ECLI:CZ:NS:2020:30.CDO.2633.2018.1
sp. zn. 30 Cdo 2633/2018-274
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Víta Bičáka a soudců Mgr. Michaela Nipperta a JUDr. Pavla Simona ve věci žalobkyně Egis Pharmaceuticals PLC, reg. č. 01 - 10 - 041762, se sídlem Keresztúri út. 30-38, H-ll06 Budapešť, Maďarská republika, zastoupené Mgr. MUDr. Zdeňkem Kubicou, advokátem se sídlem v Praze 1, Revoluční 1, proti žalované České republice - Ministerstvu zdravotnictví, se sídlem v Praze 2, Palackého nám. 4, o zaplacení 12 768 609 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 29 C 240/2015, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 1. 2018, č. j. 12 Co 367/2017-243, takto:
I. Dovolání se co do částky 11 609 Kč odmítá.
II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 1. 2018, č. j. 12 Co 367/2017-243, ve výroku I v rozsahu, ve kterém byl co do částky 12 757 000 Kč s příslušenstvím potvrzen zamítavý výrok I rozsudku soudu prvního stupně, a v navazujících výrocích o nákladech řízení II a III,
a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 4. 9. 2018, č. j. 29 C 240/2015-205, v zamítavém výroku I co do částky 12 757 000 Kč s příslušenstvím a v závislém nákladovém výroku II
se zrušují a věc se v tomto rozsahu vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 2 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobkyně se proti žalované domáhá zaplacení částky 12 768 609 Kč s úrokem z prodlení ve výši 8,05 % p. a. od 17. 8. 2015 do zaplacení z důvodu náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 58/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, dále také „OdpŠk“, a to jako odškodnění majetkové újmy v důsledku nepřiměřeně dlouhého správního řízení o stanovení maximální ceny léčiv a stanovení výše a podmínek úhrady, kdy jí ušel zisk ve výši 12 757 000 Kč za neuskutečněný prodej 63 785 kusů léčivých přípravků za cenu 200 Kč za jeden kus a vznikly jí náklady na likvidaci a dopravu exspirovaných léčivých přípravků skladovaných v České republice ve výši 11 609 Kč. Správní řízení probíhalo od 14. 9. 2010 do 13. 10. 2012, kromě období od 16. 9. 2010 do 30. 11. 2010, kdy bylo řízení přerušeno. V tomto období došlo k exspiraci již vyrobených léčivých přípravků, přičemž žalobkyně je nemohla distribuovat do lékáren a k pacientům, neboť lékárny neodebírají léčivo s kratší než šestiměsíční exspirační lhůtou.
2. Obvodní soud pro Prahu 2 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 4. 9. 2018, č. j. 29 C 240/2015-205, zamítl žalobu o přiznání částky 12 768 609 Kč s příslušenstvím (výrok I) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II).
3. Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že správní řízení, v němž se žalobkyně domáhala stanovení maximální ceny, výše a podmínek úhrady léčivého přípravku COVEREX COMBI 4 MG/1,25 MG probíhalo od 14. 9. 2010 do 13. 10. 2012, přičemž v období od 16. 9. 2010 do 30. 11. 2010 bylo přerušeno. Posuzované správní řízení bylo spojeno se správním řízením o změně výše a podmínek úhrady ze zdravotního pojištění jiných léčivých přípravků a jiných účastníků a k pravomocnému stanovení výše úhrady ve vztahu k předmětnému přípravku došlo dne 13. 10. 2012, celkem tedy řízení trvalo asi 2 roky. Státní ústav pro kontrolu léčiv (dále také „SÚKL“) rozhodl po 116 dnech od zahájení správního řízení, což bylo v zákonem stanovené lhůtě. Od jeho rozhodnutí běžela účastníkům patnáctidenní lhůta pro podání odvolání v souladu s §83 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), a SÚKL poté měl třicetidenní lhůtu na předání spisu Ministerstvu zdravotnictví, které má další lhůtu na vyřízení odvolání. Žalobkyní bylo za cenu 11 609 Kč zlikvidováno 63 785 kusů léčivého přípravku, přičemž cena přípravku byla stanovena na částku 200 Kč za jeden přípravek. Léčivo žalobkyně již bylo registrováno v České republice.
4. Soud prvního stupně zjištěný skutkový stav posoudil podle §5 a §13 OdpŠk a §39g odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojišťění, a dospěl k závěru, že došlo k nedodržení zákonné lhůty ve správním řízení, neboť k rozhodnutí odvolacího orgánu došlo až po 163 dnech, přičemž v posuzovaném správním řízení nemohlo být využito tzv. zkráceného správního řízení v délce 30 dnů, jež bylo zavedeno až s účinností od 1. 12. 2011 zákonem č. 298/2011 Sb. Vzal dále v úvahu, že řízení bylo mimořádně složité a že se jej účastnil velký počet účastníků. Podle soudu prvního stupně byl SÚKL oprávněn spojit více řízení do jednoho, aniž by měl soud v tomto řízení pravomoc postup správních orgánu přezkoumávat. Dovodil dále, že ve věci není dána příčinná souvislost mezi tvrzeným vznikem škody a délkou správního řízení, neboť shledal, že k likvidaci vyrobeného léčiva a tedy ke vzniku škody na straně žalobkyně, došlo z důvodu špatného podnikatelského záměru žalobkyně, která léčivo vyrobila ryze v rámci svého podnikatelského rizika. Soud prvního stupně tedy odpovědnost za vznik škody dovodil výlučně na straně žalobkyně.
5. Městský soud v Praze jako soud odvolací rozsudkem ze dne 23. 1. 2018, č. j. 12 Co 367/2017-243, rozsudek soudu prvního stupně ve výroku o věci samé potvrdil (výrok I), ve výroku o nákladech řízení jej změnil tak, že žalobkyni uložil, aby žalované zaplatila na náhradě nákladů řízení 900 Kč (výrok II) a žalobkyni uložil, aby žalované zaplatila náhradu nákladů odvolacího řízení ve výši 600 Kč (výrok III).
6. Odvolací soud se na podkladě skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně, aniž by doplnil dokazování, plně ztotožnil s právním hodnocením věci provedeným soudem prvního stupně, jenž se správně zaměřil na zjištění, zda v projednávané věci je splněna podmínka příčinné souvislosti mezi vznikem škody a nesprávným úředním postupem.
7. Odvolací soud vzal za relevantní, že žalobkyně vychází z předpokladu, že jí vznikla škoda tím, že vyrobila léčivý přípravek před tím, než mu bylo vydáno rozhodnutí o stanovení maximální ceny, výše a podmínek úhrady a tento léčivý přípravek nemohla prodat a získat za něj příslušné finanční plnění, a že jí tudíž vznikla škoda z důvodu, že léčivý přípravek neobdržel včas, tedy v zákonné lhůtě, rozhodnutí o stanovení maximální ceny, výše a podmínek úhrady. Podle odvolacího soudu je zřejmé, že žalobkyni škoda vznikla, neboť léčivý přípravek byl zlikvidován, namísto, aby byl prodán, a žalobkyně získala odpovídající finanční prostředky. Odvolací soud dále vyjádřil závěr, že lze dovodit, že správní řízení trvalo delší, než zákonnou dobu, byť se jednalo o více řízení s různými subjekty a že podstatnou je otázka, zda mezi délkou správního řízení a vznikem škody žalobkyni je příčinná souvislost. Odvolací soud souhlasil se závěrem soudu prvního stupně, že k průtahům ve správním řízení nedošlo, byť došlo k nedodržení zákonné lhůty ze strany odvolacího orgánu jak u prvého, tak i u druhého rozhodnutí Státního ústavu pro kontrolu léčiv, a že soud není oprávněn přezkoumávat postup správního orgánu při spojení správního řízení s revizním řízením, neboť procesní postup je plně v kompetenci správního orgánu.
8. Podle odvolacího soudu je v poměrech projednávané věci zásadní posouzení, zda ke škodě na straně žalobkyně došlo v příčinné souvislosti s nepřiměřenou délkou správního řízení. V tomto ohledu shodně se soudem prvního stupně uzavřel, že žalobkyni škoda vznikla tím, že léčivý přípravek vyrobila, aniž by měla postaveno najisto, že jej bude moci v době před uplynutím jeho exspirace prodat. Bylo totiž pouze na rozhodnutí žalobkyně, zda vyčká rozhodnutí správního orgánu o stanovení maximální ceny a výše úhrady za předmětný léčivý přípravek, nebo zda na sebe vezme podnikatelské riziko a ve snaze vstoupit s léčivým přípravkem na trh dříve, než konkurenti, jej nechá vyrobit ještě před skončeným správního řízení a vydáním správních rozhodnutí ve vztahu k tomuto přípravku. Škoda tak žalobkyni vznikla v příčinné souvislosti s jejím rozhodnutím, nikoli s délkou správního řízení.
9. Odvolací soud dále přisvědčil žalované, že se jedná jen o hypotézy, pokud žalobkyně dovozuje, že kdyby bývalo správní řízení trvalo kratší dobu, byla by bývala předmětný přípravek prodala, a to v celém vyrobeném množství za předpokládanou cenu 200 Kč za jedno balení. Podle odvolacího soudu délka správního řízení, byť ji lze pokládat za delší, než zákonnou, totiž nebyla bezprostřední příčinou vzniku škody na straně žalobkyně. Nejedná se ani o tzv. řetězení příčin, neboť bezprostřední příčinou likvidace léčivého přípravku, respektive skutečnosti, že za něj žalobkyně nezískala předpokládanou sumu, byla skutečnost, že došlo k jeho exspiraci. V této souvislosti uvedl, že námitky žalobkyně, že by došlo k prodeji léčivého přípravku v celém objemu 63 785 kusů za cenu 200 Kč za jeden kus, jsou pouze úvahy, z nichž nelze dovozovat příčinnou souvislost se vznikem škody.
10. Odvolací soud rovněž uzavřel, že žalobkyně případně mohla zvolit i postup podle §39h odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb., podle nějž v případě, že rozhodnutí není vydáno ve lhůtách stanovených tímto zákonem, může osoba, která podala žádost o stanovení maximální ceny, uvést léčivý přípravek na trh za cenu, kterou navrhla v žádosti, a to do vykonatelnosti rozhodnutí o stanovení maximální ceny.
11. Odvolací soud uzavřel, že škoda žalobkyni nevznikla v příčinné souvislosti s délkou správního řízení.
II. Dovolání a vyjádření k němu
12. Rozsudek odvolacího soudu napadla včasným dovoláním žalobkyně (dále také „dovolatelka“), která přípustnost dovolání spatřuje v tom, že rozhodnutí odvolacího soudu závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena, přičemž vymezila následující dovolací otázky.
13. (A) Je soud při rozhodování o žalobě na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem povinen zkoumat vztah příčiny a následku mezi škodní událostí (nesprávným úředním postupem) a vzniklou škodou? S odkazem na rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 31. 8. 2011, sp. zn. 29 Cdo 3213/2009, a ze dne 15. 4. 2015, sp. zn. 30 Cdo 4274/2014, uvedla, že soudy obou stupňů danou otázku řešily odlišně o uvedené judikatury, neboť při posuzování příčinné souvislosti zaměnily samotnou škodu (tj. ušlý, nerealizovaný zisk z prodeje přípravků) s likvidací vyrobených léčivých přípravků, případně s jejich exspirací, a došly k závěru, že škoda byla způsobena jejím rozhodnutím vyrobit předmětné přípravky, nikoli nezákonnou a neúměrnou délkou řízení. Zdůraznila dále, že škoda z převážné části jejího nároku spočívá v ušlém zisku z důvodu nerealizovaného prodeje v období nezákonně trvajícího řízení a že likvidace léčivých přípravků je pouze vedlejší náklad.
14. (B) Je soud při rozhodování o žalobě na náhradu škody - ušlého zisku povinen zabývat se reálností dosažení zisku při obvyklém chodu věcí? K tomu odkázala na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 11. 2012, sp. zn. 28 Cdo 5171/2008, s tím, že i při řešení této otázky se soudy obou stupňů odchýlily od judikatury dovolacího soudu, pokud se nezabývaly jejími skutkovými tvrzeními a navrženými důkazy, že by při obvyklém chodu věcí (správního řízení) byla schopna prodat, alespoň takové množství léčivých přípravků, které bylo skutečně vyrobeno a za uvedenou cenu, přičemž také prokazovala, že v souladu s běžnými postupy, bylo nutno výrobu objednat dopředu. K odvolacím soudem zmíněnému postupu podle §39h odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb. namítla, že soud zcela ignoroval zásadu obvyklého chodu věcí a že v této souvislosti tvrdila a prokazovala, že bez řádného rozhodnutí o maximální ceně a zejména pak o výši a podmínkách úhrady ze zdravotního pojištění, nešlo v situaci, kdy existují konkurenční přípravky se stanovenou úhradou ze zdravotního pojištění, přípravek uplatnit na trhu, protože by jej trh neodebral, čímž se však soudy obou stupňů nezabývaly.
15. (C) Je soud při rozhodování o žalobě na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem oprávněn jako předběžnou otázku přezkoumávat postup správního orgánu? Podle názoru žalobkyně by tato otázka měla být zodpovězena kladně, přestože dosud nebyla Nejvyšším soudem řešena. Nesouhlasila tak se závěry soudů obou stupňů, že nejsou oprávněny řešit správnost postupu správního orgánu. V této souvislosti zdůraznila, že k průtahům řízení došlo mimo jiné v důsledku nevhodného a nezákonného spojení posuzovaného řízení s jiným typem řízení, jež se vede z úřední povinnosti, a to o revizi (přehodnocení) již stanovených maximálních cen, přičemž proti spojení se nemohla účinně bránit, neboť se jen poznamenává do spisu, což vedlo k prodloužení řízení. Poukázala pak na §140 správního řádu s tím, že ke spojení vůbec nebyly splněny zákonné podmínky, neboť bylo zjevné, že spojení bylo v rozporu s jejími oprávněnými zájmy. Dále namítla, že v řízení o náhradě škody je soud povinen hodnotit i předběžné otázky ve smyslu §135 odst. 1 o. s. ř. Zdůraznila pak, že pokud by soud nebyl příslušný k hodnocení průběhu správního řízení, těžko by poté mohl hodnotit, zda došlo k nesprávnému úřednímu postupu a tedy, zda vznikl nárok na náhradu škody.
16. (D) Je soud oprávněn zamítnout žalobu pro neunesení důkazního břemene žalobcem, pokud neprovedl žalobcem navržené důkazy k prokázání tvrzených skutečností, ohledně nichž nebylo uneseno důkazní břemeno? Podle žalobkyně se soudy obou stupňů rovněž odchýlily od judikatury dovolacího soudu, k čemuž odkázala na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 8. 2003, sp. zn. 21 Cdo 408/2003. Vytkla soudům obou stupňů závěr, že neunesla důkazní břemeno, přestože nebyly provedeny jí navržené důkazy, neboť provedení důkazů považoval soud prvního stupně za neekonomické a nedůvodné. Přitom jí navrženými důkazy mohlo a mělo být prokázáno, že v projednávané věci je příčinná souvislost založena. Namítla také, že zamítnutí provedení navržených důkazů nebylo žádným ze soudů řádně vysvětleno a že se tak jedná se o tzv. opomenuté důkazy.
17. (E) Je soud povinen poučit účastníka o důkazní povinnosti podle §118a odst. 3 o. s. ř., pokud účastník důkaz označil, avšak jde podle názoru soudu o důkaz nezpůsobilý prokázat sporné tvrzení, nebo provedl-li ohledně sporného tvrzení účastníkem navržené důkazy, jestliže jimi nedošlo k jeho prokázání a jestliže proto (z důvodu neunesení důkazního břemene) by účastník nemohl být ve věci úspěšný? Podle žalobkyně při řešení této otázky se soudy obou stupňů také odchýlily od judikatury dovolacího soudu, k čemuž poukázala na rozsudek velkého senátu občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 20. 6. 2012, sp. zn. 31 Cdo 619/2011. V tomto ohledu namítla, že byla podle §118a odst. 1 a 3 o. s. ř. poučena soudem prvního stupně při jednání dne 4. 9. 2017, aby tvrdila a prokazovala příčinnou souvislosti mezi vznikem jí tvrzené materiální škody a nesprávným úředním postupem, přičemž následně svá skutková tvrzení doplnila a navrhla důkazy. Následně soud prvního stupně provedl důkaz jí předloženými listinami a zamítl bez konkrétního odůvodnění důkazy svědeckými výpověďmi, kdy pouze uvedl, že je nepovažuje za ekonomické a důvodné. Poté již žalobkyně poučena nebyla a soud prvního stupně vyhlásil rozsudek, kterým žalobu zamítl, mimo jiné pro neunesení důkazního břemene ohledně příčinné souvislosti.
18. (F) Má soud povinnost vypořádat se v odůvodnění rozhodnutí se všemi právně relevantními námitkami vznesenými účastníky v průběhu řízení u něho vedeného a vyjádřit jejich posouzení přesvědčivým způsobem v odůvodnění rozhodnutí? K této otázce odkázala na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 11. 2005, sp. zn. 22 Cdo 943/2005, s tím, že soudy obou stupňů postupovaly v rozporu s tímto rozhodnutím, neboť se dostatečně nevypořádali se všemi jejími tvrzeními a rozsudky obou stupňů jsou tak nepřezkoumatelné. V této souvislosti vytkla oběma soudům, že se nevypořádaly se všemi relevantními námitkami vznesenými účastníkem v průběhu řízení, a to zejména ohledně neaplikování principu legitimního očekávání, reálné možnosti uplatnit na trhu veškeré vyrobené léčivé přípravky a přihlédnutí k obchodním zvyklostem.
19. Žalobkyně zdůraznila, že ač soudy obou stupňů dospěly k názoru, že skutečně v daném případě správní řízení trvalo delší nežli zákonnou dobu, tedy že došlo k porušení povinnosti správního orgánu rozhodnout v zákonem stanovené době a že došlo ke vzniku škody v žalobou uplatněné, přesto byla žaloba zamítnuta z důvodu neprokázání, či neexistence příčinné souvislosti mezi délkou trvání řízení a vzniklou škodou
20. Závěrem žalobkyně navrhla, aby Nejvyšší soud rozsudky soudů obou stupňů zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
21. Žalovaná se k dovolání nevyjádřila.
III. Zastoupení, včasnost a náležitosti dovolání
22. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 do 31. 1. 2019 (viz čl. IV., XII zákona č. 287/2018), dále jen „o. s. ř.“
23. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky §241odst. 1 o. s. ř. a obsahovalo náležitosti vyžadované §241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval přípustností dovolání.
IV. Přípustnost dovolání
24. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
25. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně, anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
26. Dovolání žalované, jímž napadá výrok I rozsudku odvolacího soudu v části, kterou byl potvrzen zamítavý výrok I rozsudku soudu prvního stupně ohledně částky 11 609 Kč za náklady na likvidaci a dopravu exspirovaných léčivých přípravků žalobkyně skladovaných v České republice, není přípustné podle §238 odst. 1 písm. c) o. s. ř., neboť nejde o vztah ze spotřebitelské smlouvy nebo o vztah pracovněprávní a napadeným výrokem bylo v této části rozhodnuto o peněžitém plnění nepřevyšujícím 50 000 Kč (k příslušenství pohledávky se nepřihlíží). Za rozhodnou pro posouzení přípustnosti dovolání z hlediska finančního limitu je sice třeba považovat výši peněžitého plnění, jež bylo předmětem odvolacího řízení, avšak pouze v rozsahu, jenž může být rozhodnutím dovolacího soudu dotčen. I podle důvodové zprávy k zákonu č. 296/2017 Sb., který mimo jiné nově formuloval §238 odst. 1 písm. c) o. s. ř., si navrhovaná změna v prvé řadě pomocí rozšíření výjimek z jinak široce formulované přípustnosti dovolání kladla za cíl odbřemenění dovolacího soudu. Ke změnám navrhovaným v tomto ustanovení důvodová zpráva uváděla, že: „ve sporech o peněžitá plnění nepřevyšující 50 000 Kč je přípustnost dovolání proti rozhodnutí odvolacího soudu vyloučena jen v případech, kdy o peněžitém plnění nepřevyšujícím 50 000 Kč bylo rozhodnuto dovoláním napadeným výrokem. Jinak řečeno, tam, kde předmětem sporu je zaplacení částky nepřevyšující 50 000 Kč, nevylučuje ustanovení §238 odst. 1 písm. c) o. s. ř. přípustnost dovolání proti těm rozhodnutím odvolacího soudu, která (ač vydána v rámci takového sporu) nejsou rozhodnutími o peněžitém plnění (např. šlo-li o mezitímní rozsudek). Navrhovaná změna má tuto možnost vyloučit“. Z citované důvodové zprávy je tak nutno dovodit, že znění §238 odst. 1 písm. c) o. s. ř. účinné od 30. 9. 2017 znamená zúžení možnosti podání dovolání v tzv. bagatelních věcech, nikoli její rozšíření (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 20. 6. 2018, sp. zn. 25 Cdo 2384/2018, ze dne 5. 9. 2018, sp. zn. 26 Cdo 2327/2018, ze dne 17. 10. 2018, sp. zn. 26 Cdo 3371/2018, nebo ze dne 11. 9. 2018, sp. zn. 28 Cdo 2789/2018, rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou dostupná na http://www.nsoud.cz ).
27. Námitka dovolatelky, že (C) soud je při rozhodování o žalobě na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem oprávněn jako předběžnou otázku přezkoumávat postup správního orgánu, se týká otázky, na jejímž vyřešení napadené rozhodnutí nezávisí, protože odvolací soud na jejím řešení své rozhodnutí nezaložil (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 1999, sp. zn. 2 Cdon 808/97, uveřejněné ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 27/2001), pokud uzavřel, že škoda žalobkyni nevznikla v příčinné souvislosti s délkou správního řízení, nýbrž v příčinné souvislosti s jejím rozhodnutím, zda vyčká rozhodnutí správního orgánu o stanovení maximální ceny a výše úhrady za již vyrobený léčivý přípravek, aniž by tedy měla postaveno najisto, že jej bude moci v době před uplynutím jeho exspirace prodat.
28. Dovolání je přípustné pro řešení otázek (A) příčinné souvislosti mezi tvrzenou majetkovou škodou a nesprávným úředním postupem v rámci správního řízení a (B) zkoumání reálnosti dosažení zisku při obvyklém chodu věcí při rozhodování o žalobě na náhradu škody v podobě ušlého zisku, neboť dané otázky posoudil odvolací soud jinak, než jak jsou řešeny v judikatuře Nejvyššího soudu.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
29. Dovolání je důvodné.
30. Podle §13 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanové lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě (odstavec 1). Právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda (odstavec 2).
31. Podle §39g zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, účastníkem řízení o stanovení maximální ceny a řízení o stanovení výše a podmínek úhrady jsou osoby, které podaly žádost, zdravotní pojišťovny, nejsou-li osobami, které podaly žádost, držitel registrace, jde-li o registrovaný léčivý přípravek, dovozce nebo tuzemský výrobce, jde-li o neregistrovaný léčivý přípravek používaný ve schváleném specifickém léčebném programu, nebo o potravinu pro zvláštní lékařské účely (odstavec 1). Ústav rozhodne o maximální ceně a výši a podmínkách úhrady nejpozději do 75 dnů ode dne, kdy bylo řízení zahájeno; v případě společného řízení o stanovení maximální ceny a o stanovení výše a podmínek úhrady činí tato lhůta 165 dnů (odstavec 2). Ústav žádosti osoby uvedené v §39f odst. 2 písm. a) nebo b) vyhoví, pokud je navrhovaná maximální cena nižší než maximální cena vypočtená podle §39a odst. 2 až 6 nebo je navrhovaná výše úhrady nižší než výše úhrady vypočtená podle §39c a upravená podle §39b (odstavec 3). Jsou-li splněny podmínky §39b odst. 5 a 6 a §39f odst. 8 a nepostupuje-li se podle odstavce 10, Ústav rozhodne ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení. Nevydá-li rozhodnutí ve lhůtě podle věty první, má se za to, že stanovil výši a podmínky úhrady v souladu s §39b odst. 5 a 6 nebo maximální cenu v souladu s §39a odst. 4 a 5. Rozhodnutí podle věty druhé je vykonatelné v souladu s §39h odst. 3. V řízení podle věty první se ustanovení odstavců 2, 4 a 5 nepoužijí a účastníkům řízení je dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí podle odstavce 10 (odstavec 9). Ústav řízení podle odstavce 9 zastaví, zjistí-li do 10 dnů od jeho zahájení, že žádost o stanovení výše a podmínek úhrady nesplňuje náležitosti uvedené v §39f odst. 8 a alespoň 1 z účastníků řízení s tím ve lhůtě 5 dnů ode dne doručení sdělení o ukončení zjišťování podkladů pro vydání rozhodnutí vysloví souhlas. Dnem následujícím po právní moci usnesení podle věty první Ústav zahájí řízení o žádosti o stanovení výše a podmínek úhrady s postupem podle odstavců 1 až 8 (odstavec 10).
32. Podle §39h zákona č. 48/1997 Sb. ústav rozhodnutím stanoví maximální cenu nebo stanoví výši a podmínky úhrady, jsou-li splněny podmínky pro jejich stanovení podle tohoto zákona. Léčivý přípravek je hrazen ve výši určené součtem stanovené úhrady, maximální výše obchodních přirážek a daně z přidané hodnoty (dále jen „nejvyšší možná úhrada pro konečného spotřebitele“), maximálně však do výše skutečně uplatněné ceny pro konečného spotřebitele. Stanovená výše a podmínky úhrady se nepoužije, pokud zdravotní pojišťovna postupuje podle §39c odst. 6 (odstavec 1). Není-li rozhodnutí vydáno ve lhůtách stanovených tímto zákonem, může osoba, která podala žádost o stanovení maximální ceny, uvést léčivý přípravek nebo potravinu pro zvláštní lékařské účely na trh za cenu, kterou navrhla v žádosti, a to do vykonatelnosti rozhodnutí o stanovení maximální ceny (odstavec 2).
33. Ke vzniku odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci je zapotřebí současné splnění tří podmínek: 1) existence nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu, 2) vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a vznikem škody (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. 10. 2014, sp. zn. 30 Cdo 1249/2015, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2596/2012).
34. V projednávané věci dovolatelka odvolacímu soudu vytýká nesprávné posouzení otázky existence (resp. neexistence) příčinné souvislosti mezi vznikem škody a nesprávným úředním postupem. Nejvyšší soud v usnesení ze dne 20. 10. 2010, sp. zn. 25 Cdo 1870/2009, zaujal názor, že otázka příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem a vznikem škody není otázkou zásadního právního významu ve smyslu §237 odst. 1 písm. c), odst. 3 o. s. ř., neboť existence příčinné souvislosti je otázkou skutkovou, pokud se v řízení zjišťuje, zda škodná událost (nesprávný úřední postup) a vznik škody na straně poškozeného jsou ve vzájemném poměru příčiny a následku (srov. též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. 21 Cdo 300/2001). Právní posouzení příčinné souvislosti spočívá ve stanovení, mezi jakými skutkovými okolnostmi má být její existence zjišťována, případně zda a jaké okolnosti jsou způsobilé tento vztah vyloučit. Podle usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 1. 2006, sp. zn. 25 Cdo 818/2005, nemůže z hlediska naplnění příčinné souvislosti jako jednoho z předpokladů odpovědnosti za škodu stačit obecná úvaha o možných následcích jednání škůdce či pouhé připuštění možnosti vzniku škody v důsledku jeho protiprávního jednání, nýbrž musí být příčinná souvislost najisto postavena. O vztah příčinné souvislosti se jedná, vznikla-li konkrétní majetková újma následkem konkrétního protiprávního úkonu škůdce, tedy je-li jeho jednání a škoda ve vzájemném poměru příčiny a následku. Příčinou škody může být jen takové protiprávní jednání, bez něhož by škodný následek nevznikl. Nemusí sice jít o příčinu jedinou, nýbrž i jen o jednu z příčin, která se podílí na nepříznivém následku, o jehož odškodnění jde, avšak musí jít o příčinu podstatnou. Je-li více příčin, které působí souběžně anebo následně, je pro existenci příčinné souvislosti nezbytné, aby řetězec postupně nastupujících příčin a následků byl ve vztahu ke vzniku škody natolik propojen (prvotní příčina bezprostředně vyvolala jako následek příčinu jinou a ta postupně případně příčinu další), že již z působení prvotní příčiny lze důvodně dovozovat věcnou souvislost se vznikem škodlivého následku (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 5. 2004, sp. zn. 25 Cdo 1462/2003). Pro úplnost je vhodné dodat, že obdobou problematikou se zabýval rovněž Ústavní soud ve svém rozhodnutí ze dne 27. 10. 2009, sp. zn. I. ÚS 3109/08, v němž vyslovil závěr, že otázka, zda jsou určité události ve vnějším světě ve vztahu příčinné souvislosti, je otázkou skutkovou a nikoliv právní.
35. Otázkou příčinné souvislosti mezi vznikem škody a nesprávným úředním postupem se zabýval rovněž Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 24. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo 3471/2009, ve kterém vyslovil závěr, že teorie podmínky (sine qua non) stanovuje, že kauzalita mezi příčinou a následkem je tehdy, pokud by následek bez příčiny nenastal (srov. Knappová, M. – Švestka, J. – Dvořák, J. a kol. Občanské právo hmotné 2. 4. vydání. Praha: ASPI, a. s., 2005. s. 450). Z hlediska české občanskoprávní teorie je však větší důraz kladen na teorii adekvátní příčinné souvislosti. Podle této teorie je příčinná souvislost dána tehdy, jestliže je škoda podle obecné povahy, obvyklého chodu věcí a zkušeností adekvátním důsledkem protiprávního úkonu nebo škodní události. Současně se musí prokázat, že škoda by nebyla nastala bez této příčiny (k tomu blíže např. Švestka, J. – Spáčil, J. – Škárová, M. – Hulmák, M. a kol. Občanský zákoník I. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 1066). Ústavní soud dále v nálezu ze dne 1. 11. 2007, sp. zn. I. ÚS 312/05, ve vztahu k teorii adekvátnosti příčinné souvislosti rozvedl, že „pro odpovědnost za škodu není nutné, aby vznik určité škody byl pro jednajícího (škůdce) konkrétně předvídatelný, nýbrž je dostatečné, že pro optimálního pozorovatele není vznik škody vysoce nepravděpodobný.“
36. Otázka příčinné souvislosti tedy nemůže být řešena obecně, ale pouze v konkrétních souvislostech.
37. Pokud odvolací soud v poměrech projednávané věci posuzoval příčinnou souvislost mezi vznikem škody a nesprávným úředním postupem spočívajícím v nepřiměřené délce správního řízení a nikoli v porušení povinnosti vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě, je jeho závěr o nedostatku příčinné souvislosti nesprávný, neboť nesprávně určil relevantní skutkové okolnosti, mezi kterými měla být existence příčinné souvislosti zjišťována.
38. Nejvyšší soud totiž ve své judikatuře vychází ze závěru, že v případě, kdy se poškozený domáhá náhrady škody (majetkové újmy), může k založení odpovědnosti státu za ni dojít jen z důvodu nesprávného úředního postupu spočívajícího v existenci průtahů (ve smyslu období nečinnosti), nikoli z důvodu nepřiměřené délky řízení (srov. rozsudek velkého senátu Nejvyššího soudu ze dne 12. 9. 2012, sp. zn. 31 Cdo 1791/2011, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 2. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1930/2014, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 6. 4. 2011, sp. zn. 28 Cdo 4659/2009, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 11. 2015, sp. zn. 30 Cdo 2793/2013, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3728/2016, či rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 12. 2018, sp. zn. 30 Cdo 5454/2016). V posuzované věci je vzhledem k uvedené judikatuře podstatné zabývat se otázkou, zda v předmětném správním řízení došlo k průtahům, tj. neodůvodnitelné nečinnosti správního úřadu, respektive k nedodržení zákonných lhůt, které jsou pro vydání rozhodnutí ve správním řízení stanoveny. Odvolací soud pochybil, pokud se nezabýval jednotlivými průtahy v řízení (resp. dodržením zákonných lhůt), jakož ani otázkou, v jaké době by řízení skončilo při dodržení zákonných lhůt. Vzhledem k žalobní konstrukci je odpověď na tuto otázku nezbytná proto, aby bylo zřejmé, od jaké doby by žalobkyně, nebýt nesprávného úředního postupu, mohla začít s prodejem vyrobených léčivých přípravků se stanovenou maximální cenou a stanovenou výší a podmínkami úhrady.
39. Dále je třeba uvést, že za účelem zjištění existence příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem spočívajícím ve smyslu §13 odst. 1 věta druhá OdpŠk v průtazích s učiněním úkonu ve správním řízení (zde o stanovení maximální ceny a řízení o stanovení výše a podmínek úhrady) a vznikem škody představované ušlým ziskem ve výši 12 757 000 Kč za neuskutečněný prodej 63 785 kusů vyrobených léčivých přípravků žalobkyně, je zapotřebí zkoumat, zda rozhodnutí o stanovení maximální ceny a řízení o stanovení výše a podmínek úhrady, bylo součástí obvyklého chodu věcí. To ve své podstatě znamená posuzovat, zda na dané rozhodnutí, při splnění zákonných podmínek, existoval právní nárok (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2179/2013). Tímto posouzením se však odvolací soud vůbec nezabýval.
40. Jestliže odvolací soud v možnosti postupu podle §39h odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb. rovněž spatřuje okolnost přerušující příčinnou souvislost, aniž by se vypořádal se skutečností, že se žalobkyně zároveň domáhala i stanovení výše a podmínek úhrady léčivého přípravku, je jeho právní posouzení adekvátní příčinné souvislosti i v tomto případě nesprávné.
41. Odvolací soud se současně odchýlil od ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího soudu, pokud uzavřel, že žalobkyně měla možnost zabránit vzniku náhrady škody postupem podle §39h odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb., aniž by se jakkoliv zabýval, zda by tímto postupem došlo k rozmnožení majetkových hodnot žalobkyně, jež se dalo očekávat s ohledem na pravidelný běh událostí, tedy jinými slovy, zda to byla sama žalobkyně, která si svojí nečinností, tj. neuvedením léčivého přípravku na trh za uvedenou maximální cenu i bez úhrady ze zdravotního pojištění, nechala takto reálně dosažitelný zisk ujít (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 11. 2012, sp. zn. 28 Cdo 5171/2008). Jeho právní posouzení je v tomto ohledu neúplné, tudíž nesprávné.
42. Podle §242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.
43. Žalobkyní vytýkanými vadami řízení, které měly spočívat (D) v zamítnutí žaloby pro neunesení důkazního břemene žalobkyní, při neprovedení jí navržených důkazů, (E) v nedostatku poučení podle §118a odst. 3 o. s. ř., se Nejvyšší soud v projednávané věci nezabýval, neboť v tomto ohledu postup soudů obou stupňů vyplýval z nesprávného právního názoru při hodnocení existence příčinné souvislosti mezi žalobkyní tvrzenou škodou a nesprávným úředním postupem.
44. Pokud se týká žalobkyní namítané (F) nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, Nejvyšší soud uvádí, že názor dovolatelky nesdílí, neboť z ustanovení §157 odst. 2 o. s. ř. [které upravuje náležitosti odůvodnění písemného vyhotovení rozsudku, platí obdobně pro odůvodnění usnesení, jímž se rozhoduje ve věci samé (§169 odst. 4 o. s. ř.) a přiměřeně se prosazuje i pro odůvodnění rozhodnutí vydaných odvolacím soudem (§211 o. s. ř.)] ani z práva na spravedlivý proces nelze dovozovat povinnost soudů vypořádat se s každou jednotlivou námitkou účastníka řízení (srov. též usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 3. 2016, sen. zn. 29 NSCR 7/2014). Jak opakovaně vysvětlil Ústavní soud, není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, nebo usnesení Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2012, sp. zn. III. ÚS 3122/09; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://www.nalus.usoud.cz ). Rozhodnutí odvolacího soudu těmto požadavkům v projednávané věci vyhovuje a řízení z tohoto pohledu není postiženo vadou, jež by mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.
VI. Závěr
45. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému napadený rozsudek odvolacího soudu podle §243e odst. 1 o. s. ř. v části výroku I potvrzujícím zamítnutí žaloby co do částky 12 757 000 Kč s příslušenstvím a v navazujících výrocích II a III o náhradě nákladů řízení zrušil. Protože se důvody pro zrušení rozsudku odvolacího soudu vztahují i na rozsudek soudu prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud podle ustanovení §243e odst. 2 o. s. ř. i rozsudek soudu prvního stupně v části výroku I, kterým byla zamítnuta žaloba co do částky 12 757 000 Kč s příslušenstvím, a v navazujícím výroku II o náhradě nákladů řízení, a věc mu v uvedeném rozsahu vrátil k dalšímu řízení.
46. Na soudu prvního stupně tedy bude, aby věc znovu posoudil, zda byla rozhodnutí příslušných správních orgánů v posuzovaném řízení vydávána v zákonem stanovených lhůtách. V případě, že tomu tak nebylo, bude posuzovat otázku existence příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem spočívajícím v nedodržení zákonem stanovených lhůt a vznikem škody. Zejména posoudí, zda v případě dodržení zákonem stanovených lhůt by žalobkyni tvrzená škoda nevznikla a zda měla žalobkyně na vydání rozhodnutí zákonný nárok, tzn. že rozhodnutí o stanovení maximální ceny léčiv a stanovení výše a podmínek úhrady muselo být při splnění všech zákonných náležitostí vydáno, nebo zda se tak stát nemuselo. V tomto ohledu také případně postupem podle §118a o. s. ř. poučí žalobkyni, aby tvrdila rozhodné skutečnosti a navrhla k nim důkazy. Přitom znovu zváží, zda bylo lze očekávat, že by léčivý přípravek za uvedenou maximální cenu i bez schválení úhrady ze zdravotního pojištění byl reálně prodejný.
47. Soudy jsou ve smyslu §243g odst. 1, části první věty za středníkem, o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
48. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí o věci (§243g odst. 1, věta druhá, o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 3. 6. 2020
Mgr. Vít Bičák
předseda senátu