ECLI:CZ:NSS:2022:5.AS.2.2021:40
sp. zn. 5 As 2/2021 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci navrhovatele: O. O., proti
odpůrci: Hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, 110 00 Praha 1, v řízení
o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 12. 2020,
č. j. 3 A 17/2019 - 86,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 12. 2020, č. j. 3 A 17/2019 - 86,
se ruší a věc se mu v rací k dalšímu řízení.
II. Navrhovateli se v ra cí zaplacený soudní poplatek ve výši 5000 Kč. Tato částka
mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se navrhovatel domáhá zrušení shora uvedeného rozsudku Městského
soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byl zamítnut návrh navrhovatele na zrušení
nařízení hl. m. Prahy č. 19/2017 Sb. hl. m. Prahy ze dne 26. 9. 2017, kterým se vymezují oblasti
hlavního města Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu
sjednanou v souladu s cenovými předpisy (dále též „nařízení“). Nařízení bylo vydáno usnesením
Rady hl. m. Prahy na základě §23 odst. 1 písm. a), c) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích, ve znění účinném ke dni vydání nařízení (dále jen „zákon o pozemních
komunikacích“), a to s účinností od 1. 2. 2018.
[2] Návrhem na zrušení nařízení navrhovatel především brojí proti zákonem zvolené formě
nařízení pro regulaci dopravy na území obce dle §23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích;
přitom má za to, že materiálně se jedná o opatření obecné povahy. Dále namítá, že nařízení
zasahuje do jeho veřejného subjektivního práva užívat místní komunikace bezplatně na základě
§19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Navrhovatel má za to, že přílohy č. 1, 2 a 3
napadeného nařízení jsou v rozporu s §23 odst. 1 písm. a) a c) citovaného zákona, neboť na téže
komunikaci umožňují duplicitní dopravní režimy stání; příloha č. 1 navíc vymezuje oblasti (resp.
části obce nebo místní komunikace), ve kterých režim stání zpoplatněn není. V tomto směru
si dle navrhovatele jednotlivé přílohy odporují mezi sebou, a tudíž je nařízení neurčité.
Za nedostatečné a nezákonné považuje navrhovatel to, že nařízení neupravuje konkrétní dobu
stání tak, jak vyžaduje §23 odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích. Domnívá se,
že pro úkony popsané v §4 a §5 nařízení nebyla dotčeným správním úřadům zákonem svěřena
pravomoc. Navrhovatel tvrdí, že dopravní značky umístěné v zónách placeného stání neslouží
k provedení příloh k nařízení, nýbrž k provedení usnesení Rady hl. m. Prahy č. 1709 ze dne
18. 7. 2017, kterým byly schváleny ceníky parkovacích oprávnění a karet v zónách placeného stání
na území hl. m. Prahy, proti nimž navrhovatel rovněž uvádí další námitky. Podle navrhovatele
je nařízení v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“). Na podporu
svých argumentů přikládá řadu důkazů.
[3] O návrhu na zrušení nařízení rozhodl městský soud poprvé usnesením ze dne 20. 3. 2019,
č. j. 3 A 17/2019 – 49, tak, že návrh odmítl, neboť považoval nařízení za právní předpis,
tudíž neměl pravomoc jej zrušit. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 9. 10. 2020,
č. j. 5 As 80/2019 – 75, dospěl k závěru, že ač zákon o pozemních komunikacích určuje povahu
předmětného správního aktu jako nařízení, z hlediska materiálního se toto nařízení považuje
za opatření obecné povahy. Proto výše uvedené usnesení městského soudu zrušil a v dalším
řízení zavázal městský soud podrobit napadené nařízení soudnímu přezkumu dle algoritmu, jak
byl stanoven rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98,
resp. rozsudkem ze dne 30. 1. 2012, č. j. 9 Ao 8/2011 - 68.
[4] Městský soud v novém rozsudku dospěl k závěru, že odpůrce měl danou pravomoc
k vydání nařízení na základě §23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (první krok
přezkumu dle algoritmu), přitom jednal v rámci své věcné, územní i osobní působnosti, resp.
nejednal ultra vires (druhý krok) a zároveň neshledal postup odpůrce při vydávání napadeného
nařízení v rozporu se zákonem (třetí krok). Co se týče čtvrtého kroku, městský soud posuzoval,
zda je nařízení v souladu s hmotněprávními předpisy. Předně konstatoval, že do práva
navrhovatele bezplatně užívat místní komunikace nebylo zasaženo napadeným nařízením, nýbrž
již samotným zákonem o pozemních komunikacích, který v §23 umožňuje obcím právo
obecného užívání (dle §19 odst. 1 téhož zákona) omezit nařízením; z tohoto hlediska neexistuje
mezi nařízením a zákonem o pozemních komunikacích rozpor. Vymezení oblastí a místních
komunikací (resp. jejich úseků), které lze užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy,
tak, jak jsou uvedeny v přílohách napadeného nařízení, neshledal městský soud v rozporu
se zákonem ani čl. 2 odst. 3 Ústavy, neboť pro přijetí takové regulace je obec oprávněna
na základě §23 odst. 1 písm. a) až c) zákona o pozemních komunikacích.
[5] K námitce vzájemného překrývání jednotlivých zón na téže místní komunikaci městský
soud konstatoval, že není v rozporu se zákonem, stanoví-li obec nařízením pro určitou část
komunikace odlišný režim stání. Městskému soudu se takový postup jeví jako efektivní,
s ohledem na vytíženost jednotlivých oblastí žádoucí a z hlediska přehlednosti označení těchto
komunikací vyhovující. Podle městského soudu může nařízení vymezit oblasti placeného stání
pro motorová vozidla tak, že zároveň zahrnují prostor nezpoplatněného území obce. V této
souvislosti soud odmítl tvrzený rozpor mezi přílohou č. 1 a přílohami č. 2 a 3 napadeného
nařízení, neboť poslední dvě přílohy vymezují konkrétní komunikace, zatímco příloha č. 1
vymezuje oblasti, kterých se nařízení týká; jedná se tedy o pouhou konkretizaci místních
komunikací v jednotlivých oblastech.
[6] Zákon o pozemních komunikacích v §23 odst. 2 ukládá povinnost označit komunikaci
či její část příslušnou dopravní značkou; z toho však dle městského soudu nevyplývá, že by bylo
možné označit každou část pozemní komunikace pouze jednou barvou a určit tak jednoznačně
režim státní buď podle §23 odst. 1 písm. a) anebo c) zákona o pozemních komunikacích.
Umožňuje-li nařízení pro daný úsek komunikace dvojí režim stání motorových vozidel, je již
na zvážení jednotlivých městských části, jaký režim zvolí. Městský soud podotkl, že navrhovatel
nadto neuvádí, jakým způsobem bylo tímto dvojím označením parkovacích zón zasaženo do jeho
práv.
[7] Námitce týkající absence stanovení doby ke stání motorového vozidla dle §23 odst. 1
písm. a) zákona o pozemních komunikacích a s tím související tvrzené libovůle silničních
správních úřadů stran určení příslušné dopravní značky s dodatkovou tabulí, kde je určena
konkrétní doba stání, městský soud rovněž nepřisvědčil a opět podotkl, že navrhovatel neuvedl,
jakým způsobem bylo zasaženo do jeho práv. Městský soud konstatoval, že z dikce předmětného
ustanovení neplyne obci povinnost k tomu, aby ve svých nařízeních přesně vymezila maximální
dobu stání.
[8] Městský soud rovněž nepřisvědčil námitkám navrhovatele ohledně nezákonnosti svěření
přenesené působnosti na orgány městských částí v §4 a §5 napadeného nařízení. Zákon
o pozemních komunikacích v §23 odst. 1 in fine uvádí, že obec v nařízení stanoví způsob placení
sjednané ceny a způsob prokazování jejího zaplacení, k čemuž má dojít buď na úřadech
městských částí, Magistrátu hlavního města Prahy, nebo prostřednictvím parkovacích automatů.
Nařízení výslovně nezmocňuje orgány městských částí k vybírání plateb za parkovací oprávnění
či ověřování registrací státních poznávacích značek motorových vozidel.
[9] Městský soud rovněž dospěl k závěru, že napadené opatření obstojí v testu
proporcionality (pátý krok algoritmu). Jelikož neshledal důvody pro zrušení napadeného nařízení,
návrh navrhovatele zamítl.
[10] Proti rozsudku městského soudu podal navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) kasační
stížnost z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
v pozdějších zněních (dále jen „s. ř. s.“).
[11] V kasační stížnosti se stěžovatel předně ohrazuje proti tvrzení městského soudu,
že v návrhu na zrušení nařízení neuvedl, jakým způsobem byla jeho práva zasažena. V této
souvislosti uvádí, že bylo porušeno jeho právo na bezplatné užívání místní komunikace,
a to na základě institutu obecného užívání pozemních komunikacích, jak vyplývá z §19 odst. 1
zákona o pozemních komunikacích. Za nesprávnou označil úvahu soudu, že do stěžovatelova
práva nebylo zasaženo napadeným nařízením, nýbrž samotným zákonem o pozemních
komunikacích. Podle názoru stěžovatele §23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích ještě
nestanovuje odchylku od zákonného režimu bezplatného užívání pozemních komunikací;
k zásahu dochází až využitím tohoto zmocnění, tj. vydáním nařízení dle §23 odst. 1 zákona
o pozemních komunikacích. Podle stěžovatele bylo postupem odpůrce porušeno jeho právo
obsažné v čl. 2 odst. 3 Ústavy.
[12] Stěžovatel rovněž nesouhlasí se závěry městského soudu, že obec může prostřednictvím
nařízení vymezit oblast placeného stání pro motorová vozidla tak, že zároveň zahrnují
nezpoplatněné území obce; má za to, že takový závěr odpovídá předešlé právní úpravě. Nově
je třeba §23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích vykládat tak, že vymezení oblastí v sobě
již zahrnuje i vymezení místních komunikací k placenému parkování, případně jejich částí
v závislosti na vedení hranice oblasti, která je zpoplatněna. Své úvahy demonstruje na vlastní
situaci: přestože je oblast v místě, kde má trvalý pobyt, zahrnuta v bodu č. 4 přílohy č. 1 nařízení,
místní komunikace v ulici blízké jeho trvalému pobytu nebyla zahrnuta do bodu č. 4 přílohy č. 3
téhož nařízení. To se projevilo v jeho právní sféře tak, že ačkoliv bylo místo trvalého pobytu
stěžovatele zahrnuto do oblastí s placeným parkováním v režimu §23 odst. 1 písm. c) zákona
o pozemních komunikacích (viz bod č. 4 přílohy č. 1 napadeného nařízení), ve skutečnosti byl
v místě svého trvalého pobytu ve stejném postavení jako např. občan Středočeského kraje, neboť
tato pozemní komunikace nebyla zahrnuta do přílohy č. 3 napadeného nařízení; jinými slovy
se na něj nevztahuje benefit v podobě zvýhodněného parkování dle §23 odst. 1 písm. c) zákona
o pozemních komunikacích. Podle názoru stěžovatele již vymezením oblastí v příloze č. 1
napadeného nařízení mají být všechny místní komunikace nacházející se v takto vymezených
oblastech dotčeny odlišným dopravním režimem oproti bezplatnému obecnému užívání
pozemních komunikací a mají být proto všechny označeny příslušnou dopravní značkou.
Zároveň konstatuje, že příloha č. 1 napadeného nařízení je nadbytečná, neboť ke skutečnému
prostorovému vymezení zpoplatněného území slouží přílohy č. 2 a 3 nařízení. Stěžovatel též
namítá nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu, a to proto, že se dostatečně nevypořádal
s uvedenou argumentací stěžovatele.
[13] Podle stěžovatele městský soud rovněž nesprávně vypořádal jeho námitky ohledně
překrývání zpoplatněných zón a s tím spojené neurčitosti nařízení. Stěžovatel tvrdí, že přílohy č. 2
a 3 nařízení si vzájemně odporují, v důsledku čehož na stejných místních komunikacích dochází
k překrývání jednotlivých zón. Stěžovatel je však přesvědčený o tom, že totožný úsek místní
komunikace může fungovat pouze v jednom režimu - tj. buď v režimu §23 odst. 1 písm. a), nebo
písm. c) zákona o pozemních komunikacích; tyto režimy se vzájemně vylučují. Jestliže
z jednotlivých příloh vyplývá, že na téže místní komunikaci jsou stanoveny současně dva
protichůdné dopravní režimy placeného stání, potom je nařízení neurčité a není jednoznačně
určen dopravní režim placeného stání na dané místní komunikaci. Důsledkem toho stanovují
variantu dopravního režimu placeného stání správní úřady namísto Rady hl. m. Prahy, přestože
k tomu nejsou dle §23 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích zmocněny. Způsob vymezení
místních komunikací je proto dle názoru stěžovatele v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy.
[14] Stěžovatel dále uvádí, že povinnost označit místní komunikaci příslušnou značkou
dle §23 odst. 2 zákona o místních komunikacích spadá do přenesené působnosti obce, přičemž
příslušné k tomu jsou silniční správní úřady. Tím, že hlavní město Praha je rozčleněno
na jednotlivé městské části, zasahuje do přenesené působnosti správních orgánů samospráva
městských částí.
[15] Městský soud se dle názoru stěžovatele neměl zabývat pátým krokem přezkumu, tj. neměl
zkoumat proporcionalitu nařízení, protože předmětné nařízení je v rozporu se zákonem; jeho
přezkum měl být tudíž ukončen ve čtvrtém kroku.
[16] Stěžovatel se neshoduje s městským soudem v tom, že postačí, pokud nařízení v rámci
režimu stání podle §23 odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích stanoví pouze
maximální dobu stání v délce 24 h. Podle stěžovatele nařízení musí obsahovat konkrétní časově
omezenou dobu stání na jednotlivých komunikacích; v opačném případě dochází ke konkretizaci
časového údaje na dodatkové tabulce u dopravní značky označující místní komunikaci, která
je vydávána dle §63 odst. 1 písm. f) zákona č. 351/2000 Sb., zákona o provozu na pozemních
komunikacích, ve znění účinném ke dni vydání nařízení (dále jen „zákon o provozu
na pozemních komunikacích“) silničními správními úřady. Tyto však nemají pravomoc dotvářet
napadené nařízení. Tím, že konkrétní časový údaj není uveden přímo v nařízení, nelze proti délce
stání brojit s poukazem na princip proporcionality. Podle stěžovatele tak došlo k zásahu do jeho
veřejného subjektivního práva obsaženého v čl. 2 odst. 3 Ústavy.
[17] Námitky stěžovatele směřují rovněž proti §4 a §5 napadeného nařízení; tato ustanovení
upravují způsob zakoupení parkovacího oprávnění a způsob prokázání zaplacení sjednané ceny,
přičemž je stanoveno, že všechny tyto úkony lze učinit (mj.) na úřadě městské části hl. m. Prahy
příslušné k oblasti vymezené nařízením nebo na Magistrátu hl. m. Prahy. Stěžovatel však namítá,
že uvedeným úřadům nebyla působnost svěřena vyhláškou č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou
se vydává Statut hlavního města Prahy, ve znění účinném ke dni vydání nařízení (dále jen „Statut
hl. m. Prahy“), tudíž se jedná o obcházení §17 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě
Praze, ve znění účinném ke dni vydání nařízení (dále jen „ zákon o hl. m. Praze“), a §23 odst. 2
a 3 Statutu hl. m. Prahy. Stěžovatel konstatuje, že není možné, aby tutéž agendu v samostatné
nebo přenesené působnosti vykonávaly úřady městských částí současně vedle Magistrátu hl. m.
Prahy. Zmatečné je pak dle stěžovatele to, který z úřadů je příslušný dle §4 a §5 napadeného
nařízení k oblasti č. 4 přílohy č. 1, neboť tato oblast zahrnuje území městské části Praha 4
i Praha - Kunratice.
[18] Stěžovatel napadá rozsudek městského soudu též co do výroku o náhradě nákladů
řízení. Stěžovatel byl úspěšný v řízení o kasační stížnosti, když Nejvyšší správní soud rozsudkem
ze dne 9. 10. 2020, č. j. 5 As 80/2020 - 36 zrušil usnesení městského soudu ze dne 20. 3. 2019,
č. j. 3 A 17/2019 – 49, a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud současně zavázal
městský soud k tomu, aby v dalším řízení rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti. Přestože
byl stěžovatel v řízení o kasační stížnosti úspěšný, městský soud mu nepřiznal náhradu
vynaložených nákladů spočívající v zaplacení soudního poplatku. Tento postup je dle stěžovatele
v rozporu s čl. 36 odst. 1 a čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
[19] Návrhem na zrušení nařízení se stěžovatel domáhal zrušení nařízení č. 19/2017 Sb.,
hl. m. Prahy, uveřejněné v částce č. 17/2017 Sb. hl. m. Prahy dne 2. 10. 2017. Městský soud však
ve svém odůvodnění poukázal na změny nařízení, které byly přijaty dne 30. 8. 2018 pod číslem
12/2018 Sb. Stěžovateli tak není zřejmé, zda městský soud svá skutková zjištění o vymezení
oblastí a místních komunikacích v přílohách napadeného nařízení čerpal ze správně zjištěného
znění nařízení, které platilo ke dni 2. 10. 2017 tak, jak požaduje §101b odst. 3 s. ř. s. Stěžovatel
má tudíž za to, že městský soud zatížil řízení vadou, která měla za následek nezákonné
rozhodnutí ve věci samé.
[20] Na závěr stěžovatel uvádí řadu důkazů, které přiložil k návrhu na zrušení nařízení,
a namítá, že se městský soud těmito důkazy vůbec nezabýval, přičemž ani neuvedl, proč
považoval provedení navrhovaných důkazů za nadbytečné. Tímto městský soud zatížil řízení
vadou, která měla za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. S ohledem na výše uvedené
stěžovatel kasačnímu soudu navrhuje, aby rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
[21] Odpůrce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského soudu
a navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. S ohledem na argumentaci stěžovatele
předně zpochybňuje jeho aktivní procesní legitimaci ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s. a judikatury
Nejvyššího správního soudu. Podle odpůrce bylo nařízení vydáno v souladu se zákonným
zmocněním (§44 odst. 2 zákona o hl. m. Praze v souvislosti s §23 odst. 1 písm. a) a c) zákona
o pozemních komunikacích) k tomu oprávněným orgánem, tj. Radou hl. m. Prahy v přenesené
působnosti. K námitkám stěžovatele týkajících se čtvrtého kroku přezkumu dle daného algoritmu
uvedl, že nařízení bylo vydáno v souladu s výsledky provedených analýz, stanovisek a projektů,
a to na základě dlouhodobého vyhodnocování dopravy v klidu s ohledem na místní specifika;
přitom bylo přihlíženo k množství vozidel jak rezidentů, tak návštěvníků regulované oblasti.
Napadené nařízení obsahuje tři přílohy, přičemž přílohy č. 2 a 3 vymezují konkrétní komunikace,
které lze užít v režimu §23 odst. 1 písm. a) nebo c) zákona o pozemních komunikacích, zatímco
příloha č. 1 vymezuje celkové oblasti, kterých se nařízení týká. Dle odpůrce se tedy nejedná
o rozpor mezi přílohami, ale o pouhou konkretizaci místních komunikací v jednotlivých
oblastech; přitom jednotlivé režimy (zóny) stání lze kombinovat. Odpůrce dále uvádí, že na území
hl. m. Prahy jsou zřízeny zóny placeného stání dle Zásad pro zřizování zón placeného stání
na území hl. m. Prahy vydaných usnesením Rady hl. m. Prahy č. 2472 ze dne 9. 9. 2014; tyto
zásady vymezují tři typy parkovacích zón: modrá zóna (tzv. rezidentní parkování), fialová zóna
(tzv. smíšené parkování) a oranžová zóna (tzv. krátkodobé parkování). Odpůrce předestřel
způsob, jakým byla vydávána opatření obecné povahy, která stanovují úpravu provozu
na místních komunikacích uvedených v přílohách napadeného nařízení v souladu s cenovými
přepisy; přitom konstatuje, že procesní práva občanů dle §172 zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř.“) byla zachována. Podle odpůrce silniční správní
orgán disponuje diskrecí o tom, jakou značku dle nařízení v souladu s §23 odst. 2 zákona
o pozemních komunikacích užije, a současně odmítá, že by opatření obecné povahy vydaná
silničními správními úřady dle §23 odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích byly
projevem jejich libovůle, když napadené opatření nestanovuje konkrétní časově omezenou dobu
ke stání motorového vozidla. Odpůrce se rovněž ztotožňuje s hodnocením proporcionality
nařízení městským soudem.
[22] Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozhodnutí městského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou,
neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí městského soudu vzešlo
(§102 s. ř. s.), a stěžovatel doložil, že má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle
zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[23] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou přípustnosti kasační stížnosti. Podle
§104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. platí, že kasační stížnost je nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud
rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem;
to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním
názorem Nejvyššího správního soudu. Ze zákazu opakované kasační stížnosti judikatura
Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu dovodila nad rámec citovaného ustanovení další
výjimky; jedná se o případy, kdy kasační soud vytýká nižšímu správnímu soudu procesní
pochybení nebo nedostatečně zjištěný skutkový stav, případně nepřezkoumatelnost jeho
rozhodnutí. Odmítnutí kasační stížnosti by v takovém případě znamenalo odmítnutí věcného
přezkumu rozhodnutí z pohledu aplikace hmotného práva. Jak vyplývá z usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 – 165, „§104 odst. 3
písm. a) s. ř. s. limituje přípustnost kasační stížnosti ve vztahu k otázkám již dříve v téže věci Nejvyšším
správním soudem závazně posouzeným.“
[24] V nyní posuzovaném případě Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 9. 10. 2020,
č. j. 5 As 80/2019 - 36 zrušil usnesení městského soudu ze dne 20. 3. 2019, č. j. 3 A 17/2019 - 49
(viz bod [3] tohoto rozsudku). Nejvyšší správní soud však posuzoval toliko naplnění důvodu
dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy zda z hlediska zákona obstojí důvody, pro které bylo
stěžovateli odepřeno věcné posouzení jeho žaloby. Za této procesní situace neměl Nejvyšší
správní soud možnost se k námitkám stěžovatele věcně vyjádřit. Kasační stížnost je tedy
přípustná.
[25] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda rozhodnutí městského soudu netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[26] Kasační stížnost je důvodná.
[27] Předtím, než Nejvyšší správní soud přistoupí k přezkumu jednotlivých námitek
stěžovatele, považuje za nutné uvést na pravou míru, v čem spočívá procesní podmínka aktivní
procesní legitimace navrhovatele v řízení o přezkumu opatření obecné povahy. Dle §101a odst. 1
s. ř. s. má aktivní procesní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy ten, kdo
tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.
Otázkou aktivní legitimace ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s. se zabýval i rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120. Z tohoto rozhodnutí
vyplývá, že „splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky
konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda
je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné
konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení.“ Navrhovatel v návrhu uvedl,
že má trvalý pobyt na adrese T. X, P. X - X, a je vlastníkem bytu v domě na této adrese; zároveň
je vlastníkem osobního automobilu. Jako právo, na kterém se cítí být napadeným nařízením
dotčen, stěžovatel označil právo dle §19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (tj. právo
obecného užívání) a na některých místech dále zmiňuje právo dle čl. 2 odst. 3 Ústavy. Stěžovatel
tedy je osoba, na kterou napadené nařízení dopadá, byť ne ve všech svých částech. Obecně lze
tedy konstatovat, že aktivní procesní legitimace stěžovatele je dána.
[28] Procesní legitimaci však nelze zaměňovat s věcnou legitimací. Z ustálené judikatury
Nejvyššího správního soudu vyplývá, že „úspěch návrhu rozhodující měrou odvisí od toho, zda v řízení
bude prokázáno, že navrhovatel skutečně – jak v návrhu tvrdil – byl na svých právech zkrácen přijatým
opatřením obecné povahy. Návrh sám zákonodárce nekoncipoval jako actio popularis, ale jako nástroj k ochraně
subjektivního práva. To, že návrhová (procesní) legitimace je podmíněna tvrzením o zkrácení na právech, jen
předznamenává, že předpokladem úspěchu v řízení samotném (věcnou legitimací) je požadavek, aby v řízení bylo
prokázáno, že k takovému ukrácení na právech skutečně došlo“ (viz usnesení ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 1 Ao 2/2010 - 116). Jinak řečeno, úspěch stěžovatelových námitek je předurčen tím, zda
v řízení prokáže porušení některého ze svých práv, jejichž dotčení v návrhu tvrdí.
[29] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí totiž představuje tak závažnou vadu rozhodnutí,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal, tedy
z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum soudního rozhodnutí je možný pouze
za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti.
[30] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je rozhodnutí nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů, jestliže není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady
volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu; z jakého důvodu nepovažoval
za důvodnou právní argumentaci v žalobě; proč považoval žalobní námitky za liché, mylné nebo
vyvrácené nebo proč subsumoval skutkový stav pod zvolené právní normy (viz např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publikovaný pod č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publikovaný pod č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 17. 1. 2008,
č. j. 5 As 29/2007 - 64, nebo ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 - 245). Dalším, v judikatuře
zdejšího soudu rovněž konzistentně uváděným důvodem nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
může být případ, kdy soud opomněl přezkoumat některou za včas uplatněných žalobních
námitek (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2009, čj. 8 Afs 73/2007 - 107).
[31] Nejvyšší správní soud předně podotýká, že nepřezkoumatelnost není projevem
subjektivní představy stěžovatele o tom, jak měl městský soud rozhodnout, resp. jak podrobně
měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje
přezkoumat napadený rozsudek (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017,
č. j. 3 Azs 69/2016 - 24). Z judikatury zdejšího soudu rovněž vyplývá, že institut
nepřezkoumatelnosti nelze libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se soud
podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci
účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné
aspekty vznesené námitky; správní soudy nemají povinnost vypořádat se s každou dílčí
námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky
jako celek neobstojí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2019,
č. j. 8 Afs 267/2017 - 38).
[32] Městský soud se neztotožnil s námitkou, že nařízení nemůže vymezit oblasti placeného
stání pro motorová vozidla tak, že zároveň zahrnují prostor nezpoplatněného území obce (viz
bod 35 odůvodnění). Svůj postoj však blíže nevysvětluje a z napadeného rozhodnutí tedy není
zřejmé, z jakého důvodu považuje námitku stěžovatele za nedůvodnou. Městský soud nevyvrací
ani nezpochybňuje argumentaci stěžovatele, avšak současně ani neuvádí vlastní právní hodnocení,
ze kterého by bylo zřejmé, proč považuje přílohu č. 1 nařízení za souladnou se zákonem, resp.
nikoliv nadbytečnou. Nejvyšší správní soud proto musí přisvědčit námitce stěžovatele
a konstatuje, že městský soud zatížil své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti. V dalším řízení
bude na městském soudu, aby námitku stěžovatele ohledně tvrzeného rozporu §23 odst. 1
zákona o pozemních komunikacích a přílohou č. 1 napadeného nařízení znovu přezkoumal
a své závěry náležitě odůvodnil.
[33] Stěžovatel dále namítá, že městský soud zatížil řízení vadou, která měla mít za následek
nezákonné rozhodnutí ve věci samé, neboť se vůbec nezabýval v návrhu navrhovanými důkazy;
soud v rozsudku přitom nevysvětlil, proč považoval provedení navrhovaných důkazů
za nadbytečné. V kasační stížnosti pak stěžovatel zmiňuje některé z důkazů, které uvedl též
v návrhu na zrušení nařízení, a znovu popisuje skutečnosti, které tyto důkazy měly prokázat.
Tyto důkazy rovněž přiložil ke kasační stížnosti.
[34] Nejvyšší správní soud konstatuje, že z napadeného rozhodnutí není zřejmé, jak městský
soud naložil s důkazy, které byly součástí návrhu stěžovatele. Zdejší soud se mnohokrát vyjádřil
k otázce tzv. opomenutých důkazů, vycházeje ze závěrů konzistentní judikatury Ústavního soudu
[viz nálezy Ústavního soudu ze dne 16. 2. 1995, sp. zn. III. ÚS 61/94 (N 10/3 SbNU 51),
ze dne 18. 4. 2001, sp. zn. I. ÚS 549/2000 (N 63/22 SbNU 65), ze dne 10. 4. 2001, sp. zn.
II. ÚS 663/2000 (N 57/22 SbNU 19) či ze dne 25. 1. 2001, sp. zn. IV. ÚS 67/2000 (N 17/21
SbNU 153)]. V rozsudku ze dne 28. 4. 2020, č. j. 4 As 372/2019 – 42, Nejvyšší správní soud
přiléhavě shrnul aktuální judikaturu týkající se tzv. opomenutých důkazů:
„Problematikou důkazů, o nichž nebylo v řízení rozhodnuto, se Nejvyšší správní soud opakovaně
zabýval ve své judikatuře (např. v rozsudku ze dne 1. 4. 2008, č. j. 9 Azs 15/2008 - 108, ze dne 28. 5. 2009,
č. j. 6 Azs 26/2009 - 100, ze dne 2. 9. 2009, č. j. 2 Azs 26/2009 - 123, či v rozsudku ze dne
15. 12. 2011, č. j. 1 As 84/2010 - 72). Z citované judikatury pak vyplývá, že soud není povinen provést
všechny důkazy navrhované účastníkem řízení, avšak je vždy povinen náležitě odůvodnit, z jakých důvodů
navrhovaný důkaz neprovedl. Na splnění výše uvedených podmínek je nutné trvat, neboť jsou zárukou práva
na spravedlivý proces (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2011, č. j. 1 As 84/2010 - 72).
V opačném případě jde o tzv. opomenutý důkaz, jenž zakládá nepřezkoumatelnost rozhodnutí (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2008, č. j. 4 As 21/2007 - 80). Neakceptování návrhu na provedení
důkazů lze současně založit pouze argumentem, podle něhož tvrzená skutečnost, k jejímuž ověření nebo vyvrácení
je důkaz navrhován, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení. Dále je myslitelný argument, podle kterého
důkaz není způsobilý vyvrátit nebo potvrdit tvrzenou skutečnost, tzn. nedisponuje vypovídací potencí. Odmítnutí
provedení důkazu může být konečně zdůvodněno jeho nadbytečností, a to tehdy, byla-li již skutečnost, která
má být dokazována v dosavadním řízení, bez důvodných pochybností postavena najisto (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 - 89). Absence věcné úvahy soudu, proč považuje
navrhované důkazy za nadbytečné, pak může být překlenuta pouze v případě zjevně irelevantních důkazních
návrhů.“
[35] Vzhledem k tomu, že z napadeného rozsudku není patrné, jak městský soud s navrženými
důkazy naložil, neboť návrhy stěžovatele zůstaly zcela zamlčeny, Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že i v tomto případě městský soud zatížil své rozhodnutí vadou ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. V dalším řízení se městský soud bude muset vyjádřit k navrhovaným důkazům
stěžovatele (popř. odpůrce), a to i v případě, že se bude jednat o důkaz, který nemůže právní
názor soudu na věc samu nijak zvrátit (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 12. 2011, č. j. 1 As 84/2010 - 79). Na jejich základě poté posoudí jednotlivé námitky
stěžovatele z hlediska jím tvrzeného zásahu do práv; jejich hodnocení Nejvyšším správním
soudem nyní, by bylo předčasné.
[36] Městský soud ve výroku č. II. napadeného rozsudku rozhodl tak, že žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Tento výrok opřel o §60 odst. 1 s. ř. s., a to s ohledem
na zásadu úspěchu ve věci; přitom uvedl, že i když byl odpůrce v řízení úspěšný, žádné náklady
nad rámec jeho běžných činností mu nevznikly. Tomuto výroku ani jeho odůvodnění nelze nic
vytknout. Podle §110 odst. 2 věty prvé s. ř. s. platí, že pokud Nejvyšší správní soud zruší
rozhodnutí krajského soudu a vrátí mu věc k dalšímu řízení, rozhodne krajský soud v novém
rozhodnutí rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti. Městský soud ve svém novém
rozhodnutí, jímž se řízení končí (§61 odst. 1 s. ř. s.), má povinnost rozhodnout o nákladech
řízení, které vznikly jak v novém řízení před městským soudem, tak i náklady, které vznikly
v původním řízení tímto soudem a též náklady, které vznikly v řízení o kasační stížnosti. Tyto
náklady přitom tvoří jediný celek a krajský soud o jejich náhradě rozhodne jediným výrokem
vycházejícím z §60 s. ř. s. (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2008,
č. j. 1 As 61/2008 – 98, či ze dne 21. 12. 2016, č. j. 8 As 80/2016 - 36). Tato stěžovatelova
námitka, jejímuž vypořádání nic nebrání, tedy není důvodná.
[37] Nejvyšší správní soud postupoval v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož Nejvyšší
správní soud rozhoduje o kasační stížnosti zpravidla bez jednání. Stěžovatel ke kasační stížnosti
přiložil řadu důkazů; jedná se však o důkazy, kterými se městský soud vůbec nezabýval, což vedlo
k nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku (viz výše). Jakékoliv vyjádření se k těmto důkazům
ze strany kasačního soudu by tedy bylo za této procesní situace předčasné, neboť se jimi v dalším
řízení bude muset nejprve zabývat městský soud (mutatis mutandis srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 10. 2012, č. j. 1 As 115/2012 - 33).
[38] S ohledem na výše uvedené soud shrnuje, že kasační stížnost stěžovatele je z části
důvodná. Proto Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil výrok I. rozsudku
městského soudu; spolu s ním zrušil rovněž závislý výrok II. o nákladech řízení a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 4 s. ř. s.). V něm je městský soud vázán právním
názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.). Městský soud bude v následujícím
řízení povinen znovu posoudit námitky stěžovatele uvedené v návrhu na zrušení nařízení týkající
se rozporu přílohy č. 1 napadeného nařízení s §23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích
(viz bod XII. s. 11 až 13 návrhu na zrušení nařízení) a dále se městský soud náležitě vypořádá
s navrhovanými důkazy.
[39] Městský soud v novém rozhodnutí rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
[40] Stěžovatel uhradil v řízení před Nejvyšším správním soudem soudní poplatek
ve výši 5000 Kč. Podání opakované kasační stížnosti však podle ustálené judikatury
nepodléhá poplatkové povinnosti (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 2. 2016,
č. j. 10 Afs 186/2014 - 60, č. 3396/2016 Sb. NSS), proto soud výrokem III. tohoto rozsudku
rozhodl o vrácení soudního poplatku. Soudní poplatek bude stěžovateli vyplacen z účtu
Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 26. srpna 2022
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu