rozhodnutí anebo o nezákonný zásah. O jaký žalobní typ
se konkrétně jedná, se odvíjí od toho, jakou povahu lze přičítat přípisu Správy uprchlických
zařízení. Stěžovatelé přitom shledali, že rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu je v této
otázce nejednotná. V již dříve zmíněném rozsudku č. j. 1 As 41/2004 - 56 dospěl Nejvyšší
správní soud k závěru, že přípis správního orgánu, ve kterém sděluje, že nebude odvolání
postoupeno, je správním rozhodnutím podle §65 s. ř. s. Oproti tomu v rozsudku
ze dne 7. 4. 2011, č. j. 3 Ans 38/2010 - 122, Nejvyšší správní soud byl toho názoru, že vyřízení
odvolání opomenutého účastníka řízení pouhým přípisem je nečinností ve smyslu §80 správního
řádu. V posouzení této otázky spatřují stěžovatelé rozpor v rozhodovací praxi Nejvyššího
správního soudu, a proto jsou toho názoru, že by bylo vhodné tuto věc předložit k rozhodnutí
rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
[9] Na závěr se stěžovatelé brání proti vyčíslení odměny jejich zástupce, které podle nich
provedl městský soud nesprávně. Jelikož nepovažují jeho úvahu ohledně zvolení příslušného
žalobního typu za správnou, byla jimi zvolená změna namístě a tento úkon měl být zástupci
proplacen. Není možné ustanoveného zástupce „trestat“ za vyjádření opačného právního názoru
s tím, že mu takovýto úkon soud neproplatí. Vůle zástupce byla s nejlepším vědomím
a svědomím hájit práva stěžovatelů.
[10] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že souhlasí s odmítnutím podané
žaloby, byť tak měl městský soud učinit z jiných důvodů. Uvedl, že právo setrvat na území
nezakládá nárok na povolení k pobytu podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů. Správa uprchlických zařízení není správním
orgánem a nerozhoduje o právech a povinnostech „žadatelů“. V této věci se nemohlo jednat
o nezákonný zásah, neboť na ubytování ve smyslu §79 odst. 5 zákona o azylu nevzniká právní
nárok. Měl dále za to, že důsledky dřívějšího postupu Správy uprchlických zařízení již nadále
netrvají a kasační stížnost je tudíž bezpředmětná. Žalobce a) je na základě rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 4. 2020, č. j. 1 Azs 28/2020 - 95, opět žadatelem o mezinárodní
ochranu a žalobcům b) a c) bylo povoleno ubytování v pobytovém středisku na výjimku.
[11] Stěžovatelé se ve své replice zabývali pojmem „žadatel“ ve smyslu čl. 2 písm. b) Směrnice
Evropského parlamentu a Rady č. 2013/33/EU a pojmem „žádost o mezinárodní ochranu,
o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto“. Měli za to, že právo na poskytnutí ubytování jim
náleží po celou dobu vedení řízení o žádosti ve věci udělení mezinárodní ochrany, a to včetně
řízení vedeného před Nejvyšším správním soudem. Stěžovatelé nesouhlasili se žalovaným,
že nezákonný zásah již netrvá, protože žalobci b) a c) mají zajištěno ubytování jenom dočasně
a žalovaný doposud nevyhověl jejich žádosti o poskytnutí ubytování v původně uvedeném
rozsahu. Zásah proto nadále trvá. Nesouhlasí s ním ani v tom bodě, že Správa uprchlických
zařízení není správním orgánem, neboť nevyhovění žádosti o poskytnutí ubytování podle §79
odst. 5 zákona o azylu zasahuje do právní sféry cizince.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že byla podána včas, osobami oprávněnými, proti rozhodnutí, vůči němuž je
kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelé jsou v souladu s §105 odst. 2
s. ř. s. zastoupeni advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud na úvod předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatelé kasační
stížností napadli usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby. Takovou kasační stížnost lze
opřít pouze o důvody nezákonnosti tohoto usnesení dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz např.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98). Předmětem
posouzení Nejvyššího správního soudu je tak jen a pouze otázka, zda městský soud postupoval
správně, pokud žalobu stěžovatelů podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.
[15] Mezi městským soudem a stěžovateli není sporu o tom, že nevyhovění žádosti
o poskytnutí ubytování podle §79 odst. 5 zákona o azylu je rozhodnutím ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. S tímto závěrem však nesouhlasí žalovaný. Nejvyšší správní soud se rozhodl
nepřistoupit k posouzení charakteru tohoto úkonu, neboť odpověď na tuto otázku nemá
na posouzení námitek uplatněných v kasační stížnosti vliv, což bude blíže osvětleno
v následujících bodech tohoto odůvodnění.
[16] Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že Správa uprchlických zařízení aktivně zabránila
postoupení správního spisu a posouzení jimi podaného opravného prostředku, a proto na něj
nedopadá judikatura citovaná městským soudem. S tímto názorem Nejvyšší správní soud
nesouhlasí, neboť příslušná judikatura je v této otázce konstantní a neměnná. Lze poukázat
zejména na rozhodnutí, ve kterých Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že se nelze bránit
zásahovou žalobou proti nepředání správního spisu prvostupňovým orgánem orgánu
odvolacímu, ale správně žalobou na ochranu proti nečinnosti (např. rozsudky ze dne 4. 11. 2015,
č. j. 2 As 198/2015 - 20, ze dne 26. 5. 2016, č. j. 9 As 53/2016 - 22, či ze dne 4. 8. 2016,
č. j. 10 As 125/2016 - 27). Stejný postup platí v případě nepředložení spisového materiálu
nadřízenému orgánu pro řízení o stížnosti dle §16a zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím (rozsudek ze dne 24. 3. 2016, č. j. 9 As 294/2015 - 48), proti nepostoupení
odvolání příslušnému správnímu orgánu (rozsudek ze dne 18. 4. 2019, č. j. 9 As 434/2018 - 35)
a obecně též proti nevyznačení, respektive nesprávnému vyznačení doložky právní moci
(srov. zejména rozsudek ze dne 28. 3. 2018, č. j. 4 As 5/2018 - 34, či rozsudek ze dne 21. 3. 2018,
č. j. 6 As 402/2017 - 41).
[17] Podle §88 správního řádu platí, že neshledá-li správní orgán, který napadené rozhodnutí
vydal, podmínky pro autoremeduru, předá spis se svým stanoviskem odvolacímu správnímu
orgánu do 30 dnů ode dne doručení odvolání (v případě nepřípustného odvolání do 10 dnů).
Z uvedené úpravy však neplyne žádné veřejné subjektivní právo účastníka řízení, do nějž by mu
mohlo být zasaženo, nýbrž se jedná o úpravu pouhého procesního postupu tak, aby byl technicky
zajištěn průběh řízení po podání odvolání. Proti takovému postupu nelze uplatnit institut
zásahové žaloby, a to ať je přístup správního orgánu I. stupně jakýkoliv. Městský soud správně
uvedl, že v odvolacím řízení je za průběh řízení bez průtahů (čítaje v to i řádné předání správního
spisu orgánem I. stupně orgánu odvolacímu) procesně „odpovědný“ odvolací správní orgán.
Ochrany svého subjektivního práva na to, aby odvolací řízení bylo prosto průtahů, se proto může
účastník řízení domáhat (po bezvýsledném vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti
podle správního řádu) žalobou na ochranu před nečinností odvolacího správního orgánu
(§79 a násl. s. ř. s.). Výše uvedené platí obdobně i v případě rozkladu. Aktivní zabránění
správního orgánu I. stupně v postoupení spisovému materiálu zde přitom nehraje roli, neboť, jak
již bylo řečeno, odvolací orgán je povinen sjednat v této věci nápravu a zajistit hladký průběh
řízení o opravném prostředku. Ze spisového materiálu navíc ani nevyplývá, že by stěžovatelé
možnosti obrátit se na nadřízený správní orgán vůbec využili.
[18] Stěžovatelé v souvislosti s jejich námitkou odkazují na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 3. 2019, č. j. 4 Azs 365/2018 - 74, z něhož dovozují svoje přesvědčení,
že záměrná nečinnost může být nezákonným zásahem. Podle názoru kasačního soudu však tato
odpověď z citovaného rozhodnutí explicitně nevyplývá. Nejvyšší správní soud
se v poukazovaném případě zabýval otázkou, zda mělo Ministerstvo vnitra v řízení o přiznání
statusu osoby bez státní příslušnosti povinnost postupovat podle zákona o azylu a analogicky
ve smyslu jeho §57 vydat stěžovateli průkaz žadatele. Ačkoliv se v této věci jednalo o žalobu
na ochranu před nezákonným zásahem, správně zvolený žalobní typ zde soud neposuzoval,
protože tato otázka nebyla předmětem sporu.
[19] Kasační soud v nyní projednávané věci dospívá k názoru, že ať už je povaha úkonu
podle §79 odst. 5 zákona o azylu jakákoliv, Správa uprchlických zařízení měla předat svůj spisový
materiál společně s podaným opravným prostředkem svému nadřízenému orgánu určeného
podle §178 správního řádu, jenž měl následně posoudit, zda je opravný prostředek proti reakci
Správy uprchlických zařízení ze dne 16. 3. 2020, č. j. UT-07581/2020, přípustný a buďto jej
následně meritorně projednat, anebo v souladu s §92 odst. 1 správního řádu zamítnout jako
nepřípustný (srov. stěžovateli zmíněný nález Ústavního soudu ze dne 27. 4. 2010,
sp. zn. III. ÚS 542/09). Teprve proti takovému rozhodnutí se mohli stěžovatelé bránit
prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, ne dříve. Nejvyšší správní soud
tak uvádí, že použití žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu (a ani proti rozhodnutí
správního orgánu jak bude řečeno později) nebylo v tomto případě přiléhavé.
[20] Stěžovatelé dále namítali, že ve správním soudnictví je nutné primárně chránit svá veřejná
subjektivní práva prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. K této otázce
se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 18. 4. 2019, č. j. 9 As 434/2018 - 35, v němž
uvedl: „[s]ubsidiarita vůči ostatním žalobním typům znamená, že zásahová žaloba je přípustná teprve tehdy,
pokud nepřichází v úvahu podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. ani žaloby
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu (§79 a násl. s. ř. s.). Je nepochybné, že ústřední roli v systému žalob
podle soudního řádu správního hraje žaloba proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s.,
nečinnostní žaloba a zásahová žaloba hrají roli pomocného prostředku ochrany a doplňku tam, kam ochrana
podle §65 a násl. s. ř. s. nedosáhne (viz body 17 a 18 odůvodnění usnesení rozšířeného senátu ze dne
13. 10. 2015, č. j. 7 As 107/2014 - 53, č. 3334/2016 Sb. NSS). Účastník řízení si tudíž nemůže zvolit,
jaký žalobní typ by byl pro něj výhodnější a jaký nakonec využije (srov. např. rozsudek ze dne 4. 8. 2005,
č. j. 2 Aps 3/2004 - 42, č. 720/2005 Sb. NSS).“ Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
ve svém usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, k povaze žaloby na ochranu
proti nečinnosti uvedl, že: „[n]ečinnostní žaloba je ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
svým způsobem přípravným a pomocným prostředkem. Jejím účelem je umožnit, aby soud přinutil správní orgán
vydat rozhodnutí (ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.) ve věci samé a také případně osvědčení.“ Zároveň Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 20. 7. 2011, č. j. 1 Aps 1/2011 - 101, dospěl k závěru, že „[v]
řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem je soud povinen posoudit, před tím než přistoupí k věcnému
přezkumu žaloby, zda se lze v daném případě domáhat ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky (§85
s. ř. s.). Dospěje-li soud k závěru, že se žalobce může domáhat soudní ochrany žalobou nečinnostní (§79 s. ř. s.),
je na místě žalobu na ochranu před nezákonným zásahem odmítnout s ohledem na zásadu subsidiarity zásahové
žaloby vyjádřenou v §85 s. ř. s.“
[21] Z judikatury citované v předchozím bodě vyplývá, že žaloba proti rozhodnutí správního
orgánu má ve správním soudnictví primát a především touto cestou by měly subjekty hájit svá
veřejná subjektivní práva. Tento žalobní typ však nelze uplatnit v těch případech, ve kterých není
vydáno žádné rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. V takovémto případě je namístě použít
žalobu na ochranu proti nečinnosti, která by měla správní orgán přinutit takovéto rozhodnutí
vydat. Až pokud není možná ani jedna z předchozích variant, je možné uvažovat o použití
obrany v podobě zásahové žaloby.
[22] Stěžovatelé se v rámci řízení o žalobě domáhali změny žalobního typu v tom smyslu,
že se nově chtějí bránit proti „rozhodnutí“ Správy uprchlických zařízení ze dne 8. 4. 2020,
č. j. UT-09018/2020. Jsou přesvědčeni, že reakci Správy uprchlických zařízení je třeba vnímat
jako zamítnutí jejich opravného prostředku, tedy vydání konečného rozhodnutí ve věci. Tento
názor stěžovatelů Nejvyšší správní soud nesdílí. Pokud zvláštní zákon nestanoví zvláštní procesní
pravidla, použije se k úpravě postupu správních orgánů správní řád. Toto obecné procesní
pravidlo spojuje ve svém §89 odst. 1 s odvoláním devolutivní účinek, to znamená, nestanoví-li
zákon jinak, je odvolacím správním orgánem nejblíže nadřízený správní orgán. O rozkladu
proti rozhodnutí, které vydal ústřední správní úřad, ministr nebo vedoucí jiného ústředního
správního úřadu v prvním stupni, pak podle §152 odst. 2 správního řádu rozhoduje ministr
nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu. Zákon v nyní posuzovaném případě nestanoví
odlišný postup, který by obecně platná pravidla stanovená správním řádem nahrazoval. Již z toho
důvodu nebyla Správa uprchlických zařízení oprávněna rozhodnout o opravném prostředku
stěžovatelů. Z dopisu Správy uprchlických zařízení ze dne 8. 4. 2020 nelze ani usuzovat,
že by tímto úkonem zakládala, měnila nebo rušila jejich veřejná subjektivní práva. Pouze
konstatovala, že není správním orgánem a v dané věci nevydala žádné rozhodnutí. Kasační soud
k této reakci uvádí, že se jedná pouze o vyslovení jejího názoru. Zda bylo v této věci vydáno
rozhodnutí nebo ne, může autoritativně určit pouze nadřízený správní orgán Správy uprchlických
zařízení identifikovaný podle §178 správního řádu, ne ona sama. Ten je oprávněn rovněž
posoudit, zda proti takovému „aktu“ je vůbec opravný prostředek přípustný. Takovéto posouzení
ale musí mít vždy formu rozhodnutí, které pak je následně ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
přezkoumatelné ve správním soudnictví.
[23] V poslední kasační námitce stěžovatelé namítají rozpor v judikatuře Nejvyššího správního
soudu, konkrétně poukazují na rozsudky ze dne 15. 12. 2005, č. j. 1 As 41/2004 - 56, a ze dne
7. 4. 2011, č. j. 3 Ans 38/2010 - 122. Nejvyšší správní soud se v rozsudku č. j. 1 As 41/2004 - 56
zabýval dosti specifickou problematikou týkající se zákona o svobodném přístupu k informacím.
V této věci žalovaný reagoval přípisem na odvolání proti „fiktivnímu“ rozhodnutí o odepření
poskytnutí informace. Nejvyšší správní soud přitom dospěl k závěru, že podstatná je skutečnost,
zda je žalovaný povinným subjektem dle zákona o svobodném přístupu k informacím.
Pak je na takovýto přípis potřeba nahlížet jako na rozhodnutí. V rozsudku
č. j. 3 Ans 38/2010 - 122 Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nadřízený orgán nemůže
na odvolání opomenutého účastníka řízení reagovat pouhým přípisem, ale musí vydat rozhodnutí
i v případě, že odvolání vyhodnotí jako nepřípustné podle §92 správního řádu. V opačném
případě se jedná o nečinnost podle §80 správního řádu. V nyní posuzované věci je však potřeba
upozornit na ten rozdíl, že Správa uprchlických zařízení nebyla oprávněna rozhodnout
o opravném prostředku proti vlastnímu „aktu“. Její přípis, ve kterém reaguje na opravný
prostředek podaný stěžovateli, tak nemůže být pojmově chápán jako rozhodnutí. Nejedná
se tudíž o stejnou situaci, jaká byla projednávána ve věci vedené u Nejvyššího správního soudu
pod sp. zn. 1 As 41/2004 - 56 ani pod sp. zn. 3 Ans 38/2010 - 122. Nejvyšší správní soud nemá
proto důvod předkládat tuto otázku rozšířenému senátu, neboť odpověď na ni není pro věc
rozhodná.
[24] Nejvyšší správní soud uzavírá, že městský soud postupoval zcela správně, pokud žalobu
odmítl s odůvodněním, že se stěžovatelka měla bránit žalobou na ochranu proti nečinnosti,
neboť ani žaloba proti rozhodnutí ani žaloba proti nezákonnému zásahu správního orgánu zde
nepřipadala v úvahu.
[25] Na základě výše uvedeného nemůže být důvodná ani námitka stěžovatelů ohledně
vyčíslení odměny jejich zástupce. Podle §35 odst. 2, věty druhé s. ř. s. platí, že „[z]a zastupování
náleží odměna; pro určení její výše, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak, se užije obdobně zvláštní právní
předpis, jímž jsou stanoveny odměny a náhrady advokátům za poskytování právních služeb“. Podle §35
odst. 10 téhož zákona platí odměnu ustanoveného zástupce stát. Ačkoli zákon v případě odměny
ustanoveného zástupce výslovně nestanoví, že se vyplácí pouze za důvodné úkony právní služby,
lze toto pravidlo analogicky dovodit ze zásady přiznávání toliko „důvodně vynaložených nákladů
řízení“ (včetně nákladů zastoupení advokátem) procesně úspěšnému účastníkovi řízení (srov. §60
odst. 1 s. ř. s.). Nelze spravedlivě požadovat, aby stát platil odměnu ustanoveného zástupce
i v rozsahu vykázaných úkonů právní služby, které lze označit za nadbytečné (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2021, č. j. 2 Azs 75/2020 - 47). Městský soud vyzval
stěžovatele k tomu, aby ve své žalobě uvedli žalobní typ, který by byl v jejich případě meritorně
projednatelný, tj. pokusil se stěžovatele navést k nápravě vady jimi podané žaloby. Jejich
ustanovený zástupce se rozhodl podanou žalobu upravit podle svého vlastního uvážení, které, jak
bylo výše uvedeno, nebylo způsobilé vytýkanou vadu napravit. Zástupce stěžovatelů
se tak nemůže oprávněně domáhat uznání a proplacení úkonu, který byl nadbytečný a nikterak
přínosný pro další pokračování v řízení o žalobě.
[26] Na závěr se kasační soud pouze v krátkosti v rámci obiter dictum vyjádří k názoru
stěžovatelů uvedenému v jejich replice, podle kterého mají právní nárok na poskytnutí ubytování
po celou dobu vedení řízení o žádosti ve věci udělení mezinárodní ochrany, a to včetně řízení
vedeného před Nejvyšším správním soudem. Třetí senát se k této otázce vyjádřil ve svém
usnesení ze dne 18. 3. 2020, č. j. 3 Azs 28/2020 - 73 (srov. taktéž usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 3. 2020, č. j. 1 Azs 28/2020 - 56, a ze dne 20. 3. 2020, č. j. 5 Azs 70/2020 - 32),
v němž uvedl, že postavení žadatelů o udělení mezinárodní ochrany svědčí pouze do skončení
řízení o žalobě před krajským soudem. Cizinec je tedy v rámci řízení o kasační stížnosti oprávněn
pobývat na území České republiky, a to na základě potvrzení o strpění na území dle §78b zákona
o azylu. Zákon o azylu jednoznačně stanoví, že právo na ubytování v pobytovém středisku
a poskytnutí stravy mají pouze žadatelé o udělení mezinárodní ochrany (§79 odst. 3 zákona
o azylu). Je n a uvážení správního orgánu, zda jinému cizinci poskytne ubytování a stravu
či nikoliv.
IV. Závěr a náklady řízení
[27] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného nepovažuje kasační stížnost
za důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1, věty druhé s. ř. s. zamítl.
[28] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelé neměli v řízení úspěch, a právo na náhradu nákladů řízení
tudíž nemají. Žalovanému náklady nevznikly, proto soud ani jednomu náhradu nákladů řízení
nepřiznal.
[29] V řízení o kasační stížnosti byl stěžovatelům ustanoven zástupcem advokát Mgr. Viktor
Klíma (viz usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 5. 2020, č. j. 10 A 58/2020 - 17).
V takovém případě platí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát (viz §35 odst. 10,
ve spojení s §120 s. ř. s.). Soud určil odměnu advokáta v souladu s §7, §9 odst. 4 písm. d),
§11 odst. 1 písm. c) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), za dva úkony právní služby, a to konkrétně
za další poradu s klienty přesahující jednu hodinu a podání kasační stížnosti. Z důvodu nutnosti
komunikace při poradě se stěžovateli v tureckém jazyce se Nejvyšší správní soud rozhodl
v souladu s §12 odst. 1 advokátního tarifu zvýšit odměnu spočívající v poradě s klienty
na dvojnásobek. Podle §12 odst. 4 advokátního tarifu, jde-li o společné úkony při zastupování
dvou nebo více osob, náleží advokátovi za každou takto zastupovanou osobu mimosmluvní
odměna snížená o 20 %. Mimosmluvní odměna za jeden úkon právní služby činí částku 3 100 Kč
[§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], po snížení podle §12 odst. 4
advokátního tarifu pak za každého ze stěžovatelů 2 480 Kč. Za jeden úkon právní služby
tak za všechny tři stěžovatele činí odměna 7.440 Kč. Za dva úkony právní služby (včetně jednoho
z nich s dvojnásobně zvýšenou odměnou) náleží mimosmluvní odměna ve výši 22.320 Kč
(7.440 + 14.880). Podle §13 odst. 4 advokátního tarifu je s odměnou advokátovi spojena náhrada
hotových výdajů ve výši 300 Kč za každý úkon právní služby. Celkově tedy náleží advokátovi
náhrada hotových výdajů ve výši 600 Kč (2 x 300). Advokátovi rovněž náleží ve smyslu
§14 advokátního tarifu náhrada za promeškaný čas spojená s cestou ze svého sídla na místo
porady s klienty (Hradec Králové) a zpět. Podle §14 odst. 3 činí náhrada 100 Kč za každou
i jen započatou půlhodinu. Advokátovi tak náleží náhrada za promeškaný čas ve výši 1.100 Kč
(počátek cesty vlakem v 5:40 s návratem do Prahy v 13:02, tj. po odečtení 2 hodin porady
s klienty celkově 5 hodin a 22 minut). Celkem zástupci stěžovatelů náleží odměna ve výši
24.020 Kč. Jelikož zástupce stěžovatelů uvedl, že je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje
se mu náhrada dle §57 odst. 2 s. ř. s. o tuto daň ve výši 21%, tedy po zaokrouhlení o 5.044 Kč.
Celková výše odměny, která bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě třiceti
dnů od právní moci tohoto rozhodnutí, činí částku 29.064 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. dubna 2022
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu