ECLI:CZ:NSS:2019:2.AS.125.2018:46
sp. zn. 2 As 125/2018 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: R. W., zastoupený Mgr. Václavem
Voříškem, advokátem se sídlem Ledčická 649/15, Praha 8, proti žalovanému: Krajský úřad
Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo náměstí 449/3, Brno, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 16. 8. 2017, č. j. JMK 118389/2017, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 28. 2. 2018, č. j. 73 A 55/2017 – 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce jako provozovatel vozidla RZ X údajně nezajistil, aby při užití vozidla
na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu. Při provozu
vozidla byla dne 16. 7. 2016 na silnici II/425 v km 7,6 v obci Židlochovice, na ulici Žerotínovo
nábřeží překročena zde maximální dovolená rychlost 50 km/hod. Výsledná rychlost (po odečtení
odchylky) zjištěná Městskou policií Židlochovice činila 72 km/h. Rozhodnutím Městského úřadu
Židlochovice (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 22. 6. 2017, č. j. 109201/2016-11,
byl žalobce shledán vinným ze spáchání správního deliktu (nyní přestupku) podle §125f odst. 1
zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů
(dále jen „zákon o silničním provozu“), v rozhodném znění. Proti rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně podal žalobce odvolání, které žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím
(dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítl.
[2] Žalobu proti napadenému rozhodnutí poté zamítl Krajský soud v Brně
v záhlaví uvedeným rozsudkem (dále jen „krajský soud“ a „napadený rozsudek“). Uvedl,
že rozhoduje-li o námitce podjatosti osoba, proti níž byla námitka vznesena, je správní řízení
zatíženo vadou. Podle krajského soudu v případě žalobce nemělo pochybení správního orgánu
ve správním řízení za následek podstatné porušení ustanovení o správním řízení, a nejedná
se proto o nezákonnost rozhodnutí. Námitku podjatosti žalobce podal dne 22. 6. 2017,
tj. v týž den, kdy správní orgán prvního stupně vydal své rozhodnutí. O námitce podjatosti
správní orgán prvního stupně v samostatném řízení rozhodl dne 12. 7. 2017. Žalobce proti tomu
nepodal odvolání. Ani v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně žalobce
proti postupu ve správním řízení v souvislosti s námitkou podjatosti nebrojil. Nevyčerpal
tak možnosti v rámci opravných prostředků ve správním řízení namítat vadnost postupu
správního orgánu prvního stupně. Správní orgán prvního stupně pravomocně rozhodl
o nepodjatosti úředních osob. Ve věci tak rozhodovala úřední osoba, která nebyla vyloučena.
Dále krajský soud posoudil, že výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
byl formulován srozumitelně, neboť dostatečně určitě vyjadřoval právní kvalifikaci skutku,
který je žalobci kladen za vinu. Není vadou výroku, pokud neodkazuje na přesný odstavec
ustanovení, nýbrž obsahuje doslovnou citaci znění odstavce nezaměnitelnou s textací jiného
odstavce téhož ustanovení. Krajský soud dále došel k závěru, že ze spisového materiálu vyplývá,
že k měření rychlosti byl užit automatizovaný technický prostředek užívaný bez obsluhy,
který je schopen samostatně zaznamenávat a vyhodnocovat rychlost všech projíždějících vozidel.
Byla tak splněna podmínka §125f odst. 2 písm. a) zákona o silničním provozu, neboť k měření
rychlosti vozidla žalobce byl užit měřicí přístroj, který k zaznamenávání a vyhodnocení rychlosti
nepotřebuje součinnost lidské obsluhy. Podle krajského soudu nedošlo v důsledku změny právní
úpravy (zrušení zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích a nabytí účinnosti zákona č. 251/2016 Sb.,
o některých přestupcích, s účinností od 1. 7. 2017) ke změně trestnosti jednání, které naplňuje
skutkovou podstatu podle §125f odst. 1 zákona o silničním provozu. Změnou v právní úpravě
došlo pouze k terminologickému sjednocení pojmů „jiný správní delikt“ a „přestupek“, přičemž
nová právní úprava výslovně převzala dotčenou skutkovou podstatu podle právní úpravy účinné
do 30. 6. 2017. Krajský soud nepovažoval za důvodnou námitku žalobce, že měl být stíhán
za přestupek ve smyslu §125f odst. 1 zákona o silničním provozu účinného od 1. 7. 2017,
a to s ohledem na delší prekluzivní lhůtu pro zánik odpovědnosti podle úpravy účinné
do 30. 6. 2017, která by pro něj byla méně příznivá. Podle napadeného rozsudku není k naplnění
skutkové podstaty §125f odst. 1 zákona o silničním provozu v případě žalobce nutno zkoumat
zavinění. Taková právní úprava totiž nebyla nikdy účinná. Novela - zákon č. 183/2017 Sb.,
kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky
a řízení o nich a zákona o některých přestupcích (dále jen „zákon č. 183/2017 Sb.“), nabyla
účinnosti dne 1. 7. 2017, tedy ve lhůtě kratší než 15 dnů po jejím vyhlášení ve Sbírce zákonů,
pro což byly splněny zákonem stanovené podmínky, jelikož se jednalo o doprovodný zákon
k úplné kodifikaci obecné přestupkové právní úpravy. Krajský soud uzavřel, že žalovaný
se v napadeném rozhodnutí zabýval otázkou, zda pozdější účinná právní úprava není pro žalobce
příznivější, přičemž shledal, že druh i výměra sankce zůstaly nezměněny. Žalovaný podle
krajského soudu nebyl povinen automaticky v odůvodnění uvádět, z jakých důvodů nepovažuje
v případě žalobce podmínky pro mimořádné snížení sankce za splněné. Žalobce přitom
sám v odvolání konkrétní důvody nenamítal. Dále žalovaný podle krajského soudu neporušil
zásadu subsidiarity přestupku provozovatele vůči přestupku řidiče vozidla, jelikož podle
spisového materiálu správní orgán prvního stupně vynaložil potřebné úsilí ke zjištění řidiče
vozidla. Ohledně existence osoby označené žalobcem však vyvstaly důvodné pochybnosti,
jelikož se tato nenachází v evidenci obyvatel České republiky, odepřela výpověď, odmítla
poskytnout prohlášení s úředně ověřeným podpisem a je uváděna jako pachatel opakovaně
u obdobných případů známých žalovanému z úřední činnosti.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Proti napadenému rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost.
Stěžovatel namítá, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku zákonnosti rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně, jestliže ten rozhodl ve věci samé, aniž by rozhodl o námitce
podjatosti. Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo vydáno dnem jeho vypravení,
tj. 23. 6. 2017, nikoliv dne 22. 6. 2017, kdy byla vznesena námitka podjatosti. Tato vada řízení
má podle stěžovatele vliv na zákonnost rozhodnutí, jelikož procesní námitka podjatosti by jinak
neměla smysl, nebylo-li o ní rozhodnuto před vydáním rozhodnutí ve věci samé. Na něm
se podílela osoba, proti níž byla vznesena námitka podjatosti, o které nebylo rozhodnuto.
Stěžovatel navrhuje provedení důkazu, že proti usnesení o nepodjatosti úředních osob podal
odvolání. Výrok rozhodnutí správního orgánu je podle stěžovatele vadný, neboť neobsahuje
identifikaci porušeného ustanovení §10 odst. 3 zákona o silničním provozu. Neobsahuje
ani citaci tohoto ustanovení, ale pouze znění §125f odst. 1 zákona o silničním provozu. Nelze
proto přezkoumat, zda došlo k naplnění skutkové podstaty porušením §10 odst. 3 zákona
o silničním provozu. Žalovaný má povinnost specifikovat, která z povinností uvedená
v tom kterém ustanovení zákona byla porušena. Stěžovatel dále vytýká, že krajský soud
napadeným rozsudkem aproboval nepřezkoumatelné rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně, jelikož se nezabýval významem neurčitého právního pojmu „automatizovaný technický
prostředek užívaný bez obsluhy“. Stěžovatel namítá, že z ověřovacího listu ani radarového
záznamu nevyplývá, že se jedná o typ radaru, který je automatizovaným technickým prostředkem
užívaným bez obsluhy. Stěžovatel dále spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
v tom, že krajský soud neodůvodnil, v čem spatřuje splnění podmínky „naléhavého právního
zájmu“ podle §3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů, pro to, aby novela
č. 183/2017 Sb., nabyla účinnosti ve lhůtě kratší než 15 dnů od jejího vyhlášení. Podmínka
naléhavého právního zájmu v tomto případě splněna nebyla. K naplnění skutkové podstaty
přestupku podle §125f zákona o silničním provozu proto bylo od 1. 7. 2017 do 13. 7. 2017
vyžadováno zavinění. Tato právní úprava je pro stěžovatele příznivější, a proto je nutno ji v jeho
případě aplikovat. Podle stěžovatele krajský soud dále nesprávně posoudil právní otázku
existence skutkové podstaty správního deliktu či přestupku podle §125f odst. 1 zákona
o silničním provozu. Nejedná se pouze o terminologickou změnu, jelikož na správní delikt
se vztahuje úprava v zákoně o silničním provozu a subsidiárně správní řád, zatímco na přestupek
zákon o přestupcích. Je proto nutno posuzovat, která z právních úprav je pro stěžovatele
příznivější. Stěžovatel dále namítá, že žalovaný sice nebyl povinen v odůvodnění uvést svou
úvahu o aplikaci mimořádného snížení výměry sankce, byl ovšem povinen správní uvážení
nad aplikací tohoto hmotněprávního institutu provést. Z vyjádření žalovaného v řízení
před krajským soudem vyplývá, že se domnívá, že ustanovení §44 zákona o přestupcích nelze
vůbec aplikovat z důvodu časové působnosti zákona. Stěžovatel ve své žalobě uvedl, že důvody
pro mimořádné snížení výměry sankce jsou dány, jelikož sankce byla uložena jako preventivní
na spodní hranici zákonného rozmezí s ohledem na absenci jakýchkoliv přitěžujících okolností.
Poslední námitkou stěžovatel brojí proti závěru, že krajský soud nesprávně posoudil otázku
subsidiarity správního deliktu provozovatele vozidla. Správní orgán prvního stupně podle
něj zjistil, kdo vozidlo řídil. Řidič přiznal, že vozidlo řídil, ale odmítl podat vysvětlení. Správní
orgán prvního stupně tak neměl důvod pro pochybnosti, že řidič vozidlo řídil. Nejedná
se o obstrukční postup, jelikož identifikovaný řidič pan H. je řidičem z povolání a převáží vozidla
svých klientů, různých provozovatelů. To, že je uveden v případě několika deliktů, je proto
pochopitelné.
[4] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil a odkázal na odůvodnění napadeného
rozhodnutí a svá vyjádření v řízení před krajským soudem.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[5] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadený rozsudek vzešel [§102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen ,,s. ř. s.“)]. Kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatel
je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[6] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž takové neshledal.
[7] Stěžovatel brojí proti rozsudku krajského soudu pro nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právních otázek soudem podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
a nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí, která má za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[8] Kasační stížnost není důvodná.
III.A Námitka podjatosti
[9] Podle stěžovatele krajský soud nesprávně posoudil otázku zákonnosti rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně, který rozhodl ve věci samé, aniž by předtím rozhodl o námitce
podjatosti.
[10] Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatel podal námitku dne 22. 6. 2017 prostřednictvím
e-mailové schránky, a to vůči všem zaměstnancům správního orgánu prvního stupně. Podjatost
namítá z důvodů zjištění skutečnosti, že v rozpočtu obce je pevně plánovaná kapitola určující
příjem obecního rozpočtu ze sankcí. Zaměstnanci jsou proto pozitivně motivováni rozpočtový
ukazatel naplnit, a mají proto zájem na výsledku řízení, který povede k co nejrychlejšímu výběru
co nejvyšší sankce. Stěžovatel požadoval prokázat, zda je dána systémová podjatost úředních
osob. Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo vydáno dne 22. 6. 2017 a vypraveno
dne 23. 6. 2017. Dne 26. 6. 2017 správní orgán prvního stupně stěžovatele vyzval k doplnění
jeho podání a konkretizaci, proti komu a z jakých konkrétních důvodů námitka
podjatosti směřuje. Stěžovatel na výzvu k doplnění nereagoval. V usnesení ze dne 12. 7. 2017,
č. j. OSDD/10928/2017 vedoucí odboru dopravy správního orgánu prvního stupně rozhodla,
že pověřená úřední osoba Bc. T. L. není vyloučena z vedení a rozhodování v řízení o správním
deliktu stěžovatele (dále jen „usnesení o nepodjatosti“). Ze správního spisu nevyplývá, že by
stěžovatel podal proti tomuto usnesení odvolání, ačkoliv byl o této možnosti řádně poučen.
[11] Podle §14 odst. 2 (resp. odst. 3 s účinností od 1. 11. 2018) zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád (dále jen „správní řád“) „účastník řízení může namítat podjatost úřední osoby, jakmile
se o ní dozví. K námitce se nepřihlédne, pokud účastník řízení o důvodu vyloučení prokazatelně věděl,
ale bez zbytečného odkladu námitku neuplatnil. O námitce rozhodne bezodkladně usnesením služebně nadřízený
úřední osoby nebo ten, kdo má obdobné postavení.“
[12] Podle §14 odst. 3 (resp. odst. 4 s účinností od 1. 11. 2018) správního řádu „do doby,
než představený posoudí, zda je úřední osoba vyloučena, a provede potřebné úkony, může tato osoba provádět
jen takové úkony, které nesnesou odkladu“.
[13] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že o námitce podjatosti
je nutno rozhodnout před vydáním rozhodnutí ve věci samé. Správní orgán prvního stupně
tak pochybil, jestliže o námitce podjatosti ze dne 22. 6. 2017 usnesením rozhodl až dne
12. 7. 2017, zatímco rozhodnutí ve věci bylo vypraveno (a tedy vydáno) již dne 23. 6. 2017. Tímto
postupem však podle Nejvyššího správního soudu nedošlo k podstatnému porušení ustanovení
o řízení před správním orgánem, které by mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci
samé. Jak krajský soud správně uvedl, usnesením o nepodjatosti bylo o námitce řádně
rozhodnuto. Plyne z něj, že o správním deliktu stěžovatele rozhodovala úřední osoba, která není
vyloučena z vedení a rozhodování v řízení. Proti tomuto závěru se stěžovatel neohradil
ani v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, ani nepodal odvolání proti
usnesení o nepodjatosti. Námitka proto není důvodná.
[14] V kasační stížnosti stěžovatel namítá, že proti usnesení o nepodjatosti podal odvolání
a že o něm dosud nebylo rozhodnuto. Není-li odvolání součástí spisového materiálu, došlo podle
něj k manipulaci se spisem. Vzhledem k tomu, že stěžovatel tuto námitku neuplatnil v řízení
před krajským soudem, ač tak učinit mohl, jelikož odvolání jistě podal dříve, než krajský soud
rozhodl, není podle §104 odst. 4 s. ř. s. v kasačním řízení přípustná.
III.B Výrok
[15] Stěžovatel namítá, že ve formulaci výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
není uveden odkaz na §10 odst. 3 zákona o silničním provozu, a není proto zřejmé, porušením
jaké povinnosti byla naplněna skutková podstata §125f odst. 1 zákona o silničním provozu.
[16] Podle §125f odst. 1 zákona o silničním provozu se „právnická nebo fyzická osoba dopustí
správního deliktu tím, že jako provozovatel vozidla v rozporu s §10 nezajistí, aby při užití vozidla na pozemní
komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená tímto
zákonem.“
[17] Podle §10 odst. 3 zákona o silničním provozu „provozovatel vozidla zajistí, aby při užití vozidla
na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích
stanovená tímto zákonem.“
[18] Výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně obsahuje popis skutku a jeho právní
kvalifikaci, tj. že „tím došlo k porušení ustanovení §18 odst. 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších
předpisů […], kdy: v obci smí jet řidič rychlostí nejvýše 50 km.h-1, a jde-li o dálnici nebo silnici pro motorová
vozidla, nejvýše 80km.h-1 a ke spáchání přestupku dle ustanovení §125c odst. 1 písm. f) bod 3 zákona
o silničním provozu“ (zvýraznění dodáno).
[19] Ve výroku je dále uvedeno, že „v daném případě tak došlo ke spáchání správního deliktu
provozovatele vozidla dle ustanovení §125f odst. 1 zákona o silničním provozu, neboť jako provozovatel vozidla
v rozporu s ustanovením §10 zákona o silničním provozu nezajistil, aby při užití vozidla na pozemní
komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemní komunikaci stanovená tímto
zákonem“ (zvýraznění dodáno).
[20] Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2017,
č. j. 4 As 165/2016 - 46, publ. pod č. 3656/2018 Sb. NSS, „správní orgán rozhodující o správním
deliktu musí ve výrokové části rozhodnutí (§68 odst. 2 správního řádu) uvést všechna ustanovení, byť obsažená
v různých právních předpisech, která tvoří v souhrnu právní normu odpovídající skutkové podstatě správního
deliktu.“ Zároveň ale „pokud správní orgán ve výrokové části rozhodnutí (§68 odst. 2 správního řádu) neuvede
všechna ustanovení, která zakládají porušenou právní normu, bude třeba v každém jednotlivém případě posoudit
závažnost takovéhoto pochybení. Při úvahách, zda je neuvedení určitého ustanovení ve výrokové části odstranitelné
interpretací rozhodnutí, bude významné zejména to, zda jasné vymezení skutku ve výroku rozhodnutí dovoluje
učinit jednoznačný závěr, jakou normu pachatel vlastně porušil. Důležité bude též to, jaká ustanovení ve výrokové
části správní orgán uvedl, a jaká neuvedl. Ke zrušení rozhodnutí bude třeba přistoupit i tehdy, nebude-li chybějící
ustanovení zmíněno ani v odůvodnění rozhodnutí.“
[21] Nejvyšší správní soud souhlasí se závěrem krajského soudu, že správní orgán
prvního stupně výrokem jasně vymezil, jakou povinnost stěžovatel svým jednáním porušil,
a toto jednání popsal. Formulace výroku je tak zcela v souladu se shora citovanou ustálenou
judikaturou Nejvyššího správního soudu. Z formulace výroku odpovídající doslovné citaci
§10 odst. 3 zákona o silničním provozu totiž vyplývá, že se stěžovatel dopustil jednání v rozporu
s odstavcem 3, nikoliv tedy dalšími odstavci §10 zákona o silničním provozu, a to i přesto,
že správní orgán neuvedl přímý odkaz na odstavec 3 dotčeného ustanovení. Z výroku
taktéž vyplývá, jakou konkrétní povinnost a pravidlo provozu na pozemní komunikaci
(§18 odst. 4 zákona o silničním provozu) stěžovatel jakožto provozovatel nezajistil, aby při užití
vozidla na pozemní komunikaci byla dodržována. Tato námitka stěžovatele není důvodná.
III.C Automatizovaný technický prostředek bez obsluhy
[22] Namítá-li stěžovatel, že rozhodnutí správního orgánu je nepřezkoumatelné, jelikož
nevykládá neurčitý právní pojem a neodůvodňuje, zda bylo měření prováděno „automatizovaným
technickým prostředkem užívaným bez obsluhy“ podle §125f odst. 1 a 2 písm. a) zákona o silničním
provozu, nelze takovou námitku shledat důvodnou.
[23] Podle §125f odst. 2 písm. a) zákona o silničním provozu provozovatel vozidla
za přestupek podle odstavce 1 odpovídá, pokud „porušení pravidel bylo zjištěno prostřednictvím
automatizovaného technického prostředku používaného bez obsluhy při dohledu na bezpečnost provozu
na pozemních komunikacích nebo se jedná o neoprávněné zastavení nebo stání.“
[24] Nejvyšší správní soud v souladu se svou ustálenou judikaturou uvádí, že nebylo třeba,
aby správní orgány takový pojem v rozhodnutí bez dalšího podrobně interpretovaly. Nejedná
se totiž o neurčitý právní pojem. „Neurčité právní pojmy zahrnují jevy, nebo skutečnosti, které nelze úspěšně
zcela přesně právně definovat; jejich obsah a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace
normy. Při interpretaci neurčitého právního pojmu se správní orgán musí zabývat konkrétní skutkovou podstatou,
jakož i ostatními okolnostmi případu, přičemž sám musí alespoň rámcově obsah a význam užitého neurčitého
pojmu objasnit, a to z toho hlediska, zda posuzovanou věc lze do rámce vytvořeného rozsahem neurčitého pojmu
zařadit. Zákonodárce užitím neurčitých pojmů dává orgánu aplikujícímu právní předpis prostor, aby posoudil,
zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého pojmu či nikoli. Současně však dbá na to, aby v zákoně
byly uvedeny alespoň některé charakteristické znaky, popř. umožňuje tak učinit v prováděcím předpise
(podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2005, č. j. 5 Afs 151/2004 - 73).
Neurčitým právním pojmem je tedy například pojem „veřejný zájem“ či „důvody zvláštního
zřetele“. Ačkoliv pojem automatizovaný technický prostředek užívaný bez obsluhy není zákonem
definován, jedná se o technický termín judikaturou již vícekrát vyložený, jenž je dostatečně
srozumitelný již ze svého jazykového vyjádření (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 3. 2009, č. j. 7 As 43/2008 - 97).
[25] Lze přitom souhlasit s krajským soudem, který v souladu s ustálenou judikaturou
Nejvyššího správního soudu k tomuto pojmu konstatoval, že se jedná především o technické
prostředky trvale nainstalované a zpravidla pevně zabudované na určitém místě, které nevyžadují
přítomnost obsluhujícího personálu; měřidlo je obsluhou toliko umístěno, nainstalováno,
případně spuštěno, avšak samotné měření již probíhá automaticky bez toho, aby obsluha
zařízení ovládala (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2018,
č. j. 9 As 220/2018 - 70). Takový výklad uvedeného pojmu také zjevně koresponduje
s významem, jaký mu přisuzoval v žalobě sám stěžovatel.
[26] Stěžovatel dále namítal, že použité zařízení nebylo automatizovaným technickým
prostředkem ve smyslu §125f odst. 2 písm. a) zákona o silničním provozu. K argumentaci
stěžovatele Nejvyšší správní soud uvádí, že jak správně konstatoval již krajský soud, v nyní
posuzované věci je ze správního spisu zřejmé, že silniční radarový rychloměr značky
Ramer AD9T je stacionárním zařízením, jež provedlo měření v automatizovaném režimu
bez obsluhy (viz zejména záznam o přestupku ze dne 15. 9. 2016 a ověřovací list příslušného
silničního radarového rychloměru ze dne 14. 7. 2016). Ze správního spisu ani tvrzení stěžovatele
(a ani z jiných okolností projednávané věci) nelze usuzovat, že by měření provedl přístroj,
který by kdokoliv obsluhoval. Skutkově a právně obdobnými situacemi, ve kterých došlo
k měření rychlosti radarovým rychloměrem značky Ramer AD9T, se Nejvyšší správní soud
zabýval již v rozsudcích ze dne 28. 3. 2017, č. j. 8 As 172/2016 - 36, ze dne 13. 4. 2017,
č. j. 7 As 282/2016 - 38, či ze dne 16. 5. 2018, č. j. 5 As 177/2017 – 49. V nich zdejší soud dospěl
k závěru, že radarový rychloměr značky Ramer AD9T lze užít jako automatizovaný technický
prostředek bez obsluhy. Nebylo tedy ani třeba k prokázání skutečnosti, že se v případě použitého
rychloměru jednalo o automatizovaný technický prostředek, provádět k důkazu vyjádření
Českého metrologického institutu ani stanovisko Ministerstva dopravy; to by bylo nadbytečné.
III.D Zavinění
[27] Není důvodná ani námitka stěžovatele, že vzhledem k účinnosti zákona č. 183/2017 Sb.,
je k naplnění skutkové podstaty §125f odst. 1 vyžadováno zavinění. Stěžovatel zároveň považuje
rozsudek za nepřezkoumatelný, jelikož krajský soud nevysvětlil pojem „naléhavý právní zájem“
a důvod, proč zákon č. 183/2017 Sb. nabyl účinnosti dříve než 15 dní po vyhlášení.
[28] Zákon č. 183/2017 Sb. mimo jiné v návaznosti na kodifikaci přestupků provedenou
zákonem č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon
o přestupcích“), změnil znění §125f zákona o silničním provozu tak, že podle odst. 1
se „provozovatel vozidla dopustí přestupku“ a za odstavec 2 vložil odstavec 3, jenž stanoví,
že „k odpovědnosti fyzické osoby za přestupek podle odstavce 1 se nevyžaduje zavinění“. Ve Sbírce zákonů byl
tento zákon vyhlášen dne 28. 6. 2017. Podle čl. CCLVII zákona č. 183/2017 Sb. nabyla tato
změna účinnosti dnem 1. 7. 2017.
[29] Podle §3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních
smluv (dále jen „zákon o Sbírce zákonů“), platí, že „pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají
právní předpisy účinnosti patnáctým dnem po vyhlášení. Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně
stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení.“
[30] „Podle ustálené legislativní praxe se v každém právním předpise výslovně stanoví den nabytí
jeho účinnosti. Ustanovení §3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., obsahuje dvě pravidla vztahující se k účinnosti
právních předpisů. K aplikaci pravidla zakotveného v §3 odst. 3 věta první zákona č. 309/1999 Sb., podle
kterého pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy účinnost patnáctým dnem po vyhlášení,
dochází s ohledem na současnou legislativní praxi zřídka. Toto ustanovení zákona č. 309/1999 Sb. tedy slouží
jako jakási „pojistka” pro případ možného opomenutí zákonodárce týkajícího se stanovení účinnosti
schvalovaného právního předpisu v průběhu legislativního procesu. Věta druhá §3 odst. 3 zákona
č. 106/1999 Sb. pak zákonodárci umožňuje ve výjimečných případech z důvodu obecného zájmu stanovit dřívější
počátek účinnosti, než činí obecná doba vacatio legis (15 dnů), nejdříve však lze účinnost právního předpisu
stanovit na den jeho vyhlášení. Je zřejmé, že s ohledem na zásadu „neznalost zákona neomlouvá“ by adresáti
právních norem měli mít dostatek času na seznámení se s právní normou, a dřívější počátek účinnosti,
než činí obecná doba legisvakance, by proto měl být zákonodárcem stanoven pouze v opravdu výjimečných
a nezbytných případech“ (podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2008,
č. j. 4 Ans 5/2007 – 60).
[31] V důvodové zprávě k zákonu č. 183/2017 Sb., je uvedeno: „V návaznosti na zákon
o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 3. srpna
pod č. 250/2016 Sb.) a zákon o některých přestupcích (zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 3. srpna 2016
pod č. 251/2016 Sb.) byl připraven návrh doprovodného zákona, který obsahuje návrh nezbytných změn
v zákonech obsahujících skutkové podstaty přestupků a dosavadních správních deliktů právnických
a podnikajících fyzických osob. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, zákon o některých přestupcích
i doprovodný zákon nabudou účinnosti shodně, tj. 1. července 2017. (…) Na základě koncepce reformy správního
trestání předkladatel navrhované regulace z titulu plnění koordinační úlohy v oblasti právní úpravy správního
trestání podle §12 odst. 2 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy
České republiky, ve znění pozdějších předpisů, dlouhodobě zastává a prosazuje názor, že typové znaky
skutkových podstat přestupků a jiných správních deliktů by měly být z povahy věci obsaženy v zákonech,
které obsahují povinnosti, jejichž porušení je znakem těchto skutkových podstat. (…) Tento proces však nebyl
dosud dokončen, a proto se navrhuje, aby součástí doprovodného zákona byl rovněž převod zbývajících skutkových
podstat do zvláštních zákonů obsahujících právní úpravu povinností, jejichž porušení je znakem těchto skutkových
podstat.“
[32] Jak je patrné z výše uvedeného, zákonodárce z důvodu jednoty právního řádu, sjednocení
data účinnosti předpisů, jež spolu úzce souvisí, a ukončení procesu, který měl za cíl zjednodušit
orientaci v přestupkových zákonech, zvolil cestu zkrácení legisvakanční lhůty. Jak Nejvyšší
správní soud již v obdobných případech posoudil, tento postup je zcela legitimní (podle rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2018, č. j. 9 As 220/2018 - 70, ze dne 28. 7. 2018,
č. j. 4 As 114/2018 - 49, a ze dne 22. 1. 2019, č. j. 7 As 449/2018 - 32). Zákon byl přijat a stal
se účinným tak, jak předvídají jeho ustanovení. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským
soudem, že zde není důvod pro předložení věci Ústavnímu soudu, neboť datum nabytí účinnosti
nebylo stanoveno v rozporu s ústavním pořádkem.
[33] S ohledem na to původní právní úprava zákona o silničním provozu i právní úprava
novelizovaná obsahují ustanovení o objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla.
Nic nenasvědčuje tomu, že záměrem zákonodárce, byť i jen dočasně, bylo toto pravidlo změnit
a zavést nutnost prokazovat zavinění. Daný správní delikt/přestupek má v zákoně své místo
pro případ, kdy není možné seznat řidiče vozidla, který konkrétní skutek spáchal, existuje
společenský zájem na dodržování zákona a jeho cíleném vymáhání a jsou splněny další ústavní
požadavky (srov. nález Ústavního soudu ze dne 16. 5. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 15/16).
[34] Nejvyšší správní soud taktéž dospěl k závěru, že krajský soud se podrobně zabýval
přechodem na novou právní úpravu, vysvětlil její východiska a zhodnotil, zda otázka zavinění
měla doznat nějaké změny z hlediska její překvapivosti pro adresáty. Zcela srozumitelně objasnil,
jak v daném případě probíhal legislativní proces a proč jej považuje za souladný se zákonem.
Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že rozsudek nemůže být považován
za nepřezkoumatelný, pokud je z něj zřejmé, jaké skutečnosti vzal soud v úvahu, jakým názorem
byl veden a tento vysvětlil. Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm
nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně
nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek
důvodů tak má místo zejména tehdy, opomene-li správní orgán či soud na námitku účastníka
zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013,
č. j. 1 Afs 92/2012 - 45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64). Správní orgány a soudy
ovšem nemají povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka
řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí. Takový postup
shledal ústavně konformním i Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08.
Napadený rozsudek uvedené podmínky přezkoumatelnosti splňuje.
III.E Existence skutkové podstaty
[35] Důvodná není ani námitka, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku ohledně
existence skutkové podstaty správního deliktu podle §125f odst. 1 zákona o silničním provozu.
Stěžovatel tvrdí, že právní úprava jej změnila na přestupek, přičemž se nejedná o změnu pouze
terminologickou, ale i změnu v právní úpravě, která může znamenat pro stěžovatele příznivější
výsledek.
[36] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem krajského soudu, že jednání stěžovatele
bylo trestné jak podle právní úpravy obsažené v zákoně o silničním provozu účinné
do 30. 6. 2017, tak podle znění tohoto zákona účinného od 1. 7. 2017. S účinností zákona
č. 183/2017 Sb. došlo pouze k terminologické změně a sjednocení a zjednodušení právní úpravy
správního trestání. Skutková podstata deliktu provozovatele vozidla ke dni právní moci
rozhodnutí žalovaného existovala v nezměněné podobě jako v okamžiku jeho spáchání. Žalovaný
proto nepochybil, když odvolání stěžovatele zamítl s poukazem na skutečnost, že druh a výměra
správního trestu v §125f odst. 4 zákona o silničním provozu jsou stejné jako sankce (nyní správní
trest) podle §125f odst. 3 zákona o silničním provozu účinného do 30. 6. 2017. Správní delikty
podle úpravy účinné do 30. 6. 2017 jsou po tomto datu považovány za přestupky bez toho,
že by jednání provozovatele vozidla, kterého se dopustil stěžovatel, přestalo být sankciováno
a považováno za protiprávní (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2018,
č. j. 4 As 114/2018 – 49). Změna v právní úpravě související s účinností zákona č. 183/2017 Sb.,
a zákona o přestupcích proto neměla v materiálním slova smyslu vliv na existenci skutkové
podstaty, kterou svým jednáním stěžovatel naplnil.
[37] Důvodná není ani námitka stěžovatele, že právní úprava účinná od 1. 7. 2017
je pro něj příznivější z důvodu kratších prekluzivních dob stanovených zákonem o přestupcích.
Krajský soud v bodech 57 až 62 napadeného rozsudku dospěl ke správnému závěru, že úprava
účinná od 1. 7. 2017 v případě stěžovatele není příznivější. Správně určil délku subjektivní
i objektivní promlčecí doby podle úpravy účinné před i po 1. 7. 2017 i to, že v případech obou
zákonných úprav běh a délka promlčecí dob nemůže znamenat pro stěžovatele příznivější
výsledek. Nutno je však úvaze krajského soudu vytknout, že vedle §112 odst. 1 zákona
o přestupcích opomněl aplikovat i odstavec 2 téhož ustanovení a nesprávně vyložil §32 odst. 3
zákona o přestupcích, podle kterého odpovědnost za přestupek zaniká nejpozději tři roky od jeho
spáchání; nikoliv tedy od přerušení promlčecí doby v důsledku vydání rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně (bod 62 napadeného rozsudku). Vydáním rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně, kterým byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání správního deliktu, nedošlo
ani k přerušení řízení, jak krajský soud taktéž vadně uvádí (bod 62 napadeného rozsudku).
Toto nesprávné posouzení krajského soudu však nemá vliv na zákonnost napadeného rozsudku.
III.F Mimořádné snížení sankce
[38] Stěžovatel dále namítá, že žalovaný neprovedl správní uvážení nad aplikací institutu
mimořádného snížení sankce, ačkoliv jsou pro to dány důvody, jelikož sankce byla uložena
jako preventivní na spodní hranici zákonného rozmezí s ohledem na absenci jakýchkoliv
přitěžujících okolností.
[39] Podle §44 odst. 1 zákona o přestupcích je za přestupky možné „uložit pokutu v částce nižší,
než je zákonem stanovená dolní hranice sazby pokuty, jestliže a) vzhledem k okolnostem případu a osobě
pachatele lze důvodně očekávat, že i tak lze jeho nápravy dosáhnout, b) je pokuta ukládána za pokus přestupku,
c) pokuta uložená v rámci zákonem stanovené dolní hranice sazby by byla vzhledem k poměrům pachatele
nepřiměřeně přísná, nebo d) pachatel spáchal přestupek, aby odvrátil útok nebo jiné nebezpečí, aniž byly zcela
naplněny podmínky nutné obrany nebo krajní nouze, nebo překročil meze jiné okolnosti vylučující protiprávnost.“
[40] K otázce, jakým způsobem je třeba aplikovat §44 zákona o přestupcích, se vyjádřil
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 5. 6. 2018, č. j. 4 As 96/2018 - 45, v němž vyslovil,
že „zákonodárce nekoncipoval institut mimořádného snížení výměry pokuty jako institut návrhový, a je proto
povinností správního orgánu zvážit, zda jsou dány důvody k postupu podle tohoto ustanovení. Tím totiž dojde
k naplnění zásady zákonnosti trestání a zásady individualizace sankce. Zároveň však je třeba uvést, že se jedná
o mimořádný institut, a není proto i s přihlédnutím k zásadě procesní ekonomie na místě po správních orgánech
požadovat, aby v každém jednotlivém případě v odůvodnění rozhodnutí uváděly důvody, pro které neshledaly
důvody pro aplikaci tohoto institutu“ a dále uvedl, že „právní úpravu obsaženou v §44 zákona o odpovědnosti
o mimořádném snížení výměry pokuty za přestupek by bylo v zásadě možné považovat za ustanovení,
které je pro pachatele příznivější, než dříve platná právní úprava, která uložení pokuty pod dolní hranicí sazby
stanovené zákonem neumožňovala.“
[41] Použití zásady retroaktivity ve prospěch pachatele by tedy připadalo v úvahu, pokud
by na případ stěžovatele mohl §44 odst. 1 zákona o přestupcích alespoň teoreticky dopadat.
Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, že se v posuzované věci jedná o příklad, kdy je vhodné
o mimořádném snížení sankce uvažovat, neboť nejsou dány žádné přitěžující okolnosti. Jak uvedl
Nejvyšší správní soud v již citovaném rozsudku č. j. 4 As 114/2018 – 49, tyto okolnosti nemají
takový charakter, aby zakládaly potřebu úvahy o aplikaci institutu mimořádného snížení výměry
sankce. Jedná se o zcela standardní případ deliktního jednání postihovaného citovanými
ustanoveními zákona o silničním provozu a obvyklých osobních poměrů pachatele,
přičemž stěžovatelem uváděné okolnosti byly správně hodnoceny s tím, že odůvodňují uložení
pokuty na spodní hranici zákonné výměry.
[42] Námitka stěžovatele, že z odůvodnění rozhodnutí žalovaného, jakož i z jeho postoje
v průběhu řízení před krajským soudem je zřejmé, že žalovaný zastával názor, že §44 odst. 1
zákona o přestupcích ani nelze aplikovat z důvodu jeho časové působnosti, je s ohledem
na shora uvedené zcela irelevantní a spekulativní. Shora totiž bylo jasně odůvodněno,
že §44 odst. 1 zákona o přestupcích nemohl být na případ stěžovatele aplikován.
III.G Porušení subsid iarity správního deliktu provozovatele vozidla
[43] V poslední námitce stěžovatel tvrdí, že krajský soud nesprávně posoudil otázku
subsidiarity správního deliktu provozovatele vozidla.
[44] Podle §125f odst. 5 zákona o silničním provozu „obecní úřad obce s rozšířenou působností
přestupek podle odstavce 1 projedná, pouze pokud učinil nezbytné kroky ke zjištění pachatele přestupku,
jehož znaky porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích vykazuje,
a a) nezahájil řízení o přestupku a věc odložil, protože nezjistil skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti
určité osobě, b) řízení o přestupku zastavil, protože obviněnému z přestupku nebylo spáchání skutku prokázáno.“
[45] Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu je učinění nezbytných kroků
ke zjištění pachatele nutno vykládat tak, že by bylo „proti smyslu úpravy správního deliktu
provozovatele vozidla vyžadovat po správních orgánech rozsáhlé kroky směřující k určení totožnosti přestupce,
nemají-li pro takové zjištění potřebné indicie a případné označení řidiče provozovatelem vozidla k výzvě podle
§125h odst. 6 zákona o silničním provozu zjevně nevede, resp. nemůže vést k nalezení a usvědčení pachatele
přestupku. Budou-li mít správní orgány (ať již na základě označení řidiče provozovatelem vozidla
nebo na základě jiných skutkových okolností) reálnou příležitost zjistit přestupce, musí se o to pokusit. […]
Pokud provozovatel vozidla k výzvě správního orgánu označí za řidiče osobu, kterou nelze dohledat
nebo se jí nedaří doručovat, případně označí osobu, která odepře podání vysvětlení z důvodu podle §60 odst. 1 věty
za středníkem zákona o přestupcích […], nebo dochází-li k řetězení označených osob (označený řidič označí
dalšího řidiče atd.), je podmínka učinění nezbytných kroků ve smyslu §125f odst. 4 zákona o přestupcích
naplněna a správní orgán po odložení či zastavení řízení o přestupku projedná správní delikt“ (viz rozsudek
ze dne 4. 7. 2018, č. j. 10 As 18/2018 – 59, ze dne 22. 10. 2015, č. j. 8 As 110/2015 - 46,
dále např. rozsudky ze dne 24. 5. 2017, č. j. 3 As 114/2016 - 46, nebo ze dne 16. 6. 2016,
č. j. 6 As 73/2016 - 40).
[46] V posuzovaném případě stěžovatel označil za řidiče W. H., bytem ulice M. 3, R., S. r. N.,
adresa pro doručování V. 1808/1, P. Dne 15. 9. 2016 byl řidič písemně vyzýván k podání
vysvětlení. Výzva mu byla doručována jak na adresu trvalého pobytu, tak na adresu pro
doručování. Jelikož doručování nebylo ani v jednom případě úspěšné, pokusil se o to správní
orgán prvního stupně opakovaně výzvou ze dne 23. 11. 2016 s předvoláním ke dni 14. 12. 2016.
Tato výzva byla doručena vhozením do schránky dne 6. 12. 2016. Dne 14. 12. 2016 správní orgán
prvního stupně obdržel vyjádření řidiče, že přestupek spáchal, odepřel však podání vysvětlení,
jelikož by vedlo k jeho obvinění. Správní orgán prvního stupně vyzval řidiče k doplnění jeho
vyjádření o úředně ověřený podpis, jelikož ze své úřední činnosti zjistil, že jméno řidiče figuruje
opakovaně u obdobných případů. To řidič odmítnul s tím, že tento požadavek je protiprávní.
Posléze správní orgán prvního stupně zjistil, že řidič W. H. byl dále označen ve dvaceti
obdobných případech po celé České republice. Správní orgán prvního stupně tak věc odložil.
[47] Stěžovatelem uvedenou osobu se tak přes veškerou snahu nepodařilo dohledat. V prvé
řadě se nedařilo označenému řidiči doručovat. Posléze odmítl vypovídat a odepřel i ověření
své totožnosti u písemného prohlášení, že přestupek spáchal. Ačkoliv stěžovatel označil
jako řidiče konkrétní osobu, neměl správní orgán prvního stupně reálnou možnost zjistit,
kdo je přestupcem. Za daných okolností, jak správně uvedl krajský soud v napadeném rozsudku,
správní orgán prvního stupně učinil všechny nezbytné kroky ke zjištění pachatele přestupku
ve smyslu §125f odst. 5 zákona o silničním provozu.
[48] K tomu lze dodat, že argumentaci o údajném řidiči W. H. uplatňují provozovatelé
opakovaně, jak vyplývá ze správního spisu. Jde o zjevné procesní obstrukce, které nepožívají
právní ochrany, a které - jsou-li správnímu orgánu známy z jeho úřední činnosti – odůvodňují
ukončení dalšího prověřování takové osoby, neboť to postrádá procesní efektivitu.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[49] Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že nebyly naplněny
tvrzené důvody kasační stížnosti, a proto ji podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[50] Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení a žalovaný netvrdil, že by mu nad rámec jeho běžné činnosti jakékoli náklady vznikly.
Proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že se žalovanému náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
nepřiznává (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. června 2019
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu