ECLI:CZ:US:2022:1.US.2125.22.1
sp. zn. I. ÚS 2125/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jaromíra Jirsy a soudců Vladimíra Sládečka a Pavla Šámala (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelů I. B., D. N. a nezletilých D. B. a M. N., zastoupených Mgr. Pavlem Čižinským, advokátem, sídlem Havlíčkovo náměstí 189/2, Praha 3 - Žižkov, proti IV. výroku rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. května 2022 č. j. 2 Azs 287/2021-57, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Ministerstva vnitra, odboru azylové a imigrační politiky, sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7 - Holešovice, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Stěžovatelé se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhají zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že jím byla porušena jejich ústavně zaručená práva podle čl. 11 a 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
2. Z ústavní stížnosti, napadeného rozhodnutí a vyžádaného spisu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Azs 287/2021 se podává, že stěžovatelé (rodina z Dněpropetrovské oblasti na Ukrajině) dne 12. 12. 2016 požádali o mezinárodní ochranu. Vedlejší účastník jim (třemi) rozhodnutími ze dne 4. 6. 2020 č. j. OAM-1047/ZA-ZA11-K02-R2-2016-I, č. j. OAM-1048/ZA-ZA11-K02-R2-2016 a č. j. OAM-1002/ZA-ZA11-K02-R2-2017 mezinárodní ochranu neudělil. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudkem ze dne 24. 9. 2021 č. j. 4 Az 31/2020-63 zamítl žaloby stěžovatelů proti uvedeným rozhodnutím (I. výrok), protože, zjednodušeně řečeno, Ukrajina je s výjimkou několika málo oblastí bezpečnou zemí, a rozhodl, že nikdo z účastníků soudního řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení (II. výrok).
3. Dne 4. 11. 2021 podali stěžovatelé proti uvedenému rozsudku městského soudu kasační stížnost, ve které namítali procesní vady řízení před vedlejším účastníkem a tvrdili, že rozsudek městského soudu je excesem z ustálené judikatury a že předcházející rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná. Nejvyšší správní soud v záhlaví uvedeným rozsudkem zrušil rozsudek městského soudu (I. výrok), zrušil rozhodnutí vedlejšího účastníka a věc mu vrátil k dalšímu řízení (II. výrok) a rozhodl, že vedlejší účastník (III. výrok), ani stěžovatelé (IV. výrok) nemají právo na náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační stížnosti. Podle Nejvyššího správního soudu založili vedlejší účastník i městský soud svá rozhodnutí na závěru, že na území domovského státu stěžovatelům nehrozí nebezpečí. Tyto teze však nejpozději dne 24. 2. 2022 přestaly platit, protože na Ukrajině tehdy začala válka. Závěry uvedených rozhodnutí tak nemohou obstát. Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl o nepřiznání práva na náklady řízení stěžovatelům, přestože byli úspěšní. Změnu bezpečnostní situace v domovském státě, pro kterou Nejvyšší správní soud zrušil předcházející rozhodnutí, nemohl předvídat vedlejší účastník, ani krajský soud. Obdobně Nejvyšší správní soud rozhodl v rozsudcích ze dne 10. 5. 2022 č. j. 6 Azs 71/2021-41, ze dne 27. 4. 2022 č. j. 7 Azs 357/2021-23, ze dne 7. 4. 2022 č. j. 4 Azs 324/2021-46 a ze dne 24. 3. 2022 č. j. 1 Azs 36/2022-31.
II.
Argumentace stěžovatelů
4. Stěžovatelé brojí proti výroku v záhlaví uvedeného rozsudku, kterým jim Nejvyšší správní soud nepřiznal právo na náhradu nákladů soudního řízení. Předčasný je podle nich závěr, že jejich úspěch v řízení o kasační stížnosti je jen důsledkem změny bezpečnostní situace na Ukrajině; Nejvyšší správní soud se obsahem kasační stížnosti nezabýval. Jeho rozhodnutí proto představuje projev libovůle. Dále, Nejvyšší správní soud postupoval v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí Ústavního soudu, protože před rozhodnutím o moderaci výše nákladů řízení stěžovatele neinformoval o záměru takto rozhodnout a nedal jim procesní prostor se k uvedenému vyjádřit [viz např. nález ze dne 17. 5. 2016 sp. zn. IV. ÚS 529/16 (N 89/81 SbNU 471)]. Nákladový výrok v záhlaví uvedeného rozsudku je proto pro stěžovatele překvapivý.
III.
Vyjádření účastníka a vedlejšího účastníka řízení
5. Soudce zpravodaj podle §42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), zaslal ústavní stížnost Nejvyššímu správnímu soudu a vedlejšímu účastníkovi k vyjádření.
6. Nejvyšší správní soud ve vyjádření zdůraznil, že námitky stěžovatelů v kasační stížnosti byly převážně procesní povahy (nepřezkoumatelnost, nedostatečně zjištěný skutkový stav). Nejvyšší správní soud proto neshledal kasační stížnost stěžovatelů přijatelnou pro jejich argumentaci. Dále Nejvyšší správní soud zdůraznil, že ačkoli stěžovatelé do České republiky přicestovali již v roce 2015 (o mezinárodní ochranu žádají již podruhé), nijak procesně nereagovali na radikální změnu bezpečnostní situace v jejich domovském státě. Naproti tomu vedlejší účastník již ve vyjádření ke kasační stížnosti na konci února 2022 reflektoval vojenský konflikt na Ukrajině a zohlednění aktuální situace ponechal na Nejvyšším správním soudu.
7. Nejvyšší správní soud uznal, že stěžovatelům neposkytl procesní prostor k vyjádření se k možnosti využít moderační oprávnění podle §60 odst. 7 s. ř. s., což však v podmínkách nyní posuzované věci nevede k porušení ústavně zaručených práv stěžovatelů. Důvodem pro moderaci nákladů byla nová skutečnost, která zásadně mění náhled na důvody rozhodnutí o mezinárodní ochraně stěžovatelů, a Nejvyšší správní soud k ní přihlédl mimořádně. Právní zástupce stěžovatelů však zůstal pasivní, přestože se věnuje cizinecké agendě, Nejvyšší správní soud obdobně rozhodl již v březnu 2022 a ve věci stěžovatelů již od roku 2015 jde (právě) o bezpečnostní situaci na Ukrajině. Bylo spravedlivé, aby stěžovatelé nesli sami náklady soudního řízení. Jde-li o stěžovateli odkazovaný nález sp. zn. IV. ÚS 529/16, šlo v něm o přezkum brněnského územního plánu a správní soud přiznal za použití moderace podle §60 odst. 7 s. ř. s. tehdejším stěžovatelům náklady toliko za jednoho, přestože jich právní zástupce zastupoval 15. Pro Ústavní soud bylo nepřiznání plné náhrady nákladů řízení hrubě nepřiměřené povaze věci, což odkazovanou věc od nyní posuzované odlišuje. Nejvyšší správní soud dále upozornil, že i podle rozsudku Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") ze dne 5. 9. 2013 ve věci Čepek proti České republice č. 9815/10 (dále jen "rozsudek Čepek") má účastník soudního řízení právo být zpraven o záměru soudu využít moderační oprávnění u nákladů řízení. V uvedené věci však šlo o náklady v řádech milionů Kč, kdežto v nyní posuzované věci může jít nanejvýš o 41 480 Kč a daň z přidané hodnoty, tedy nepoměrně nižší částku.
8. Vedlejší účastník v doručeném přípisu uvedl, že nedisponuje informacemi, které jsou ve věci podstatné. Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti ponechává na Ústavním soudu.
9. Soudce zpravodaj zaslal doručená vyjádření stěžovatelům na vědomí a k případné replice. Stěžovatelé však svého práva k replice nevyužili; na výzvu Ústavního soudu v určené lhůtě a ani po jejím uplynutí nereagovali.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
10. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona o Ústavním soudu. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné prostředky k ochraně svého práva, resp. žádné další k dispozici neměli (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
V.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
11. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, který stojí mimo soustavu soudů. Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování správních soudů. Jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivou věc je v zásadě na správních soudech. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).
12. V nyní posuzované věci jde výhradně o náklady řízení, k nimž Ústavní soud přistupuje ve své praxi rezervovaně. Vychází z předpokladu, že přestože se stanovení nákladů řízení může citelně dotknout některého z účastníků řízení, zpravidla nedosahuje intenzity opodstatňující porušení základních práv a svobod [viz např. usnesení ze dne 27. 5. 1998 sp. zn. II. ÚS 130/98 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), ze dne 1. 11. 1999 sp. zn. IV. ÚS 10/98, ze dne 5. 8. 2002 sp. zn. IV. ÚS 303/02 (U 25/27 SbNU 307), ze dne 4. 2. 2003 sp. zn. I. ÚS 30/02, ze dne 13. 10. 2005 sp. zn. III. ÚS 255/05 či bod 23 nálezu ze dne 21. 5. 2019 sp. zn. II. ÚS 2578/18 (N 89/94 SbNU 153)]. Toliko procesní povaha orgánem veřejné moci konstituovaného práva, resp. povinnosti způsobuje, že zde není zjevné reflexe ve vztahu k těm základním ústavně zaručeným právům a svobodám, které jsou chráněny předpisy ústavního pořádku. Východisko pro výjimku představují situace, kdy se rozhodnutí obecného soudu vyznačuje "kvalifikovanými vadami" (excesem, nepředvídatelností, libovůlí, absencí rozumného odůvodnění apod.) značné intenzity, aby bylo dosaženo ústavněprávní roviny problému. Zesíleno je proto uplatnění zásady, že nesprávnost není referenčním hlediskem ústavněprávního přezkumu (viz usnesení ze dne 18. 12. 2014 sp. zn. III. ÚS 3696/14).
13. Ústavní soud především nespatřuje libovůli či svévoli v tom, že Nejvyšší správní soud využil svého moderačního oprávnění u nákladů řízení pro objektivní nepředvídatelné okolnosti, aniž promítl posouzení obsahu kasační stížnosti do odůvodnění napadeného usnesení. Takový jeho postup je racionální a ctí zásadu hospodárnosti řízení, protože zabývat se důvody kasační stížnosti bylo za této procesní situace nadbytečné. Je nadto zjevné, že Nejvyšší správní soud reflektoval při hodnocení předpokladů pro použití moderační oprávnění i procesní aktivitu právního zástupce stěžovatelů, který byl pasivní, přestože se bezpečnostní situace na Ukrajině (jeden z rozhodných důvodů pro neudělení mezinárodní ochrany stěžovatelům) změnila tři měsíce před vydáním napadeného usnesení a Nejvyšší správní soud obdobná rozhodnutí vydával již dva měsíce před vydáním napadeného usnesení.
14. Je dále pravdou, že podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 529/16 je třeba zajistit před rozhodnutím o nákladech řízení podle §60 odst. 7 s. ř. s. procesní garance vyplývající z konstantní judikatury Ústavního soudu, podle níž představuje tento institut výjimku prolamující základní pravidlo pro přiznání náhrady nákladů řízení, tj. odvození nákladového výroku od úspěchu ve věci. Je akcentována povinnost obecných soudů poučit účastníky o zvažovaném použití moderačního práva a vytvořit pro ně procesní prostor, aby se k němu mohli vyjádřit [viz nálezy ze dne 25. 8. 2015 sp. zn. I. ÚS 1593/15 (N 156/78 SbNU 353), ze dne 25. 8. 2015 sp. zn. II. ÚS 3550/13 (N 154/78 SbNU 335) nebo ze dne 2. 4. 2015 sp. zn. II. ÚS 2994/14 (N 70/77 SbNU 73)].
15. Ústavní soud ve stěžovateli odkazovaném nálezu sp. zn. IV. ÚS 529/16 vycházel z ustálené rozhodovací praxe, která dále mimo jiné vychází i z rozsudku Čepek a navazujícího nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 11. 3. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 46/13 (N 29/72 SbNU 337). ESLP v rozsudku Čepek shledal, že v podmínkách konkrétní věci došlo k porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod a z něj vyplývající zásady kontradiktornosti řízení, protože soud účastníky neinformoval o svém záměru použít moderační oprávnění podle §150 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. ESLP zohlednil, mimo jiné, že tehdejší stěžovatel nemusel nutně předpokládat, že rozhodná skutková okolnost, na základě které soud náklady řízení snížil, bude mít určující význam, a že proti němu bude použita zásada dobrých mravů v řízení, které nezahájil a ve kterém protistrana neuspěla toliko z objektivního důvodu promlčení. ESLP dále zohlednil význam věci spočívající ve výši nákladů pro tehdejšího stěžovatele, která měla činit 2 954 360 Kč (srov. §55 a 56). ESLP však v obecné rovině v rozsudku Čepek připustil, že právo na kontradiktorní řízení není absolutní a jeho šíře se může lišit v závislosti na zvláštnostech dotčeného řízení. ESLP zdůraznil, že určujícím prvkem je, zda účastník řízení "byl překvapen" rozhodnutím založeném na důvodu uplatněném z úřední povinnosti (viz §46 a 48).
16. Ústavní soud v navazujícím nálezu sp. zn. Pl. ÚS 46/13, vázán právním názorem ESLP, zrušil tehdy napadené rozhodnutí. Zdůraznil však (viz bod 30 jeho odůvodnění), že poskytnutí procesního prostoru nelze vnímat výhradně extenzivně a zobecnit vzniklý procesní stav tak, že by obecné soudy měly vždy za účelem "poskytnutí prostoru" umožnit účastníkům po svém poučení písemné vyjádření. Je zajisté nezbytné strany poučit o možnosti aplikace §150 o. s. ř. a umožnit jim vyjádření, ale má se tak dít při jednání vůči přítomnému účastníku. V opačném případě by nebyla respektována zásada procesní ekonomie. V tomto duchu pak Ústavní soud v dalších rozhodnutích dospěl k závěru, že došlo k porušení ústavně zaručených práv účastníků řízení "nevytvořením prostoru" před použitím moderačního oprávnění o nákladech řízení [srov. mimo nález sp. zn. IV. ÚS 529/16 a rozhodnutí tam citovaná, např. nálezy ze dne 13. 10. 2016 sp. zn. II. ÚS 771/16 (N 193/83 SbNU 135) či ze dne 13. 2. 2018 sp. zn. III. ÚS 2397/17 (N 23/88 SbNU 301)].
17. Ústavní soud však, v souladu s výše uvedeným, v několika rozhodnutích s ohledem na individuální okolnosti věci shledal, že obecné soudy se "neposkytnutím prostoru" před rozhodnutím o moderaci výši nákladů řízení dopustily procesního pochybení, avšak neporušily ústavně zaručená práva tehdejších stěžovatelů (srov. usnesení ze dne 31. 3. 2020 sp. zn. I. ÚS 388/20, ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. I. ÚS 1143/20 či ze dne 16. 3. 2021 sp. zn. I. ÚS 3405/20). Ústavní soud v těchto rozhodnutích zohlednil zejména tzv. bagatelní výši nákladů řízení, a dále akceptovatelnost důvodů, pro které soudy tehdejším stěžovatelům náklady nepřiznaly či že tehdejší soud rozhodoval se souhlasem tehdejšího stěžovatele bez nařízení jednání. Vychází se totiž z předpokladu, že nikoli každá procesní vada nutně vede k porušení ústavně zaručených práv; u procesních vad se v řízení o ústavní stížnosti, zjednodušeně řečeno, zkoumá jejich povaha a intenzita [srov. např. bod 21 nálezu ze dne 18. 10. 2011 sp. zn. IV. ÚS 1796/11 (N 178/63 SbNU 69), bod 19 nálezu ze dne 28. 2. 2017 sp. zn. III. ÚS 1020/16 (N 37/84 SbNU 427) či bod 22 nálezu ze dne 23. 2. 2021 sp. zn. IV. ÚS 2732/20]. Na tomto místě je proto třeba zdůraznit, že ve věci řešené nálezem sp. zn. IV. ÚS 529/16 soud tehdy náklady řízení snížil na 95 570 Kč, zatímco tehdejší stěžovatelé na nákladech řízení požadovali 428 900 Kč. O tzv. bagatelní částku proto nešlo. Ústavní soud nadto v uvedeném nálezu přezkoumal i samotné důvody, pro které soud tehdejším stěžovatelům přiznal nižší částku na nákladech řízení; měl pochybnosti, zda lze považovat za ústavně konformní moderaci náhrady do té míry, že namísto odměny za zastupování 15 stěžovatelů jim byla přiznána odměna ve výši odpovídající zastupování stěžovatele jediného. V této věci proto nebylo procesní pochybení jediným důvodem pro zrušení tehdy napadeného rozhodnutí.
18. Z uvedeného se proto podává, že porušení povinnosti soudu "vytvořit procesní prostor" pro účastníka řízení před rozhodnutím o moderaci nákladů řízení nemusí vždy být tzv. kvalifikovanou vadou. Není vyloučeno, že s ohledem na specifické okolnosti konkrétní věci taková procesní vada nemusí vést k porušení práv na ústavněprávní úrovni.
19. Jde-li o nyní posuzovanou věc, Ústavní soud v prvé řadě neshledal tzv. kvalifikované vady v samotných důvodech, které Nejvyšší správní soud vedly k moderaci nákladů řízení (sub 13). I tímto se proto nyní posuzovaná věc odlišuje od věci řešené v nálezu sp. zn. IV. ÚS 529/16. Jak dále upozornil Nejvyšší správní soud, výše potenciálně přiznaných nákladů se pohybuje okolo tzv. bagatelní výše, nejde proto o nezanedbatelnou částku. Pro Ústavní soud je dále rozhodné, jak zdůraznil ESLP v rozsudku Čepek, zda pro stěžovatele mohl být v záhlaví uvedený rozsudek v podmínkách konkrétní věci překvapivý. Nejvyšší správní soud obdobně rozhodl před vydáním napadeného usnesení již ve čtyřech rozhodnutích. První z nich přitom bylo vydáno dva měsíce před vydáním napadeného usnesení. Právní zástupce stěžovatelů, kteří v řízení o kasační stížnosti mají povinnost kvalifikovaného právního zastoupení, proto měl možnost seznámit se, jak Nejvyšší správní soud k obdobné problematice přistupuje.
20. Konečně Ústavní soud zohlednil, že Nejvyšší správní soud poskytl ve vyjádření k ústavní stížnosti vlastní úvahy o odlišení nyní posuzované věci od obecných závěrů plynoucích ze stěžovateli odkazované judikatury. Stěžovatelé přesto, ač jim Ústavní soud zaslal vyjádření k replice, na tyto úvahy nereagovali; svého práva k replice nevyužili. Zajisté není povinností stěžovatele v řízení o ústavní stížnosti reagovat na zaslané vyjádření a poskytnout k němu repliku. Jen z toho důvodu nelze ústavní stížnost odmítnout. Je rovněž pravdou, že ESLP v §59 rozsudku Čepek odmítl argument, podle kterého tehdejší stěžovatel mohl dosáhnout nápravy v řízení o ústavní stížnosti a v ní vyjádřit své námitky k použití moderačního oprávnění soudu. Zde však nejde jen o případné námitky stěžovatelů proti postupu Nejvyššího správního soudu (které stěžovatelé v jisté míře v ústavní stížnosti vyjádřili a které Ústavní soud zhodnotil), nýbrž o to, že Nejvyšší správní soud přednesl relevantní argumenty pro závěr, že jeho pochybení není způsobilé v podmínkách konkrétní věci zasáhnout do ústavně zaručených práv stěžovatelů (např. pro předpokládanou výši nákladů řízení) a stěžovatelé na tato tvrzení nijak nereagovali (opět povinně právně zastoupeni), přestože nyní posuzovaná věc má být právě o "procesním prostoru". Pro Ústavní soud nejde o rozhodné hledisko, avšak v celkovém souhrnu jde o další okolnost, která snižuje intenzitu zásahu do procesních práv stěžovatelů, protože značí snížený význam věci.
21. Nejvyšší správní soud proto pochybil, nedal-li stěžovatelům před použitím §60 odst. 7 s. ř. s. v jejich neprospěch možnost vyjádřit se ke svému záměru uvedené ustanovení použít. S ohledem na tzv. bagatelní výši předpokládané nákladové položky (význam věci) a skutečnost, že takové rozhodnutí pro stěžovatele nemohlo být překvapivé, však Ústavní soud shledal, že k porušení ústavně zaručených zásad řádně vedeného soudního řízení tímto procesním pochybením nedošlo.
22. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), a protože ze shora uvedených důvodů neshledal namítané porušení základních práv či svobod stěžovatelů (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. prosince 2022
Jaromír Jirsa v. r.
předseda senátu