ECLI:CZ:US:2022:4.US.423.22.1
sp. zn. IV. ÚS 423/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Jana Filipa a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatelů obchodní společnosti PRAGON, s. r. o., sídlem Imrychova 883/9, Praha 12 - Kamýk, spolku "HABEAS CORPUS", sídlem Ocelkova 643/20, Praha 14 - Černý Most, a spolku Unie příznivců Tradiční čínské medicíny, spolek, Ocelkova 643/20, Praha 14 - Černý Most, zastoupených JUDr. Petrem Folprechtem, advokátem, sídlem Nádražní 344/23, Praha 5 - Smíchov, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. prosince 2021 č. j. 8 As 216/2021-79 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 10. června 2021 č. j. 15 A 50/2021-37, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Státní zemědělské a potravinářské inspekce, ústřední inspektorát, sídlem Květná 504/15, Brno, Státní zemědělské a potravinářské inspekce, inspektorát v Praze, sídlem Za Opravnou 300/6, Praha 5 - Motol, a Ministerstva zemědělství, sídlem Těšnov 65/17, Praha 1 - Nové Město, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelé (pozn. oba spolky vystupovaly v řízení před správními soudy v postavení tzv. osoby zúčastněné na řízení) domáhají zrušení v záhlaví označených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jejich základní práva.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že stěžovatelka se žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") domáhala ochrany před nezákonným zásahem správních orgánů, který spatřovala v tom, že přípravek označený jako "Coriolus versicolor" je jednak zapsán v tzv. systému RASFF (Rapid Alert System for Food and Feed; Systém rychlého varování pro potraviny a krmiva), jednak je považován za potravinu nového typu (PNT, NP), přičemž je uveden v seznamu (katalogu) označeném jako "Novel food catalogue". Městský soud napadeným usnesením žalobu odmítl pro opožděnost. Posuzovanou věc přirovnal k věci řešené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2015 č. j. 7 As 107/2014-53, ve které soud posuzoval provedení nebo neprovedení zápisu údajů o právních vztazích a jiných údajů do katastru nemovitostí záznamem, přičemž dospěl k závěru, že tyto zápisy nejsou trvajícím zásahem. Městský soud uvedl, že zápis provedený v katastru nemovitostí je v obecné rovině posuzování jeho jednorázové povahy podobný zápisu údajů v katalogu a systému RASFF, jelikož jde o jednorázově učiněný úkon (zásah) s účinky do doby, než je tento zápis případně odstraněn (vymazán). Stěžovatelka se nejpozději dne 24. 7. 2019 dozvěděla o nezákonném zásahu, tudíž lhůta se subjektivně určeným počátkem uplynula dne 25. 9. 2019 [pozn. Ústavního soudu: vzhledem ke dni nabytí vědomosti o nezákonném zásahu počala lhůta běžet dne 25. 7. 2019 a uplynula dne 24. 9. 2019 (což je den, který se označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty)], stěžovatelka však žalobu podala až 6. 5. 2021. Stejně tak uplynula lhůta s objektivně určeným počátkem k podání žaloby, jelikož ta začala běžet okamžikem, kdy k tvrzenému nezákonnému zásahu mělo dojít, tj. počínaje listopadem 2013, šlo-li o zveřejnění složky Coriolus versicolor v katalogu, resp. od 6. 1. 2014, kdy došlo k vložení Coriolus versicolor do systému RASFF.
3. Proti usnesení městského soudu podali stěžovatelé kasační stížnosti, které Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl (I. výrok) a rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasačních stížnostech (II. a III. výrok). V odůvodnění uvedl, že se nejprve zabýval tvrzenými vadami nepřezkoumatelnosti, přičemž dospěl k závěru, že jde o rozhodnutí dostatečně odůvodněné bez jiných vnitřních vad, které by způsobovaly jeho nepřezkoumatelnost. Základem zamítnutí kasačních stížnosti Nejvyšším správním soudem byl závěr, že tvrzený zásah je jednorázovým zásahem s trvajícími účinky, ač městský soud tento závěr odůvodnil, stěžovatelé v kasační stížnosti pouze obecně uvedli, že nejde o jednorázový zásah, ale o dva trvající zásahy. Takovou námitkou však nereagovali na argumentaci městského soudu. Nejvyšší správní soud připomenul, že není povinen ani oprávněn domýšlet za stěžovatele argumentaci, kterou měli uvést. Následně se Nejvyšší správní soud ztotožnil s městským soudem v tom, že se stěžovatelka dozvěděla o tvrzeném zásahu nejpozději dne 24. 7. 2019, proto lhůta se subjektivně určeným počátkem k podání zásahové žaloby skončila dne 25. 9. 2019. Kasační soud se již dále nezabýval uplynutím lhůty s objektivně určeným počátkem, jelikož pro závěr o opožděnosti podané žaloby postačí, když uplyne i jen lhůta se subjektivně určeným počátkem. Nejvyšší správní soud se v odůvodnění napadeného rozsudku zabýval i dalšími námitkami stěžovatelů, které však nejsou pro posouzení ústavní stížnosti podstatné, proto je Ústavní soud nerekapituluje.
II.
Argumentace stěžovatelů
4. Stěžovatelé namítají, že rozsudek Nejvyššího správního soudu je formalistický. Zásah, který byl předmětem sporu, je zásahem pokračujícím a jednání žalovaných správních orgánů je trvající, což stěžovatelé namítají od samého počátku. Odmítnutí žaloby městským soudem je důsledkem formalistického a nesprávného lpění na procesních lhůtách. Zásah správních orgánů v posuzované věci je možné přirovnat k evidenci nezákonného daňového nedoplatku, který je podle nálezu ze dne 23. 11. 2004 sp. zn. I. ÚS 599/02 (N 175/35 SbNU 343) zásahem trvajícím. Lhůta k podání zásahové žaloby neuplyne, dokud zásah a jeho následky stále trvají.
5. Stěžovatelé dále formulovali vlastní názor na různé typy zásahů. Podle nich lze zásahy rozlišovat na trvající zásah, zásah s trvajícími důsledky (tedy zásah jednorázový, který již skončil, ale pořád přetrvávají jeho přímé účinky), zásah s hrozícím opakováním a jednorázový zásah.
6. Stěžovatelé rovněž namítají, že rozsudek městského soudu je zatížen vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů a pro nesrozumitelnost. Nejvyšší správní soud rovněž nijak nereagoval na jejich podání ze dne 29. 10. 2021 a 29. 11. 2021.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou zastoupeni v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je jako celek přípustná (avšak nikoliv každá vznesená námitka), neboť stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
8. V posuzované věci je podstatné, že městský soud označil tvrzený zásah za zásah jednorázový s trvajícími účinky. V takovém případě je dána dvouměsíční tzv. subjektivní lhůta k podání žaloby. Stěžovatelé proti danému názoru měli možnost brojit v podané kasační stížnosti. Podle §109 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, "Nejvyšší správní soud je vázán důvody kasační stížnosti; to neplatí, bylo-li řízení před soudem zmatečné [§103 odst. 1 písm. c)] nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d)], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné." Nejvyšší správní soud je tak s uvedenými výjimkami vázán důvody (námitkami), které stěžovatel uvede v kasační stížnosti. Nenapadnou-li stěžovatelé v kasační stížnosti určitý názor správního soudu prvního stupně, Nejvyšší správní soud v zásadě nemá možnost tento názor přezkoumat a musí z něj vycházet.
9. Tento princip je v souladu s ústavním pořádkem, jak již několikrát vyslovil Ústavní soud. Např. v usnesení ze dne 6. 10. 2020 sp. zn. II. ÚS 875/20 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz) uvedl: "Pokud jde o konstatování Nevyššího správního soudu, že některé argumenty stěžovatele nesplňují nároky na podobu kasační námitky, tj. postrádají odůvodnění nezákonnosti právního názoru či procesního postupu krajského soudu, jedná se dle Ústavního soudu o přístup zcela udržitelný. Řízení ve správním soudnictví je ovládáno disposiční zásadou, což platí i o řízení o kasační stížnosti. S výjimkami uvedenými v ustanovení §109 odst. 4 věta za středníkem zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), je tak Nejvyšší správní soud vázán důvody uvedenými v kasační stížnosti (§109 odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.), a proto preciznost ve formulaci obsahu stížnostních bodů a jejich odůvodnění v kasační stížnosti do značné míry předurčuje obsah rozhodnutí kasačního soudu. Kasační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu (§102 s. ř. s.) a důvody, které v ní lze s úspěchem uplatnit, se tedy musí upínat právě k tomuto rozhodnutí. Jak konstantně připomíná Nejvyšší správní soud "[u]vedení konkrétních stížních námitek (...) nelze nahradit zopakováním námitek uplatněných v odvolání nebo v žalobě, neboť odvolací a žalobní námitky směřovaly proti jiným rozhodnutím, než je rozhodnutí přezkoumávané Nejvyšším správním soudem" (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2007 č. j. 8 Afs 106/2006-58). V rozsudku ze dne 14. 6. 2017 č. j. 3 As 123/2016-40 Nejvyšší správní soud vysvětlil, že "stěžovatelům nic nebrání zopakovat žalobní argumentaci v případech, kdy ji krajský soud dostatečně nevypořádal, směřuje-li taková argumentace k existenci kasačního důvodu ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (tedy nepřezkoumatelnosti soudního rozhodnutí či jiné vadě řízení před krajským soudem - v tomto případě nevyčerpání žalobou vymezeného předmětu řízení). Nejsou-li stěžovatelé spokojeni se skutkovým či právním posouzením věci, musí být z obsahu kasační stížnosti zřejmé, které závěry krajského soudu pokládají stěžovatelé za nedostatečné, respektive nesprávné, a z jakého důvodu. Neobsahuje-li kasační stížnost takovou argumentaci, je nutno na ní nahlížet jako na nepřípustnou, neboť se míjí s kasačními důvody uvedenými v §103 s. ř. s. (viz §104 odst. 4 s. ř. s.)." Z pohledu práva na soudní ochranu zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny Ústavní soud k výše uvedenému doplňuje, že v rozporu s právem na přístup k soudu není, pokud zákonná úprava stanoví podmínky řízení, které musí být splněny pro to, aby se soud zabýval podaným návrhem věcně, a trvá-li soud důsledně na jejich dodržování. Tyto procesní podmínky řízení jsou totiž důležité z hlediska předvídatelnosti rozhodování soudů, snižují nežádoucí entropii a potenciální svévoli. Jejich naplňování je proto třeba vnímat i jako jeden z nezbytných atributů právního státu." V usnesení ze dne 24. 7. 2018 sp. zn. I. ÚS 2333/18 Ústavní soud konstatoval, že "[u]platnění řádného žalobního (stížního) bodu má tedy pro řízení před správními soudy zásadní povahu. Z formálního hlediska jde o stanovený postup ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, při jehož dodržení a v jeho mezích je možné se domáhat ochrany svých práv u správního soudu. Předurčuje také do značné míry, jaké ochrany se žalobci či stěžovateli dostane, neboť přezkum zásadně probíhá v rámci uplatněných žalobních (stížních) bodů (srov. §75 odst. 2 a §109 odst. 4 s. ř. s.). Podrobnost námitek pak ovlivňuje nezbytnou podrobnost jejich vypořádání" (viz též usnesení ze dne 16. 1. 2018 sp. zn. II. ÚS 1984/17).
10. Nejvyšší správní soud připomenul, že stěžovatelé v kasační stížnosti nerozporovali názor městského soudu, podle kterého tvrzený zásah byl zásahem jednorázovým s trvajícími účinky, což podpořil odkazem na judikaturu. Ústavní soud shledal ústavně konformním závěr Nejvyššího správního soudu, že tvrzení, podle kterého nešlo o zásah jednorázový s trvajícími účinky, ale o dva trvající zásahy, není dostatečně konkrétní, nereaguje na argumentaci městského soudu a ve výsledku neposkytuje Nejvyššímu správnímu soudu prostor k přezkumu názoru městského soudu. Stěžovatelé ani v ústavní stížnosti netvrdí, že by v kasační stížnosti názor městského soudu podrobně rozporovali. Nejde tak o přílišný formalismus, jak stěžovatelé tvrdí, ale o nenaplnění zákonných procesních předpokladů soudního přezkumu, který vychází z čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
11. Stěžovatelé až v ústavní stížnosti podrobně rozporují názor, že tvrzený zásah není zásahem jednorázovým s trvajícími účinky, aniž by ho napadli v řízení před Nejvyšším správním soudem do takové míry, aby se jím soud mohl zabývat. Tímto tak nenaplnili podmínku materiální přípustnosti ústavní stížnosti ve smyslu §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Subsidiarita ústavní stížnosti nespočívá jen ve vyčerpání procesních prostředků ve formálním smyslu, nýbrž i v předestření argumentů s ústavněprávní relevancí v těchto procesních prostředcích. Ústavní soud nemůže posuzovat, zda obecné soudy selhaly při ochraně stěžovatelových ústavních práv, nedostaly-li jeho vinou právem předvídanou příležitost se tvrzeným porušením účinně zabývat [nález ze dne 13. 7. 2000 sp. zn. III. ÚS 117/2000 (N 111/19 SbNU 79)]. Tento projev subsidiarity ústavní stížnosti má opodstatnění především tam, kde je uplatněný procesní prostředek ochrany práva ovládán zásadou dispoziční, což je pro správní soudnictví typické [nález ze dne 19. 11. 1999 sp. zn. IV. ÚS 432/98 (N 160/16 SbNU 181)]. Ústavní soud konstatuje, že ústavní stížnost je podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu v této části nepřípustná (obdobně viz usnesení ze dne 26. 7. 2016 sp. zn. III. ÚS 3330/15 nebo ze dne 17. 9. 2008 sp. zn. I. ÚS 1324/08).
12. Stěžovatelé namítají, že napadené rozhodnutí městského soudu je nepřezkoumatelné. Tyto námitky jsou, na rozdíl od výše uvedené, již přípustné, proto byla i ústavní stížnost jako celek přípustná. Stěžovatelé ovšem nijak však blíže nespecifikovali, v čem by se nepřezkoumatelnost měla projevit. Nejvyšší správní soud se stejně formulovanou námitkou zabýval v bodech 14. a 15. odůvodnění napadeného rozsudku. Toto jeho vypořádání považuje Ústavní soud za dostatečné a za situace, kdy stěžovatelé neuvádějí konkrétně v čem je daný názor neústavní, neshledává Ústavní soud důvod pro kasační zásah.
13. Stěžovatelé dále namítají, že se Nejvyšší správní soud nezabýval jejich podáními ze dne 29. 10. 2021 a 29. 11. 2021, aniž by opět uvedli, v čem spatřují dané pochybení. Je na stěžovatelích, aby v ústavní stížnosti předestřeli takovou argumentaci, kterou poukáží na pochybení obecných soudů, jimiž bylo zasaženo do jejich ústavních práv. Stěžovatelé v ústavní stížnosti pouze na několika místech zmiňují podání ze dnů 29. 10. 2021 a 29. 11. 2021, přičemž z nich plyne pouze to, že v nich opakovali námitky již vznesené v kasační stížnosti. Zároveň z nich neplyne, že by uplatnili vlastní konkrétní argumentaci proti názoru městského soudu, že namítaný zásah byl jednorázový s trvajícími účinky. Ústavní soud tak neshledal, že by se Nejvyšší správní soud dopustil takové vady, která by měla za důsledek nevypořádání námitek podstatných pro posouzení kasační stížnosti.
14. Ústavní soud připomíná, že podle §30 odst. 1 zákona o Ústavním soudu musí být právnické osoby v řízení před Ústavním soudem zastoupeny advokátem. Smysl a účel obecné povinnosti právního zastoupení lze spatřovat zejména ve zcela mimořádné závažnosti řízení před Ústavním soudem a s tím spjaté snaze povinným právním zastoupením nejenom zajistit právně kvalifikované uplatňování práv před Ústavním soudem, nýbrž i garantovat vyšší stupeň objektivity účastníků řízení při posuzování vlastního postavení [stanovisko pléna ze dne 21. 5. 1996 sp. zn. Pl. ÚS-st 1/96 (ST 1/9 SbNU 471)]. Povinné zastoupení právním profesionálem má rovněž zajistit, aby Ústavní soud posuzoval kvalifikovaná, precizně právně vyargumentovaná a vážně míněná podání. Za takové podání však nelze považovat ústavní stížnost, ve které jsou jediné dvě přípustné námitky vzneseny zcela obecně bez jakéhokoliv dalšího vysvětlení (toliko s využitím sedmistránkové citace z diplomové práce studenta Právnické fakulty Masarykovy univerzity na str. 14 a násl. ústavní stížnosti).
15. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud neshledal porušení namítaných ústavně zaručených práv a tedy ani zákonný důvod k tomu, aby využil svých mimořádných pravomocí, označil napadená soudní rozhodnutí za odporující ústavně zaručeným právům a svým nálezem zasáhl do nezávislého soudního rozhodování, proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl zčásti podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný a zčásti podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu jako návrh nepřípustný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 5. dubna 2022
Josef Fiala v. r.
předseda senátu