ECLI:CZ:US:2011:2.US.817.11.1
sp. zn. II. ÚS 817/11
Nález
Nález Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Stanislava Balíka a Dagmar Lastovecké - ze dne 24. května 2011 sp. zn. II. ÚS 817/11 ve věci ústavní stížnosti Ing. J. R. proti rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, Odboru pro severočeskou oblast, č. j. 66186/2008-635/VI.vyř.PIL ze dne 12. 9. 2008 a proti usnesení Českého telekomunikačního úřadu, Odboru pro severočeskou oblast, č. j. 66186/2008-635/VI.vyř.PIL ze dne 7. 8. 2008 o ustanovení opatrovníka a návrhu, aby Českému telekomunikačnímu úřadu byla uložena povinnost nahradit stěžovatelce náklady řízení.
Výrok
I. Rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, Odboru pro severočeskou oblast, č. j. 66186/2008-635/VI.vyř.PIL ze dne 12. 9. 2008 se ruší.
II. Usnesení Českého telekomunikačního úřadu, Odboru pro severočeskou oblast, č. j. 66186/2008-635/VI.vyř.PIL ze dne 7. 8. 2008 se ruší.
III. Českému telekomunikačnímu úřadu se ukládá zaplatit stěžovatelce náklady řízení ve výši 5 760 Kč k rukám jejího právního zástupce Mgr. D. H. do 5 dnů od doručení rozhodnutí Ústavního soudu.
Odůvodnění:
Stěžovatelka se, s odvoláním na porušení čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, Odboru pro severočeskou oblast (dále jen "ČTÚ"), kterým byla zavázána k zaplacení dlužné částky 697 Kč, a rozhodnutí ČTÚ, jímž jí byl ustanoven opatrovník. Rovněž požaduje, aby ČTÚ byla uložena povinnost nahradit jí náklady řízení v celkové částce 5 760 Kč.
V ústavní stížnosti uvádí, že dne 4. 2. 2011 jí bylo doručeno usnesení Okresního soudu v Jeseníku, na jehož základě je po stěžovatelce požadováno plnění ve výši 15 211 Kč. Stěžovatelka následně při nahlížení do databáze v katastru nemovitostí zjistila, že v důsledku vydaného exekučního příkazu jí byly obstaveny všechny nemovitosti v celkové hodnotě cca 9 mil. Kč. Z těchto důvodů nepovažuje stěžovatelka věc za bagatelní, ačkoliv prvotní pohledávka ve výši 697 Kč bagatelní být mohla.
Teprve ze zmiňovaného usnesení okresního soudu stěžovatelka zjistila, že ČTÚ vydal dne 12. 9. 2008 rozhodnutí č. j. 66186/2008-635/VI.vyř. PIL k uspokojení pohledávky Vodafone Czech Republic, a. s, (dále též "telefonní společnost" či "navrhovatel"), které jí však nebylo doručeno. S napadeným rozhodnutím byla stěžovatelka seznámena teprve dne 28. 2. 2011 v rámci nahlížení do spisu ČTÚ.
Stěžovatelka namítá vadnost doručení rozhodnutí ČTÚ. Smlouvu o poskytování telekomunikačních služeb uzavřela jako daňový poradce, což je zřejmé i z písemností uložených ve spise. Podnikání daňového poradce se řídí zvláštním předpisem, kterým je zákon č. 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře daňových poradců České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Tento zvláštní předpis upravuje v ustanovení §6 odst. 12 sídlo daňového poradce jako místo, ve kterém má daňový poradce kancelář. K datu 1. 5. 2005 přestěhovala stěžovatelka svoji libereckou kancelář z ul. F. na ul. K. Od uvedeného data je její sídlo na adrese K. a je evidováno také na Komoře daňových poradců České republiky ve veřejně přístupném rejstříku. Stěžovatelka změnu sídla dne 25. 8. 2005 řádně ohlásila telefonní společnosti datovou zprávou se zaručeným elektronickým podpisem. Následně pak i reagovala na dotaz společnosti ve věci doložení potřebných listin. Po dobu 6 měsíců měla stěžovatelka zajištěnu změnu doručování na České poště Liberec, s. p., na adresu nového sídla. Stěžovatelka má za to, že učinila všechny potřebné kroky, aby byla skutečná adresa jejího sídla známa, přičemž z písemností uložených ve spise ČTÚ jednoznačně vyplývá, že tomu tak jak ve vztahu k navrhovateli, tak i ČTÚ bylo.
ČTÚ proto nebyl oprávněn ustanovit stěžovatelce opatrovníka, neboť nebyla osobou neznámého pobytu (resp. sídla) a na základě informací, kterými ČTÚ disponoval, měl objektivní možnost doručovat jí písemnosti na správnou a funkční adresu. Nebyl tedy dán právní titul pro ustanovení opatrovníka, který jejím jménem rozhodnutí ČTÚ formálně převzal a účastnil se za ni dalšího správního řízení. Rovněž usnesení ČTÚ o ustanovení opatrníka nebylo stěžovatelce řádně doručeno, neboť bylo vyvěšeno pouze na elektronické úřední desce ČTÚ, a nikoliv na úřední desce obecního úřadu sídla stěžovatelky, jak vyžaduje zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Doručením veřejnou vyhláškou toliko na úřední desce ČTÚ je přitom de facto předem zajištěno, že adresát se o věci nedozví. Stěžovatelka má za to, že výše namítaným postupem je navrhovatel zvýhodňován oproti jiným podnikatelům při získání pravomocného a soudně vymahatelného rozhodnutí.
Stěžovatelka dále namítá, že opatrovníkem, kterému mělo být napadané rozhodnutí ČTÚ doručeno, byla zaměstnankyně ČTÚ, což je v přímém rozporu s judikaturou Ústavního soudu, potažmo se základními ústavními principy. Ustanovený opatrovník, paní M. D., nehájil, a z titulu svého zaměstnaneckého poměru vůči ČTÚ ani nemohl účinně hájit, zájmy stěžovatelky. Ačkoliv muselo být opatrovnici i při zběžném nahlédnutí do spisu zřejmé, že stěžovatelka má sídlo na adrese v ul. K., a měla možnost stěžovatelku kontaktovat a domluvit se s ní na postupu v řízení, neučinila tak. Ani z jejích dalších úkonů nevyplývá, že by stěžovatelku v probíhajícím řízení jakkoli hájila, tedy vyhledávala a uplatňovala skutečnosti svědčící v její prospěch.
K vlastní pohledávce ve výši 697 Kč stěžovatelka pro úplnost uvádí, že řádně reklamovala vyúčtované služby z titulu vyúčtování č. 30201466 ze dne 4. 8. 2004, její reklamace však nebyla vyřízena ani po opakované urgenci. Stěžovatelka proto sdělila navrhovateli, že do vyřešení reklamace bere zpět inkasní příkaz ve prospěch telefonní společnosti. Protože reklamace nebyla ani posléze vyřešena (navrhovatel se k ní ani žádným jiným způsobem nevyjádřil), sdělila stěžovatelka společnosti, že žádá o ukončení smlouvy a započítává svoji pohledávku z titulu nesprávně čerpané jistiny na své závazky ve výši 697 Kč. Tím měla věc za vyřízenou.
ČTÚ ve vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že stěžovatelce byla uložena povinnost jako podnikatelce, přičemž již samotné postavení stěžovatelky jako podnikatelky vyžaduje dodržování určitých vzorů chování nezbytných především ve vztahu k ostatním obchodním partnerům. Stěžovatelka by měla být "dostupná" na konkrétní, snadno zjistitelné a pokud možno stabilní adrese, a to nejen z důvodu zachování korektnosti obchodních vztahů. Dle výpisu ze živnostenského rejstříku pořízeného dne 31. 7. 2008 byla jako místo podnikání stěžovatelky uvedena adresa F. a místo trvalého pobytu N., J. Podle ustanovení §20 odst. 1 správního řádu se písemnosti fyzické osobě podnikající doručují do místa podnikání, kterým je podle §2 odst. 3 obchodního zákoníku adresa zapsaná jako místo podnikání dle §60 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, s tím, že podnikatel je podle tohoto ustanovení povinen zapisovat do rejstříku své skutečné místo podnikání. Pokud v registru byla uvedena adresa místa podnikání a stěžovatelka na této adrese zásilky nepřebírala, porušovala povinnosti vyplývající ze živnostenského zákona, a dopouštěla se tak správního deliktu dle §62 tohoto zákona. Skutečnost, že stěžovatelka přestěhovala svoji kancelář a neohlásila změnu místa podnikání živnostenskému rejstříku, jde pouze k její tíži. To, že nové sídlo bylo evidováno na Komoře daňových poradců České republiky, není pro ČTÚ jako správní orgán právně relevantní.
Námitka stěžovatelky, že ČTÚ ustanovil opatrovníkem svého zaměstnance, což je v rozporu s judikovaným nálezem Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2966/09 ze dne 23. 2. 2010 (viz níže), by byla oprávněná, pokud by rozhodnutí ČTÚ bylo vydáno po tomto datu. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí bylo vydáno před nálezem Ústavního soudu, nelze k němu z důvodu existence principu zákazu retroaktivity přihlédnout.
Podle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Poté, co si Ústavní soud vyžádal souhlasy účastníků, rozhodoval ve věci bez nařízení ústního jednání.
Z obsahu napadeného rozhodnutí a připojeného spisu vyplynulo, že ČTÚ napadeným rozhodnutím vyhověl návrhu společnosti Vodafone Czech Republic, a. s., a rozhodl, že stěžovatelka, jako uživatelka specifikované telefonní stanice, je podle §64 odst. 1 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), povinna uhradit dlužnou cenu za poskytnuté komunikační služby spolu s vyčíslenými úroky a dále zaplatit náklady řízení.
ČTÚ v odůvodnění uvedl, že stěžovatelka byla o zahájení řízení vyrozuměna dopisem ze dne 21. 9. 2007 a současně jí byla dána možnost vyjádřit se k uváděným skutečnostem a podkladům rozhodnutí. Zásilka se vrátila s poznámkou pošty "adresát neznámý". Zásilka doručovaná na adresu trvalého bydliště, zjištěnou z živnostenského rejstříku, se rovněž vrátila s poznámkou pošty "adresát neznámý". Vzhledem k tomu, že se správnímu orgánu nepodařilo v rámci jemu dostupných možností zjistit aktuální adresu bydliště stěžovatelky, byl jí ve smyslu §32 odst. 2 písm. d) správního řádu ustanoven opatrovník a zahájení řízení bylo vyvěšeno na úřední desce ČTÚ a na elektronické úřední desce ČTÚ.
Ústavní soud dále z materiálů doložených stěžovatelkou zjistil, že skutečně dne 25. 8. 2005 sdělila změnu sídla a adresy pro doručování telefonní společnosti, která reagovala žádostí o upřesnění údajů. Stěžovatelka opětovně požádala o změnu adresy sídla a adresy pro doručování s tím, že živnostenský list nevlastní, přičemž na osvědčení Komory daňových poradců České republiky se sídlo nepíše. Tvrzení stěžovatelky potvrzuje obsah spisu, v němž jsou založena jednotlivá vyúčtování poskytnutých služeb zasílaná na (změněnou) adresu K. i samotný návrh na zahájení správního řízení, v němž navrhovatel uvádí, že stěžovatelce bylo k její žádosti doručováno právě na uvedenou adresu.
Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou, zda jsou splněny všechny formální náležitosti a předpoklady ústavní stížnosti; posuzoval, zda byla dodržena šedesátidenní lhůta pro její podání a zda je ústavní stížnost přípustná. Napadené rozhodnutí totiž nabylo právní moci, aniž by proti němu byl podán opravný prostředek. Ústavní soud již v minulosti konstatoval, že pokud je podstatou ústavní stížnosti právě otázka, zda orgán veřejné moci prvního stupně postupoval správně, "když a jak" stěžovateli ustanovil opatrovníka, přičemž z toho důvodu nebylo předmětné rozhodnutí stěžovateli nikdy doručeno, a nemohl tak vyčerpat všechny prostředky poskytnuté zákonem k ochraně jeho práv, je taková ústavní stížnost přípustná [např. sp. zn. II. ÚS 1090/07 ze dne 7. 8. 2007 (N 124/46 SbNU 171), sp. zn. I. ÚS 559/2000 ze dne 25. 9. 2002 (N 111/27 SbNU 233) a sp. zn. I. ÚS 3267/07 ze dne 9. 6. 2008 (N 106/49 SbNU 555), všechny dostupné na http://nalus.usoud.cz]. Stěžovatelka se ústavní stížností podanou dne 17. 3. 2011 domáhá zrušení rozhodnutí, jež bylo vydáno v řízení, jehož byla (resp. měla být) účastníkem. O tomto rozhodnutí se však dozvěděla až dne 4. 2. 2011 z usnesení o nařízení exekuce, resp. dne 28. 2. 2011 při nahlížení do spisu ČTÚ. Ústavní soud proto přistoupil k meritornímu přezkoumání ústavní stížnosti, neboť je zřejmé, že předmětné usnesení nebylo stěžovatelce řádně doručeno, a nemohla tak vyčerpat všechny zákonem dané procesní prostředky ani podat ústavní stížnost ve lhůtě 60 dnů podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
Ústavní stížnost posuzoval Ústavní soud z hlediska kompetencí daných mu Ústavou České republiky, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti, který není další instancí v systému všeobecného soudnictví, není soudem nadřízeným obecným soudům a obdobně orgánům veřejné moci a jako takový je oprávněn do jejich rozhodovací pravomoci zasahovat pouze za předpokladu, že nepostupují v souladu s principy obsaženými v hlavě páté Listiny. S ohledem na zjištěné skutečnosti dospěl k závěru, že právě k výše uvedenému porušení principů obsažených v Listině, opravňujícímu zásah Ústavního soudu, došlo.
Ústavní soud podotýká, že obdobnými ústavními stížnostmi [sp. zn. II. ÚS 2966/09 ze dne 23. 2. 2010 (N 34/56 SbNU 383), I. ÚS 3267/07, IV. ÚS 2992/08 ze dne 19. 5. 2010 (N 109/57 SbNU 397), II. ÚS 1090/07] s podobnou ústavněprávní argumentací jako v nyní projednávané věci se již ve svých rozhodnutích zabýval, přičemž přijaté závěry jsou aplikovatelné i na projednávanou věc.
Ústavní soud se v minulosti opakovaně vyjádřil k výkladu a aplikaci ustanovení §29 odst. 3 o. s. ř., které umožňuje ustanovit opatrovníka účastníkovi řízení, jehož pobyt není znám. S ohledem na to, že právní úprava správního řízení umožňuje správním orgánům ustanovit opatrovníka osobě neznámého pobytu za stejných podmínek jako o. s. ř. soudu [§32 odst. 1 písm. d) správního řádu] a správní orgány přitom disponují stejnou možností zjistit od ostatních orgánů veřejné moci všechny skutečnosti důležité pro řízení a rozhodnutí (§128 o. s. ř. a §50 odst. 2 správního řádu), dopadají právní názory vyslovené ve vztahu k pravomoci soudu ustanovit opatrovníka účastníkovi řízení neznámého pobytu i na pravomoc správního orgánu v tomto směru.
Z ustálené judikatury Ústavního soudu předně vyplývá, že zákonná ustanovení upravující možnost ustanovení opatrovníka nemohou být používána jen z důvodu urychleného vyřízení [nález sp. zn. IV. ÚS 200/97 ze dne 7. 12. 1998 (N 149/12 SbNU 381), dostupný též na http://nalus.usoud.cz]. Nepřítomnému účastníkovi soudního řízení musí být zajištěna ochrana jeho zájmů i základních práv; funkce opatrovníka byla vytvořena proto, aby do důsledku hájila zájmy nepřítomného, což představuje mj. studium spisu, podávání vyjádření a vedení celého sporu za nepřítomného tak, jak by takovou povinnost byl nucen plnit smluvní zástupce (srov. sp. zn. I. ÚS 559/2000). Jedná se tu totiž o dosažení ústavněprávní maximy rovnosti účastníků řízení.
Proto ustanovení opatrovníka účastníku řízení, jehož pobyt není znám, musí vždy předcházet šetření o tom, zda jsou dány předpoklady pro tento postup v řízení, a současně je zapotřebí zvažovat, zda není možno použít jiné opatření [nález sp. zn. I. ÚS 322/2000 ze dne 16. 10. 2001 (N 150/24 SbNU 105), dostupný též na http://nalus.usoud.cz]. V projednávané věci se navíc jeví, že místo adresy stěžovatelky, na niž je třeba zasílat veškerou korespondenci, mohlo být zjištěno velice snadno, a to z vlastního návrhu na zahájení řízení. V dané věci tak bylo nadbytečné zjišťovat adresu z živnostenského rejstříku či eventuální adresu trvalého pobytu, neboť jak z návrhu, tak z obsahu spisu bylo očividné, na jakou adresu je třeba doručovat. Stěžovatelka sice zřejmě nenahlásila změnu místa podnikání v živnostenském rejstříku, avšak z hlediska posuzování danosti "neznámého pobytu" účastníka řízení Ústavní soud považuje za podstatné, že stěžovatelka řádně ohlásila změnu adresy poskytovateli služeb a na základě jeho následných úkonů, respektujících změnu adresy, musela být přesvědčena, že ve vztahu k doručování písemností není třeba činit další kroky. O řízení vedeném u ČTÚ se pak vůbec nedověděla, ačkoliv bylo zcela jednoduché učinit pokus o doručení na adresu známou přímo z návrhu na zahájení řízení.
K osobě opatrovníka Ústavní soud dále připomíná, že je třeba jej hledat především v okruhu osob blízkých osobě zastupovaného, resp. těch, jež jsou schopny skutečně reprezentovat zájmy účastníka (sp. zn. I. ÚS 559/2000). Při ustanovení opatrovníka je nutno přísně vážit, aby nedošlo ke kolizi zájmů zástupce a zastoupeného. Nelze totiž očekávat, že podřízený pracovník - zaměstnanec ČTÚ jako opatrovník účastníka řízení ve věci řešené tímtéž orgánem bude brojit proti jeho postupu a rozhodnutí [nález sp. zn. II. ÚS 629/04 ze dne 31. 3. 2005 (N 69/36 SbNU 731)]. Je tedy zásadně nevhodné, pokud je opatrovníkem účastníka řízení ustanovena osoba podřízená orgánu veřejné moci, který vede řízení, a to právě s ohledem na z toho plynoucí konflikt mezi povinnostmi vůči zaměstnavateli a vůči účastníkovi řízení.
Skutečnost, že v souzené věci opatrovník nepodal opravný prostředek proti rozhodnutí napadenému ústavní stížností, je tedy nutné vidět právě ve světle tohoto konfliktu zájmů. Ostatně po prostudování spisu by opatrovníkovi muselo být zřejmé, že stěžovatelka není osobou neznámého pobytu, eventuálně by minimálně musely vzniknout pochybnosti o tom, zda byly učiněny dostatečné kroky pro zjištění pobytu stěžovatelky. V dané věci je přitom zcela zřejmé, že následky návazně vedené exekuce procesně vadného pravomocného rozhodnutí jsou nepochybně vážnější než riziko nákladů odvolacího řízení.
I když lze obecně konstatovat, že možnosti správního orgánu ke zjištění skutečného místa pobytu účastníka řízení mohou být někdy omezené, je nezbytné před ustanovením opatrovníka z důvodu neznámého pobytu účastníka řízení vyčerpat všechny nabízející se možnosti za účelem zjištění místa pobytu, tím spíše možnost zcela triviální. V projednávané věci nadto ve vztahu k poskytovateli telefonních služeb stěžovatelka postupovala zodpovědně, neboť změnu adresy řádně, včas, a tedy ještě před vydáním rozhodnutí ČTÚ, nahlásila. Za daných okolností zjištění pobytu stěžovatelky vyžadovalo ze strany správního orgánu podstatně menší úsilí než vlastní ustanovení opatrovníka.
Stanovisko ČTÚ, že k nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2966/09 nelze vzhledem k datu jeho vydání před rozhodnutím ČTÚ přihlédnout z důvodu existence principu zákazu retroaktivity, se jeví jako zcela absurdní, neboť nyní projednávané rozhodnutí ČTÚ se nestalo ústavně rozporné až v důsledku rozhodnutí Ústavního soudu ve zcela jiné věci. Ústavně souladný postup vyplýval z platných právních předpisů již v době rozhodování příslušných orgánů, přičemž Ústavní soud pouze konstatuje v konkrétních případech, zda byl, či nebyl respektován (ostatně shora citovaná judikatura Ústavního soudu v obdobných věcech byla dostupná před vydáním napadeného rozhodnutí).
Ústavní soud tedy uzavírá, že spatřuje porušení čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny ze strany ČTÚ v tom, že tento úřad před ustanovením opatrovníka nedostatečným a zcela formálním způsobem zjišťoval místo pobytu stěžovatelky a že jako opatrovníka ustanovil svoji zaměstnankyni, která z povahy věci nemohla účinně hájit její práva (což také řádně nečinila), čímž jí znemožnil účast na řízení a možnost domoci se v něm svých práv. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud přistoupil ke zrušení napadených rozhodnutí, přičemž má za to, že v dané věci jsou rovněž dány důvody pro přiznání náhrady nákladů řízení dle §62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud proto uložil ČTÚ, aby stěžovatelce nahradil náklady spojené s jejím právním zastoupením v celkové výši, včetně DPH, 5 760 Kč [dva právní úkony advokáta - převzetí a příprava zastoupení a podání ústavní stížnosti a náhrada hotových výdajů dle §13 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů], a to do 5 dnů od doručení rozhodnutí Ústavního soudu k rukám jejího právního zástupce.
Ústavní soud ústavní stížnosti jako opodstatněné v celém rozsahu vyhověl a v souladu s §82 odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, napadená rozhodnutí zrušil a rozhodl o nákladech řízení.