ECLI:CZ:US:2021:1.US.1405.20.1
sp. zn. I. ÚS 1405/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Lichovníka, soudce zpravodaje Jaromíra Jirsy a soudce Vladimíra Sládečka o ústavní stížnosti stěžovatelů 1) A. V. G. a 2) nezletilého I. G., zastoupených JUDr. Marošem Matiaškem, LL. M., advokátem se sídlem v Praze 7, Ovenecká 78/33, proti rozhodnutí ministra vnitra č. j. MV-10825-3/SO-2020 ze dne 17. 3. 2020 a rozhodnutí Ministerstva vnitra č. j. VS-467/835.3/2-2019 ze dne 28. 11. 2019, za účasti ministra vnitra a Ministerstva vnitra, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
1. Ústavní stížností se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť jsou přesvědčeni, že jimi byla porušena především jejich ústavně zaručená práva podle čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 10 odst. 1 a 2, čl. 36 a čl. 38 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i v čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
II. Rekapitulace procesního vývoje
2. Stěžovatelé jsou státní příslušníci Ruské federace, kteří podali žádost o udělení státního občanství České republiky ve smyslu §11 a násl. zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o státním občanství"). V souladu s §22 odst. 3 zákona o státním občanství si Ministerstvo vnitra (dále též "ministerstvo") vyžádalo k žádosti stěžovatelů stanoviska Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky (dále též "bezpečnostní sbory"). Z těchto stanovisek, obsahujících utajované informace, vyšlo najevo, že stěžovatel 1) ohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost a územní celistvost, demokratické základy, životy, zdraví, nebo majetkové hodnoty. Žádost stěžovatelů byla proto zamítnuta v záhlaví citovaným rozhodnutím ministerstva podle §51 odst. 3 správního řádu ve spojení s §13 odst. 2 zákona o státním občanství. Žádost byla zamítnuta i ve vztahu ke stěžovateli 2), neboť podle §140 odst. 7 správního řádu bylo ve společném řízení vydáno společné rozhodnutí.
3. Proti rozhodnutí ministerstva podali stěžovatelé rozklad, jenž ministr vnitra (dále jen "ministr") v záhlaví citovaným rozhodnutím zamítl. Ministr po posouzení aktuálního stanoviska bezpečnostních sborů uzavřel, že bezpečnostní riziko u stěžovatele 1) stále trvá a jsou tedy dány důvody pro zamítnutí žádosti stěžovatelů o udělení státního občanství. Ministr neshledal porušení základních práv stěžovatelů, neboť příslušná právní úprava a tím i rozhodnutí ministerstva jsou v souladu s mezinárodními standardy a judikaturou Ústavního soudu. Ministr dále uvedl, že řízení o udělení státního občanství stěžovateli 2) bylo možné vyloučit ze společného řízení pouze na základě žádosti stěžovatele 1), a že by byla porušena zásada jednotného státního občanství, bylo-li by žádosti stěžovatele 2) vyhověno.
III. Argumentace stěžovatelů
4. Argumentace stěžovatelů je vedena jednak zvlášť ve vztahu ke každému zvlášť a dále ve vztahu k oběma společně. Ve vztahu ke stěžovali 1) je namítáno, že jeho žádost byla zamítnuta z bezpečnostních důvodů, aniž by mu právní úprava umožňovala seznámit se s těmito důvody a aniž by měl možnost se proti zamítnutí jeho žádosti bránit před nezávislým a nestranným orgánem.
5. Ve vztahu ke stěžovateli 2) je namítáno, že v důsledku nesprávně konaného společného řízení byl nezletilý stěžovatel 2) zásadně omezen na svých procesních právech. Důvod zamítnutí žádosti o státní občanství z bezpečnostních důvodů shledaných u stěžovatele 1) byl automaticky vztažen i na stěžovatele 2) - jeho syna, u kterého překážka bezpečnostního rizika není dána. Ministerstvo mělo samostatně posoudit žádost stěžovatele 2) podle §140 odst. 3 správního řádu, neboť důvod pro zamítnutí jeho žádosti nemohl nikterak ovlivnit a ani se netýká jeho osoby. Dále byla ve vztahu k němu svévolně aplikována zásada jednotného občanství, aniž by byly zohledněny další okolnosti jeho případu; smysl této zásady by byl zachován i v případě, bylo-li by státní občanství uděleno pouze stěžovateli 2), a proto měla být korigována principem přiměřenosti.
6. Stěžovatelé ve stížnosti především rozvíjejí argumentaci o problematičnosti zamítání žádostí o státní občanství z bezpečnostních důvodů ve smyslu §22 odst. 3 zákona o státním občanství a absenci soudního přezkumu rozhodnutí o neudělení státního občanství podle §26 zákona o státním občanství, a to z hlediska ústavního práva a mezinárodních závazků České republiky. V této souvislosti odkazují na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva a na dílčí závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/17 ze dne 2. 7. 2019 (N 124/95 SbNU 8; 212/2019 Sb.). Stěžovatelé dále namítají, že celé řízení, včetně přezkumu, bylo koncentrováno v rukou orgánu moci výkonné a o jejichž žádosti de facto rozhodovaly bezpečnostní složky státu. Takový postup je diskriminační v porovnání s jinými důvody zamítnuti žádosti o udělení státního občanství a zbavuje je významných procesních práv.
IV. Předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní stížnost byla oprávněnými osobami podána včas (§72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu) a není nepřípustná ve smyslu §75 odst. 1 téhož zákona; stěžovatelé jsou řádně zastoupeni advokátem (§30 odst. 1 téhož zákona) a Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný.
V. Vyjádření k ústavní stížnosti
8. Soudce zpravodaj podle §42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu vyzval ministerstvo, aby se k ústavní stížnosti vyjádřilo. Ministerstvo poskytlo Ústavnímu soudu vyjádření, ve kterém stejně jako v rozhodnutí ministra odkazuje na nález sp. zn. Pl. ÚS 5/16 ze dne 11. 10. 2016 (N 186/83 SbNU 43; 393/2016 Sb.), ve kterém Ústavní soud dospěl k závěru, že §22 odst. 3 zákona o státním občanství není rozporný s čl. 36 odst. 1 Listiny ani s principem materiálního právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy. Dále poukazuje na již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 39/17, který se zabývá ústavní konformitou §26 zákona o státním občanství. Navrhuje, aby ústavní stížnost stěžovatelů byla odmítnuta jako návrh zjevně neopodstatněný.
9. Současně s výzvou k vyjádření požádal Ústavní soud ministerstvo o zaslání úplného správního spisu a další podkladové dokumentace, a to včetně všech stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky, ze kterých ministerstvo při svém rozhodování vycházelo, resp. která při svém rozhodování zohlednilo.
10. V replice k vyjádření ministerstva stěžovatelé nesouhlasí s jeho závěry a doplňují svoji stížnostní argumentaci o závěry Ústavního soudu obsažené v nálezu sp. zn. III. ÚS 22/20 ze dne 29. 9. 2020 (všechna rozhodnutí jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz), ze kterých plyne, že přezkum rozhodnutí o neudělení státního občanství Ústavním soudem je efektivním prostředkem ochrany, v jehož rámci by měl přezkoumat napadená rozhodnutí z hlediska možného porušení základních práv a svobod stěžovatelů.
VI. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
11. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti, vyjádření ministerstva a vyžádaného spisu a dospěl k závěru, že jde o zjevně neopodstatněný návrh.
VI. 1 Ad stěžovatel 1)
12. Ústavní soud zásadně není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti jiných orgánů veřejné moci, neboť je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ústavnosti. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení nebyly dotčeny ústavně chráněné práva a svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
13. Účinná právní úprava udělování státního občanství je založena na konstrukci, že na jeho udělení není právní nárok (§12 zákona o státním občanství). V případech, kdy státoobčanský vztah nevzniká ex lege, ale na základě rozhodnutí příslušného orgánu státu, má stát svrchované právo rozhodnout, zda určité osobě občanství udělí, a pokud tak neučiní, neporušuje tím žádná základní práva. Není tedy žádné základní právo, které by suverénní stát mohl v takovém případě porušit tím, že cizinci státní občanství svým rozhodnutím neudělí (srov. např. již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 5/16, usnesení sp. zn. IV. ÚS 586/99 ze dne 8. 3. 2000 nebo usnesení sp. zn. II. ÚS 624/06 ze dne 17. 5. 2007).
14. Samotnou ústavností §26 zákona o státním občanství (upravující výluku ze soudního přezkumu rozhodnutí o zamítnutí z bezpečnostních důvodů podle §22 odst. 3 zákona o státním občanství) se zabýval Ústavní soud v již citovaném nálezu sp. zn. Pl• ÚS 39/17, podle kterého nelze dané ustanovení považovat za projev svévole zákonodárce ani za rozporné s principem demokratického právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud uzavřel, že rozhodnutím o neudělení státního občanství pro ohrožení bezpečnosti státu nedochází k zásahu do základních práv a svobod; vylučuje-li zákonodárce toto rozhodnutí ze soudního přezkumu, nedostává se tím do rozporu se zákazem výluky ze soudního přezkumu podle čl. 36 odst. 2 Listiny. Ustanovení §26 zákona o státním občanství nevylučuje ze soudního přezkumu všechna rozhodnutí o neudělení státního občanství, ale pouze ta, která byla vydána podle §22 odst. 3 zákona o státním občanství. Ve všech ostatních případech zamítnutí žádosti o udělení občanství pro nesplnění podmínek stanovených zákonem o státním občanství není soudní přezkum vyloučen (srov. body 63 a 64 citovaného nálezu). Současně však uvedl, že se "rozhodování o udělení státního občanství dotýká veřejných subjektivních práv - o podané žádosti proto musí být rozhodnuto s vyloučením libovůle, diskriminace apod. Uvedené však není případem, kdy se podle čl. 36 odst. 2 Listiny rozhodnutí týká základních práv" (bod 62 citovaného nálezu).
15. Ústavní konformitu §22 odst. 3 zákona o státním občanstvím (který ukládá ministerstvu, aby v odůvodnění zamítavého rozhodnutí nesdělovalo ty důvody nevyhovění žádosti o udělení státního občanství, které ze stanovisek bezpečnostních služeb vyplývají) potvrdil Ústavní soud v již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/16. Uvedl, že citovaná právní úprava sleduje legitimní cíl, jímž jsou bezpečnostní zájmy státu - minimalizace možnosti úniku utajovaných informací, a je proto z tohoto hlediska přípustné omezení v podobě zákonného zákazu uvádět takové důvody, jejichž zveřejnění by takový zájem ohrožovalo; zároveň však zdůraznil, že správní orgány musí postupovat proporcionálně a rozlišovat jednotlivé stupně bezpečnostních rizik. Shodný cíl sleduje i §26 zákona o státním občanství, přičemž takový cíl lze považovat za legitimní (srov. bod 73 již citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/17).
16. Hlavní břímě posuzování existence bezpečnostního rizika ve vztahu k (ne)udělení státního občanství leží na bedrech ministerstva. Případná pochybení je možné zhojit v řízení o rozkladu, v rámci kterého rozkladová komise a následně ministr vnitra přezkoumávají znovu důvody vedoucí k zamítnutí žádosti o udělení státního občanství (srov. usnesení sp. zn. IV. ÚS 1233/18 ze dne 11. 9. 2018 nebo usnesení sp. zn. II. ÚS 370/20 ze dne 23. 6. 2020).
17. Ústavní soud v již citovaném nálezu sp. zn. III. ÚS 22/20 dovodil, že ačkoli je výluka ze soudního přezkumu ústavně konformní, neplyne z toho soudní výluka přezkumu negativních správních rozhodnutí prováděného samotným Ústavním soudem, neboť pravomoc Ústavního soudu rozhodovat o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod je zakotvena přímo v čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. V této souvislosti také Ústavní soud uvedl: "Pokud totiž nemá být tento přezkum čistě formální a v konečném důsledku i zcela neefektivní a neúčelný, je nezbytné, aby Ústavní soud přezkoumal všechny skutečnosti, na kterých svoje rozhodnutí založil správní orgán, a to včetně těch, které podléhají utajení" (bod 34 citovaného nálezu). Ačkoli tedy neexistuje žádné základní právo na nabytí státního občanství, nelze rezignovat na ochranu práv plynoucích z čl. 36 odst. 1 Listiny (při plném respektování principů právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy) na to, aby proces v řízení o udělení státního občanství probíhal způsobem, který je zákonný, korektní, rozumný, předvídatelný a přezkoumatelný (srov. bod 38 citovaného nálezu).
18. Obdobně judikatura Nejvyššího správní soudu (dále též "NSS") dovodila, že v řízení o žádosti o udělení státního občanství musí být dodržována procesní práva žadatelů. Ministerstvo musí při svém rozhodování postupovat v rámci zákona, jak také plyne z obecného ústavního příkazu zakotveného v článku 2 odst. 3 Ústavy, a musí se vyvarovat diskriminace a svévole. Na existenci subjektivního práva žadatele na řádný proces přitom nic nemění ani fakt správního uvážení, jež je ministerstvu v jeho rozhodování zákonem poskytnuto (srov. např. rozsudek NSS č. j. 5 As 73/2009 - 91 ze dne 24. 6. 2010, rozsudek NSS č. j. 4 As 142/2013 - 29 ze dne 30. 1. 2014 nebo rozsudek NSS č. j. 7 As 182/2020-45 ze dne 10. 12. 2020).
19. Namítají-li stěžovatelé, že zamítnutím žádosti stěžovatele 1) ministerstvem z bezpečnostních důvodů podle §22 odst. 3 zákona o státním občanstvím, aniž by jim bylo umožněno se s těmito důvody seznámit, bylo porušeno jejich právo na spravedlivý proces, nemůže takovému závěru Ústavní soud ve světle jeho předchozí judikatury přisvědčit. Stejně tak není ani případné namítání porušení principů demokratického právního státu, jakož i práva na přezkum aktů správních orgánů podle čl. 36 odst. 2 Listiny, nebylo-li umožněno stěžovatelům přezkoumat napadená rozhodnutí ve správním soudnictví a jediná forma přezkumu spočívala pouze v rámci orgánu moci výkonné.
20. Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí (pouze) ve výše uvedených intencích a neshledal v nich žádný znak diskriminace, disproporce nebo porušení některého jiného atributu právního státu nebo porušení práva stěžovatele 1) na spravedlivý proces. Ústavní soud se též seznámil i s vyžádaným utajovaným stanoviskem bezpečnostních sborů a konstatuje, že napadená rozhodnutí nejsou vůči stěžovateli 1) svévolná. Stěžovateli 1) bylo umožněno ve správním řízení využít jeho procesních práv, ministerstvo si vyžádalo stanoviska bezpečnostních složek, jež byla podkladem pro jeho rozhodnutí, rozhodnutí jsou vůči němu odůvodněna způsobem, byla vydána v rámci zákonné kompetence a bylo mu umožněno podat rozklad, o kterém ministr řádně rozhodl. Řízení o tak nebylo zatíženo žádnou ústavněprávní vadou, jež by měla za následek potřebu zásahu Ústavního soudu.
VI. 2 Ad stěžovatel 2)
21. Východiska a závěry vztahující se ke stěžovateli 1) jsou z velké části (zejm. týkající se výluky soudního přezkumu rozhodnutí o zamítnutí a neumožnění se seznámení s obsahem stanovisek bezpečnostních sborů) aplikovatelné i ve vztahu ke stěžovateli 2). Ústavní soud rekapituluje, že není žádné základní právo, které by suverénní stát mohl porušit tím, že cizinci státní občanství neudělí. Ústavní soud proto přezkoumal napadená rozhodnutí pouze z hlediska průběhu řízení o udělení státního občanství, nikoli z hlediska jeho výsledku, tj. zda nebylo porušeno právo stěžovatele 2) na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny (ve spojení s principy právního státu vyvěrajícími z čl. 1 odst. 1 Ústavy) a zda napadená rozhodnutí nebyla vůči němu zatížená svévolí.
22. O žádosti stěžovatele 1), do které byl podle §18 odst. 1 zákona o státním občanství zahrnut jeho nezletilý syn - stěžovatel 2, bylo vedeno společné řízení ve smyslu §140 správního řádu. Společné řízení je zvláštním typem řízení, které je spojeno ze dvou a více správních řízení při splnění zákonem předvídaných podmínek. Vedením společného řízení nedochází k úplnému a nenávratnému zániku samostatnosti jednotlivých řízení, která byla spojena (srov. rozsudek NSS č. j. 5 As 6/2013-97 ze dne 10. 10. 2014 nebo rozsudek NSS č. j. 10 As 252/2019-256 ze dne 4. 12. 2019). K urychlení řízení nebo z jiného důležitého důvodu lze určitou věc ze společného řízení vyloučit (§140 odst. 3 správního řádu). Je-li možné vést spojená řízení o udělení státního občanství samostatně, musí být z konečného výsledku řízení, jakým způsobem správní orgán rozhodl ve vztahu ke každému z těchto účastníků (srov. POTĚŠIL, Lukáš. In: POTĚŠIL, Lukáš, HEJČ, David, RIGEL, Filip, MAREK, David. Správní řád. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 700 nebo JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. Správní řád. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 739).
23. Při společné žádosti žadatele o udělení státního občanství, do které je zahrnuto jeho dítě, musí být brát v potaz to, že výsledek posouzení žádosti ve vztahu k dítěti bude posouzen na základě žádosti ve vztahu k němu samotnému; taková okolnost pak nepředstavuje absolutizaci zásady jednotného občanství v rodině (srov. např. bod 24 rozsudku NSS 8 As 284/2018-60 ze dne 13. 11. 2019). Již dříve v této souvislosti NSS uvedl, že "[j]akkoli nelze tuto zásadu absolutizovat a odhlížet od konkrétních skutečností posuzovaného případu, stěžovatel musel být při podání společné žádosti srozuměn s tím, že žádosti jeho dcer budou posuzovány v úzké návaznosti na jeho vlastní důvody a rovněž, že výsledek posouzení jeho žádosti bude bezprostředně spjat s výsledkem posouzení žádosti jeho dcer" (bod 39 rozsudku NSS č. j. 8 As 31/2012-76 ze dne 15. 1. 2013).
24. Řízení o udělení státního občanství stěžovateli 2) by bylo postiženo ústavněprávním nedostatkem, nebylo-li by v rámci společného řízení zamítnutí společné žádosti ve vztahu ke stěžovateli 2) vůbec odůvodněno. To však není případ nyní projednávané věci. Ministerstvo sice odůvodnilo zamítnutí žádosti vůči stěžovateli 2) pouze tím, že nevyhovělo žádosti stěžovatele 1). Ministr se ovšem řádně vypořádal s důvody zamítnutí žádosti vůči stěžovateli 2) i s ohledem na jeho námitky obsažené v rozkladu vůči rozhodnutí ministerstva a zhojil tak případné nedostatky odůvodnění ministerstva.
25. Ústavnímu soudu s ohledem na jeho roli ochránce ústavně zaručených základních práv a svobod nepřísluší hodnotit procesní postupy správních orgánů týkající se vedení řízení v rovině podústavního práva, tj. zda v tomto případě měl rozhodnout o vyloučení žádosti k samostatnému rozhodnutí, či nikoli. Rozhodné prizmatem nastíněných ústavněprávních východisek je to, že zamítnutí žádosti vůči stěžovateli 2) bylo ve společném řízení dostatečným způsobem odůvodněno a jeho související rozkladové námitky vypořádány.
26. Výklad a aplikace zásady jednotného občanství v rodině je v řízení o udělení státního občanství výsadou správních orgánů, popř. správních soudů (viz bod 23). Byla-li žádost ve vztahu ke stěžovateli 2) zamítnuta s poukazem na zásadu jednotného občanství v rodině z důvodu zamítnutí žádosti stěžovatele 1) a současně bylo ministrem řádně vysvětleno, proč byla uvedená zásada v případě společné žádosti stěžovatelů aplikována, neshledává v takovém závěru Ústavní soud ústavněprávní deficity, jež by odůvodňovaly jeho výjimečnou ingerenci (shodně např. již citované usnesení sp. zn. IV. ÚS 1233/18). Přezkoumávané řízení o udělení státního občanství se jeví jako celek spravedlivé, a nedošlo v něm - jako souhrnu - k zásahu do základního práva podle čl. 36 odst. 1 Listiny ani k porušení principů právního státu vyvěrajících z čl. 1 odst. 1 Ústavy a napadená rozhodnutí nejsou vůči stěžovateli 2) svévolná.
27. Další porušení základních práv dovozovaných stěžovateli nejsou případná, jelikož k přímému dotčení práva na zachování lidské důstojnosti, osobní cti, dobré pověsti a ochrany jména podle, práva na zachování rodinného a soukromého života v důsledku napadených rozhodnutí nedošlo, neboť se jimi postavení z hlediska citovaných práv stěžovatele nijak nezhoršilo (k tomu srov. již citované nálezy sp. zn. Pl. ÚS 39/17 nebo sp. zn. III. ÚS 22/20); ze stejného důvodu nemohou být dotčena práva stěžovatele 2) vyplývající z Úmluvy o právech dítěte, jejichž porušení stěžovatelé dovozují. Konečně není-li žádného základního práva na udělení státního občanství, tím spíše nemohou být dotčena základní práva, jež ze státního občanství vyplývají.
VII. Závěr
28. Ústavní soud z výše uvedených důvodů ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 5. října 2021
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu