ECLI:CZ:US:2009:1.US.2052.08.1
sp. zn. I. ÚS 2052/08
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Františka Duchoně a soudců Vojena Güttlera a Ivany Janů - ze dne 27. ledna 2009 sp. zn. I. ÚS 2052/08 ve věci ústavní stížnosti stěžovatele A. S. proti rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, odboru pro severomoravskou oblast, ze dne 22. srpna 2001 č. j. 187156/2001-6381, kterým bylo stěžovateli uloženo uhradit dlužné částky jako ceny za poskytnuté komunikační služby u mobilní telefonní stanice v celkové výši 15 429,10 Kč s příslušenstvím, za účasti Českého telekomunikačního úřadu jako účastníka řízení a společnosti T-Mobile Czech Republic, a. s., jako vedlejšího účastníka řízení.
Výrok
I. Rozhodnutím Českého telekomunikačního úřadu, odboru pro severomoravskou oblast, ze dne 22. srpna 2001 č. j. 187156/2001-6381 byla porušena základní práva stěžovatele zaručená čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
II. Rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, odboru pro severomoravskou oblast, ze dne 22. srpna 2001 č. j. 187156/2001-6381 se ruší.
Odůvodnění:
I.
1. Ústavní stížností podanou k poštovní přepravě dne 13. 8. 2008 se stěžovatel domáhal zrušení rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu (ČTÚ), odboru pro severomoravskou oblast, ze dne 22. srpna 2001 č. j. 187156/2001-6381 (dále jen "rozhodnutí"), kterým mu bylo uloženo uhradit dlužné ceny za poskytnuté komunikační služby u mobilní telefonní stanice specifikovaného čísla v celkové výši 15 429,10 Kč s příslušenstvím. Stěžovatel tvrdí, že napadeným rozhodnutím a předchozím správním řízením byla porušena jeho základní práva zaručená čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
II.
Obsah ústavní stížnosti
2. V ústavní stížnosti stěžovatel uvádí, že byl dne 15. 5. 2008 vyzván společností Intrum Justitia, s. r. o., k úhradě částky ve výši 24 572 Kč. Přiloženým dopisem byl současné informován obchodní společností T-Mobile Czech Republic, a. s., o postoupení pohledávky vzniklé z údajného neplnění závazků ze smlouvy o poskytování služeb elektronických komunikací s tím, že novým věřitelem se ve vztahu k dané pohledávce stala obchodní společnost Intrum Justitia, s. r. o. Dopisem ze dne 10. 6. 2008 se stěžovatel obrátil na obchodní společnost Intrum Justicia, s. r. o., s žádostí o zaslání dokladů, z nichž údajný závazek vyplývá. Dne 23. 6. 2008 bylo stěžovateli ze strany zmíněné obchodní společnosti Intrum Justitia, s. r. o., doručeno touto ústavní stížností napadené rozhodnutí ČTÚ.
3. Po rekapitulaci obsahu příslušného spisu ČTÚ a průběhu řízení stěžovatel namítá především skutečnost, že mu v průběhu správního řízení nebylo fakticky doručováno, neboť mu byl dne 22. 2. 2001 ustanoven opatrovník. ČTÚ podle názoru stěžovatele nedostatečně zjišťoval místo jeho faktického pobytu, když předchozí pokusy o doručení oznámení o zahájení správního řízení na známé adresy stěžovatele byly neúspěšné. Stěžovatel se, jak uvádí, do měsíce července 1998 zdržoval na adrese M. 5, Havířov, od července 1998 do dubna 2002 měl trvalý pobyt na adrese A. 1/2, Ostrava. Fakticky bydlel od prosince 1999 na adrese U. 100/5, 789 83 Loštice, a to z pracovních důvodů. Změnu údaje o trvalém pobytu stěžovatel obchodní společnosti RADIOMOBIL, a. s., dle svých slov oznámil. Stěžovatel uvádí, že na adrese A. 1/2, Ostrava, kterou si ČTÚ zjistil z centrální evidence obyvatel, bydlela v té době jeho matka (shodného příjmení), u které stěžovatel pobýval přibližně 2x měsíčně o víkendech a u které si vyzvedával poštu. Ve věci vyrozumění o zahájení řízení však nebylo stěžovateli zanecháno ani oznámení o uložení zásilky a zásilka se ČTÚ vrátila s dovětkem "na uvedeném čísle nebydlí.". Následně ustanovený opatrovník v probíhajícím správním řízení neučinil žádné úkony v zájmu stěžovatele. Jeho funkce byla pouze formální, navíc jeho zájmy jako zaměstnance ČTÚ, tedy orgánu, který vedl příslušné správní řízení, byly již z tohoto důvodu v rozporu se zájmy stěžovatele. Opatrovník se podle názoru stěžovatele neseznámil ani s podklady pro vydání rozhodnutí, když o této možnosti byl informován přípisem ČTÚ ze dne 20. 4. 2001, a ani v řízení před vydáním rozhodnutí ve věci samé neučinil žádné návrhy či jakékoliv úkony. Rozhodnutí ve věci samé, proti němuž stěžovatel brojí touto ústavní stížností, bylo vydáno dne 22. 8. 2001 a vyvěšeno na úřední desce Magistrátu města Ostravy od 24. 8. 2001 do 10. 9. 2001. Zároveň bylo doručeno opatrovníkovi stěžovatele. Ten však nevyužil žádné možnosti napadení vydaného rozhodnutí opravným prostředkem.
4. Stěžovatel k tomu shrnuje, že ČTÚ předtím, než rozhodl o ustanovení opatrovníka, nedostatečným způsobem zjišťoval místo pobytu stěžovatele. V rámci doručování nebyla využita možnosti kontaktu osoby blízké stěžovateli (například stěžovatelovy matky M. S.), která se na známé adrese trvalého pobytu stěžovatele pravidelně zdržovala, a nebyla zde ani zanechána oznámení o uložení zásilek adresovaných v daném správním řízení k rukám stěžovatele. V probíhajícím řízení pak ČTÚ ustanovil stěžovateli opatrovníka, a to svého zaměstnance, který z povahy věci nemohl účinně hájit v daném řízení práva stěžovatele, což rovněž řádně nečinil, čímž znemožnil stěžovateli účast na řízení a možnost domoci se v něm svých práv.
5. Ve vztahu k závěrům o porušení základních práv stěžovatele tento odkazuje na nálezy Ústavního soudu ve věcech sp. zn. II. ÚS 1090/07, sp. zn. IV. ÚS 200/97, sp. zn. I. ÚS 559/2000, sp. zn. I. ÚS 322/2000, sp. zn. II. ÚS 565/03 a sp. zn. II. ÚS 629/04 (viz dále). Zejména poukazuje na závěry týkající se okolností pro ustanovení opatrovníka a závěry o vhodnosti výběru opatrovníka z okruhu osob blízkých, a nikoliv ze zaměstnanců rozhodujícího orgánu. Závěrem uvádí, že ve vztahu k napadenému rozhodnutí nemá k dispozici jiný prostředek ochrany práva a lhůtu pro podání ústavní stížnosti považuje za zachovanou s ohledem na faktické doručení napadeného rozhodnutí dne 23. 6. 2008.
III.
Listinné důkazy
6. Z vyžádaného spisu Českého telekomunikačního úřadu, odboru pro severomoravskou oblast, sp. zn. 187156/2001 Ústavní soud dále zjistil, že dne 12. 12. 2000 byl účastníku řízení doručen návrh vedlejšího účastníka řízení "na zahájení správního řízení o uložení povinnosti uhradit dlužné částky ze smlouvy o poskytování telekomunikačních služeb ve výši 15 429,10 Kč s příslušenstvím.". V návrhu byla uvedena adresa stěžovatele jako M. 5, Havířov. Z uvedené adresy se vyrozumění o zahájení správního řízení vrátilo s dovětkem "zpět nebydlí". Z dotazem na Ministerstvo vnitra, oddělení správy a výdaje dat centrálních evidencí, získané adresy A. 1/2, Ostrava, se zaslané vyrozumění vrátilo s dovětkem "na uvedeném čísle nebydlí". Následně byl dne 22. 2. 2001 rozhodnutím č. j. 187156/2001-6381 stěžovateli ustanoven opatrovník z řad zaměstnanců ČTÚ. Napadené rozhodnutí č. j. 187156/2001-6381 bylo vydáno dne 22. srpna 2001, nabylo právní moci dne 26. 9. 2001, vykonatelným se stalo dne 12. 10. 2001. Ze spisu neplyne, že by opatrovník ve věci činil návrhy či podával opravné prostředky.
IV.
Vyjádření účastníků řízení
7. Účastník řízení k výzvě Ústavního soudu zaslal podrobné písemné vyjádření k ústavní stížnosti, v němž navrhl ústavní stížnost zamítnout. Ve věci trvá na závěru, že podmínky pro ustanovení opatrovníka stěžovateli předpokládané správním řádem byla naplněny. Na obě adresy, které byly účastníku známy, se účastník pokusil doručit vyrozumění o zahájení správního řízení, avšak neúspěšně. Vedlejším účastníkem doložené podklady nasvědčovaly faktu, že se stěžovatel na adrese A. 1/2, Ostrava, také nezdržuje, protože pak by zaslaná vyúčtování průběžně uhrazoval, či jinak s vedlejším účastníkem komunikoval, a tudíž by nenastal důvod pro spor. Podle názoru účastníka řízení postupoval tento jako správní orgán a následně i opatrovník řádně a v souladu se zákonem č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákonem č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů. Úkony, které byly v předmětném správním řízení činěny, neměly pouze formální charakter. Pobyt stěžovatele byl řádně ověřen a skutečnost, že byl stěžovateli ustanoven opatrovníkem zaměstnanec správního orgánu, není s těmito předpisy v rozporu. V konkrétním případě stěžovatele byly dány zákonné podmínky pro ustanovení opatrovníka, protože správní orgán zjistil ze sdělení České pošty, s. p., že stěžovatel v místě trvalého pobytu nebydlí. Účastník řízení má však za to, že se v daném případě dostatečným způsobem, v intencích základních zásad správního řízení a v mezích svých zákonných možností pokusil o zjištění místa, kde se stěžovatel zdržuje, byť bez faktického úspěchu.
8. Podle názoru účastníka nemá dohoda stěžovatele s matkou o předávání zásilek stejné účinky jako nahlášení změny adresy trvalého pobytu v příslušné evidenci. Účastník rovněž pochybuje o tvrzení, že Česká pošta, s. p., řádně nezanechala oznámení o zásilkách. Správní orgán oprávněně vycházel z informací, které mu poskytla Česká pošta, s. p., která musí pro řádné doručení učinit vše v rámci zákona. Dále účastník uvádí, že výběr a ustanovení zaměstnance účastníka řízení opatrovníkem bylo v souladu s požadavky právního řádu platného v době rozhodování správního orgánu, neboť ve zvolené osobě opatrovníka je nutné především spatřovat odborníka na danou problematiku. Opatrovník převzetí jednotlivých písemností vždy potvrzoval přímo do spisu, a tudíž mu byl obsah spisu znám. Argument stěžovatele, že ustanovení opatrovníkem zaměstnance úřadu je pouze formální řešení, neodpovídá v žádném případě skutečnosti a tento nemůže v celém kontextu řízení obstát. ČTÚ je vzhledem ke své působnosti povinen rovněž zajišťovat vysokou úroveň ochrany spotřebitelů. Jeho zaměstnanci tedy plně odpovídají požadavkům kladeným právním řádem na osobu opatrovníka. Pokud opatrovník považoval vydané správní rozhodnutí za správné, bylo by podávání opravných prostředků pro zájmy stěžovatele spíše kontraproduktivní, neboť by mohlo stěžovateli způsobit toliko další náklady. Přestože je účastníkovi znám názor Ústavního soudu [nález sp. zn. II. ÚS 1090/07 ze dne 7. 8. 2007 (N 124/46 SbNU 171), nález sp. zn. I. ÚS 3267/07 ze dne 9. 6. 2008 (N 106/49 SbNU 555)], má za to, že je třeba zkoumat konkrétní okolnosti každého případu, zda namítané okolnosti skutečně nastaly. Závěrem poukazuje na skutečnost, že celá tato záležitost byla způsobena neplněním zákonných povinností stěžovatele.
9. Ve své následné písemné replice stěžovatel zdůraznil, že nebyl učiněn pokus o zjištění jeho aktuální adresy např. od jeho matky, která se na uvedené adrese zdržuje jako důchodkyně trvale a má se stěžovatelem shodné příjmení. Zdůrazňuje, že na jiné adrese v Lošticích pobýval z pracovních důvodů, nikoliv proto, aby se vyhýbal poštovnímu styku s vnějším světem. Ve vztahu k osobě opatrovníka uvádí, že není zákonem stanovenou povinností ustanovovat opatrovníka vždy jen a pouze z řad "odborníků" na danou problematiku. Opatrovníkem má být předně ten, jehož zájmy nejsou v rozporu se zájmem osoby, jejíž zájmy má v tom kterém řízení zastupovat. Je zřejmé, že i opatrovník může využít možnosti konzultovat odborné otázky s třetí osobou, případně sjednat si též právní zastoupení. Jedinými úkony, které ve věci jemu ustanovený opatrovník učinil, však bylo pouze převzetí rozhodnutí o ustanovení opatrovníkem ze dne 22. 2. 2001 (převzato téhož dne) a výzvy k vyjádření k podkladům rozhodnutí ze dne 20. 4. 2001 (převzato téhož dne). Ve spise není žádný záznam o seznámení se opatrovníka se spisem či o tom, že by činil jakékoliv procesní návrhy nebo využil možnosti brojit proti vydanému rozhodnutí ve věci samé.
10. Stěžovatel i účastník vyslovili souhlas s upuštěním od ústního jednání (č. l. 15 a 13). Vedlejší účastník se k ústavní stížnosti meritorně nevyjádřil. Ve vztahu k možnosti upuštění od ústního jednání má Ústavní soud za to, že vedlejší účastník s takovým postupem souhlasí, neboť ve stanovené lhůtě se k otázce nevyjádřil, ačkoliv byl o následcích poučen (č. l. 9).
V.
Procesní podmínky pro projednání ústavní stížnosti
11. Pro rozhodnutí o ústavní stížnosti jsou splněny všechny formální podmínky předpokládané zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). K otázce, zda byla dodržena šedesátidenní lhůta pro podání ústavní stížnosti, Ústavní soud konstatuje, že ústavní stížnost byla k poštovní přepravě podána dne 13. 8. 2008, tedy v zachované šedesátidenní lhůtě ode dne, kdy bylo stěžovateli smluvním partnerem vedlejšího účastníka doručeno napadené rozhodnutí. K otázce přípustnosti ústavní stížnosti Ústavní soud ve shodě se svou dřívější judikaturou konstatuje, že napadené rozhodnutí nabylo právní moci, aniž by proti němu bylo podáno odvolání k předsedovi ČTÚ nebo žaloba podle části páté občanského soudního řádu. Ústavní soud v obdobné situaci již v minulosti judikoval, že pokud je podstatou ústavní stížnosti právě otázka, zda orgán veřejné moci prvního stupně postupoval správně, když stěžovateli ustanovil určitého opatrovníka, přičemž z toho důvodu nebylo předmětné rozhodnutí stěžovateli nikdy doručeno a nemohl tak vyčerpat všechny prostředky poskytnuté zákonem k ochraně jeho práv, je taková ústavní stížnost přípustná [např. sp. zn. II. ÚS 1090/07; sp. zn. I. ÚS 3267/07 (oba viz výše)]. Ústavní stížnost nevykazuje ani jiné vady a byla sepsána advokátem na základě speciální plné moci pro řízení před Ústavním soudem (§29 a 30 zákona o Ústavním soudu).
VI.
Závěry Ústavního soudu
12. Ústavní stížnost je důvodná.
13. Ústavní soud se ve své dosavadní judikatuře již opakovaně vyslovil k ochraně základních práv stěžovatelů, kteří se nacházeli v obdobné situaci jako nyní stěžovatel. Na těchto závěrech vyslovených zejména (mutatis mutandis) v nálezech ze dne 7. 8. 2007 sp. zn. II. ÚS 1090/07 a ze dne 9. 6. 2008 sp. zn. I. 3267/07 (oba viz výše) nemá Ústavní soud důvod ničeho měnit (všechna citovaná rozhodnutí Ústavního soudu je možno dohledat - kromě tištěné Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu - i v elektronické databázi http://nalus.usoud.cz).
14. V obecnější rovině judikatura Ústavního soudu již pokrývá výklad i aplikaci ustanovení §29 odst. 3 občanského soudního řádu, které umožňuje ustanovit opatrovníka účastníkovi řízení, jehož pobyt není znám. S ohledem na to, že právní úprava správního řízení umožňuje správním orgánům ustanovit opatrovníka osobě neznámého pobytu za stejných podmínek jako soudu [§16 odst. 2 dříve platného správního řádu, resp. §32 odst. 1 písm. d) nyní platného správního řádu], a správní orgány přitom disponují toutéž možností zjistit od ostatních orgánů veřejné moci všechny skutečnosti důležité pro řízení a rozhodnutí (§128 občanského soudního řádu na straně jedné, a na straně druhé §32 odst. 3 dříve platného správního řádu, resp. §50 odst. 2 nyní platného správního řádu), dopadají právní názory vyslovené ve vztahu k pravomoci soudu ustanovit opatrovníka účastníkovi řízení neznámého pobytu i na pravomoc správního orgánu v tomto směru.
15. Z ustálené judikatury Ústavního soudu vyplývá, že zákonná ustanovení upravující možnost ustanovení opatrovníka nemohou být používána jen z důvodu urychleného vyřízení [nález sp. zn. IV. ÚS 200/97 ze dne 7. 12. 1998 (N 149/12 SbNU 381)]. Nepřítomnému účastníkovi soudního řízení musí být zajištěna ochrana jeho zájmů i základních práv, a funkce opatrovníka byla vytvořena proto, aby do důsledku hájila zájmy nepřítomného, což představuje mj. studium spisu, podávání vyjádření a vedení celého sporu za nepřítomného tak, jak by takovou povinnost byl nucen plnit smluvní zástupce [nález sp. zn. I. ÚS 559/2000 ze dne 25. 9. 2002 (N 111/27 SbNU 233)]. Jde tu totiž o dosažení ústavněprávní maximy rovnosti účastníků řízení.
16. Proto ustanovení opatrovníka účastníku řízení, jehož pobyt není znám, musí vždy předcházet šetření o tom, zda jsou dány předpoklady pro tento postup v řízení, a současně je zapotřebí zvažovat, zda není možno použít jiné opatření [nález sp. zn. I. ÚS 322/2000 ze dne 16. 10. 2001 (N 150/24 SbNU 105)]. Takto má být učiněn např. dotaz na poštovní doručovatelku, které mohlo být z doručovací praxe v obvodě známo, zda se stěžovatel v místě svého bydliště trvale zdržuje, či nikoliv, popř. i na toho, kdo v domě bydlí a mohl by soudu podat podrobnější informaci [nález sp. zn. II. ÚS 565/03 ze dne 27. 10. 2004 (N 160/35 SbNU 195)].
17. Osobu opatrovníka je třeba hledat především v okruhu osob blízkých osobě zastupovaného, resp. těch, jež jsou schopny skutečně reprezentovat zájmy účastníka [sp. zn. I. ÚS 559/2000 (viz výše)]. Při ustanovení opatrovníka je nutno přísně vážit, aby nedošlo ke kolizi zájmů zástupce a zastoupeného. Nelze očekávat, že podřízený pracovník soudu jako opatrovník účastníka řízení ve věci řešené tímtéž soudem bude brojit proti postupu a rozhodnutí soudu [nález sp. zn. II. ÚS 629/04 ze dne 31. 3. 2005 (N 69/36 SbNU 731)].
18. Jako klíčové se v předložené věci jeví dvě otázky: zda byly aktivitou správního orgánu naplněny předpoklady pro ustanovení opatrovníka účastníku správního řízení a zda ustanovením konkrétního opatrovníka byl naplněn účel tohoto institutu, tedy ochrana práv a zájmů účastníka řízení. Na obě otázky si Ústavní soud odpovídá negativně.
19. Postup ČTÚ lze i v nyní projednávané věci považovat za čistě formální, neboť zjišťování adresy pobytu stěžovatele se omezilo toliko na zjištění údaje z centrální evidence obyvatel, resp. údaje předloženého vedlejším účastníkem řízení. Přestože se Ústavní soud již dříve ztotožnil s názorem, že možnosti správního orgánu ke zjištění skutečného místa pobytu účastníka řízení jsou omezené, nelze z této skutečnosti učinit závěr, že není nutné vyčerpat ani ty možnosti, které k dispozici jsou. Ústavní soud není v pozici, kdy by určité konkrétní postupy pro zjištění adresy stěžovatele správnímu orgán doporučoval nebo vytvářel jejich katalog. Pro inspiraci lze však poukázat na praktické možnosti, které jsou již obsaženy v citovaných rozhodnutích Ústavního soudu z předešlých případů. Jinými slovy lze říci, že Ústavní soud předpokládá u správního orgánu konkrétní aktivitu směřující ke zjištění, kde se účastník řízení skutečně nachází, nikoliv prosté zjištění, kde se nenachází. A to jakkoliv je stěžovatelův úmysl řádně plnit své závazky vůči vedlejšímu účastníku pochybný.
20. Rovněž ve vztahu k osobě opatrovníka lze poukázat na fakt, že opatrovníkem byl ustanoven zaměstnanec ČTÚ, tedy osoba ve vztahu podřízenosti ke rozhodujícímu orgánu. Stejně jako v dřívějších citovaných rozhodnutích považuje Ústavní soud i nyní za zcela nevhodné, aby opatrovník byl ustanoven z osob, u kterých nelze vyloučit, že určitý postup v řízení je ovlivněn střetem zájmů. Tím spíše, jsou-li tyto pochybnosti následně provázeny naprostou pasivitou opatrovníka při ochraně zájmů účastníka. V tomto se lze ztotožnit s námitkou stěžovatele, že "odbornost" není při výše uvedených pochybnostech pro naplnění smyslu a účelu institutu opatrovníka vlastností klíčovou. Možné zvýšení nákladů řízení v případě podání opravného prostředku se jeví jako méně podstatná zátěž v porovnání s povinností k finančnímu plnění plynoucí z pravomocného rozhodnutí vzešlého z řízení, jehož se účastník fakticky neúčastnil.
21. Zjištěným postupem proto podle názoru Ústavního soudu ČTÚ porušil základní práva stěžovatele plynoucí z čl. 36 odst. 1 (právo na spravedlivý proces) a čl. 38 odst. 2 (právo na vyjádření se k důkazům) Listiny základních práv a svobod tím, že nedostatečně zjišťoval faktický pobyt stěžovatele a následně jako opatrovníka ustanovil svého zaměstnance, který z povahy věci nemohl účinně hájit práva a zájmy stěžovatele. Tím byla stěžovateli odepřena účast na řízení a možnost domoci se v něm svých práv.
22. Proto Ústavní soud vyhověl ústavní stížnosti jako důvodné a napadené rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, odboru pro severomoravskou oblast, ze dne 22. srpna 2001 č. j. 187156/2001-6381 podle §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil.