ECLI:CZ:NSS:2016:3.AS.18.2016:75
sp. zn. 3 As 18/2016 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobců a) Ing. J.W., a
b) A. W., obou zastoupených JUDr. Františkem Šístkem, advokátem se sídlem Praha 10,
Sportovní 826/8, proti žalovanému Krajskému úřadu Středočeského kraje, se sídlem Praha 5,
Zborovská 11, za účasti osob zúčastněných na řízení I) Města Votice, se sídlem Votice,
Komenského nám. 700, II) P. V., III) S. S., a IV) Ing. H. J., v řízení o kasační stížnosti žalobců
proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 13. 1. 2016, č. j. 46 A 71/2013 - 122,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobci n emaj í p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 27. 6. 2013, č. j. 065931/2013/KUSK-DOP/Svo, žalovaný
zamítl odvolání žalobců (dále „stěžovatelé“) a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu
Votice (dále „silniční správní úřad“) ze dne 12. 3. 2013, č. j. 5802/2013/SD-KO,
sp. zn. 965/11/OSČD-KO, kterým silniční správní úřad deklaroval existenci veřejně přístupné
účelové komunikace podle §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích,
ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o pozemních komunikacích“). Dle tohoto rozhodnutí
je tato komunikace je podle §19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích určená k obecnému
užívání v hranicích, jež jsou v terénu znatelné podle zpevněného a užívaného stavu
pozemní komunikace na pozemkových parcelách p. č. 1149, 1195/1 (PK 1195 část),
st. p. 174 (PK 1195 část), části p. č. 1159/1 (PK 1146 část a PK 1145/1 část) a p. č. 1195/2
v k. ú. Budenín, obci Votice (dále též „sporná komunikace“), jež jsou v části specifikovány
zaměřením skutečného stavu komunikace zpracovaným v září 2010 formou geometrického
zaměření, které je součástí projektové dokumentace zpracované R. T., IČ X a které tvoří nedílnou
přílohu tohoto rozhodnutí.
Rozhodnutí žalovaného napadli stěžovatelé správní žalobou, podanou ke Krajskému
soudu v Praze (dále „krajský soud“), v níž namítali, že nebyl dán souhlas vlastníka k obecnému
užívání pozemní komunikace a nebyla splněna podmínka nutné komunikační potřeby.
Dle žalobců správní orgány vůbec neidentifikovaly bývalé vlastníky pozemků, proto nelze
konstatovat, že tito předchozí vlastníci užívání pozemků strpěli. Žalobci uvedli, že nekladli
fyzické zábrany užívání pozemků, neboť nechtěli zneužívat svých vlastnických práv a vyhrocovat
sousedské vztahy. Poukázali přitom na existenci alternativní přístupové komunikace
na pozemcích města Votice, která je celoročně sjízdná a jejímuž fungování by postačila řádná
údržba městem. Dne 20. 11. 2015 žalobci soudu předložili podání, v němž uvedli, že alternativní
komunikace byla v mezidobí opravena a je proto nyní sjízdná pro všechna vozidla. Spolu
s podáním předložili soudu i aktuální fotografie alternativní komunikace.
Krajský soud žalobu stěžovatelů zamítl. Uvedl, že stěžovatelé nerozporují,
že komunikace splňuje znaky uvedené v §2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, ani fakt,
že její funkce není zajištěna soukromoprávním institutem. Spornými otázkami jsou existence
souhlasu vlastníka a existence nutné komunikační potřeby. Podle krajského soudu bylo
ve správním řízení bezpečně zjištěno, že komunikace byla veřejně užívána desítky let,
aniž by vlastníci pozemků projevili s tímto užíváním nesouhlas. Tomuto závěru nemůže
být na překážku, že žalovaný předchozí vlastníky výslovně nejmenoval. Z výpovědí řady svědků
i účastníků řízení vyplynulo, že komunikace je veřejně užívána od nepaměti, respektive, že cestu
užívají již několik desítek let a společnými silami ji v minulosti opravovali. Uvedli, že spornou
komunikaci vybudoval otec předchozího vlastníka pana K., a to před 81 lety a nikdy ji veřejnosti
neuzavíral. Ze správního spisu neplyne, že by před rokem 2010 kdokoliv něco namítal proti
veřejnému užívání sporné komunikace. Desítky let trvající nerušené užívání komunikace trvalo i
po navrácení pozemků právním předchůdcům stěžovatelů v restituci. Podle krajského soudu tedy
žalovaný správně uzavřel, že stěžovatelé a jejich právní předchůdci s veřejným užíváním
komunikace konkludentně souhlasili. Nesouhlas stěžovatelů vyjádřený v roce 2010 již nemohl
zpětně spornou komunikaci zbavit statusu veřejně přístupné účelové komunikace.
Při posouzení existence nutné komunikační potřeby vycházel krajský soud ze závěrů
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, č. j. 5 As 3/2009 – 76.
Uvedl, že silniční správní úřad opřel své závěry o zjištění ze souvisejícího řízení ve věci
č. j. 18384/2012/SD-KO, dle kterého dopravně technický stav alternativní přístupové cesty
již nevykazuje znaky dopravní cesty ve smyslu §2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích;
chybí zpevněný povrch v celé délce, na několika místech je souvislá vrstva bahna v místě vyjetých
kolejí, povrch je tvořen trávou. Ve vyjetých kolejích jsou vidět stopy po těžkých zemědělských
a lesnických strojích. V místech silného zabahnění tvoří výškový rozdíl mezi trávou
v ose komunikace a vyjetými kolejemi cca 15 – 20 cm. Stav komunikace umožňuje bezpečný
pohyb pouze pro pěší nebo pro obhospodařování pozemků těžkou technikou. Soud konstatoval,
že tyto závěry silničního správního úřadu mají oporu ve výpovědích místních obyvatel,
zachycených v průběhu ústního jednání i ve fotografické dokumentaci a stěžovatelé tyto závěry
nedokázali zpochybnit. Informace z podání stěžovatelů ze dne 20. 11. 2015 vyhodnotil krajský
soud jako nerelevantní pro posuzovanou věc s ohledem na §75 odst. 1 soudního řádu správního
(dále „s. ř. s.“), dle něhož rozhoduje soud podle skutkového a právního stavu existujícího v době
rozhodování správního orgánu. Změny, které nastaly až po vydání napadeného správního
rozhodnutí, nemohou mít na rozhodnutí soudu vliv. Stěžovatelé by tak mohli pouze iniciovat
na základě podstatné změny okolností nové řízení o deklaraci charakteru sporné účelové
komunikace.
Kasační stížností stěžovatelé napadají rozsudek krajského soudu z důvodu podle §103
odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Vymezili se proti konstatování krajského soudu, že informace
z jejich podání ze dne 20. 11. 2015 nejsou pro rozhodnutí soudu relevantní, jelikož nastaly
až po vydání rozhodnutí žalovaného. Soud podle nich měl přihlédnout k nové informaci o stavu
alternativní komunikace. Místo toho podle stěžovatelů soud použil tuto informaci zcela opačně
jako jeden z argumentů k zamítnutí žaloby. Tím, že nevyhodnotil předložené důkazy, zatížil soud
své rozhodnutí nepřezkoumatelností. Z odůvodnění rozsudku rovněž není zřejmé, zda soud
zjistil z obsahu správního spisu, že správní orgán popřel existenci alternativní účelové
komunikace i přes to, že silniční správní úřad na ní řídil provoz dopravním značením. Z rozsudku
zároveň není patrné, zda se soud zabýval „podjatou atmosférou“ na Městském úřadu Votice.
Stěžovatelé též zdůraznili, že účelová komunikace neslouží pro přístup k rodinným
domům, ale pro přístup k rekreačním objektům žadatelů o vydání rozhodnutí. Soud též zcela
pominul, že i když si byli stěžovatelé vědomi, že nemohou klást fyzické překážky v užívání
účelové komunikace, vedou právě pro svůj nesouhlas s tím, aby komunikace měla charakter
veřejné komunikace, řízení o charakteru pozemní komunikace a také samostatné řízení
o regulování provozu na předmětné pozemní komunikaci. V současné době je již zcela
bez významu, co se dělo na komunikaci v době totalitních režimů, neboť aktuální charakter
komunikace je již zcela odlišný a posuzovaná komunikace nemá stejné stavební parametry,
jaké měla před převodem vlastnictví na stěžovatele. Soud pominul i to, že stěžovatelé nabídli
všem sousedům uzavření písemných smluv o užívání jejich pozemní komunikace
a že se realizovala pouze jediná. Stěžovatelé nemohli ovlivnit odmítavý postoj účastníků řízení
ke sjednání nabízeného smluvního přístupu na pozemky stěžovatelů. Užívání pozemní
komunikace není zajištěno soukromoprávním institutem právě pro chování některých účastníků
řízení.
Stěžovatelé dále namítali, že kupní smlouvou ze dne 9. 3. 2002 (kterou nabyli dotčené
nemovitosti do svého vlastnictví) nebyla jejich vlastnická práva jakkoliv omezena. Předchozí
vlastníci se totiž pozemkové držby fakticky neujali, pouze nabyli nemovitosti v restitučním řízení.
Správní orgán ani soud se způsobem nabytí pozemků stěžovateli nezabývaly a neprovedly k němu
dokazování. Stěžovatelé v této souvislosti odkazují na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008,
sp. zn. II. ÚS 268/06.
Krajskému soudu stěžovatelé vytýkají i to, že neprovedl žádné dokazování k otázce,
zda stěžovatelé dali konkludentní souhlas k obecnému užívání komunikace. Z dosavadního
jednání stěžovatelů je přitom zřejmé, že neprojevili vůli věnovat komunikaci veřejnému užívání.
Takovou vůli neprojevil ani jejich právní předchůdce. Měl-li soud pochybnosti o existenci
souhlasu, měl rozhodnout ve prospěch stěžovatelů. K tomu odkazují na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011 – 99.
Soud podle stěžovatelů pochybil i při posouzení existence alternativní komunikace.
Zcela opomenul důkazy, kterými stěžovatelé prokazovali, že alternativní komunikace vznikla
dříve než sporná účelová komunikace a že sporná komunikace původně ani nebyla určena
pro spojení s jinými cizími nemovitostmi, jelikož vedla pouze od silnice na hráz,
kde byla ukončena. Pro většinu účastníků nepředstavuje sporná komunikace nezbytnou
komunikační spojnici. Její užívání může být bez potíží regulováno soukromoprávní dohodou
a i bez této dohody je zajištěn přístup po alternativní městské komunikaci, jejíž parametry
dostačují pro chůzi i jízdu motorovým vozidlem. Stěžovatelé odkazují rovněž na rozsudek
Nejvyššího správního soudu, ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011 – 99, podle jehož závěrů
může být vhodnou alternativní komunikací i komunikace představující zhoršení komunikačních
možností.
Stěžovatelé též namítají, že jedinou účastnicí řízení, mající zájem na užívání sporné
účelové komunikace, je S. S. (osoba zúčastněná na řízení ad III), která nemá na svém pozemku
žádnou stavbu. Podle stěžovatelů sporná komunikace slouží zejména pro přístup k jejich
stavbám; za nimi již se jedná jen o neudržovanou pěšinu o dvou stopách. To vyplývá z mapových
podkladů, katastrálních plánů a fotografií, jimiž soud neprovedl důkaz.
Stěžovatelé tak shrnují, že soud neprovedl dokazování v dostatečném rozsahu a odkazují
ohledně nezbytnosti dokazování na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 – 60. Stěžovatelé rovněž nesouhlasí s úvahou krajského soudu,
že mohou podat nový návrh na deklaraci charakteru sporné účelové komunikace pro změnu
kvality alternativní komunikace. Podle stěžovatelů byly v době rozhodování žalovaného známy
všechny skutečnosti rozhodné pro věcně správné rozhodnutí. Z pohledu krajského soudu
nemohlo být zjištění o lepším stavu alternativní komunikace důvodem k zamítnutí žaloby.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že správní soud
musí rozhodovat podle skutkového stavu v době rozhodování silničního správního úřadu
(tedy ke dni 12. 3. 2013). K tomuto datu nebyla prokázána existence alternativní komunikace.
Stěžovatelé byli seznámeni s podklady pro rozhodnutí a žádné důkazní návrhy neuplatnili.
Argumentaci nálezem Ústavního soudu shledává žalovaný nepřípadnou, neboť pozemek
stěžovatelů byl zatížen veřejným užíváním ještě před tím, než přešel do vlastnictví státu. Je navíc
nesporné, že stěžovatelé veřejnému užívání pozemku jako komunikace nebránili od nabytí
pozemků v roce 2002 minimálně do roku 2010. Argumentace stěžovatelů ohledně hodnocení
stavu a srovnatelnosti alternativní komunikace je pouze jejich subjektivním názorem. Ke kvalitě
pozemní komunikace se může vyjádřit nebo rozhodnout pouze příslušný správní úřad. Žalovaný
proto navrhuje zamítnutí kasační stížnosti a požaduje náhradu nákladů řízení podle nálezu
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/13.
Osoba zúčastněná na řízení S. S. ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že stěžovatelé
v době, kdy pozemky se spornou komunikací kupovali, věděli o jejím veřejném užívání.
Připustila, že chce zanechat svůj pozemek potomkům přístupný a má tedy na věci osobní zájem.
O alternativní komunikaci uvedla, že je položena pod okolním terénem, proto na ni prosakuje
voda. V minulosti nebyla užívána jako přístupová komunikace k budovám a ostatním pozemkům.
Aby se stěžovatelka dostala ke své nemovitosti po alternativní komunikaci, musela by stejně užít i
komunikaci ve vlastnictví stěžovatelů. Vyjádřila se rovněž k situaci v místě, kde sporná
komunikace prochází po hrázi rybníka (mokřadu). Vymezila se proti odkazu stěžovatelů na
„furiantské jednání“ uživatelů sporné komunikace a vyjádřila se k nabídce smlouvy na užívání
sporné komunikace, jež jí byla učiněna. Též se vyjádřila k námitce stěžovatelů, že jejich práva
nebyla kupní smlouvou na předmětné pozemky nijak omezena. Dále se vyjadřuje k současnému
faktickému omezení provozu na sporné komunikaci a uvádí, že na alternativní komunikaci je
umístěna značka se zákazem vjezdu osobních automobilů, motorek s tím, že vjezd je pouze na
povolení Městského úřadu Votice.
Ke kasační stížnosti se vyjádřila též Ing. H. J. (osoba zúčastněná na řízení). Uvedla, že
jako vlastník má právo na zajištění přístupu ke svým nemovitostem, přičemž alternativní cesta
v současné době neexistuje. Zdůrazňuje, že navrhovaná alternativní komunikace vede mokřinami
a přikládá kopii odpovědi Městského úřadu Votice ze dne 18. 1. 2016 na svou žádost o
přezkoumání stavu alternativní komunikace, z níž vyplývá, že městský úřad po místním šetření
rozhodl o ponechání omezujícího značení na alternativní komunikaci. Sporná komunikace vede
po zpevněném tělese hráze bývalé vodní nádrže, není podmáčena a desítky let slouží
jako přístupová komunikace k nemovitostem v lokalitě Občiny, kam jiná cesta přístupná autům
nevede. To muselo být zřejmé i stěžovatelům při koupi sporné cesty. Dále osoba zúčastněná
popisuje historii vzniku propusti v hrázi, upozorňuje, že jí ani jejímu bratru stěžovatelé uzavření
smlouvy o přístupu nenabídli a uvádí, že sporná komunikace slouží jako dostatečný přístup
k nemovitostem.
Stěžovatelé reagovali na vyjádření žalovaného a osob zúčastněných na řízení replikou,
v níž odmítli tvrzení žalovaného, že k datu 12. 3. 2013 nebyla prokázána existence alternativní
komunikace a popsali průběh jednání s Městským úřadem Votice o vlastním návrhu
na revitalizaci alternativní komunikace. Zopakovali svou námitku, že nebyli v řízení identifikováni
předchozí vlastníci předmětných pozemků. Uvedli též, že v době nabytí předmětných pozemků
žádný nebyl veden v katastru nemovitostí jako komunikace. Zdůraznili, že se po nabytí
předmětných pozemků o ně starali, ale v zájmu zachování dobrých sousedských vztahů nechali
sousedy pohybovat se po jejich nemovitostech. Snažili se současně o zvýšení kvality alternativní
komunikace.
Stěžovatelé se vymezili také proti tvrzení osob zúčastněných na řízení, že k jejich
nemovitostem neexistuje jiná přístupová cesta. Vyjádřili se též ke kvalitě cesty vedoucí po hrázi
a k parametrům hráze. K vyjádření S. S. uvedli, že existenci alternativní komunikace nepopírá ani
fakt, že na ní nyní probíhají opravy. Stěžovatelé uvedli, že pro Ing. H. J. je užívání alternativní
komunikace dle jejich názoru dokonce výhodnější. Uvádějí také, že návrh smlouvy o užívání
sporné komunikace tato osoba odmítla „nevybíravým“ způsobem. Stěžovatelé se dále vyjádřili
k osobním vztahům panujícím v předmětné lokalitě a ke kvalitě vyjádření žalovaného. Dále
uvedli, že vyjádření obou osob zúčastněných na řízení nevyvrací existenci alternativní
komunikace a pokud pouze jedna osoba potřebuje mít přístup po sporné komunikaci, není
nezbytné, aby taková komunikace byla veřejně přístupná.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil otázku splnění podmínek řízení o kasační
stížnosti. Ověřil, že stěžovatelé jsou osobami oprávněnými k podání kasační stížnosti
(§102 s. ř. s.). V kasační stížnosti, kterou podali včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), uplatňují přípustné
důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. a v řízení o kasační stížnosti jsou
oba zastoupeni advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je tedy věcně projednatelná.
Nejvyšší správní soud proto posoudil kasační stížnost v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán
jejím rozsahem a uplatněnými stížnostními důvody.
Kasační stížnost není důvodná.
Ze systematického hlediska je rozumné nejprve posoudit namítanou nepřezkoumatelnost
rozsudku městského soudu. Pouze u rozhodnutí přezkoumatelného je totiž zpravidla možné
zvažovat důvodnost námitek věcného charakteru. Problematika různých důvodů
nepřezkoumatelnosti rozsudku (krajského soudu) je soudní judikaturou bohatě zmapována.
Zmínit lze například rozsudky zdejšího soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52,
ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 – 245, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73,
ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, nebo ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 – 64
(všechny rozsudky Nejvyššího správního soudu jsou dostupné na www.nssoud.cz). Žádný
ze zde uvedených důvodů nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu nebyl Nejvyšším
správním soudem zjištěn (§109 odst. 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud na tomto místě připomíná,
že nepřezkoumatelnost rozsudku nemůže být závislá na subjektivní představě stěžovatele o tom,
jak má být rozsudek zdůvodněn, nýbrž musí se jednat o objektivní překážku, která kasačnímu
soudu znemožňuje přezkum napadeného rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 5. 11. 2014, č. j. 3 As 60/2014 – 85).
Stěžovatelé dovozují nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu z toho,
že z rozsudku není zřejmé, zda se soud zabýval údajnou „podjatou atmosférou“ na silničním
správním úřadě. Nejvyšší správní soud však nepřehlédl, že stěžovatelé v žalobě žádná tvrzení
týkající se možné podjatosti silničního správního úřadu neuplatnili. Krajský soud se tedy touto
okolností ani zabývat nemohl, neboť jinak by vykročil z rámce žalobních bodů a tak porušil
zásadu dispoziční vyjádřenou v §75 odst. 2 s. ř. s.
Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku nezakládá ani fakt, že soud nepřihlédl
k informacím o stavu alternativní komunikace, jež mu byly doloženy 20. 11. 2015 s tím,
že dokládají její aktuální stav. Podle §75 odst. 1 s. ř. s. totiž soud při přezkoumávání rozhodnutí
vychází ze skutkového stavu existujícího v době rozhodování správního orgánu. Žalovaný přitom
vydal své rozhodnutí dne 27. 6. 2013. Ke změnám kvality alternativní komunikace, k níž došlo
v době po vydání konečného správního rozhodnutí, tak krajský soud přihlédnout nemohl
a tato změna okolností v místě nemohla být důvodem pro zrušení rozhodnutí žalovaného.
Smysl zásady zakotvené v ust. §75 odst. 1 s. ř. s. totiž spočívá v tom, že řízení před správním
soudem není pokračováním správního řízení, a též v tom, že řízení před správními soudy
má pouze přezkumnou povahu ve vztahu ke správnímu rozhodnutí.
Kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tedy není dán.
Při úvaze o existenci kasačního důvodu dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. je třeba
především poznamenat, že správní orgány ani soud nijak nepopíraly existenci druhé účelové
komunikace ve vlastnictví města Votice, kterou stěžovatelé považují za plnohodnotnou
alternativní komunikaci ke sporné komunikaci ve svém vlastnictví. Žalovaný na str. 6 a 7
odůvodnění svého rozhodnutí existenci druhé komunikace plně reflektoval a vyložil, z jakých
důvodů ji nelze považovat za plnohodnotnou alternativu přístupu, čímž doplnil ne zcela jasné
hodnocení silničního správního úřadu. Ten sice vycházel ze svých zjištění ze souvisejícího řízení
ve věci č. j. 18384/2012/SD-KO týkajícího se stavu druhé komunikace (srovnej
bod A.3. odstavec 3.2. odůvodnění rozhodnutí silničního správního úřadu), ale výslovně stav
možné alternativní komunikace nehodnotil. Rozhodnutí žalovaného a silničního správního úřadu
je přitom třeba vnímat z hlediska soudního přezkumu jako jeden celek. Tuto zásadu potvrdil
Nejvyšší správní soud například v rozsudku dne 31. 10. 2014, č. j. 6 As 161/2013-25. Je tedy
zřejmé, proč správní orgány (a ve shodě s nimi i krajský soud) druhou komunikaci nepovažovaly
za dostatečnou alternativu sporné účelové komunikace. Ani kasační důvod dle §103 odst. 1 písm.
b) s. ř. s. není tedy opodstatněný.
Zákon o pozemních komunikacích upravuje právní režim pozemních komunikací, které
vymezuje jako dopravní cesty určené k užití silničními a jinými vozidly a chodci (§2 odst. 1
zákona o pozemních komunikacích). Pozemní komunikace jsou dále členěny do čtyř kategorií,
a sice na dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace (§2 odst. 2 zákona
o pozemních komunikacích). Na rozdíl od dálnic, silnic a místních komunikací, které
jsou ve vlastnictví osob veřejného práva (stát, kraj, obec), účelové komunikace mohou
být ve vlastnictví soukromých subjektů. Podle ustanovení §7 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích „je účelovou komunikací pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí
pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi
nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.“ Tyto komunikace jsou veřejně přístupnými
účelovými komunikacemi. Z citované zákonné definice vyplývá, že pro naplnění podmínek
vzniku účelové komunikace není rozhodné, zda tato komunikace má sloužit pro přístup
k rodinným domům nebo pro přístup k rekreačním objektům či jen k pozemkům. Tento
fakt tedy není pro vznik účelové komunikace vůbec relevantní.
Z právní úpravy lze dovodit, že komunikace bude mít charakter účelové pozemní
komunikace, a to ex lege, bude-li naplňovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní
komunikace (§2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích) a současně pojmové znaky účelové
pozemní komunikace vymezené §7 odst. 1 věta první citovaného zákona (respektive
§7 odst. 2 věta první). Kromě uvedených náležitostí, které vyplývají přímo ze zákona, bude
veřejně přístupná účelová komunikace existovat pouze se souhlasem vlastníka. Tento závěr
vyplývá z dosavadní judikatury civilní i správní (viz například rozsudky Nejvyššího soudu ze dne
15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, a ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002,
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64, a nález
Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06), která navazuje již na rozhodovací
praxi předválečného Nejvyššího správního soudu. Ten mimo jiné dovodil, že „[p]ozemek, který
je v soukromém vlastnictví, lze uznati za veřejnou cestu jen tehdy, jsou-li splněny dva předpoklady, a to jednak,
že pozemek byl věnován buď výslovným projevem nebo z konkludentních činů vlastníka byl k obecnému
užívání určen a dále především z toho, že toto užívání slouží k trvalému uspokojení nutné komunikační potřeby.“
(Boh A 10017/32).
Pro účelové pozemní komunikace platí, stejně jako pro ostatní pozemní komunikace,
režim tzv. obecného užívání (§19 zákona o pozemních komunikacích). Obecné užívání
lze podřadit pod pojem „veřejné užívání“, právní teorií definovaný jako „užívání všeobecně přístupných
materiálních statků, které odpovídají jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů“
(Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006,
s. 303 - 304). Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého
tuto komunikaci – v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích
a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích – bezplatně užívat,
a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena (viz rozsudek tohoto
soudu ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 40/2011 – 99). Právo obecného užívání pozemních
komunikací, byť může být spojeno s vlastnictvím soukromých osob, není tedy institutem
soukromého práva, ale jedná se o veřejnoprávní oprávnění, které má svůj základ nikoli
v občanskoprávních předpisech, ale vyplývá ze zákona o pozemních komunikacích (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 – 64). Představuje
proto právní titul k užívání cizího pozemku (viz také David Slováček: Veřejně přístupná účelová
komunikace, [Právní rozhledy 13-14/2013, s. 462]), přičemž právě tato skutečnost odlišuje předmětný
pozemek od jiných pozemků, které mohou ostatní využívat namísto předmětného pozemku
jako pozemní komunikace. Fakt, že práva stěžovatelů nebyla nijak omezena kupní smlouvu
na předmětné pozemky ze dne 9. 3. 2002, je tedy zcela bez významu pro posouzení věci. Účelová
komunikace vzniká při splnění výše uvedených podmínek ex lege a představuje veřejnoprávní titul
k užívání cizího pozemku, který nemá původ v soukromém právu a není proto pro jeho existenci
podstatné, zda byl zachycen v nabývacích titulech pozdějších vlastníků komunikace. Pro úplnost
tento soud dodává, že fakt, že pozemek není jako komunikace veden v katastru nemovitostí,
může nasvědčovat pouze tomu, že existence komunikace nebyla autoritativně deklarována
příslušným správním orgánem, ale neznamená, že při splnění zákonných podmínek
ex lege na předmětném pozemku fakticky nevznikla.
Stěžovatelé zpochybňují kasačními námitkami souhlas svůj a svých právních předchůdců
s obecným užíváním sporné účelové komunikace. Jak bylo uvedeno již výše, souhlas vlastníka
s obecným užíváním účelové komunikace může být dán i konkludentně. Přitom je vhodné
připomenout ustálenou judikaturu zdejšího soudu, podle níž souhlas vlastníka musí
být dán od počátku užívání pozemku jako veřejně přístupné účelové komunikace a pokud
se dobu vzniku veřejné cesty nepodaří přesně zjistit, neboť se jedná o dlouhodobě veřejně
užívanou komunikaci a její vznik nelze doložit ani svědeckými výpověďmi ani listinami z archivů,
a jedná se o historickou cestu tzv. „od nepaměti“, platí domněnka existence konkludentního
souhlasu s užíváním cesty jako veřejně přístupné účelové komunikace a ten tak nemusí být
prokazován. (srovnej rozsudky Nejvyššího správního soudu z 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012 - 42,
případně ze dne 21. 8. 2014, č. j. 9 As 147/2013 – 48).
V posuzované věci správní orgány i krajský soud dospěly na základě výpovědí řady
svědků i účastníků řízení k závěru, že sporná komunikace je obecně užívána odnepaměti,
respektive zhruba od doby před 80 lety, kdy ji vybudoval otec předchozího vlastníka pana K.
Z uvedených výpovědí rovněž vyplynulo, že účastníci řízení cestu užívají několik desítek let a
společnými silami ji i opravovali. Doba vzniku sporné komunikace nebyla přesně
zjištěna. Vzhledem k dlouhodobosti užívání komunikace je též zcela nepravděpodobné,
že by ji bylo možné přesně stanovit. Dále se v průběhu správního řízení neprokázalo,
že by spornou účelovou komunikaci před rokem 2010 někdo uzavíral veřejnosti.
Je-li tedy sporná účelová komunikace obecně užívána odnepaměti, uplatnila se domněnka
existence konkludentního souhlasu s jejím obecným užíváním, kterou stěžovatelé nijak
nevyvrátili, a ani nijak nekonkretizovali, proč se domnívají, že konkludentní souhlas s obecným
užíváním sporné komunikace neprojevil ani jejich předchůdce. Stěžovatelé pozemky se spornou
komunikací nabyli kupní smlouvou již v roce 2002 a v období do roku 2010 v obecném užívání
komunikace nebránili (to ostatně několikrát zopakovali i během kasačního řízení). Za uvedeného
skutkového stavu by bylo zcela nadbytečné, aby krajský soud vedl dokazování ke zjištění
konkludentního souhlasu stěžovatelů s obecným užíváním komunikace, neboť ten de facto vyplývá
z uvedených okolností a navíc se uplatní i domněnka konkludentního souhlasu dřívějších
vlastníků u komunikace užívané odnepaměti. U komunikace obecně užívané odnepaměti by bylo
nadbytečné identifikovat všechny předcházející vlastníky komunikace a prokazovat jejich souhlas
s obecným užíváním komunikace. Pro úplnost je třeba dodat, že v řízení před krajským soudem
z výše uvedených důvodů žádné pochybnosti o existenci souhlasu s obecným užíváním sporné
účelové komunikace nevznikly, proto je nepřípadný odkaz stěžovatelů na judikaturu,
z níž dovozují, že v pochybnostech o existenci souhlasu měl soud rozhodnout v jejich prospěch.
Stěžovatelé se zjevně snaží v průběhu celého správního i soudního řízení o to, aby sporná
cesta nebyla shledána veřejně přístupnou účelovou komunikací. Přestože jejich nynější jednání
indikuje nesouhlas s uvedeným statusem sporné komunikace, je třeba připomenout,
že již existující souhlas s obecným užíváním účelové komunikace nemůže vzít vlastník účelové
komunikace jednostranně zpět, a to ani v případech, kdy byl udělen jeho právními předchůdci.
Obecné užívání totiž Nejvyšší soud vyložil podle právní teorie jako „užívání všeobecně přístupných
materiálních statků, které odpovídají jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů“
a konstatoval, že takový účinek nemůže být později vyloučen jednostranným úkonem vlastníka,
který souhlas v minulosti (byť i konkludentně) udělil, ani jeho právních nástupců
(srovnej rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005, dostupný
na www.nsoud.cz). Z uvedeného vyplývá, že pokud účelová komunikace vznikne, je její právní
status závazný i pro budoucí majitele pozemku; ti nejsou oprávněni ji ze své vůle uzavřít.
(K tomu srovnej například rozsudek tohoto soudu ze dne 21. 8. 2014, č. j. 9 As 147/2013 – 48.)
Na těchto závěrech nemůže nic změnit ani námitka stěžovatelů, že v průběhu doby došlo
ke změně stavebních parametrů účelové komunikace.
Stěžovatelé též v kasační stížnosti namítají, že se předchozí vlastníci pozemkové držby
fakticky neujali a že se správní orgány ani krajský soud nezabývaly způsobem nabytí pozemků
stěžovateli. Poukazují v této souvislosti na závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008,
sp. zn. II.ÚS 268/06. Tuto argumentaci však stěžovatelé neuplatnili v žalobě ke krajskému soudu.
Zde pouze uvedli, že převzali od předchozích vlastníků nemovitosti bez jakéhokoliv uvědomění
o tom, že by mělo být jejich vlastnictví omezeno. Neuplatnili žádné žalobní body týkající
se způsobu nabytí těchto pozemků ani souvislostí se závěry citovaného nálezu Ústavního soudu.
Krajský soud byl při rozhodování o žalobě stěžovatelů vázán žalobními body, z jejichž rámce
nemohl vykročit (srovnej §75 odst. 2 s. ř. s.), takže nepochybil, pokud se uvedenými otázkami
nezabýval. Z pohledu řízení o kasační stížnosti brání uplatnění uvedené argumentace v kasačním
řízení koncentrační zásada, obsažená v §104 odst. 4 s. ř. s. Jde tak o nepřípustně uplatněné
kasační námitky, kterými se Nejvyšší správní soud v kasačním řízení nemůže zabývat
(k této otázce se opakovaně zdejší soud vyjádřil ve své judikatuře, odkázat lze například na závěry
rozsudku ze dne 28. 7. 2005, č. j. 2 Azs 134/2005 – 43.)
Pro posouzení věci rovněž není rozhodující ani argumentace stěžovatelů, dle které přístup
k nemovitostem sousedů není zajištěn soukromoprávním institutem proto, že uživatelé sporné
cesty uzavření smluv se stěžovateli odmítli (stěžovatelé uvádějí, že z nabízených smluv
se realizovala pouze jediná). Je třeba poznamenat, že absence zajištění přístupu
soukromoprávním institutem obecně představuje negativní podmínku vzniku veřejně přístupné
účelové komunikace. Pokud by byl přístup plně zajištěn soukromoprávním institutem, nebyla
by splněna podmínka existence nutné komunikační potřeby, jež je nezbytná pro vznik účelové
komunikace ex lege (srovnej nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06
či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2013, č. j. 1 As 3/2013 – 191). Pokud
tedy v posuzované věci není přístup k nemovitostem sousedů zajištěn soukromoprávně,
je podmínka nutné komunikační potřeby v tomto ohledu u sporné komunikace naplněna. Tomu
nebrání ani fakt, že jedna ze smluv o zajištění přístupu realizována byla, neboť u ostatních
uživatelů cesty takto přístup zajištěn nebyl a realizovaná soukromoprávní smlouva tak nepokrývá
komunikační potřebu všech uživatelů komunikace (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 10. 4. 2013, č. j. 1 As 3/2013 – 191). K tíži ostatních uživatelů sporné komunikace
nemůže být kladeno, že si odmítli zajistit přístup na spornou komunikaci soukromoprávním
institutem, neboť pouze využili všeobecně platné soukromoprávní zásady smluvní volnosti, která
jim umožňuje svobodně smlouvu uzavřít či její uzavření odmítnout. Je rovněž pochopitelné,
že pokud se uživatelé sporné komunikace domnívali, že jim svědčí veřejnoprávní titul k užívání
sporné komunikace (tedy právo obecného užívání veřejně přístupné účelové komunikace),
nepociťovali potřebu zajistit si její užívání též soukromoprávní smlouvou.
Stěžovatelé rovněž zpochybnili závěry krajského soudu ohledně existence alternativního
dopravního spojení. Dovozují, že u sporné komunikace není splněna podmínka existence
naléhavé komunikační potřeby, neboť přístup k nemovitostem je dostatečně zajištěn alternativní
komunikací ve vlastnictví města Votice. Existenci naléhavé komunikační potřeby je přitom
třeba zkoumat k okamžiku vydání rozhodnutí, kterým se deklaruje existence veřejně přístupné
účelové komunikace, a nikoliv do minulosti. Je tomu tak proto, že tento znak má zohlednit
právě stav panující v současnosti, respektive v době deklarování existence veřejně přístupné
účelové komunikace (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 10. 2016,
č. j. 3 As 249/2015-37). Z tohoto důvodu není podstatné pro rozhodnutí ve věci, jakým
způsobem vznikla sporná komunikace v minulosti a které nemovitosti tehdy spojovala. Podstatný
je pro zjištění nutné komunikační potřeby stav v době rozhodování správních orgánů
o charakteru sporné komunikace. Proto nejsou pro posouzení věci relevantní důkazy, které měly
prokazovat, jaké nemovitosti sporná komunikace spojovala v minulosti, respektive v době svého
vzniku. Na věcnou správnost rozhodnutí krajského soudu tedy nemohlo mít vliv, pokud
z takových podkladů nevycházel.
K tvrzené alternativní komunikaci ve vlastnictví města Votice stěžovatelé také uvedli,
že její parametry dostačují pro chůzi i jízdu motorovým vozidlem a odkázali na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011 – 99. V tomto rozsudku
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že „[a]by mohlo dojít k deklaraci existence konkrétní veřejně
přístupné účelové pozemní komunikace, musí být dostatečným způsobem zjištěn veřejný zájem na obecném užívání
takové komunikace. Tento zájem spočívá právě v nezbytné komunikační potřebě, kterou by tato komunikace
zajistila, za předpokladu, že neexistují komunikační alternativy, o nichž je možné ještě rozumně uvažovat.“
Dále zdejší soud uvedl, že vhodnými alternativami nicméně obecně mohou být i ty, které
představují zhoršení komunikačních možností (například co do vzdálenosti přístupu).
V posuzované věci však nenastala situace, kdy by bylo možno rozumně uvažovat o zajištění
přístupu po alternativní komunikaci. Jak uvedl krajský soud, ze závěrů zjištění ze souvisejícího
správního řízení ve věci č. j. 18384/2012/SD-KO vyplynulo, že dopravně technický stav
alternativní přístupové cesty již nevykazuje znaky dopravní cesty ve smyslu §2 odst. 1 zákona
o pozemních komunikacích a stav komunikace umožňuje bezpečný pohyb pouze pro pěší nebo
pro obhospodařování pozemků těžkou technikou. Uvedené vyplývá rovněž ze stanoviska
Městského úřadu Votice, které přiložili stěžovatelé ke svému odvolání, a z něhož vycházel
žalovaný. Podle zjištění správních orgánů tedy stav alternativní komunikace nebyl rozhodně
takový, aby bylo možno o ní rozumně uvažovat jako o alternativním zajištění přístupu
k pozemkům, k nimž zajišťuje přístup sporná komunikace.
Přitom (jak již bylo uvedeno výše) správní soudy při přezkoumávání správních
rozhodnutí vycházejí ze skutkového stavu, který existoval v době rozhodování správního orgánu,
a nemohou posuzovat aktuální stav alternativní komunikace, jak požadovali stěžovatelé. Nelze
souhlasit ani s výhradou stěžovatelů (uplatněnou v této souvislosti), že v době rozhodování
žalovaného byly známy všechny skutečnosti podstatné pro vydání „věcně správného rozhodnutí“.
Žalovaný vycházel z výše popsaného stavu alternativní komunikace, který byl prokázán
v průběhu správního řízení. Logicky nemohl přihlížet k opravám této komunikace, k nimž mělo
údajně dojít až po jeho rozhodnutí a hodnotit stav alternativní komunikace po těchto opravách.
V žalobních bodech stěžovatelé též neuplatnili námitky, že jedinou uživatelkou, mající
zájem na užívání sporné účelové komunikace, je S. S. a že sporná komunikace slouží především
pro přístup k jejich nemovitostem. K tomu zdejší soud opět konstatuje, že krajský soud byl při
rozhodování o žalobě stěžovatelů vázán žalobními body, z jejichž rámce nemohl vykročit (§75
odst. 2 s. ř. s.), takže nepochybil, pokud se uvedenými otázkami nezabýval. Závěry stěžovateli
zmíněného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 – 60, na
posuzovanou věc přitom vůbec nedopadají (vztahují se totiž na nutnost dokazovat v soudním
řízení předběžnou otázku, zda je účelová komunikace veřejně přístupná, ovšem za situace, kdy
žalobce v žalobě namítal, že sporná komunikace veřejně přístupná není). Z pohledu současného
řízení o kasační stížnosti je uvedená argumentace stěžovatelů argumentací, jež nebyla uplatněna
v žalobě. Proto se jedná o nepřípustné kasační námitky (§104 odst. 4 s. ř. s), kterými se nemůže
zdejší soud v kasačním řízení zabývat.
Lze tedy uzavřít, že kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. a), b) ani d) s. ř. s. nebyly
v posuzované věci dány. Nejvyšší správní soud proto posoudil kasační stížnost jako nedůvodnou
a jako takovou ji dle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti vůči stěžovatelům rozhodl Nejvyšší správní soud
dle ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelé neměli ve věci úspěch,
proto jim právo na náhradu nákladů nenáleží.
Žalovaný požadoval přiznání paušální náhrady nákladů řízení podle §13 odst. 3 vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif). Tento nárok dovozuje z §36 odst. 1 s. ř. s. a z nálezu Ústavního soudu
ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13. Nejvyšší správní soud je však toho názoru,
že žalovanému nelze ani na základě aplikace citovaného nálezu Ústavního soudu náhradu nákladů
řízení přiznat. Tento názor zdejší soud již opakovaně vyjádřil ve své judikatuře. Ve smyslu
§13 odst. 1 a 3 advokátního tarifu náleží náhrada hotových výdajů účelně vynaložených
v souvislosti s poskytnutím právní služby advokátovi, přičemž nedohodl-li se advokát s klientem
na jiné paušální částce, činí tato částka 300 Kč za jeden úkon právní služby. Podle nálezu
Ústavního soudu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13, „[z]ásadu rovnosti účastníků řízení ve smyslu
článku 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod naplňuje přiznání paušální náhrady coby náhrady hotových
výdajů podle jejich demonstrativního výčtu v §137 odst. 1 občanského soudního řádu i účastníkovi řízení, který
advokátem zastoupen není, a to v situacích, v nichž by účastníkovi řízení zastoupenému advokátem byla přiznána
taková náhrada podle §13 odst. 3 advokátního tarifu.“ Z citovaného nálezu vyplývá, že paušální
náhradu nákladů nelze přiznat účastníku řízení, kterému by tato náhrada nepříslušela
ani při zastoupení advokátem. O takový případ se právě jedná. Podle rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 4. 2007, č. j. 6 As 40/2006 - 87, publikovaného pod č. 1260/2007 Sb.
NSS, platí, že „v případě, že v soudním řízení správním vystupuje jako účastník orgán veřejné správy v oboru
své působnosti, není v zásadě důvodně vynaloženým nákladem, pokud se v takovém řízení nechá zastoupit. (…)
Stejně tak Vrchní soud v Praze konstatoval, že povinnost správního úřadu jím vydané rozhodnutí hájit na soudě
proti správní žalobě představuje samozřejmou součást povinností plynoucí z běžné správní agendy. Nelze proto
spravedlivě žádat na žalobci, aby hradil náklady, vzniklé tím, že správní úřad udělil k zastupování plnou
moc advokátovi.“ Pokud by tedy žalovanému nemohla být přiznána paušální náhrada nákladů, byl-li
by zastoupen advokátem, ve smyslu citovaného nálezu mu tato náhrada nemůže
být přiznána ani v případě, kdy zastoupen není. Ke shodným závěrům dospívají rovněž
rozsudky zdejšího soudu ze dne 29. 1. 2015, č. j. 10 Afs 259/2014 - 56, ze dne 17. 12. 2014,
č. j. 1 Afs 226/2014 - 33, a ze dne 27. 11. 2014, č. j. 4 As 220/2014 - 20. Z uvedených důvodů
proto požadovaná náhrada nákladů řízení žalovanému přiznána nebyla.
Ve vztahu k osobám zúčastněným na řízení ad I) – IV) Nejvyšší správní soud rozhodl
o nákladech řízení o kasační stížnosti podle ustanovení §60 odst. 5 s. ř. s., ve spojení s §120
s. ř. s. Osobám zúčastněným na řízení nebyla v řízení o kasační stížnosti uložena soudem žádná
povinnost, proto právo na náhradu nákladů řízení podle citovaného ustanovení nemají.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. listopadu 2016
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu