ECLI:CZ:US:2013:1.US.2781.12.1
sp. zn. I. ÚS 2781/12
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Vojena Güttlera a Pavla Holländera o ústavní stížnosti stěžovatele Martina Bugaje, zastoupeného Mgr. Vadimem Rybářem, advokátem se sídlem Ostrava - Moravská Ostrava, Tyršova 1714/27, proti výroku I. a III. rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 15. 12. 2011, č. j. 26 C 69/2011-100, a proti výroku I. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2012, č. j. 14 Co 82/2012-150, 14 Co 83/2012, spojené s návrhem na zrušení ustanovení §32 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Ústavní soud z předložených dokladů zjistil následující skutečnosti.
Napadeným rozsudkem zamítl soud prvního stupně žalobu, jíž se stěžovatel (dále též jako "žalobce") domáhal písemné omluvy a zaplacení částky 50.000 Kč za četné nezákonné zásahy do jeho práv poškozeného a svědka, kterých se dopustily orgány činné v trestním řízení vedeném u Okresního soudu Plzeň město pod sp. zn. 27 T 48/2007. Žalobce se domáhal omluvy a zaplacení výše uvedené částky jako náhrady nemajetkové újmy podle zákona č. 82/1998 Sb., která mu vznikla nesprávným úředním postupem; orgány činné v trestním řízení totiž jednaly nesprávně, neboť policie odmítla přijmout trestní oznámení žalobce, následně ztratila část spisu, kde se nacházely listiny vztahující se k uplatnění jeho nároku na náhradu škody, dále neutajila k žádosti totožnost žalobce, který se důvodně obával o svou bezpečnost, nepostoupila námitky žalobce k posouzení dozorujícímu státnímu zástupci a žalobce byl opakovaně podrobován vyšetření duševního stavu, okresní státní zastupitelství zatížilo přípravné řízení neodůvodněnými průtahy, Okresní soud v Plzni nepřesně protokoloval při hlavním líčení a žalobci nedoručil konečný rozsudek.
Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že právní moc trestního rozsudku ve výše uvedené věci nastala dne 26. 1. 2009. Od této doby - dle názoru soudu prvního stupně - počala nejpozději běžet 6měsíční promlčecí doba uplatněného nároku, která uplynula dne 26. 7. 2009. Žalobce však podal žádost o předběžné projednání nároku u žalovaného dne 24. 9. 2010, tedy až po marném uplynutí promlčecí doby. Vzhledem k tomu, že žalovaný v řízení uplatnil námitku promlčení, soud prvního stupně ve výroku I. a II. žalobu zamítl.
Městský soud ve výroku I. napadeného rozsudku rozhodnutí obvodního soudu ve věci samé potvrdil. V odůvodnění krajský soud především uvedl: "Pokud jde o namítanou délku promlčecí doby, odvolací soud odkazuje např. na rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 28Cdo 1483/2010, 28Cdo 4554/2011, ve kterém se uvádí, že zákon č. 82/1998 Sb. je ve vztahu k občanskému zákoníku v poměru předpisu speciálního k obecnému. Obecnou úpravu je možno použít tam, kde speciální předpis její aplikaci nevylučuje, buď výslovným zákazem anebo tím, že nestanoví něco jiného. Zákon č. 82/1998 Sb. obsahuje zvláštní úpravu promlčení práva na náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci, týkající se zejména počátku a délky lhůt, a proto použití ustanovení §106 odst. 1 a 2 o.z. vylučuje. U nároku na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem se uplatní pouze jediná, a to subjektivní promlčecí doba podle ustanovení §32 zákona č. 82/1998 Sb., která počíná běžet okamžikem, kdy se poškozený o vzniku škody dozvěděl, tedy když zjistí skutkové okolnosti, z nichž lze dovodit vznik škody a orientačně (přibližně) i její rozsah. Argumenty žalobce, že by promlčení mělo být posuzováno dle ustanovení občanského zákona se tedy Nejvyšší soud ČR již opakovaně zabýval, a na jeho argumentaci výše uvedenou odvolací soud plně odkazuje."
II.
Ústavní stížností se stěžovatel domáhá, aby Ústavní soud zrušil v záhlaví označené výroky rozhodnutí obecných soudů, neboť je přesvědčen, že jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva (hlavně právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod a na rovnost podle čl. 1 Listiny základních práv a svobod). Současně navrhl zrušení ustanovení §32 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
V konkrétnostech stěžovatel namítá zejména následující.
Zákon č. 82/1998 Sb. vedle náhrady majetkové škody přiznává poškozenému též právo na zadostiučinění za způsobenou nemajetkovou újmu. Náhrada nemajetkové újmy dle ust. §31a zákona č. 82/1998 Sb. představuje kvalitativně totožný nárok jako je nárok na náhradu nemajetkové újmy dle ust. §13 odst. 2 občanského zákoníku, jelikož podmínkou vzniku obou nároků je protiprávní zásah do jiné než majetkové sféry poškozené osoby.
Co se týče promlčení nároku na náhradu nemajetkové újmy dle ust. §13 odst. 2 občanského zákoníku, pak tento nárok byl právní praxí i teorií považován za nepromlčitelný. Změnou judikatury byl však prosazen názor, že nárok na náhradu nemajetkové újmy je právem majetkovým, tudíž se promlčuje v obecné promlčecí době dle ust. §101 občanského zákonu, tj. v době tří let.
Stěžovatel uvedl, že podle ust. §32 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb. se nárok na náhradu nemajetkové újmy podle tohoto zákona promlčí za 6 měsíců ode dne, kdy se poškozený dozvěděl o vzniklé nemajetkové újmě, nejpozději však do deseti let ode dne, kdy nastala právní skutečnost, se kterou je vznik nemajetkové újmy spojen. Vznikla-li nemajetková újma nesprávným úředním postupem podle §13 odst. 1 věty druhé a třetí nebo §22 odst. 1 věty druhé a třetí, neskončí promlčecí doba dříve než za 6 měsíců od skončení řízení, v němž k tomuto nesprávnému úřednímu postupu došlo.
Podle stěžovatele aplikace různých délek promlčecí doby pro obsahově obdobné nároky, kdy jedna z nich je v porovnání s druhou znatelně kratší, nemá žádné opodstatnění. Stěžovatel má za to, že ze strany zákonodárce jde o úmyslně vyvolanou nerovnost mezi subjekty domáhajícími se náhradu nemateriální újmu dle ust. §13 odst. 2 občanského zákoníku a subjekty domáhajícími se náhradu imateriální újmu dle ust. §31a zákona č. 82/1998 Sb., kdy doba pouhých šesti měsíců k uplatnění nároku na náhradu nemajetkové újmu dle zákona č. 82/1998 Sb. znatelně zvýhodňuje stát (popř. územně samosprávná celek) nejen ve vztahu k poškozeným, nýbrž i ve vztahu k subjektům odpovědným podle ust. §13 odst. 2 občanského zákoníku. Tímto rozdílným přístupem došlo podle stěžovatele především k porušení zásady rovnosti, jíž se dovolává.
III.
Ústavní soud je dle článku 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti. V rámci této své pravomoci mj. rozhoduje o ústavních stížnostech proti pravomocnému rozhodnutí či jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. článek 87 odst. 1 písm. d) Ústavy]. Jestliže je ústavní stížnost podána proti rozhodnutí obecného soudu, není povinnost ústavněprávní argumentace naplněna, je-li namítána toliko věcná nesprávnost či nerespektování jednoduchého práva; takovou argumentací je totiž Ústavní soud staven do role pouhé další instance v soustavě obecných soudů, jíž není. Pravomoc Ústavního soudu je založena toliko k přezkumu z hlediska ústavnosti, tedy ke zkoumání, zda postupem a rozhodováním obecných soudů nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv či svobod stěžovatele a zda lze řízení jako celek považovat za spravedlivé.
Z obsahu ústavní stížnosti je patrno, že stěžovatel nekritizuje soudem podanou interpretaci ustanovení §32 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb., nýbrž zpochybňuje ústavní konformitu jeho aplikace, a důvod ke zrušení rozsudku městského soudu spatřuje v tom, že bylo v jeho věci a k jeho neprospěchu použito.
Tu Ústavní soud konstatuje, že ústavněprávní konformitu citovaného zákonného ustanovení již opakovaně přezkoumával. To učinil v řízení ukončeném usnesením ze dne 9. 7. 2012, sp. zn. IV. ÚS 1615/12, a usnesením ze dne 20. 11. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3252/12 (dostupné, stejně jako usnesení dále citovaná, na http://nalus.usoud.cz). Od závěrů tehdy učiněných Ústavní soud nemá důvodů se - jak je z dále uvedeného patrno - ani nyní odchýlit.
Ústavněprávní základ nároku jednotlivce na náhradu škody způsobené státem je třeba hledat nejen v článku 36 odst. 3 Listiny, ale v obecné rovině především v článku 1 odst. 1 Ústavy, tedy v principech materiálního právního státu, jenž musí nést odpovědnost za nezákonné jednání svých orgánů či za jednání, kterým státní orgány nebo orgány veřejné moci přímo zasahují do základních práv jednotlivce [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 642/05 ze dne 28. 8. 2007 (N 133/46 SbNU 249), odst. 19.]. V oblasti regulace následků výkonu veřejné moci je patrno mnohem větší sepětí a otevřenost vlivu ústavního práva; tomu odpovídá, že právu na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem se dostalo zakotvení na ústavní úrovni, přičemž podmínky a podrobnosti jsou ponechány zákonné úpravě. Již ze zmiňovaných ustanovení Listiny plyne nezbytnost zvláštní veřejnoprávní regulace; důvodem - oproti jiným subjektům práva - je zvláštní funkce veřejné správy, specifické vztahy a situace, v nichž působí, a zejména skutečnost, že stát vystupuje jako mocensky
nadřazený subjekt, který autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů jiných, v důsledku čehož s nimi nemůže být v rovnoprávném postavení; automatická aplikovatelnost právní úpravy odpovědnosti za škodu, vyjádřená v občanském zákoníku jako základním kodexu upravujícím soukromoprávní vztahy, je tak vyloučena [srov. nález sp. zn. II. ÚS 1612/09 ze dne 23. 2. 2010 (N 33/56 SbNU 373), odst. 14. a 19., nález sp. zn. IV. ÚS 642/05 ze dne 28. 8. 2007 (N 133/46 SbNU 249), odst. 24., usnesení sp. zn. III. ÚS 3178/11 ze dne 15. 12. 2011 a usnesení sp. zn. III. ÚS 1142/12 ze dne 3. 5. 2012].
Výše uvedené důvody, na základě nichž Ústavní soud aproboval oprávnění zákonodárce upravit otázku "splatnosti" náhrady škody způsobené státem odchylně od občanského zákoníku, aniž by tím byl dotčen princip rovnosti [srov. nález sp. zn. II. ÚS 1612/09 ze dne 23. 2. 2010 (N 33/56 SbNU 373), odst. 20., usnesení sp. zn. III. ÚS 3178/11 ze dne 15. 12. 2011 a usnesení sp. zn. III. ÚS 1142/12 ze dne 3. 5. 2012], jsou plně použitelné také v případě stanovení promlčecí lhůty.
K tomu je namístě doplnit, že smyslem právního institutu lhůty je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména důležitou roli z hlediska dokazování v případech sporů), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (N 163/9 SbNU 399; č. 30/1998 Sb.)]. Zrušení lhůt porušuje zásady právního státu, neboť významně zasahuje do principu právní jistoty, který je jednou ze základních náležitostí současných demokratických právních systémů [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 46/2000 (N 84/22 SbNU 205; č. 279/2001 Sb.)]. Lhůta sama o sobě nemůže být protiústavní. Může se však takto jevit s ohledem na konkrétní okolnosti [srov. Pl. ÚS 46/2000 (N 84/22 SbNU 205; č. 279/2001 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 6/05 (N 226/39 SbNU 389; č. 531/2005 Sb.)]. Za konkrétní okolnosti s ohledem na svou dosavadní judikaturu označil Ústavní soud nepřiměřenost lhůty ve vztahu k časově omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného práva, dále svévoli zákonodárce při stanovení lhůty, jíž zákonodárce zasáhl do legitimního očekávání přesně vymezeného okruhu subjektů.
Je-li ústavní konformita lhůty posuzována z hlediska rovnosti, je třeba předeslat, že rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 36/93 ze dne 17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.)]. Nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle článku 11 Listiny, některého z politických práv podle článku 17 a násl. Listiny apod. [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/95 ze dne 7. 6. 1995 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 5/95 ze dne 8. 11. 1995 (N 74/4 SbNU 205; 6/1996 Sb.)]. Ústavně
neakceptovatelnou nerovnost shledal Ústavní soud v případě dvou skupin subjektů, kdy nerovnost byla výsledkem zrušení určité zákonné podmínky uplatnění práva pro její protiústavnost, přičemž se tímto zrušením pro dotčenou skupinu subjektů uplynutím lhůt již v důsledku derogace bez dalšího možnost uplatnění práva neotevřela [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/09 ze dne 1. 12. 2009 (N 250/55 SbNU 415; 9/2010 Sb.), odst. 27]. Rovněž v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/01 ze dne 30. 4. 2002 (N 53/26 SbNU 73; 234/2002 Sb.) zrušil Ústavní soud tehdejší ustanovení §31 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb. pro bezdůvodné činění rozdílu mezi těmi poškozenými, jimž v souvislosti s vydáním nezákonného rozhodnutí vznikla újma na majetku spočívající pouze ve vynaložených nákladech řízení, a těmi, jimž současně vznikla škoda další, přičemž jen tato posléze uvedená skupina měla nárok na náhradu nákladů řízení v rámci náhrady škody.
V projednávaném případě však úspěšné uplatnění nároku není podmíněno splněním další dodatečné podmínky a ani stanovenou šestiměsíční lhůtu nelze - z hlediska její délky - považovat za nedostatečnou v tom směru, že by reálně ztěžovala či dokonce vylučovala možnost domoci se práva. Určitá stěžovatelem vnímaná disproporce v postavení jednotlivých poškozených způsobená rozdílnou délkou promlčecí lhůty není takové intenzity, aby reálně negovala její ústavně zaručené právo na odškodnění újmy způsobené nesprávným úředním postupem státu.
Výše uvedené úvahy pak dovolují závěr o ústavní konformitě ustanovení §32 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb., neboť jím není mezi jednotlivými poškozenými založena nerovnost intenzity kvalifikovatelné jako protiústavní, ani jím není bezdůvodně privilegován stát; nejde též o projev svévole zákonodárce, protože odchylnou úpravu otázky promlčení dovoluje specifický charakter uplatňovaného nároku, přičemž stanovená promlčecí lhůta poskytuje dostatečný časový prostor k jeho uplatnění.
Ústavní soud uvádí, že právě takto argumentoval ve shora citovaných usneseních ze dne 9. 7. 2012, sp. zn. IV. ÚS 1615/12 a ze dne 20. 11. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3252/12.
Ústavní soud nyní (dále) poukazuje i na své usnesení ze dne 8. 11. 2012, sp. zn. IV. ÚS 4116/12, kterým byla odmítnuta ústavní stížnosti jako zjevně neopodstatněná. Tam stěžovatel uvedl, že "stěžovateli není znám žádný rozumný důvod, pro který by jedna skupina osob, poškozená nesprávným úředním postupem, měla být při realizaci práva na vyplacení finanční satisfakce za nesprávný úřední postup vázána poměrně krátkou lhůtou šesti měsíců, oproti jiné skupině, která disponuje nepoměrnou výhodou realizovat svá práva v tříleté promlčecí době.". Ústavní soud tehdy judikoval: "Institut promlčení je v právním řádu upraven v celé řadě právních předpisů, přičemž je na vůli zákonodárce, jakou promlčecí dobu v tom kterém předpise stanoví. Rozdílné stanovení promlčecí doby v odlišných právních předpisech samo o sobě diskriminaci nezakládá, neboť na všechny případy stejného druhu dopadá totožná právní úprava. Z ústavněprávního hlediska je nezbytné setrvat na tom, aby promlčecí doba nebyla natolik krátká, aby fakticky docházelo k omezení vymahatelnosti práva. Stěžovatel ve svém návrhu sice uvedl, že bez právního doporučení nemohl zjistit, jaké finanční částky se z titulu satisfakce může domáhat, nicméně i pro tyto účely považuje Ústavní soud dobu šesti měsíců za dostatečnou."
Obdobně v řízení vedeném pod sp. zn. III. ÚS 2312/11 stěžovatel namítl, že "Promlčecí lhůta nároků na náhradu nemateriální újmy (ust. §32 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb.) je nedůvodně krátká i ve srovnání s tříletými promlčecími lhůtami nároků na náhradu škody podle ust. §32 odst. 1 cit. zákona a nemateriální újmy podle ust. §13 občanského zákoníku, vztahujícího se na případy, kdy je o náhradu nemateriální újmy žalován kdokoliv jiný než stát. Nesrovnatelně kratší promlčecí lhůtou pro odpovědnost za způsobené nemajetkové újmy je stát oproti jiným osobám (právnickým i fyzickým) vrchnostensky zvýhodněn." I tu však Ústavní soud usnesením ze dne 29. 9. 2011, sp. zn. III. ÚS 2312/11, odmítl ústavní stížnost jako návrh zjevně neopodstatněný.
IV.
Z výše vyložených důvodů Ústavní soud odmítl ústavní stížnost dle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, jako návrh zjevně neopodstatněný a návrh na zrušení ustanovení §32 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb. dle ustanovení §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s ustanovením §43 odst. 2 písm. a) téhož zákona.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 20. března 2013
Ivana Janů, v. r.
předsedkyně senát