ECLI:CZ:NS:2018:30.CDO.1307.2017.1
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Františka Ištvánka v právní věci žalobce M. Š., zastoupeného Mgr. Miluší Pospíšilovou, advokátkou se sídlem v Praze 4, Paprsková 1340/10, proti žalované České republice – Ministerstvu vnitra, se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 936/3, o zadostiučinění za nemajetkovou újmu, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 52 C 124/2013, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 10. 2016, č. j. 69 Co 285/2016-121, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 5. 10. 2016, č. j. 69 Co 285/2016-121, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 25. 4. 2016, č. j. 52 C 124/2013-68, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 7 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobce se žalobou ze dne 4. 6. 2013 domáhá zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která mu měla vzniknout v důsledku nesprávného úředního postupu Policie České republiky, Policejního prezidia České republiky (dále jen „Policejní prezidium“) a Ministerstva vnitra spočívajícího v nepřiměřeně dlouhém řízení o žádosti o informace podle §13 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
2. Obvodní soud pro Prahu 7 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 25. 4. 2016, č. j. 52 C 124/2013-68, konstatoval, že nepřiměřenou délkou správního řízení vedeného u Ministerstva vnitra o žádosti žalobce o informace ze dne 9. 4. 2008, které trvalo až do 2. 7. 2012, bylo porušeno základní právo žalobce na projednání věci v přiměřené lhůtě a bez zbytečných průtahů (výrok I), dále uložil žalované zaslat žalobci do 15 dnů od právní moci rozsudku písemnou omluvu opatřenou otiskem úředního razítka a podpisem oprávněné osoby ve znění, které vtělil do tohoto výroku (výrok II), uložil žalované zaplatit žalobci částku 35 000 Kč s příslušenstvím (výrok III), žalobu v části, v níž se žalobce domáhal zaplacení částky 50 000 Kč s příslušenstvím, zamítl (výrok IV) a uložil žalované zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 4 863 Kč (výrok V).
3. Městský soud v Praze jako soud odvolací rozsudkem ze dne 5. 10. 2016, č. j. 69 Co 285/2016-121, potvrdil rozsudek soudu prvního stupně ve vyhovujících výrocích I a II a v zamítavém výroku IV o věci samé (výrok I rozsudku odvolacího soudu), změnil rozsudek soudu prvního stupně ve vyhovujícím výroku III o věci samé tak, že zamítl žalobu, kterou se žalobce domáhal na žalované zaplacení částky 35 000 Kč s příslušenstvím (výrok II rozsudku odvolacího soudu), a uložil žalované zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů částku ve výši 19 183,50 Kč (výrok III rozsudku odvolacího soudu).
4. Soud prvního stupně učinil následující závěr o skutkovém stavu věci. Žalobce podal dne 9. 4. 2008 u Policejního prezidia a zároveň u Ministerstva vnitra žádost o poskytnutí informací, na základě kterého konkrétního právního nebo jiného předpisu, směrnice, pokynu či nařízení je po osobách vstupujících do budovy Policejního prezidia požadován občanský průkaz, kdo a kdy tento předpis vydal, kdy a kde byl tento předpis uveřejněn a z čeho vyplývá jeho závaznost pro osoby, které nejsou podřízeny orgánu, který předpis vydal a zároveň požadoval zaslání výtisku tohoto předpisu, aby se s ním mohl seznámit. Dále žádal o sdělení rozsahu osobních údajů, které jsou o osobách vstupujících do budovy Policejního prezidia zaznamenávány, za jakým účelem a po jakou dobu jsou evidovány, jak je s nimi následně naloženo a jak je zabezpečena jejich ochrana před třetími osobami. Dne 11. 4. 2008 byl žalobce sdělením ředitele kabinetu ministra vnitra, č. j. MV-33956-3/KM-2008, vyrozuměn o odložení žádosti a jejím postupu Policejnímu prezidiu s odůvodněním, že žádané informace se nevztahují k působnosti Ministerstva vnitra. Dne 28. 4. 2008 obdržel žalobce sdělení Policejního prezidia o vyřízení obou žádostí. Podle žalobce však nebyly informace vztahující se k první části žádosti úplné a ohledně zbývající části nebyly poskytnuty vůbec. Žalobce proto dne 7. 5. 2008 podal stížnost na postup při vyřizování své žádosti, ve které požadoval, aby nadřízený orgán přezkoumal postup povinného subjektu a přikázal mu vyřídit žádost o poskytnutí informací řádně ve lhůtě stanovené, ne delší než 15 dnů. Rozhodnutím ředitele kabinetu ministra vnitra ze dne 21. 5. 2008, č. j. MV-33956-5/KM-2008, bylo Policejnímu prezidiu, jako povinnému subjektu, přikázáno ve lhůtě 15 dnů od doručení rozhodnutí vyřídit předmětnou žalobcovu žádost. Dne 6. 6. 2008 byl žalobce krátce informován dopisem Policejního prezidia, č. j. PPR-9207-11/ČJ-2008-99KI, že se jedná o předpisy pro „vnitřní potřebu“, které nejsou určeny ke zveřejnění, a z tohoto důvodu byla žádost ve zbytku odmítnuta. Dále bylo žalobci tímto dopisem sděleno, že ohledně nařízení Ministerstva vnitra č. 119/1999 ze dne 26. 11. 1999, ve znění NMV č. 76/2000, NMV č. 96/2000 ze dne 22. 12. 2000 a NMV č. 41/2000 ze dne 11. 7. 2002, byla jeho žádost odložena a postoupena k vyřízení bezpečnostnímu odboru Ministerstva vnitra, do jehož kompetence daná věc spadá. Následně dopisem ředitele bezpečnostního odboru Ministerstva vnitra ze dne 17. 6. 2008, č. j. MV-49345-2/BO-2008, byly žalobci sděleny obecné informace o tom, co je předmětem daných nařízení Ministerstva vnitra, přičemž toto sdělení obsahovalo protichůdné informace o charakteru a působnosti těchto nařízení. Závěrem bylo uvedeno, že se jedná o informace vztahující se výlučně k vnitřním pokynům souvisejícím se zabezpečením ochrany objektů a předmětů chráněného zájmu, a proto nelze v souladu se zákonnými ustanoveními poskytnout jejich plné znění. Dne 18. 7. 2008 podal žalobce proti tomuto sdělení rozklad, neboť o odmítnutí části jeho žádosti mělo být rozhodnuto formálně usnesením podle správního řádu, nikoliv pouhým dopisem. O rozkladu však nebylo vůbec rozhodnuto. Následně dne 2. 10. 2008 podal žalobce žádost k Ministerstvu vnitra o přijetí opatření proti nečinnosti podle §80 správního řádu, o které však také nebylo rozhodnuto. Žalobce proto podal dne 1. 1. 2009 žalobu na ochranu proti nečinnosti žalované k Městskému soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 1. 2. 2012, č. j. 8 Ca 1/2009-59, uložil žalované povinnost vydat rozhodnutí o žalobcově rozkladu ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku. Na základě tohoto rozhodnutí vydal dne 9. 5. 2012 ministr vnitra rozhodnutí, č. j. MV-71955-8/VS-2010, kterým zrušil rozhodnutí ředitele bezpečnostního odboru, č. j. MV-49345-2/BO-2008, a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Dne 2. 7. 2012 bylo žalobci doručeno sdělení ředitele bezpečnostního odboru Ministerstva vnitra ze dne 14. 6. 2012, č. j. MV-66040-2/BO-2012, kterým mu byly na základě žádosti podané dne 9. 4. 2008 poskytnuty požadované informace. Celková doba řízení tedy činila 4 roky a 3 měsíce. Dále vzal soud prvního stupně za prokázané, že žalobce u žalované podal dne 30. 11. 2012 žádost o odškodnění imateriální újmy vzniklé mu v tomto správním řízení, přičemž žalovaná jeho žádosti nevyhověla s odůvodněním, že konstatování porušení práva vyplývá již z rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 2. 2012, č. j. 8 Ca 1/2009-59.
5. Soud prvního stupně věc po právní stránce posoudil tak, že byly splněny předpoklady pro rozhodnutí o nároku žalobce v soudním řízení podle ustanovení §14 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“). Dále vyslovil, že správní řízení vedené o žádosti žalobce o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb. bylo nepřiměřeně dlouhé a že je dán odpovědnostní titul žalované ve smyslu ustanovení §13 odst. 1 OdpŠk ve spojení s §5 písm. b) OdpŠk, spočívající v nesprávném úředním postupu žalované. Soud prvního stupně také konstatoval, že v důsledku nepřiměřené délky tohoto řízení žalobci vznikla nemajetková újma, kterou shledal v tom, že požadované informace se žalobci dostávaly v průběhu velmi dlouhé doby, a to teprve poté, kdy žalobce musel využít všechny dostupné prostředky, včetně soudní ochrany, aby se vůbec svého Ústavou garantovaného práva na informace domohl. Celý průběh řízení tak u žalobce nutně vyvolal pocit frustrace a bezmoci při jednání s orgánem veřejné moci. Soud prvního stupně tak z výše uvedených důvodů uzavřel, že za vzniklou nemajetkovou újmu náleží žalobci všechny uplatněné nároky, tedy konstatování porušení práva, omluva i peněžitá náhrada. Pouze u peněžité náhrady soud prvního stupně shledal žalobcem požadovanou částku 85 000 Kč za nepřiměřenou intenzitě zásahu do života žalobce, a přiznal ji pouze v rozsahu 35 000 Kč.
6. Po skutkové stránce vyšel odvolací soud zcela ze zjištění soudu prvního stupně. Odvolací soud se ztotožnil s právním názorem soudu prvního stupně v tom, že byl naplněn odpovědnostní titul dle ustanovení §13 odst. 1 OdpŠk, který spočívá v nesprávném úředním postupu žalované v posuzovaném správním řízení, a že v případě tohoto odpovědnostního titulu je presumován vznik nemajetkové újmy oprávněné osoby. Odvolací soud dále dovodil, že dané správní řízení je sice obecně svým charakterem řízením veřejnoprávním, avšak s ohledem na to, že se žalobce domáhal sdělení informací, které se přímo týkaly jeho osoby v souvislosti se vstupem a pohybem v prostorách Policejního prezidia, mělo nepochybně dopad do jeho osobnostní sféry – ochrana osobních údajů, ochrana jeho osobní integrity a podobně, tedy do oblasti jeho ochrany z hlediska práva občanského. Jedná se tak o právo, které je opravdové a vážné a rozhodnutí o něm má přímý vliv na rozsah výkonu daného práva, má svůj základ ve vnitrostátním právu a lze na něj použít čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) i stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněné pod číslem 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, dále jen „Stanovisko“ (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, uveřejněný pod číslem 113/2017 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, přičemž uvedený závěr byl jako ústavně konformní aprobován i nálezem Ústavního soudu ze dne 25. 7. 2017, sp. zn. I. ÚS 2330/16).
7. Odvolací soud se však již neztotožnil s právním posouzením soudu prvního stupně ohledně způsobu odškodnění nemajetkové újmy vzniklé žalobci. Odvolací soud zdůraznil, že zákon č. 82/1998 Sb. za základní formu odškodnění imateriální újmy považuje konstatování porušení práva a teprve tam, kde není postačující tato forma odškodnění, lze přistoupit vedle konstatování porušení práva k omluvě, nebo až k poskytnutí satisfakce ve formě peněžité náhrady. Tato forma satisfakce pak v sobě zahrnuje i obě formy dříve zmíněné. Odvolací soud však dospěl k závěru, že intenzita zásahu do osobní, rodinné, pracovní či jiné sféry žalobce neodůvodňuje přiznání satisfakce v penězích. Odvolací soud přisvědčil žalobci, že průběh posuzovaného řízení byl způsobilý vyvolat v něm pocit frustrace a určité bezmoci v jednání s orgánem veřejné moci, avšak tato frustrace neměla bezprostřední dopad do zvýšeně chráněných osobnostních sfér žalobce. Žalobce toto řízení mohl za pro něho zvýšeně významné považovat jen do okamžiku, kdy mu bylo žalovanou poskytnuto požadované nařízení Ministerstva vnitra, tedy do poloviny roku 2010. Další část řízení se týkala obecných informací, a tudíž pro něho nemohla být natolik významná. Z tohoto důvodu odvolací soud změnil rozsudek soudu prvního stupně ve vyhovujícím výroku III tak, že zamítl žalobu, kterou se žalobce domáhal na žalované zaplacení částky 35 000 Kč s příslušenstvím. V závěru svého rozhodnutí odvolací soud uvedl, že soud prvního stupně správně žalobci přiznal právo na náhradu nákladů řízení, avšak při jejich vyčíslení vycházel z nesprávné tarifní hodnoty, když vyšel z částky, která byla žalobci přiznána. Odvolací soud proto provedl nové vyčíslení nákladů řízení před soudem prvního stupně a zároveň uložil žalované nahradit žalobci náklady odvolacího řízení.
II. Dovolání a vyjádření k němu
8. Rozsudek odvolacího soudu napadl žalobce ve výroku I, a to v části, ve které jím byl potvrzen zamítavý výrok IV rozsudku prvního stupně ohledně zaplacení částky 50 000 Kč s příslušenstvím, a proti výroku II, kterým byl změněn vyhovující výrok III rozsudku soudu prvního stupně tak, že se zamítá žaloba o zaplacení částky 35 000 Kč s příslušenstvím, dovoláním, ve kterém uplatnil následující dovolací důvody.
9. Odvolací soud podle žalobce nesprávně posoudil otázku odpovědnosti za nepřiměřenou délku soudního řízení a odpovědnosti za průtahy ve správním řízení (porušení práva na vydání rozhodnutí nebo učinění úkonu v zákonem stanovené lhůtě), když tyto dvě nerozlišil a posuzoval celé řízení jako jeden celek a nezabýval se nepřiměřenou délkou řízení před Městským soudem v Praze, a v důsledku toho jednal jako se žalovanou pouze s Českou republikou – Ministerstvem vnitra, nikoliv s Českou republikou – Ministerstvem spravedlnosti. Přípustnost dovolání ohledně dané otázky spatřuje žalobce v tom, že se odvolací soud odchýlil v tomto směru od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, konkrétně pak od rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, ze kterého vyplývá, že zatímco (ne)přiměřenost délky soudních řízení spadá pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a lze tedy při jejich odškodňování postupovat podle Stanoviska, na správní řízení mající veřejnoprávní povahu čl. 6 odst. 1 Úmluvy nedopadá a nesprávný úřední postup podle §13 odst. 1 OdpŠk je dán pouze tehdy, je-li porušena povinnost vydat rozhodnutí (učinit úkon) v zákonem stanovené lhůtě nebo v případech nečinnosti. Dále žalobce poukazuje na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 5. 2016, sp. zn. 30 Cdo 4815/2015, kde podle něho Nejvyšší soud tyto závěry vztáhl i na správní řízení o žádosti o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., a to s tím, že pokud v rámci správního řízení probíhalo také řízení před správním soudem, nelze posuzovat řízení jako jeden celek, ale je třeba zohlednit jednotlivé fáze řízení a rozlišovat, kdy došlo k průtahům ve správním řízení a kdy došlo k nepřiměřené délce soudního řízení.
10. Žalobce dále shledává přípustnost dovolání ohledně otázky hmotného práva – výkladu a aplikace podmínek a kritérií pro stanovení míry závažnosti vzniklé nemajetkové újmy a formy, případně i výše, zadostiučinění za nemajetkovou újmu, obsažených v §31a odst. 2 a 3 OdpŠk, zejména pak kritéria významu předmětu řízení pro poškozeného, v případě porušení práva na vydání rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě a nepřiměřeně dlouhého řízení v případě řízení o žádosti o informace podle zákona č. 106/1999 Sb. Otázka „významu předmětu řízení pro poškozeného v případě žádosti o informace podle zákona č. 106/1999 Sb.“, byla podle žalobce prozatím hodnocena pouze v judikatuře Nejvyššího správního soudu, avšak dosud nebyla vyřešena v rozhodovací praxi Nejvyššího soudu, natož pak v praxi ustálené.
11. Žalobce dále namítá, že nebyl v písemném vyhotovení rozsudku odvolacího soudu poučen o přípustnosti dovolání proti jeho výroku II. Žalobce uvádí, že i když bylo tímto výrokem rozhodnuto o částce 35 000 Kč s příslušenstvím, předmětem řízení je jeden nárok na zaplacení částky 85 000 Kč s příslušenstvím rozdělený do dvou výroků rozsudku, který však vychází z jednoho skutkového základu a na jehož štěpení v průběhu řízení se žalobce nijak nepodílel (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 15. 12. 2010, sp. zn. 30 Cdo 4462/2009, ze dne 30. 11. 2011, sp. zn. 30 Cdo 178/2011, nebo ze dne 23. 3. 2011, sp. zn. 30 Cdo 543/2009). Absence poučení o přípustnosti dovolání proti výroku II rozsudku odvolacího soudu má tedy za následek prodloužení lhůty pro podání dovolání na tři měsíce.
12. Dále žalobce v dovolání uvádí, že řízení před soudy obou stupňů je postiženo vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (§242 odst. 3 o. s. ř.).
13. Žalovaná se k dovolání nevyjádřila.
III. Zastoupení, včasnost a náležitosti dovolání
14. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (viz čl. II bod 7 zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
15. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky §241 odst. 1 o. s. ř. a obsahovalo náležitosti vyžadované ustanovením §241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval přípustností dovolání.
IV. Přípustnost dovolání
16. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
17. Podle §237 o. s. ř., není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
18. Dovolání je přípustné pro řešení otázky rozlišení odpovědnosti za nepřiměřenou délku soudního řízení a odpovědnosti za průtahy ve správním řízení, kde odvolací soud rozhodl o jednotě uvedených řízení a posuzoval přiměřenost jejich délky jako jeden celek, neboť při řešení uvedené otázky se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího soudu.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
19. Dovolání je důvodné.
20. Podle čl. 6 odst. 1 věty první Úmluvy má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoliv trestního obvinění proti němu.
21. Článek 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) stanoví, že nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci. Příslušnost soudu i soudce stanoví zákon. Odstavec 2 téhož ustanovení říká, že každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem.
22. Podle §13 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě (odst. 1). Právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda (odst. 2).
23. Právo na projednání věci v přiměřené lhůtě je zakotveno v čl. 6 odst. 1 Úmluvy a v čl. 38 odst. 2 Listiny. Zákonná úprava zadostiučinění za újmu způsobenou nepřiměřenou délkou soudních řízení se po novele zákonem č. 160/2006 Sb. nachází v zákoně č. 82/1998 Sb., zejména v jeho ustanoveních §13 (shodně v §22) a v §31a. Na tuto zákonnou úpravu pak navazuje Stanovisko, které se podrobněji zabývá mimo jiné posouzením celkové délky řízení, v němž mělo dojít k nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu §13 odst. 1 věty druhé a třetí či §22 odst. 1 věty druhé a třetí OdpŠk v případě nevydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě a výkladem ustanovení §31a OdpŠk. Stanovisko je však možné aplikovat pouze na řízení, která spadají pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny (podrobněji níže).
24. Ve výše uvedeném rozsudku sp. zn. 30 Cdo 344/2014, Nejvyšší soud vysvětlil, že články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny, garantující mimo jiné právo na projednání věci v přiměřené lhůtě (v dikci Listiny „bez zbytečných průtahů“), se v rozsahu garance tohoto práva vztahují nejen na řízení před soudem, ale i na ta správní řízení, v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků. Občanskými právy nebo závazky účastníků takových (správních) řízení se míní jen ta práva a závazky, jež mají civilní (soukromoprávní) povahu. Rozhodnutí správního orgánu o takovém právu či závazku musí mít současně na existenci, rozsah nebo způsob výkonu takového práva či závazku přímý vliv.
25. Na správní řízení, jejichž předmět takovou (civilní) povahu nevykazuje, články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny nedopadají, pročež se ve vztahu k těmto řízením nelze otázkou přiměřenosti (celkové) délky řízení zabývat, a nelze na ně tudíž ani bez dalšího aplikovat závěry vyjádřené ve Stanovisku, včetně (a zejména) tam na podkladě judikatury Evropského soudu pro lidská práva dovozené vyvratitelné právní domněnky vzniku nemajetkové újmy.
26. V posledně citovaném rozsudku Nejvyšší soud současně konstatoval, že uvedené nelze vykládat tak, že by v případě těch správních řízení, na které články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny nedopadají, nemohlo k nesprávnému úřednímu postupu souvisejícímu s jejich délkou ve smyslu §13 OdpŠk vůbec dojít. Nemůže však jít o nesprávný úřední postup ve smyslu §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk (nevydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě), ale jen o nesprávný úřední postup podle §13 odst. 1 věty druhé nebo třetí OdpŠk (neučinění úkonu v zákonné nebo přiměřené lhůtě). Ve správním řízení, na které nedopadají články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny, jsou tak postižitelné toliko jednotlivé průtahy v řízení, tedy ty situace, kdy správní orgán porušil povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené nebo přiměřené lhůtě. Jelikož však na tento nesprávný úřední postup, jak shora uvedeno, nedopadají závěry Stanoviska a neuplatní se tedy ani presumpce vzniku nemajetkové újmy, je poškozený v takovém případě povinen prokázat jak vznik újmy, tak příčinnou souvislost mezi průtahy (porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě) a vznikem nemajetkové újmy.
27. Jinak řečeno, jak v řízeních, v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků, tak v řízeních (správních), jejichž předmět takovou povahu postrádá, může dojít k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu v průtazích v řízení podle §13 odst. 1 věty druhé a třetí OdpŠk. Uvedené vyplývá z toho, že bez ohledu na povahu předmětu řízení bude rozhodování (ve smyslu činění úkonů – k rozdílu mezi úkonem a rozhodnutím srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 4. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3271/2012, uveřejněný pod číslem 102/2014 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek) správního orgánu zpravidla vázáno zákonnou lhůtou nebo bude muset proběhnout ve lhůtě přiměřené (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 530/2014). Jen v řízeních, v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků, lze však (nadto) uvažovat nesprávný úřední postup podle §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, tj. nepřiměřenost celkové délky řízení, za splnění podmínky, že na správní řízení navazuje soudní přezkum (srov. věc W. proti Rakousku, č. 5335/07, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 6. 3. 2012, bod 46). Závěry Stanoviska včetně konstrukce vyvratitelné domněnky vzniku nemajetkové újmy se pak tedy uplatní jen ve vztahu k nesprávnému úřednímu postupu podle §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, spočívajícím v nepřiměřené délce řízení.
28. Vzhledem ke skutečnosti, že posuzované řízení probíhalo částečně před správními orgány i před správním soudem, je třeba se v prvé řadě zabývat otázkou, zda správní řízení o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb. splňuje výše uvedené podmínky, a je tak řízením, na které dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Dovolací soud nejprve posuzoval kritérium, zda právo nebo závazek, o které se v daném případě jedná, je civilní povahy. Řízení o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb. se přímo netýká majetkových ani jiných soukromých práv a nemá ani přímý dopad do majetkové sféry účastníka. U tohoto řízení tedy převažuje veřejnoprávní povaha nad přítomností soukromoprávního prvku a je možné konstatovat, že se nejedná o řízení civilní povahy. Skutečnost, že se žalobce domáhal poskytnutí informací, které se mohly týkat jeho osoby, zde nehraje roli. Protože správní řízení nesplňuje první podmínku pro možnou aplikaci čl. 6 odst. 1 Úmluvy, Nejvyšší soud se již nezabýval ostatními předpoklady aplikace tohoto článku, neboť výše zmíněná kritéria musí být naplněna kumulativně. Předmětné správní řízení tedy není řízením, na které dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a na daný případ tak nelze aplikovat ani Stanovisko. Nelze se tak dovolávat porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě podle §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, ale do úvahy zde připadá nesprávný úřední postup spočívající v průtazích v řízení podle §13 odst. 1 věty druhé OdpŠk (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 1. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2205/2015, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3282/2015).
29. Rozdílná povaha nesprávného úředního postupu, který může být příčinou vzniku nemajetkové újmy žalobce a odpovědnosti žalované za ni, činí hodnocení posuzovaného řízení jakožto jediného řízení, zahrnujícího soudní a správní fázi, nesprávným (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 968/2014).
30. Žalobcem uplatněný nárok na odškodnění nemajetkové újmy za nepřiměřenou délku (jediného) řízení nelze právně hodnotit jinak než jako sestávající z dílčích nároků majících však již pro uvedenou odlišnost odpovědnostního titulu samostatný skutkový základ. V řízení o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb. mohly vzniknout různé nároky, které je nutné posuzovat samostatně. V prvém případě se může jednat o nároky na odškodnění nemajetkových újem, jejichž vznik lze spojit s porušením povinnosti učinit jednotlivé úkony v zákonem stanovené (nebo přiměřené) lhůtě ve správním řízení před správními orgány (ve smyslu §13 odst. 1 věty druhé a třetí OdpŠk). Dále může jít o nárok na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením práva žalobce na přiměřenou délku soudního řízení vedeného u Městského soudu v Praze (dle §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk).
31. Skutková samostatnost nároku na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě ve správním řízení, které nepodléhá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a nároků na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením práva na přiměřenou délku soudního řízení, proto neumožňuje učinit závěr o jednotě uvedených řízení a posuzovat přiměřenost jejich délky jako celek (srov. výše uvedený rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 968/2014).
32. Odvolací soud tudíž pochybil, pokud hodnotil předmětné řízení jako řízení jediné, pokud posuzoval přiměřenost celé délky takového (jediného) řízení podle zásad uvedených ve Stanovisku a zejména pak, pokud na celou délku takového řízení aplikoval domněnku o vzniku újmy žalobce. Z tohoto důvodu odvolacím soudem konstatované „porušení práva na spravedlivý proces“, vycházející z nesprávné úvahy o jediném řízení spojeném existencí jediného odpovědnostního titulu (porušení práva na přiměřenou délku řízení podle §13 odst. 1 věta třetí OdpŠk), neobstojí.
33. Vzhledem k přípustnosti dovolání Nejvyšší soud podle §242 odst. 3 věta druhá o. s. ř. dále přezkoumal, zda nebylo řízení postiženo vadami uvedenými v §229 odst. 1, §229 odst. 2 písm. a) a b) a §229 odst. 3 o. s. ř., resp. jinými vadami řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, a shledal, že řízení před soudy obou stupňů takovými jinými vadami řízení zatíženo bylo.
34. Žalobce se žalobou domáhá (odhlédnuto od závěru dovolacího soudu o skutkové samostatnosti jednotlivých fází namítaného řízení) mimo jiné zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která mu měla vzniknout jednak průtahy ve správním řízení, a jednak nepřiměřenou délkou řízení u Městského soudu v Praze. Z uvedeného je zřejmé, že nárok na poskytnutí zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve formě konstatování porušení práv žalobce, omluvy a zadostiučinění v penězích ve výši 85 000 Kč s příslušenstvím, tak jak jej žalobce specifikuje, představuje dva různé nároky se samostatným skutkovým základem, aniž by však bylo zřejmé, jakou výši přiměřeného zadostiučinění žalobce pro každý z těchto nároků požaduje. To činí žalobu neurčitou. Soud prvního stupně tedy pochybil, když žalobce nevyzval, aby specifikoval, zda a případně jakého zadostiučinění se ve vztahu k těmto řízením domáhá. Jelikož odvolací soud toto pochybení soudu prvního stupně nenapravil, je řízení zatíženo i z tohoto hlediska vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 214/2015).
35. Napadené rozhodnutí je nesprávné co do základu žalobou požadovaného nároku. Žalobcem vymezené otázky se vztahují i k formě a výši přiznaného zadostiučinění. Jelikož dovolací soud dospěl k závěru, že na posuzované správní řízení nedopadá čl. 6 Úmluvy, tudíž ani závěry plynoucí ze Stanoviska, je nezbytné nejdříve posoudit, zda v řízení k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu v průtazích v řízení došlo a zda žalobci vznikla újma v příčinné souvislosti s tímto nesprávným úředním postupem. Až následně bude možné posoudit formu, případně výši, přiměřeného zadostiučinění. Z toho důvodu se dovolací soud nezabýval otázkami vymezenými žalobcem a napadené rozhodnutí zrušil i v části, v níž bylo žalobou uplatněnému nároku vyhověno, neboť dovolací soud nemůže předjímat závěry odvolacího soudu ohledně základu žalobou uplatněného nároku ani ohledně jeho výše (srov. výše uvedený rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 344/2014). Dovolací soud přitom nebyl vázán rozsahem, ve kterém dovolatel rozsudek odvolacího soudu napadl (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. 30 Cdo 4342/2014).
36. Nadto Nejvyšší soud s ohledem na přiznání různých forem odškodnění soudem prvního stupně i soudem odvolacím uvádí, že rozhodovací praxe Nejvyššího soudu se ustálila v názoru, podle kterého je konstatování porušení práva zásadně základní formou satisfakce (nezbytným minimem odškodnění). Žádá-li však poškozený zadostiučinění ve formě omluvy (a to případně i vedle současně požadovaného konstatování porušení práva), je tímto odškodněním omluva jakožto osobní (byť soudním rozhodnutím uložený) projev uznání chyby samotným odpovědným subjektem. V poskytnuté omluvě je zpravidla obsaženo i konstatování porušení práva. Souběžné odškodnění oběma zmíněnými kompenzačními prostředky (omluvou a konstatováním porušení práva) bude proto (vždy s ohledem na individuální okolnosti věci) namístě uvažovat zásadně jen tehdy, nevyplyne-li porušení konkrétních práv poškozeného již z obsahu omluvy. Tam, kde by mělo být jádro omluvy a konstatování porušení práva představováno shodným výčtem porušených práv poškozeného, nebude pro paralelní odškodnění těmito kompenzačními prostředky dán zásadně důvod (srov. výše uvedený rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 4342/2014).
37. Dále nelze vedle zadostiučinění formou konstatování porušení práva současně přiznat zadostiučinění v penězích. Právní úprava §31a odst. 2 OdpŠk stanoví určitá pravidla, podle kterých musí soud (případně již příslušný orgán v rámci předběžného projednání nároku) při stanovení formy zadostiučinění postupovat, a to s ohledem na přiměřenost zadostiučinění vzniklé nemajetkové újmě. Forma peněžité satisfakce přichází do úvahy jako prostředek odškodnění závažné nemajetkové újmy za současného splnění dvou podmínek, a sice že nemajetkovou újmu nebylo možno nahradit jiným způsobem a konstatování porušení práva se samo o sobě nejevilo jako dostatečné. Přiznání peněžité částky proto konzumuje požadavek na konstatování porušení práva. Konstatování porušení práva v tom smyslu, že došlo k nezákonnému rozhodnutí nebo k nesprávnému úřednímu postupu, je nutným předpokladem pro možnost přiznat poškozenému finanční náhradu, a proto je v odůvodnění rozhodnutí vždy, ať už explicitně či implicitně, obsaženo. Konstatování porušení práva ve výroku rozhodnutí je namístě v případě, že se jiná forma náhrady poškozenému nepřiznává, neboť je tím zároveň zdůrazněna hodnota této formy morálního zadostiučinění jako dostatečné a plnohodnotné náhrady za vzniklou nemajetkovou újmu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 3. 2011, sp. zn. 30 Cdo 2742/2009). Pokud je poškozené osobě přiznána finanční kompenzace náhrady nemajetkové újmy, jedná se z pohledu ustanovení §31a odst. 2 OdpŠk o maximální možnou satisfakci, kterou lze poškozenému přiznat, a nutně takové rozhodnutí obsahuje ve svém odůvodnění i konstatování zásahu do jeho práv výkonem státní moci (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 2011, sp. zn. 30 Cdo 1684/2010, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 10. 11. 2011, sp. zn. III. ÚS 3013/11) Jelikož soudy obou stupňů přiznaly vedle zadostiučinění formou konstatování porušení práva zároveň další formy zadostiučinění, je řízení zatíženo i z tohoto hlediska vadou podle §242 odst. 3 o. s. ř., která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.
VI. Závěr
38. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému napadený rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení §243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Protože se důvody pro zrušení rozsudku odvolacího soudu vztahují i na rozsudek soudu prvního stupně a ve věci bude nadto potřeba provést další dokazování, zrušil Nejvyšší soud podle ustanovení §243e odst. 2 o. s. ř. i rozsudek soudu prvního stupně a věc mu v uvedeném rozsahu vrátil k dalšímu řízení.
39. V rámci nového projednání věci bude na soudu prvního stupně, aby postupem podle §43 odst. 1 o. s. ř. vyzval žalobce k odstranění výše uvedené vady žaloby. Soud prvního stupně se tak postará předně o to, aby žalobce rozlišil, jakého zadostiučinění se domáhá z důvodu průtahů ve správním řízení a jaké zadostiučinění požaduje z důvodu nepřiměřené délky soudního řízení.
40. V návaznosti na žalobcem provedené vymezení jednotlivých dílčích nároků soud prvního stupně v dalším řízení opětovně zváží, jaké úřady jsou v dané věci ve smyslu §6 OdpŠk ve vztahu ke každému jednotlivému nároku příslušnými k jednání za žalovanou. Přihlédne předně ke skutkovému vymezení těchto dílčích nároků. Vyjde z toho, že v případě objektivní (žalobou provedené) kumulace (jinak) samostatných nároků mohou za stát v řízení jednat různé úřady (srov. výše uvedený rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 968/2014, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 9. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2577/2016).
41. S ohledem na výše uvedené dále soud prvního stupně zváží, shledá-li základ nároku oprávněným, jaká forma zadostiučinění za nemajetkovou újmu žalobce bude v daném případě dostatečná, přičemž bude ve svých úvahách postupovat podle §31a OdpŠk a v souladu s výše uvedenou ustálenou judikaturou Nejvyššího soudu.
42. Soudy jsou ve smyslu §243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
43. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§243g odst. 1 o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 7. února 2018
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu