ECLI:CZ:US:2022:4.US.290.22.1
sp. zn. IV. ÚS 290/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Jana Filipa a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatelů obchodní společnosti NAVETINA, a. s., sídlem V Parku 2294/4, Praha 11 - Chodov, a JUDr. Miloše Červenky, obou zastoupených Mgr. Terezou Šlampovou, advokátkou, sídlem náměstí Kinských 601/3, Praha 5 - Malá Strana, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. listopadu 2021 č. j. 6 As 405/2020-107 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. listopadu 2020 č. j. 9 A 63/2020-342, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a hlavního města Praha, sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1 - Staré Město, a obchodní společnosti ČEPS, a. s., sídlem Elektrárenská 774/2, Praha 10 - Michle, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelé domáhají zrušení rozhodnutí označených v záhlaví s tvrzením, že jimi byla porušena jejich základní práva zaručená v čl. 11 odst. 1 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se podává, že zastupitelstvo vedlejšího účastníka dne 21. 3. 2019 usnesením č. 5/8 schválilo aktualizaci č. 3 zásad územního rozvoje hl. m. Prahy (dále jen "AZÚR3") a vydalo tuto aktualizaci formou opatření obecné povahy č. 60/2019. Předmětem aktualizace bylo zpřesnění koridorů pro plánované vedení přenosové soustavy [zvláště vysokého napětí 400 kV (ZVN), především koridoru pro dvojité vedení 400 kV Čechy-střed - Chodov a dvojité vedení 110 kV TR Chodov - TR Uhříněves - TR Běchovice (dále jen "koridor Střed")] přes pozemky ve vlastnictví stěžovatelů.
3. Stěžovatelé se u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") návrhem na zrušení opatření obecné povahy domáhali zrušení AZÚR3, eventuálně pouze její části vymezující koridor Střed. Městský soud jejich návrh zamítl shledav, že napadené opatření obecné povahy bylo vydáno v souladu se zákonem a zákonem stanoveným způsobem.
4. Rozsudek městského soudu stěžovatelé napadli kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. Postupně se vyjádřil k námitkám obsaženým v kasační stížnosti, které rozdělil a vypořádal v pěti kapitolách III. části rozsudku: a) vady řízení před městským soudem, b) relevantní znění stavebního zákona a nutnost vyhodnocení vlivů AZÚR3 na udržitelný rozvoj území, c) povinnost vedlejšího účastníka posoudit jiné varianty trasy vedení ZVN, d) grafická část výroků AZÚR3 a šíře koridoru Střed, e) proporcionalita zásahu do práv stěžovatelů. Obsah těchto částí relevantních pro posouzení ústavní stížnosti je uveden níže u vypořádání jednotlivých námitek.
II.
Argumentace stěžovatelů
5. Stěžovatelé zmiňují množství pochybení, kterých se dopustil městský soud [neurčitost vymezení koridoru pro umístění sdruženého vedení, nesprávné posouzení proporcionality zásahu do vlastnického práva, nesprávné posouzení aplikace platné a účinné právní úpravy, nesprávná aplikace §42 odst. 6 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)]. Nesouhlasí s názorem Nejvyššího správního soudu, podle kterého městský soud nemusel reagovat na každou jejich dílčí námitku, jelikož z jeho rozsudku je zřejmé, proč vyhodnotil návrh na zrušení AZÚR3 jako nedůvodný. Podle stěžovatelů zakládá absence vypořádání jejich námitek nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu. Nejvyšší správní soud sice se stěžovateli souhlasil, že úvahy městského soudu o aplikovatelnosti rozhodné právní úpravy nejsou konzistentní, avšak uvedl, že to nevedlo k nesrozumitelnosti rozsudku, protože postup vedlejšího účastníka byl v souladu se stavebním zákonem ve znění před i po účinnosti zákona č. 225/2017 Sb. Stěžovatelé namítají, že tímto nekonzistentním přístupem byl porušen princip právní jistoty.
6. Nejvyšší správní soud vyšel z toho, že stavební zákon neukládá povinnost plánovat koridory nadmístního významu v zásadách územního rozvoje ve více variantách. Taková povinnost může vyplynout z obsahu uplatněných námitek či připomínek. Nejvyšší správní soud dále uvedl, že stěžovatelé ve svých připomínkách ze dne 13. 7. 2018 poukázali na variantní řešení pouze obecně bez bližší specifikace. Provedené vypořádání takto vznesené připomínky považoval Nejvyšší správní soud za dostatečné. Stěžovatelé v ústavní stížnosti namítají, že varianty řešení byly s vedlejším účastníkem diskutovány opakovaně.
7. Stěžovatelé dále nesouhlasí s názorem, že podle Nejvyššího správního soudu nevymezili, v čem má stanovení širšího koridoru Střed nepřiměřeně zasáhnout do jejich práv. Stěžovatelé již v podaném návrhu na zrušení uvedli, že se zásah do jejich práv projeví snížením ceny pozemků, ušlým ziskem, ztrátou obchodního kreditu a znehodnocením vynaložených nákladů na zajištění plánovaného projektu.
8. Stěžovatelé rovněž namítají, že Nejvyšší správní soud nedostatečně vypořádal námitku, podle které přijatým řešením dojde k neproporcionálnímu zásahu do jejich práv.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
9. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou zastoupeni v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud nejprve připomíná, že přípustnost ústavní stížnosti podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu (její subsidiarita) nespočívá jen ve vyčerpání procesních prostředků ve "formálním" smyslu v předchozích řízeních u obecných soudů, nýbrž i v předestření argumentů s ústavněprávní relevancí v těchto procesních prostředcích. Ústavní soud nemůže posuzovat, zda obecné soudy selhaly při ochraně stěžovatelových ústavních práv, nedostaly-li jeho vinou právem předvídanou příležitost se jejich tvrzeným porušením účinně zabývat [nález sp. zn. III. ÚS 117/2000 ze dne 13. 7. 2000 (N 111/19 SbNU 79)]. Z toho plyne, že v soudním řízení správním je v ústavní stížnosti v zásadě zbytečné namítat vady, kterých se měl dopustit soud prvního stupně, nevznesl-li stěžovatel námitky proti těmto vadám v řízení o kasační stížnosti, jelikož takové námitky jsou nepřípustné z důvodu nenaplnění podmínky materiální přípustnosti [srov. usnesení ze dne 17. 9. 2008 sp. zn. I. ÚS 1324/08, ze dne 24. 4. 2018 sp. zn. I. ÚS 681/17 nebo ze dne 5. 4. 2022 sp. zn. IV. ÚS 423/22 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z https://nalus.usoud.cz)]. Stěžovatel má uvádět vady, kterých se dopustil Nejvyšší správní soud při přezkumu rozhodnutí prvostupňového soudu. Je to právě Nejvyšší správní soud jako soud poslední instance v soustavě soudů, který má poskytnout ochranu právům stěžovatele, jehož postup Ústavní soud posuzuje. Stěžovatel může namítat pochybení v postupu či úvaze Nejvyššího správního soudu spočívající v nenapravení vad, jichž se dopustil soud prvního stupně. I tak je nutné vztáhnout námitku k rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. V nyní posuzované věci stěžovatelé v ústavní stížnosti obsáhle popisují vady, kterých se měl dopustit městský soud. Tyto námitky nejsou vzhledem k výše uvedenému samy o sobě pro posouzení ústavní stížnosti podstatné a Ústavní soud je může vzít v potaz pouze jako dokreslení a dovysvětlení vad, které stěžovatelé vytýkají Nejvyššímu správnímu soudu. Podle Ústavního soudu je právě takto ústavní stížnost koncipována a myšlena. Ústavní soud tak posoudil vady, kterých se měl dopustit Nejvyšší správní soud v rozsahu námitek vznesených stěžovateli v ústavní stížnosti a s přihlédnutím k tvrzením uváděným o rozsudku městského soudu.
11. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní", instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady přitom jde lze zjistit z judikatury Ústavního soudu (usnesení Ústavního soudu ze dne 16. 11. 2021 sp. zn. IV. ÚS 2863/21). Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi uznáván, resp. který odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [srov. např. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471)].
12. Nemá-li základní právo na soudní ochranu zaručené v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny zůstat toliko formálním, je nezbytné, aby soud v odůvodnění svého rozhodnutí náležitým způsobem rozebral všechny mu předestřené námitky, jsou-li alespoň zčásti smysluplné a relevantní [srov. nálezy ze dne 11. 3. 2010 sp. zn. II. ÚS 226/06 (N 48/56 SbNU 521) a ze dne 8. 7. 2014 sp. zn. II. ÚS 2564/12 (N 136/74 SbNU 69) nebo usnesení ze dne 30. 9. 2021 sp. zn. IV. ÚS 2365/21]. Současně ovšem platí, že není porušením práva na soudní ochranu, nebuduje-li soud vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, ale staví proti nim vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a rozumně vyloží tak, že podpora správnosti závěrů je sama o sobě dostatečná [srov. nález ze dne 12. 2. 2009 sp. zn. III. ÚS 989/08 (N 26/52 SbNU 247) či usnesení ze dne 14. 6. 2012 sp. zn. III. ÚS 3122/09, ze dne 1. 4. 2014 sp. zn. I. ÚS 162/13 a ze dne 13. 8. 2015 sp. zn. IV. ÚS 750/14].
13. Stěžovatelé namítají, že městský soud se nevypořádal se všemi námitkami, které vznesli v podaném návrhu a nesouhlasí s Nejvyšším správním soudem, podle kterého městský soud nemusel reagovat na každou jejich dílčí námitku. Nejvyšší správní soud na tuto námitku argumentoval právě uvedenou judikaturou Ústavního soudu. Uvedl, že se městský soud zabýval primárním návrhem na zrušení celého opatření obecné povahy i eventuálním návrhem na zrušení pouze jeho části (viz sub 3.). Městský soud podle Nejvyššího správního soudu posuzoval celé opatření obecné povahy v kontextu procesních námitek stěžovatelů a z věcného hlediska posuzoval tu část opatření obecné povahy, kterým stěžovatelé mohli být zkráceni na jejich právech. Tato úvaha Nejvyššího správního soudu je ucelená, logická, přezkoumatelná a odpovídá výše uvedeným požadavkům judikatury Ústavního soudu. Námitka stěžovatelů tak není opodstatněná.
14. Stěžovatelé dále namítají, že přestože Nejvyšší správní soud souhlasil s jejich námitkou nekonzistentnosti postupu městského soudu, dovodil, že to nebránilo srozumitelnosti jeho rozsudku. Konzistentní přístup však zakládá právní jistotu, bez níž se stěžovatelé nemohou domáhat ochrany svých práv. Nejvyšší správní soud skutečně přiznal, že městský soud ve svém rozsudku ne zcela konzistentně použil rozhodnou právní úpravu, avšak zároveň uvedl, že z rozsudku plyne, že postup vedlejšího účastníka považoval za souladný se stavebním zákonem ve znění před i po účinnosti zákona č. 225/2017 Sb. Podle Ústavního soudu se Nejvyšší správní soud nedopustil vady, natož takové, která by odůvodnila kasační zásah Ústavního soudu, jelikož touto domnělou vadou nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatelů. Kromě argumentační preciznosti je nutné mít na paměti i princip rychlosti a hospodárnosti řízení. Tyto principy by byly porušeny, vedla-li by každá byť i nepatrná nedokonalost odůvodnění rozhodnutí k jeho zrušení a k nutnosti nového projednání věci, aniž by to mělo za následek změnu výsledku. Nejvyšší správní soud setrvale judikuje, že v rozhodnutí o kasační stížnosti lze korigovat dílčí nesprávné hodnocení krajského soudu (viz bod 71. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009 č. j. 8 Afs 15/2007-75, které se vyjadřuje k možnosti korekce rozsudku krajského soudu, jímž se ruší správní rozhodnutí; Nejvyšší správní soud připustil možnost korekce odůvodnění i rozsudku krajského soudu, jímž se žaloba zamítá, např. v rozsudku ze dne 14. 12. 2009 č. j. 5 Afs 104/2008-66 či v rozsudku ze 12. 3. 2014 č. j. 7 Afs 105/2013-36.) K tomuto názoru se Ústavní soud přihlásil v usnesení ze dne 19. 1. 2016 sp. zn. IV. ÚS 2177/14. Lze uzavřít, že z judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že při výskytu větších vad odůvodnění rozhodnutí krajského soudu než domnělé vady bez vlivu na srozumitelnost rozhodnutí, může Nejvyšší správní soud korigovat toto odůvodnění a nepřistoupí k jeho zrušení.
Vysvětlil-li tak Nejvyšší správní soud (a ve svém důsledku korigoval) odůvodnění rozsudku městského soudu, nepostupoval způsobem, kterým by bylo zasaženo do práva stěžovatelů na soudní ochranu zaručeného v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.
15. Stěžovatelé dále namítají, že varianty řešení opatření obecné povahy opakovaně diskutovali s vedlejším účastníkem, přesto Nejvyšší správní soud shledal, že na variantní opatření poukázali pouze obecně uplatněnými připomínkami ze dne 13. 7. 2018, jež byly vypořádány dostatečně. Ústavní soud k dané námitce uvádí, že je v ústavní stížnosti formulována velmi obecně, pouze v jedné větě. Stěžovatelé nijak neuvádějí, kdy s vedlejším účastníkem dané varianty diskutovali, co navrhovali a ani dané diskuze nedokládají. Bylo na stěžovatelích, aby v ústavní stížnosti předestřeli takovou argumentaci, kterou poukáží na pochybení obecných soudů, jimiž bylo zasaženo do jejich ústavních práv. V ústavní stížnosti pouze v bodě 34 uvádějí, že navrhovali, aby byl daný záměr veden přes pozemky vedlejšího účastníka. Nejvyšší správní soud na danou námitku reagoval poukazem na odůvodnění vypořádání připomínek vedlejším účastníkem, podle nějž variantní řešení navržené stěžovateli není umístěno na území hl. m. Prahy, a nemůže být tedy řešeno v zásadách územního rozvoje hl. m. Prahy. K podzemnímu vedení vedlejší účastník uvedl, že "elektrické vedení ZVN se v České republice nevymezuje jako podzemní kvůli velké technické a finanční náročnosti tohoto řešení. Kabelové vedení přináší paradoxně větší zásah do území než nadzemní vedení. Vedení ZVN v kabelech uložených pod zemským povrchem je zatím i ve světě poměrně ojedinělé. Výjimečně se toto řešení používá v případech, kdy je stavba nadzemního vedení vyloučena z technických či prostorových důvodů. Realizace podzemního vedení má negativní vlivy jak na obyvatelstvo, na životní prostředí i na možnost hospodaření na dotčených pozemcích". Takové odůvodnění námitky je podle Ústavního soudu dostatečné.
16. V části III.d napadeného rozsudku se Nejvyšší správní soud vyjadřoval k námitce stěžovatelů o neurčitosti koridoru Střed zaznačeného v grafické části opatření obecné povahy. Uvedl, že grafická část vyhotovená v měřítku 1 : 100 000 odpovídá vyhlášce č. 500/2006 Sb. a koridor v šíři 150 metrů je "kompromisem mezi požadavkem přesného vymezení, který minimalizuje počet osob potenciálně dotčených na právech, a požadavkem ponechání dostatečného prostoru, který v nižších stupních územně plánovacích nástrojů umožňuje variantní řešení a upřesnění dalšího záměru [...]. Zásady územního rozvoje nesmějí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem územnímu plánu, regulačnímu plánu nebo navazujícím rozhodnutím." Nejvyšší správní soud dále upozornil, že stěžovatelé nevymezili, v čem má spočívat zásah do jejich práv spočívající v širším vymezení koridoru Střed, než který požadovali. Vysvětlil, že koridor Střed byl vymezen mimo zastavitelné plochy na pozemcích stěžovatelů, tedy výstavbě, kterou stěžovatelé plánují na těchto pozemcích, nebrání. Nejvyšší správní soud uvedl, že mu není jasné, jak koridor o šíři 150 metrů zasahuje do práv stěžovatelů více než koridor o šíři 90 metrů, který stěžovatelé požadovali. Stěžovatelé v ústavní stížnosti namítají, že v návrhu uvedli, že se zásah do jejich práv projeví ve snížení ceny pozemku, ušlým ziskem, ztrátou obchodního kreditu a znehodnocením vynaložených nákladů na zajištění plánovaného projektu. Tím však podle Ústavního soudu stěžovatelé nereagují na vypořádání provedené Nejvyšším správním soudem, který konkrétně uvedl, že koridor v šíři 150 metrů je vymezen mimo zastavitelné plochy, tedy stěžovatelé mohou svůj stavební záměr uskutečnit. Koridor Střed proto nebude zasahovat do jejich práv. Stěžovatelé v ústavní stížnosti tuto část vypořádání opomněli vzít v úvahu, pouze zopakovali jejich obecná východiska, která jsou svojí povahou spíše námitkou porušení přiměřenosti než námitkou směřující proti argumentaci Nejvyššího správního soudu o šíři koridoru Střed. Nejvyšší správní soud se logickým a přesvědčivým způsobem s námitkou stěžovatelů vypořádal, proto Ústavní soud do tohoto vypořádání nemá důvod vstupovat.
17. Stěžovatelé posledně namítají, že se Nejvyšší správní soud dostatečně nevypořádal s námitkou neproporcionality zásahu do jejich práv, protože pouze uvedl, že záměr nelze považovat za nepřiměřený. Stěžovatelé v ústavní stížnosti citovali pouze část názoru, který k dané námitce Nejvyšší správní soud zaujal, aniž by zohlednili další podstatné části jeho argumentace. Nejvyšší správní soud se s námitkou nepřiměřenosti zabýval v části III.e napadeného rozsudku, kde uvedl, že AZÚR3 je nutné hodnotit ke stavu, který tu byl před jejím přijetím. Podle Nejvyššího správního soudu sledoval vedlejší účastník vymezením koridoru Střed legitimní cíl v podobě rozvoje elektroenergetické distribuční a přenosové soustavy. Koridor Střed kopíruje trasu dřívějšího koridoru pro elektrické vedení (vymezený v předchozí aktualizaci); využívá tedy již existující koridory. Oproti stavu před přijetím AZÚR3 byl nově koridor pro vedení elektřiny veden mimo pozemek jednoho ze stěžovatelů určený k zastavění, nově byl odkloněn k severní hranici. Nejvyšší správní soud tak námitku stěžovatelů vypořádal dostatečně, jsou to naopak stěžovatelé, kteří nedostatečně tento jeho názor napadají. Ústavní soud není povolán k tomu, aby za stěžovatele dotvářel chybějící argumentaci (usnesení ze dne 15. 12. 2020 sp. zn. IV. ÚS 41/20).
18. Vzhledem k výše uvedeným zjištěním Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelů, a proto mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl ústavní stížnost stěžovatelů podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 28. června 2022
Josef Fiala v. r.
předseda senátu