ECLI:CZ:US:2012:1.US.2731.10.1
sp. zn. I. ÚS 2731/10
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vojena Güttlera a soudců Pavla Holländera a Ivany Janů o ústavní stížnosti stěžovatele P. S., zastoupeného Mgr. Pavlem Barešem, advokátem se sídlem Panská 12/14, 602 00 Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2010, č. j. 7 Ao 2/2010-78, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Stěžovatel v ústavní stížností (doplněné podáním ze dne 4. 2. 2011) navrhl zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2010, č. j. 7 Ao 2/2010-78, neboť se domnívá, že jím došlo k porušení čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") podle něhož je nucené omezení vlastnického práva možné jen ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu.
Stěžovatel uvedl, že citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu (dále také "NSS") byl zamítnut jeho návrh na zrušení opatření obecné povahy - regulačního plánu "Území při západním vstupu na Ústřední hřbitov v Brně - Bohunicích" z roku 2006, vyhlášeného vyhláškou č. 29/2006 města Brna (dále jen "OOP"), a to v části "CH" dotčených pozemků p.č. X/1, X/2, X/3 a X/4 k.ú. Bohunice. Stěžovatel je vlastníkem pozemku p.č. X/1 k.ú. Bohunice (dále jen "pozemek") a shledal dotčení svých práv v tom, že přímo na jeho pozemku je v OOP umístěn "značně konkretizovaný dvou až třípodlažní objekt" (dále jen "objekt"), který z praktického hlediska nelze realizovat. Stěžovatel se - na rozdíl od NSS - domnívá, že regulačním plánem v části "CH" (dále "RP část CH", "část "CH") došlo k velmi zřetelnému omezení vlastnického práva a porušení ústavně dovozených zásad minimalizace a subsidiarity územního plánování.
Stěžovatel uvedl, že Nejvyšší správní soud v řízení o návrhu na zrušení OOP opominul podstatu jeho námitek; ta směřovala do samotného pojetí institutu regulačního plánu jako územně plánovacího nástroje "již v takovém stupni podrobnosti, že jeho použití - a umísťování výrazně konkretizovaných staveb - má smysl pouze tehdy, když je zřejmá jejich reálná udržitelnost a praktická realizovatelnost (v opačném případě zablokují území a mají charakter stavební uzávěry na mnoho let)". Stěžovatel dále uvedl, že RP CH z roku 2006 se stal pozemek velmi konkretizovaným subjektem, který je však (dle jeho názoru) "ekonomicky zcela nerentabilní", "reálně neproveditelný" (neboť je zakreslený na pozemcích čtyř nesourodých vlastníků s rozdílnými zájmy) a současně také není veřejně prospěšnou stavbou. Stěžovatel se dále domnívá, že NSS prakticky pominul podstatu problému, tj. "zablokování pozemku striktně nadiktovaným objektem, který prakticky nejde zrealizovat, o který nikdo nemá zájem a na kterém přitom není žádný veřejný zájem". Stěžovatel proto považuje skutečnost, že taková stavba (za okolností, kdy navržený objekt nebyl konzultován s vlastníky pozemku) znamená v konečném důsledku značné omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny. V souzené věci dále poukazuje (ve vztahu k nerealistické stavbě) na pochybný veřejný zájem, který NSS dovozuje s odkazem a převzetím "pouhého (značně neurčitého) vyjádření odpůrce" (Statutární město Brno).
Stěžovatel připomněl požadavky minimalizace a subsidiarity na územní plánování, které NSS dovodil z ústavních předpisů (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120; zásahy do vlastnického práva musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším způsobem a vedoucí ještě rozumně k zamýšlenému cíli) a které v souzené věci nebyly dodrženy. Stěžovatel současně připomenul zásadu, že při výkladu a aplikaci právních předpisů je třeba nalézat a reflektovat smysl a účel zákona, volit ten ze dvou možných výkladů, který více šetři základní lidská práva a svobody, jež jsou uváděny v judikatuře Ústavního soudu (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/97, Pl. ÚS 21/96, Pl. ÚS 14/07). Domnívá se, že vynechání reálného kontaktu s vlastníky pozemku v procesu tvorby regulačního plánu (s odkazem na informování veřejnosti veřejnou vyhláškou) je v rozporu se smyslem a účelem zákona.
V doplnění ústavní stížnosti stěžovatel poukázal na rozhodnutí rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 10. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010-116, ve kterém byl - dle stěžovatelova mínění - vysloven opačný názor než v rozhodnutí v souzené věci. Dle citovaného rozhodnutí skutečnost, že navrhovatel i v případě, že neuplatnil námitky či připomínky ve fázích přípravy opatření obecné povahy, jej nezbavuje práva podat takový návrh; návrh proto nemůže soud pro nedostatek aktivity navrhovatele v předcházejících fázích správního řízení odmítnout pro nedostatek procesní legitimace, vždy je nutno přihlédnout k individuálním okolnostem případu. V souzené věci však NSS stěžovatelovy námitky zlehčil odkazem na absenci potřebné procesní aktivity, považoval ji za přitěžující skutečnost a v hodnocení (sedmého senátu) dotčena individualizace věci chybí.
II.
Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem ze dne 24. 6. 2010, č. j. 7 Ao 2/2010-78, návrh stěžovatele na zrušení OOP v části CH zamítl (výroková část I.), a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výroková část II.)
Nejvyšší správní soud v prvé řadě upozornil na rozsah přezkumné pravomoci správního soudu a vyslovil se pozitivně ke splnění procesních podmínek řízení, tj. k tomu, že napadené závazné části regulačního plánu představují materiálně opatření obecné povahy a že stěžovatel je aktivně procesně legitimován.
Nejvyšší správní soud uvedl, že stanovil postup soudního přezkumu OOP v bodě VII svého rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98; jednotlivé kroky algoritmu testu přezkumu vyplývají zejména z §101d odst. 1 a odst. 2 s. ř. s. a soud jej užil i v rámci dalších rozhodnutí týkajících se přezkoumání OOP. Při přezkumu v rámci citovaného ustanovení NSS zjišťuje zda: 1) správní orgán měl pravomoc napadené opatření obecné povahy vydat; 2) správní orgán nepřekročil při vydávání opatření obecné povahy zákonné meze své působnosti; 3) bylo při vydávání opatření obecné povahy postupováno zákonem stanoveným způsobem; 4) je opatření obecné povahy z hlediska hmotného práva v souladu se zákonem; 5) je opatření obecné povahy přiměřené sledovanému cíli (test proporcionality). NSS poukázal na to, že první tři kritéria tohoto algoritmu soudního přezkumu jsou kritérii formálními a další dvě kritéria jsou pak kritérii materiálními, v nichž správní soud již přihlíží k samotnému obsahu přezkoumávání OOP.
Ve vztahu k prvním dvěma bodům (k nimž stěžovatel ostatně ani nevznesl žádné námitky) soud považuje za prokázané, že závazné části Regulačního plánu "Území při západním vstupu na Ústřední hřbitov v Brně - Bohunicích" byly schváleny orgánem, jenž k tomu měl pravomoc a v rámci jeho působnosti, a posléze vyhlášeny ve formě, která odpovídala zákonu. NSS se proto zabýval i třetím krokem algoritmu soudního přezkumu spočívajícím ve zjišťování, zda závazné části Regulačního plánu "Území při západním vstupu na Ústřední hřbitov v Brně - Bohunicích", byly vydány zákonem stanoveným způsobem. Při této příležitosti zdůraznil, že celý proces projednávání a schvalování územně plánovací dokumentace je patrný z obsahu předloženého spisu; podrobně popsal jednotlivé kroky a uzavřel s tím, že má postaveno najisto, že předmětná obecně závazná vyhláška č. 29/2006 o závazných částech Regulačního plánu území při západním vstupu na Ústřední hřbitov v Brně - Bohunicích byla vyvěšena na úřední desce dne 22. 12. 2006 a současně nabyla téhož dne účinnosti z důvodu naléhavého obecného zájmu. V daném případě zastupitelstvo postupovalo podle ustanovení §12 odst. 2 věty druhé zákona č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Zákon nedefinuje ani příkladným výčtem, co je oním výjimečným případem (naléhavým obecným zájmem), vše tedy záleží na zvážení zastupitelstva. Smyslem a účelem publikace na úřední desce je v daném případě jednak informace, že vůbec takový akt byl vydán a že bude mít právní účinky a jednak možnost veřejnosti seznámit se s jeho obsahem. Obou těchto účelů je v potřebné míře dosaženo i za situace, kdy obecně závazná vyhláška nabyla účinnosti dnem vyhlášení. NSS proto konstatoval, že obecně závazná vyhláška č. 29/2006 o závazných částech Regulačního plánu "Území při západním vstupu na Ústřední hřbitov v Brně - Bohunicích" (která je z hlediska jejího obsahu též považována pro účely stavebního zákona za opatření obecné povahy (§188 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů), byla vydána zákonem stanoveným způsobem; nemohla proto obstát námitka stěžovatele zpochybňující průběh veřejného projednávání územně plánovací dokumentace a brojící proti tomu, že s vlastníky pozemků nikdo nejednal, i když šlo o podrobné zasažení těchto nemovitostí. Úvahy navrhovatele prý nemají oporu v předloženém materiálu. Oznámení o všech stupních veřejného projednávání proběhlo v souladu se zákonem veřejnou vyhláškou, což byl jediný možný způsob doručování písemností ve věcech územního plánování (srov. ustanovení §21 až §25 zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů). NSS poznamenal, že jinou povinnost doručování ostatně neukládá ani nyní platný stavební zákon č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Z tohoto důvodu proto nemohl být obesílán navrhovatel jakožto majitel dotčeného pozemku. Uvedená oznámení obsahovala upozornění na možnost uplatnit stanoviska, připomínky a námitky v příslušné lhůtě podle zákona. V žádném stupni projednávání regulačního plánu neobdržel pořizovatel námitky navrhovatele či jiných vlastníků pozemků v dané lokalitě. NSS proto ani nemohl dojít k jinému závěru než tomu, že vlastníci pozemků v průběhu veřejného projednávání územně plánovací dokumentace vyslovili konkludentně souhlas s provedenými změnami. Souborné stanovisko k urbanistické studii i upravený návrh regulačního plánu pak byly řádně schváleny Zastupitelstvem města Brna a tomuto schválení předcházelo projednání v Radě města Brna a Komisi Rady města Brna. Celý proces veřejného projednávání a schvalování územně plánovací dokumentace tedy proběhl v souladu s právními předpisy. Nečinnost navrhovatele v průběhu tohoto procesu proto nelze klást k tíži orgánů územního plánování.
Ve vztahu ke čtvrtému bodu algoritmu, tj. k tomu, zda OOP je v souladu se zákonem z hlediska hmotného práva soud v prvé řadě poukázal na účel územního plánování, tj. zajistit zájem na harmonickém využití území z hlediska respektování vyváženého poměru zájmů vlastníků dotčených pozemků a veřejného zájmu. NSS současně zdůraznil, že v rámci hledání tohoto vyváženého poměru je vůle politické jednotky (obce), která o něm rozhoduje, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Není proto úkolem správního soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území akceptovatelná a správní soud není oprávněn obci vnucovat variantu jinou. Správní soud proto brání jednotlivce před excesy v územním plánování a v rovině aplikace postupu přezkumu OOP to znamená, že samotnému NSS nepřísluší přezkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek vhodnější zvolit ta či ona řešení. Správnímu soudu proto přísluší přezkoumávat, zda změnu přijal pravomocný a kompetentní orgán a zda přitom postupoval zákonem předepsaným způsobem. V soudním přezkumu proto nejsou na místě výtky stěžovatele o tom, že zakreslený objekt je "nesmyslný, nikým nechtěný, bez jakékoliv ekonomické opodstatněnosti apod." Ve vztahu k možnému omezení práv stěžovatele jako vlastníka NSS připomenul "pregnantní argumentaci obsaženou v tzv. duplice odpůrce"; ten poukázal na skutečnost, že pozemek parc. č. X/1 v k.ú. Bohunice může stěžovatel jako jeho vlastník užívat bez omezení a v souladu se stávajícím způsobem využití pozemku, kterým je "jiná plocha". Platný územní plán ani regulační plán neomezují stěžovatele v uvedeném způsobu využití pozemku, který tedy nijak reálně neblokují. I když je v grafické části územního plánu vyznačen půdorys budovy, nic také vlastníkovi neukládá danou budovu na pozemku stavět. Pozemek navrhovatele není ani znehodnocen, ale naopak je zhodnocen tím, že byl namítaným územním plánem v dané části nově určen jako součást plochy určené k zastavění. Regulační plán rovněž nevymezuje konkrétní objekt, ale pouze regulační prvky pro možnou zástavbu pozemků v dané lokalitě (v tomto případě jsou určeny stavební hranice a počet podlaží). Soud připomněl, že opodstatnění nepostrádá ani tvrzení odpůrce, že pozemek stěžovatele není samostatně zastavitelný vzhledem k jeho šířce a poloze (šikmá parcelace), což je patrné i z kopie katastrální mapy a kopie části regulačního plánu. Za těchto okolností proto nelze hovořit o nelogické blokaci pozemku navrhovatele. NSS dále - po podrobnějším rozboru - konstatoval, že za opodstatněnou nelze považovat ani výtku stěžovatele, že v grafické části lokality označené "CH" chybí její zakreslení do pozemků (parcel), neboť požadavek na takové zakreslení do katastrální mapy nemá oporu v obecně závazném předpisy; stěžovatel měl navíc (od roku 1997) zajištěny pravidelné hromadné výstupy z katastru nemovitostí.
Nejvyšší správní soud konečně uvedl, že k poslednímu kroku algoritmu se již zásadním způsobem vyslovil v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120. Ten mimo jiné poukázal i na podmínky a okolnosti omezení ústavně zaručeného práva vlastnit majetek (čl. 11 Listiny), případného uplatnění ústavní povinnosti veřejné moci zajistit dotčenému vlastníku adekvátní náhradu (čl. 11 odst. 4 Listiny) a konečně na úlohu a hranice soudní kontroly tvorby územního plánu (jeho změny) tu soud zkoumá, zda jsou vůbec dány podmínky k zásahu územního plánu do vlastnických práv určité osoby. Soud tedy především zjišťuje, zda dotyčný zásah do vlastnického práva má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod a zda je činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle.
Podle NSS stěžovatel právě v porušení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu ze strany orgánů územního plánování spatřuje v podstatě jediný důvod k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. V návrhu především namítá, že nikomu není vůbec známo, proč orgán územního plánování chce na dotčeném místě "CH" umístit přesně konkretizovaný objekt, který zde nikdo nechce, tím méně ve vrchnostensky, direktivně a nelogicky nadiktované podobě, tedy bez jakéhokoliv veřejného zájmu. NSS s ohledem na obsah spisového materiálu dovodil, že ten nesvědčí o opodstatněnosti námitek stěžovatele, neboť orgán územního plánování ve stanovisku ze dne 29. 4. 2010 konstatoval, že území západně od areálu Ústředního hřbitova je územím, kde je plánován nový kapacitní vstup do hřbitova včetně výstavby zařízení celoměstského významu související s pohřebnictvím. Území je rovněž významným nástupem do obytného souboru Bohunice, kde se předpokládá doplnění občanské vybavenosti a služeb pro obyvatele. Žádoucí proto bylo rozpracovat funkční využití území stanovení územním plánem a zpřesnit jeho regulativy pro konkrétní potřeby tohoto území. Ze souborných stanovisek k Území při západním vstupu do Ústředního hřbitova v Brně - Bohunicích jsou také patrny důvody vedoucí k zásahu do území (chaotičnost území, absence prvků urbanizace, neuspokojivé řešení vazeb mezi uzavřenými a funkčně různorodými areály, apod.). Soud proto zdůraznil, že nelze tvrdit, že na zásahu není veřejný zájem, ale jenom libovůle úředníků. V rovině aplikace postupu přezkumu opatření obecné povahy správnímu soudu rozhodně nepřísluší přezkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek či území vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití. Nejvyšší správní soud se proto nemohl vyjadřovat k tvrzení stěžovatele, že orgán územního plánování prosazuje stavbu, kterou zde nikdo nechce, tím méně ve vrchnostensky, direktivně a nelogicky nadiktované podobě. Stěžovatel ve svém návrhu navíc uvedl jen zcela obecné a ničím nedoložené způsoby porušení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. Nejvyšší správní soud opětovně připomněl, že regulační plán jako každý územní plán omezuje v jisté míře vlastníky pozemků; současně však zdůraznil, že každé nevyhovění požadavku vlastníka však nelze hodnotit jako porušení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. Ostatně, stěžovatel ani neuvedl, v čem konkrétně je regulační plán v rozporu s jednotlivými zásadami pátého algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy (flagrantnost porušení, zjevná nepřiměřenost, apod.). Pokud stěžovatel neustále tvrdí, že má na pozemku nařízen konkrétní typ stavby, soud namítl, že tomu tak není, neboť regulační plán upravil toliko obecné regulativy, týkající se indexu zastavitelnosti pozemku, stanovil výškový a prostorový regulativ a uvedl základní zastavovací čáry pozemku. Tato regulace není diskriminující, protože se netýká jen pozemku navrhovatele Z toho nelze dovodit, že je na jeho pozemku konkrétní dům, či jakákoliv jiná stavba. Vlastník pozemku proto může předmětný pozemek užívat bez jakéhokoliv omezení v souladu s územně plánovací dokumentací. Objekty vyznačené v dokumentaci regulačního plánu mají jen orientační charakter a ani nezavazují vlastníka pozemku dané nemovitosti stavět. Soud konečně poukázal na to, že stěžovatel či jeho právní předchůdce nikdy v minulosti nepokusili uplatnit tyto námitky, a to v rámci změn regulačního plánu, eventuálně v rámci veřejného projednávání a schvalování územně plánovací dokumentace. NSS proto zdůraznil, že aktivní role vlastníků je mimořádně významná právě ve fázi tvorby územních plánu a právě zde mohl stěžovatel nalézt řadu odpovědí na uplatněné námitky. Jeho pasivitu v průběhu projednávání a schvalovaní územně plánovací dokumentace, nelze proto za této situace přičítat orgánům územního plánování; procesní nečinnost stěžovatele ve fázi tvorby územního plánu nelze ani odpovídajícím způsobem nahradit zásahem správního soudu do procesu, neboť tento zásah má být zcela výjimečným.
III.
Účastníkovi řízení i vedlejšímu účastníkovi byla ústavní stížnost zaslána k vyjádření.
Nejvyšší správní soud uvedl, že se v napadeném rozsudku podrobně vypořádal se všemi námitkami uvedenými v návrhu (které ostatně stěžovatel uplatnil a rozvedl také v ústavní stížnosti). Poukázal na vymezení soudního přezkumu v dané věci, který se nezabývá charakteristikami objektu jako je nesmyslnost, ekonomická opodstatněnost apod., což ostatně uznal i stěžovatel, který připustil, že vlastník pozemku nemá v procesu územního plánování rozhodující slovo a nemůže určovat, co přesně na jeho pozemku bude. Soud dále připomněl, že se zabýval celým procesem projednávání a schvalování územně plánovací dokumentace; odkázal v této souvislosti na souborná stanoviska, z nichž jsou patrny konkrétní důvody (chaotičnost území, absence prvků urbanizace, neuspokojivé řešení vazeb mezi areály apod.), které vedly k zásahu do území; nelze proto tvrdit, že na zásahu nebylo veřejný zájem. Nemohla proto obstát ani stěžejní námitka stěžovatele zpochybňující průběh veřejného projednávání územně plánovací dokumentace (a brojící proti tomu, že s vlastníky nikdo nejednal), neboť oznámení o všech stupních veřejného projednávání proběhlo v souladu se zákonem veřejnou vyhláškou, což byl jediný možný způsob doručování písemností ve věcech územního plánování (srov. §21 až §25 zákona č. 50/1976 Sb.; jinou povinnost ostatně neukládá ani nyní platný stavební zákon č. 183/2006 Sb.). Uvedená oznámení obsahovala upozornění na možnost uplatnit stanoviska, připomínky a námitky v příslušné lhůtě; pořizovatel však v žádném stupni projednávání regulačního plánu neobdržel námitky stěžovatele či jiných vlastníků pozemků a proto nemohl dojít k jinému závěru než k tomu, že vlastníci pozemků vyslovili konkludentně souhlas s prováděnými změnami. Souborné stanovisko k urbanistické studii i upravený návrh regulačního plánu pak byly řádně schváleny Zastupitelstvem města Brna, kterému předcházelo projednání v Radě města Brna a Komisi Rady města Brna. NSS vyslovil nesouhlas se stěžovatelovým tvrzením o znehodnocení pozemku, neboť byl nově určen jako součást plochy určené k (širšímu) zastavění, když samostatně zastavitelný není. S uvedenou stránkou věci souvisí i posouzení otázky subsidiarity a minimalizace zásahu, neboť bylo žádoucí rozpracovat funkční využití území (kde je plánován nový vstup do Ústředního hřbitova, výstavba celoměstského významu související s pohřebnictvím, území jako významné nástupiště do obytného souboru Bohunice, kde se předpokládá doplnění občanské vybavenosti a služeb). NSS ve vyjádření zdůraznil, že regulační plán pochopitelně omezuje v jisté míře vlastníky pozemků, avšak každé nevyhovění požadavku vlastníka nelze hodnotit jako porušení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu; regulace není diskriminující (netýká se pouze stěžovatele), nebrání mu v užívání a ani nezavazuje vlastníka pozemku dané nemovitosti stavět. NSS opětovně připomněl, že zásadní je i to, že se stěžovatel (či jeho právní předchůdce) nikdy v minulosti nepokusili uplatnit tyto námitky, a to v rámci změn regulačního plánu event. v rámci veřejného projednávání a schvalování územně plánovací dokumentace. Závěrem NSS zdůraznil, že nepostupoval a ani nemohl postupovat v rozporu se stěžovatelem uváděným rozhodnutím rozšířeného senátu ze dne 16. 10. 2010, č.j. 1 Ao 2/2010-116, neboť napadeným rozsudkem rozhodoval již dne 24. 6. 2010 a především nikde nevyslovil, že neuplatnění námitek či připomínek ve fázi přípravy OOP zbavuje stěžovatele možnosti podat příslušný návrh. NSS také neodmítl návrh stěžovatele pro nedostatek jeho aktivity v předcházejících fázích řízení a jeho námitkami se zabýval věcně. Pasivitu stěžovatele či jeho právního předchůdce, kteří neuplatnili v průběhu projednávání a schvalování územně plánovací dokumentace žádnou námitku, nelze za této situace přičítat orgánům územního plánování; i v daném řízení platí zásada, že stěžovatel si musel střežit svá práva.
Nejvyšší správní soud uzavřel své vyjádření s tím, že ústavní stížnost nemůže být úspěšná, pokud pouze polemizuje s výkladem a s právním názorem soudu na aplikaci jednoduchého práva.; právní názory soudy nejsou v extrémním rozporu s provedenými skutkovými zjištěními a vycházejí z ustálené judikatury. Nejvyšší správní soud proto navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou a vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání v řízení před Ústavním soudem.
Vedlejší účastník Statutární město Brno v obsáhlém vyjádření v prvé řadě uvedl, že stěžovatel se zcela mýlí, jestliže dovozuje, že regulativy vyplývající z regulačního plánu jsou podřaditelné pod nucené omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny; ve skutečnosti jde o konkretizaci zákonných mezí výkonu vlastnického práva podle čl. 11 odst. 3 Listiny (srov. sp. zn. II. ÚS 482/02), který nevyžaduje kompenzaci, avšak musí být dodržen test proporcionality, který je v zásadě shodný s testem používaným NSS v rámci řízení o přezkum OOP (rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, č.j. 1 Ao 1/2005-98, usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č.j. 1 Ao 1/2009-120). NSS v napadeném rozsudku (str. 10) přiléhavým způsobem vymezil cíle regulačního plánu; dále je konkretizoval i ve vztahu k předmětnému území. Toto odůvodnění regulačního plánu proto "není žádnou ex post legitimizací, nýbrž je uvedeno přímo v regulačním plánu, resp. v jeho původní zprávě". Upozorňuje i na nesprávný názor stěžovatele, že navržená regulace týkající se pozemku nemá žádný prospěšný účel. Naopak tím je vytvořit zázemí důležitého pietního místa a, sídliště Bohunice. Vedlejší účastník dále vyslovil přesvědčení o splnění dalšího prvku testu proporcionality co do zásahu do vlastnického práva, tj. že do něj bylo zasahováno v nezbytné míře a nejšetrnějším způsobem vedoucím ještě rozumně k zamýšlenému cíli; této otázce věnoval podrobnou analýzu, přičemž především zdůraznil, že v souzené věci měl stěžovatel možnost, aby v rámci péče o majetek (a zásady vigilantibus iura) sledoval proces územního plánování a případně uplatňoval v jeho rámci svá práva; pokud tak neučiní, je povinen strpět určitá omezení z územního plánu. Co se týče stěžovatelova požadavku, aby se s vlastníky dotčených nemovitostí jednalo při pořizování a projednávání regulačního plánu analogicky jako s žadatelem v územním řízení, jednalo by se pak o naprostý zánik institutu regulačního plánu. Ten by přestal být územně plánovací dokumentací a stal by se de facto souborem územních rozhodnutí, jejichž společné projednání by postrádalo jakoukoli racionalitu; obdobně zásah do vlastnického práva v rámci územního plánování nelze (vyjma nejintenzivnějších zásahů - např. kdy dojde ke skutečnému snížení ceny nemovitosti) při posuzování zásady proporcionality podmiňovat poskytnutím náhrady. Vedlejší účastník také poukázal na to, že územně plánovací dokumentace není platná jednou pro vždy, v současnosti probíhá proces pořizování nového územního plánu a stěžovatel dosud nijak nenaznačil možné přijatelné budoucí využití pozemku. Vedlejší účastník odkázal nejen na úplnou stěžovatelovu pasivitu v procesu pořizování a projednávání regulačního plánu, ale také na skutečnost, že se na soud obrátil až po téměř čtyřech, resp. osmi letech od vydání regulačního plánu, což rovněž zpochybňuje jeho tvrzení o výjimečné intenzitě zásahu do jeho vlastnického práva; současně připomněl probíhající řízení před Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 34/20 o návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení §101a až 101e soudního řádu správního právě z důvodu absence lhůty k podání návrhu na zrušení OOP. Vedlejší účastník konečně poukázal na to, že v souzené věci (sedmý) senát NSS respektoval dosavadní judikaturu NSS týkající se zohlednění procesní pasivity stěžovatele při projednávání územně plánovací dokumentace; navíc usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010-116, tuto judikaturu výslovně akceptovalo a "pouze" zdůraznilo, že právě při řešení otázek přiměřenosti přijatého opatření bude mít podstatný vliv posuzování otázek, které byly předmětem tohoto rozhodnutí, tedy především toho, zda účastník uplatnil námitky či připomínky v etapě přípravy, zda tak učinit mohl nebo nemohl. Vedlejší účastník proto navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou, eventuálně aby ji zamítl.
Stěžovateli, resp. jeho právnímu zástupci, byla zaslána vyjádření účastníků řízení k případné replice. Ten však svého práva nevyužil.
IV.
Ústavní soud dospěl k následujícím závěrům.
Ústavní soud (v zásadě) nezasahuje do jurisdikční činnosti obecných/správních soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy a již proto na sebe nemůže atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností, pokud tyto soudy postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny (sp. zn. I. ÚS 230/96 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 7. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1997, str. 173; srov. také sp. zn. III. ÚS 23/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1994, str. 41). Ústavní soud se může zabývat správností hodnocení důkazů obecnými/správními soudy jen tehdy, jestliže zjistí, že v řízení před nimi byly - v tomto směru - porušeny ústavní procesní principy (srov. např. sp. zn. I. ÚS 32/95 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 5. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1997, str. 346).
Ústavní soud nad rámec stěžovatelovy ústavní stížnosti zvažoval, zda nedošlo v souzené věci k porušení jeho práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 Listiny. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu by k porušení v tomto článku upraveného práva došlo tehdy, pokud by byla komukoli v rozporu s ním upřena možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu, popř. pokud by soud odmítl jednat a rozhodovat o podaném návrhu, eventuálně pokud by zůstal v řízení bez zákonného důvodu nečinný (srov. sp. zn. I. ÚS 2/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1., Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1994, str. 267 a násl.). Nic takového však zjištěno nebylo, neboť stěžovateli nebylo nijak bráněno, aby se stanoveným postupem svého práva domáhal. Ostatně, to ani sám stěžovatel netvrdí.
Ústavní soud z obsahu spisového materiálu, z obou podání (tj. k NSS a k Ústavnímu soudu) a také jejich následného doplnění dovozuje, že stěžovatel setrvale ve výše uvedených podáních předkládá a opakuje takřka totožnou argumentaci; Ústavní soud usuzuje, že se jedná o argumentaci účelovou a spektakulární. Byl to již Nejvyšší správní soud, který stěžovateli v odůvodnění svého rozhodnutí obsáhle a pregnantně vysvětlil význam postupu a řízení v souzené věci (tj. při schvalování územně plánovací dokumentace a v jejím rámci opatření obecné povahy - regulačního plánu "Území při západním vstupu na Ústřední hřbitov v Brně - Bohunicích" z roku 2006, vyhlášeného vyhláškou č. 29/2006 města Brna, a to v části "CH" dotčených pozemků p.č. X/1, X/2, X/3 a X/4 k.ú. Bohunice); velmi precizně aplikoval tzv. algoritmus (test) soudního přezkumu. Tu Ústavní soud v důsledku jeho argumentů, důkladnosti a důslednosti nemá co dodat ani z hlediska ústavnosti. Rozhodnutí přijaté Nejvyšším správním soudem je jasné, srozumitelné a zřetelně popisuje procesní postupy správních orgánů týkajících se rozhodování ve věci uvedeného opatření obecné povahy.
Ústavní soud nepovažuje za potřebné podrobněji argumentovat ani ve vztahu k v doplnění ústavní stížnosti uvedeného rozhodnutí rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 10. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010-116, ve kterém byl dle stěžovatelova mínění vysloven opačný názor než v rozhodnutí v souzené věci. Ústavní soud v prvé řadě připomíná, že uvedené rozhodnutí bylo přijato až v době pozdější, než bylo vydáno ústavní stížností napadené rozhodnutí. Podstatnou je pak argumentace, kterou Nejvyšší správní soud uvedl ve svém vyjádření k ústavní stížnosti; tu Ústavní soud především připomíná závěr, že pasivitu stěžovatele či jeho právního předchůdce, kteří neuplatnili v průběhu projednávání a schvalování územně plánovací dokumentace žádnou námitku, nelze za této situace přičítat orgánům územního plánování, neboť i v daném řízení platí zásada, že stěžovatel si má střežit svá práva. Nad rámec toho Ústavní soud konstatuje, že není jeho úkolem sjednocovat judikaturu soudů obecných, včetně soudů činných ve správním soudnictví.
Ústavní soud uzavírá, že napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je logické, jasné a přesvědčivé, nemá povahu svévole a mezi skutkovým zjištěním a právními závěry z něj vyvozenými není dán ani extrémní rozpor ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu. Ústavní soud konečně uvádí, že v souzené věci nespatřuje takové ústavněprávní konsekvence, které by znamenaly nepřípustný zásah do ústavně zaručeného práva stěžovatele, jež by šly nad rámec limitů ochrany jednotlivce. Je tedy i z hlediska ústavnosti plně přijatelné.
Za tohoto stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že napadeným rozhodnutím k porušení základních práv nebo svobod, jichž se stěžovatel dovolává, zjevně nedošlo.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 4. prosince 2012
Vojen Güttler, v. r.
předseda senátu Ústavního soudu