ECLI:CZ:US:2011:2.US.1512.11.1
sp. zn. II. ÚS 1512/11
Nález
Nález Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Stanislava Balíka a Dagmar Lastovecké - ze dne 8. září 2011 sp. zn. II. ÚS 1512/11 ve věci ústavní stížnosti J. K. proti rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, odboru pro oblast Praha, č. j. 027771/2005-631/Pac/G-6 ze dne 29. 9. 2005, jímž bylo stěžovateli uloženo zaplatit částku 3 600 Kč s příslušenstvím představující dlužnou cenu za poskytnutou službu elektronických komunikací.
Výrok
Rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, odboru pro oblast Praha, č. j. 027771/2005-631/Pac/G-6 ze dne 29. 9. 2005 se ruší.
Odůvodnění:
Stěžovatel se s odvoláním na porušení svých základních práv, zejména čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, kterým mu bylo uloženo zaplatit částku 3 600 Kč s příslušenstvím představující dlužnou cenu za poskytnutou službu elektronických komunikací.
V ústavní stížnosti stěžovatel uvádí, že je státním občanem Spolkové republiky Německo a trvale od roku 1980 bydlí ve F. n. M. Dne 24. 3. 2011 bylo stěžovateli do jeho bydliště doručeno vyrozumění o právní moci usnesení o nařízení exekuce a exekučního příkazu k provedení exekuce prodejem movitých věcí. Na základě tohoto dokumentu se poprvé dozvěděl, že vůči němu společnost Telefonica 02 Czech Republic, a. s., má nějakou pohledávku a že probíhá exekuční řízení. V dokumentu však nebylo uvedeno, na základě jakého exekučního titulu byla exekuce nařízena.
Stěžovatel prostřednictvím svého právního zástupce dne 31. 3. 2011 nahlédl do správního spisu Českého telekomunikačního úřadu (dále též jen "ČTÚ") sp. zn. 027771/2005-631/Pac, ve kterém poprvé zjistil, že proti němu bylo u tohoto úřadu vedeno řízení o zaplacení telekomunikačních služeb údajně mu poskytnutých v období od 1. 5. 2004 do 16. 1. 2005. Ve správním řízení byl stěžovatel zastoupen opatrovníkem, zaměstnankyní ČTÚ J. Č., které byly doručovány veškeré písemnosti týkající se uvedeného správního řízení, mimo jiné i rozhodnutí č. j. 027771/2005- 631/Pac/G-6 ze dne 29. 9. 2005, na základě kterého byla následně na majetek stěžovatele nařízena exekuce.
Stěžovatel namítá, že jeho opatrovníkem byla ustanovena zaměstnankyně ČTÚ, která pro svůj pracovněprávní vztah ke správnímu orgánu, který ve věci rozhodoval, přirozeně žádným způsobem nehájila oprávněné zájmy stěžovatele. Ze správního spisu vůbec nevyplývá, že by zjišťovala, zda stěžovatel skutečně odebíral nějaké telekomunikační služby na adrese P., když se mu na tuto adresu nedařilo doručovat písemnosti.
Stěžovatel spatřuje v postupu ČTÚ, který mu ustanovil jako opatrovníka ve správním řízení svého zaměstnance, který z povahy věci nemohl účinně bránit práva stěžovatele, porušení práva na spravedlivý proces zaručeného mu ustanovením čl. 36 odst. 1 Listiny. Stěžovateli, jehož pobyt nebyl správnímu orgánu znám, sice bylo třeba zajistit ochranu jeho zájmů i základních práv prostřednictvím opatrovníka, avšak pokud jím byl ustanoven zaměstnanec správního orgánu, který následně vydal rozhodnutí, které se stalo podkladem pro budoucí nařízení exekuce, stěžovateli nebyla zajištěna ochrana jeho zájmů. Ustanovená opatrovnice nevznesla v průběhu celého správního řízení žádné námitky, a její funkce tak spočívala prakticky pouze v přebírání písemností.
V doplnění ústavní stížnosti stěžovatel uvedl, že naposledy v České republice využíval nějaké telekomunikační služby před rokem 1980, kdy emigroval. Je proto vyloučeno, aby v letech 2004 až 2005 využíval telekomunikační služby spojené s telefonním číslem XXXXXXXXX. Stěžovatel se rovněž nedozvěděl o nařízení exekuce, neboť usnesení i příkaz k provedení exekuce prodejem movitých věcí, které měly nabýt právní moci již dne 19. 11. 2009, mu nebyly doručeny. Soudní exekutor, který byl schopen zjistit adresu trvalého pobytu stěžovatele ve F. n. M., nedoručil stěžovateli na tuto adresu také usnesení o nařízení exekuce, aby stěžovatel mohl využít svého zákonného práva podat proti tomuto usnesení opravný prostředek. Stěžovatel dodává, že Obvodní soud pro Prahu 8 usnesením č. j. 15 Nc 6885/2007-31 ze dne 27. 5. 2011 rozhodl k jeho návrhu o odložení exekuce až do pravomocného rozhodnutí o návrhu na zastavení exekuce.
Společnost Telefonica 02 Czech Republic, a. s., exekučně vymáhá po stěžovateli plnění za služby, které nevyužil, neboť se zdržoval ve Spolkové republice Německo, což prokázal ve svém návrhu na odklad a zastavení exekuce. Společnost však nevyslovila souhlas se zastavením exekuce s odkazem na obsah exekučního titulu, ze kterého dle jejího tvrzení vyplývá, že stěžovatel služby telefonního operátora využíval. Pro stěžovatele je proto potřebné dosáhnout zrušení rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu vydaného za porušení ústavně zaručených práv stěžovatele.
Český telekomunikační úřad ve vyjádření k ústavní stížnosti zejména uvedl, že o povinnosti zaplatit předmětnou částku rozhodl na základě návrhu společnosti ČESKÝ TELECOM, a. s., (právní předchůdce společnosti Telefonica Czech Republic, a. s.), přičemž závazek stěžovatele vyplýval ze smluvního vztahu, který vznikl dne 24. května 1960 na základě telefonní přihlášky ze dne 18. ledna 1960. Písemnosti byly marně doručovány na adresu uvedenou v návrhu na zahájení řízení i na adresu zjištěnou z informačního systému evidence obyvatel.
Vzhledem k tomu, že došlo k naplnění podmínek stanovených správním řádem (§16 odst. 2), byl rozhodnutím ČTÚ dne 18. srpna 2005 stěžovateli ustanoven opatrovník. Rozhodnutí ve věci bylo vydáno dne 29. září 2005, právní moci nabylo dne 5. listopadu 2005 a vykonatelným se stalo dne 22. listopadu 2005. Úřad jako správní orgán a následně i opatrovník postupovali v souladu s příslušnými zákony [zákon č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, a zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích)] a správním řádem. Pobyt stěžovatele byl řádně ověřen a skutečnost, že mu byl ustanoven opatrovníkem zaměstnanec správního orgánu, není s těmito předpisy v rozporu. Ve zvolené osobě opatrovníka je nutné především spatřovat odborníka na danou problematiku a skutečnost, že opatrovník "nevznesl žádné námitky", tedy např. nevyužil možnosti podat řádný opravný prostředek, neprokazuje, že řádně stěžovatele nezastupoval. Podle názoru ČTÚ nelze pouze na základě jediné premisy, tedy existence pracovněprávního vztahu ke správnímu orgánu, presumovat chování opatrovníka a jeho "zainteresovanost" na urychlení řízení, resp. jeho schopnost a vhodnost pro hájení práv zastoupeného. Postup opatrovníka je tedy třeba hodnotit vždy s ohledem na konkrétní okolnosti případu, nikoli paušálně, jak činí stěžovatel v ústavní stížnosti. V daném případě dle ČTÚ nedošlo ke kolizi zájmů opatrovníka.
Vzhledem k tomu, že ve vyjádření nebyly uvedeny žádné nové skutečnosti ani jiné právní stanovisko, nebylo vyjádření zasíláno stěžovateli k replice.
Podle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Poté, co si Ústavní soud vyžádal souhlasy účastníků, rozhodoval ve věci bez nařízení ústního jednání.
Z obsahu napadeného rozhodnutí a připojeného spisu vyplynulo, že ČTÚ napadeným rozhodnutím vyhověl návrhu společnosti ČESKÝ TELECOM, a. s., a rozhodl, že stěžovatel jako uživatel specifikované telefonní stanice je podle §64 odst. 1 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), povinen uhradit dlužnou cenu za poskytnuté komunikační služby spolu s vyčíslenými úroky a dále zaplatit náklady řízení. ČTÚ v odůvodnění uvedl, že stěžovatel ani v průběhu řízení neprokázal, že zaplatil úhrady za užívání telefonní stanice za období od 1. 5. 2004 do 16. 1. 2005, tj. ke dni ukončení jejího provozu pro neplacení úhrad za poskytnuté služby. Zásilky ČTÚ se nepodařilo doručit na známou adresu, tak jak je shora uvedeno, a proto byl stěžovateli ustanoven ve smyslu §16 odst. 2 správního řádu opatrovník.
Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou, zda jsou splněny všechny formální náležitosti a předpoklady ústavní stížnosti; posuzoval, zda byla dodržena šedesátidenní lhůta pro její podání a zda je ústavní stížnost přípustná. Napadené rozhodnutí totiž nabylo právní moci, aniž by proti němu byl podán opravný prostředek. Ústavní soud již v minulosti konstatoval, že pokud je podstatou ústavní stížnosti právě otázka, zda orgán veřejné moci prvního stupně postupoval správně, "když a jak" stěžovateli ustanovil opatrovníka, přičemž z toho důvodu nebylo předmětné rozhodnutí stěžovateli nikdy doručeno, a nemohl tak vyčerpat všechny prostředky poskytnuté zákonem k ochraně jeho práv, je taková ústavní stížnost přípustná [např. nálezy sp. zn. II. ÚS 1090/07 ze dne 7. 8. 2007 (N 124/46 SbNU 171), sp. zn. I. ÚS 559/2000 ze dne 25. 9. 2002 (N 111/27 SbNU 233) a sp. zn. I. ÚS 3267/07 ze dne 9. 6. 2008 (N 106/49 SbNU 555), všechny dostupné na http://nalus.usoud.cz]. Stěžovatel se ústavní stížností podanou dne 24. 5. 2011 domáhá zrušení rozhodnutí, jež bylo vydáno v řízení, jehož byl (resp. měl být) účastníkem. O tomto rozhodnutí se však dozvěděl až dne 24. 3. 2011 z oznámení o nabytí právní moci usnesení o nařízení exekuce, resp. dne 31. 3. 2011 při nahlížení do spisu ČTÚ. Ústavní soud proto přistoupil k meritornímu přezkoumání ústavní stížnosti, neboť je zřejmé, že předmětné usnesení nebylo stěžovateli řádně doručeno, a nemohl tak vyčerpat všechny zákonem dané procesní prostředky, ani podat ústavní stížnost ve lhůtě 60 dnů podle zákona o Ústavním soudu.
Ústavní stížnost posuzoval Ústavní soud z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti, který není další instancí v systému všeobecného soudnictví, není soudem nadřízeným obecným soudům a obdobně orgánům veřejné moci a jako takový je oprávněn do jejich rozhodovací pravomoci zasahovat pouze za předpokladu, že nepostupují v souladu s principy obsaženými v hlavě páté Listiny. S ohledem na zjištěné skutečnosti dospěl k závěru, že právě k výše uvedenému porušení principů obsažených v Listině, opravňujícímu zásah Ústavního soudu, došlo.
Ústavní soud podotýká, že obdobnými ústavními stížnostmi [nález sp. zn. II. ÚS 2966/09 ze dne 23. 2. 2010 (N 34/56 SbNU 383), nález sp. zn. I. ÚS 3267/07 ze dne 9. 6. 2008 (N 106/49 SbNU 555), nález sp. zn. IV. ÚS 2992/08 ze dne 19. 5. 2010 (N 109/57 SbNU 397), nález sp. zn. II. ÚS 1090/07 ze dne 7. 8. 2007 (N 124/46 SbNU 171), nález sp. zn. II. ÚS 817/11 ze dne 24. 5. 2011 (N 100/61 SbNU 519)] s podobnou ústavněprávní argumentací jako v nyní projednávané věci se již ve svých rozhodnutích zabýval, přičemž přijaté závěry jsou aplikovatelné i na projednávanou věc.
Ústavní soud se v minulosti opakovaně vyjádřil k výkladu a aplikaci ustanovení §29 odst. 3 o. s. ř., které umožňuje ustanovit opatrovníka účastníkovi řízení, jehož pobyt není znám. S ohledem na to, že právní úprava správního řízení umožňuje správním orgánům ustanovit opatrovníka osobě neznámého pobytu za stejných podmínek jako soudu [§32 odst. 2 písm. d) správního řádu] a správní orgány přitom disponují stejnou možností zjistit od ostatních orgánů veřejné moci všechny skutečnosti důležité pro řízení a rozhodnutí (§128 o. s. ř. a §50 odst. 2 správního řádu), dopadají v tomto směru právní názory vyslovené ve vztahu k pravomoci soudu ustanovit opatrovníka účastníkovi řízení neznámého pobytu i na pravomoc správního orgánu.
Z ustálené judikatury Ústavního soudu předně vyplývá, že zákonná ustanovení upravující možnost ustanovení opatrovníka nemohou být používána jen z důvodu urychleného vyřízení věci [nález sp. zn. IV. ÚS 200/97 ze dne 7. 12. 1998 (N 149/12 SbNU 381), dostupný též na http://nalus.usoud.cz]. Nepřítomnému účastníkovi soudního řízení musí být zajištěna ochrana jeho zájmů i základních práv; funkce opatrovníka byla vytvořena proto, aby do důsledku hájila zájmy nepřítomného, což představuje mj. studium spisu, podávání vyjádření a vedení celého sporu za nepřítomného tak, jak by takovou povinnost byl nucen plnit smluvní zástupce [srov. nález sp. zn. I. ÚS 559/2000 ze dne 25. 9. 2002 (N 111/27 SbNU 233)]. Jedná se tu totiž o dosažení ústavněprávní maximy rovnosti účastníků řízení.
Proto ustanovení opatrovníka účastníku řízení, jehož pobyt není znám, musí vždy předcházet šetření, zda jsou dány předpoklady pro tento postup v řízení, a současně je zapotřebí zvažovat, zda není možno použít jiné opatření [nález sp. zn. I. ÚS 322/2000 ze dne 16. 10. 2001 (N 150/24 SbNU 105), dostupný též na http://nalus.usoud.cz].
K osobě opatrovníka Ústavní soud dále připomíná, že je třeba jej hledat především v okruhu osob blízkých osobě zastupovaného, resp. těch, jež jsou schopny skutečně reprezentovat zájmy účastníka [nález sp. zn. I. ÚS 559/2000 (viz výše)]. Při ustanovení opatrovníka je nutno přísně vážit, aby nedošlo ke kolizi zájmů zástupce a zastoupeného. Nelze totiž očekávat, že podřízený pracovník - zaměstnanec ČTÚ jako opatrovník účastníka řízení ve věci řešené tímtéž orgánem bude brojit proti jeho postupu a rozhodnutí [nález sp. zn. II. ÚS 629/04 ze dne 31. 3. 2005 (N 69/36 SbNU 731)]. Je tedy zásadně nevhodné, pokud je opatrovníkem účastníka řízení ustanovena osoba podřízená orgánu veřejné moci, který vede řízení, a to právě s ohledem na z toho plynoucí konflikt mezi povinnostmi vůči zaměstnavateli a vůči účastníkovi řízení. Skutečnost, že v souzené věci opatrovník nepodal opravný prostředek proti rozhodnutí napadenému ústavní stížností, je tedy nutné vidět právě ve světle tohoto konfliktu zájmů.
V projednávané věci přitom již z návrhu na zahájení řízení vyplývá, že stěžovatel se zřejmě na uvedené adrese nezdržuje, neboť došlo i k vrácení zásilky, kterou měl být vyrozuměn o ukončení provozu telefonické stanice z důvodů neplacení úhrad za poskytnuté služby. Návrh byl navíc podložen přihláškou z roku 1960, ve které stěžovatel ani nebyl nijak průkazně identifikován. V případě prostudování spisu by opatrovníkovi tyto skutečnosti, které ostatně měly být registrovány již před vydáním napadeného rozhodnutí a mělo na ně být ve vztahu k navrhovateli reagováno, musely být zřejmé (zvláště pokud se mělo jednat o erudovaného odborníka, jak uvádí ČTÚ). Bylo namístě proto učinit další vhodné kroky, např. ověřit u navrhovatele kým, resp. jakým jménem a z jaké adresy, případně účtu byly doposud služby řádně hrazeny. I když lze obecně konstatovat, že možnosti správního orgánu ke zjištění skutečného místa pobytu účastníka řízení mohou být někdy omezené, je nezbytné před ustanovením opatrovníka z důvodu neznámého pobytu účastníka řízení vyčerpat všechny nabízející se možnosti za účelem zjištění místa pobytu, resp. identifikace osoby čerpající služby. V tomto smyslu lze dát stěžovateli za pravdu v tom, že exekutor vyvinul úsilí, aby se mu posléze adresa stěžovatele ve Spolkové republice Německo zjistit podařila.
S ohledem na shora uvedené Ústavní soud uzavírá, že se neztotožňuje s názorem Českého telekomunikačního úřadu, dle nějž se v daném případě ze strany tohoto orgánu nejednalo o formální postup a zájmy opatrovníka jako zaměstnance ČTÚ nemohly být v kolizi se zájmy stěžovatele. Naopak ze spisu vyplývá, že ve věci byly od počátku činěny pouze paušální formální kroky, které v důsledku procesně vadného pravomocného rozhodnutí vedly k nařízení exekuce vůči osobě, ohledně níž jsou dokonce pochybnosti, zda předmětnou telefonní stanici užívala či její užívání umožnila. Riziko vzniku nákladů odvolacího řízení, ve kterém mohly být uvedené pochybnosti odstraněny, event. objasněna celá situace a případně zajištěno řádné doručení rozhodnutí, je méně závažné než současný způsob, kterým je vzniklá situace napravována.
Ústavní soud tedy uzavírá, že spatřuje porušení čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny ze strany Českého telekomunikačního úřadu v tom, že před ustanovením opatrovníka nedostatečným a formálním způsobem zjišťoval místo pobytu stěžovatele, neověřil jeho identifikaci a jako opatrovníka ustanovil svoji zaměstnankyni, která z povahy věci nemohla účinně hájit stěžovatelova práva, čímž stěžovateli znemožnil účast na řízení a možnost domoci se v něm svých práv. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí.
Ústavní soud ústavní stížnosti jako opodstatněné v celém rozsahu vyhověl a v souladu s §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu napadené rozhodnutí zrušil.