ECLI:CZ:NS:2019:30.CDO.4487.2017.1
sp. zn. 30 Cdo 4487/2017-194
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Hynka Zoubka a Mgr. Víta Bičáka v právní věci žalobce M. Š. , nar. XY, bytem XY, zastoupeného Mgr. Ing. Janem Boučkem, advokátem se sídlem v Praze 1, Opatovická 1659/4, proti žalované České republice – Ministerstvu financí, se sídlem v Praze 1, Letenská 15, o zadostiučinění za nemajetkovou újmu, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 26 C 1/2015, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 3. 2017, č. j. 68 Co 8, 9/2017-166, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 3. 2017, č. j. 68 Co 8, 9/2017-166, rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 25. 5. 2016, č. j. 26 C 1/2015-79, a doplňující rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 13. 10. 2016, č. j. 26 C 1/2015-147, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobce se domáhá konstatování porušení práva, poskytnutí písemné omluvy a zaplacení částky 100 000 Kč s příslušenstvím coby přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která mu vznikla v důsledku nepřiměřené délky řízení o jeho žádosti ze dne 19. 10. 2009, jíž se na veřejném ochránci práv domáhal poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ohledně šetření a závěrečného stanoviska ve věci sp. zn. 81/2003/VOP/DU (dále jen též „posuzované řízení“).
2. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 25. 5. 2016, č. j. 26 C 1/2015-79, uložil žalované písemně se omluvit žalobci dopisem ve znění:
„Omluva M. Š., nar. XY:
Česká republika - Ministerstvo financí se Vám omlouvá za nesprávný úřední postup Kanceláře veřejného ochránce práv a také veřejného ochránce práv při vyřizování Vaší žádosti o informace ze dne 19. 10. 2009, ohledně které řízení z důvodu opakovaného vydání nezákonných rozhodnutí veřejným ochráncem práv a jeho kanceláří o odmítnutí žádosti probíhalo po nepřiměřenou dobu, ačkoliv jste měl právo obdržet požadované informace do 15 dnů, a kterým bylo porušeno Vaše právo na včasné poskytnutí informace.“ (výrok I), dále zamítl žalobu ohledně požadavku na zaplacení částky 100 000 Kč, „eventuálně konstatování porušení práva“ (výrok II) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok III).
3. Soud prvního stupně doplňujícím rozsudkem ze dne 13. 10. 2016, č. j. 26 C 1/2015-147, doplnil svůj předchozí rozsudek uvedený v odst. 2 tak, že do jeho výroku II vložil za uvedenou peněžitou částku „100 000 Kč“ slova „spolu se zákonným úrokem z prodlení jdoucím od 23. 12. 2014 do zaplacení“ (výrok I doplňujícího rozsudku), a rozhodl o náhradě nákladů řízení „vynaložených v souvislosti s vydáním doplňujícího rozsudku“ (výrok II doplňujícího rozsudku).
4. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) napadeným rozsudkem k odvolání obou účastníků potvrdil rozsudek soudu prvního stupně „ve znění doplňujícího rozsudku“ v zamítavém výroku II ve věci samé a změnil rozsudek soudu prvního stupně ve vyhovujícím výroku I ve věci samé tak, že žalobu zamítl (výrok I rozsudku odvolacího soudu), a dále rozhodl o náhradě nákladů řízení před soudem prvního stupně (výrok II rozsudku odvolacího soudu) a o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok III rozsudku odvolacího soudu).
5. Soud prvního stupně vyšel z následujících skutkových zjištění. Žalobce podal dne 19. 10. 2009 u veřejného ochránce práv žádost podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, a požadoval poskytnutí informací o obsahu zprávy veřejného ochránce práv ze dne 29. 8. 2007 o šetření ve věci postupu Policie ČR při odběru biologických vzorků odsouzeným a obviněným, jakož i obsahu zprávy veřejného ochránce práv ze dne 30. 3. 2004 a jeho závěrečného stanoviska ze dne 20. 12. 2004 ve věci sp. zn. 81/2003/VOP/DU ohledně šetření postupu příslušníků Policie ČR vůči H. S. a T. S. ve dnech 15. a 16. 12. 2002 v Praze 1. Dne 20. 10. 2009 bylo žalobci doručeno sdělení vedoucího Kanceláře veřejného ochránce práv, č. j. PDCJ 2830/2009, že požadované informace nelze s ohledem na povinnost mlčenlivosti poskytnout. K odvolání žalobce bylo rozhodnutím Kanceláře veřejného ochránce práv ze dne 19. 11. 2009, č. j. PDCJ 3154/2009, napadené „sdělení“ potvrzeno. Žalobce proti tomuto rozhodnutí podal žalobu projednávanou před Krajským soudem v Brně pod sp. zn. 31 A 2/2010, jenž svým rozsudkem ze dne 8. 8. 2011, č. j. 31 A 2/2010-130, rozhodnutí Kanceláře veřejného ochránce práv ze dne 19. 11. 2009, č. j. PDCJ 3154/2009, pro vady řízení zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Dne 19. 8. 2011 vedoucí Kanceláře veřejného ochránce práv zrušil „sdělení“ Kanceláře veřejného ochránce práv ze dne 20. 10. 2009, č. j. PDCJ 2830/2009, a věc Kanceláři veřejného ochránce práv vrátil k novému projednání. Dne 9. 9. 2011 vydala Kancelář veřejného ochránce práv rozhodnutí (podepsané jejím vedoucím), č. j. PDCJ 1906/2011, kterým byla žádost žalobce odmítnuta. K odvolání žalobce bylo rozhodnutím veřejného ochránce práv ze dne 19. 10. 2011, č. j. PDCJ 2209/2011, napadené rozhodnutí potvrzeno. V pořadí druhá správní žaloba žalobce byla projednávána před Krajským soudem v Brně pod sp. zn. 31 A 1/2012, přičemž rozsudkem ze dne 1. 8. 2013, č. j. 31 A 1/2012-69, bylo rozhodnutí veřejného ochránce práv ze dne 19. 10. 2011, č. j. PDCJ 2209/2011, opět pro vady řízení zrušeno a věc mu vrácena k dalšímu řízení. Dne 9. 9. 2013 vedoucí Kanceláře veřejného ochránce práv zrušil rozhodnutí Kanceláře veřejného ochránce práv ze dne 9. 9. 2011, č. j. PDCJ 1906/2011, a věc Kanceláři veřejného ochránce práv vrátil k novému projednání. Dne 10. 9. 2013 vydala Kancelář veřejného ochránce práv rozhodnutí (podepsané vedoucí právního odboru), č. j. PDCJ 2335/2013, kterým žádost žalobce částečně odmítla a částečně požadované informace poskytla (v poskytnuté zprávě veřejného ochránce práv ze dne 30. 3. 2004 jsou některé údaje anonymizovány). K odvolání žalobce bylo rozhodnutím vedoucího Kanceláře veřejného ochránce práv ze dne 4. 11. 2013, č. j. PDCJ 2798/2013, napadené rozhodnutí potvrzeno. V pořadí třetí správní žaloba žalobce byla projednávána před Krajským soudem v Brně pod sp. zn. 31 A 1/2014, přičemž rozsudkem ze dne 31. 10. 2014, č. j. 31 A 1/2014-93, byla žaloba zamítnuta. Kasační stížnost žalobce byla zamítnuta rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2015, č. j. 1 As 229/2014-48. Dne 20. 5. 2014 uplatnil žalobce u Ministerstva spravedlnosti žádost o poskytnutí zadostiučinění, přičemž přípisem ze dne 24. 11. 2014 Ministerstvo spravedlnosti konstatovalo nesprávný úřední postup spočívající v nepřiměřené délce soudních řízení správních (vedených před Krajským soudem v Brně pod sp. zn. 31 A 2/2010, 31 A 1/2012 a 31 A 1/2014) a jménem státu se žalobci omluvilo. Dopisem odevzdaným k poštovní přepravě dne 20. 11. 2014 byl žalobce dále vyrozuměn žalovanou (Ministerstvem financí), že jí byla dne 7. 10. 2014 z důvodu „věcné příslušnosti“ postoupena žádost týkající se zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou nesprávným úředním postupem veřejného ochránce práv a jeho kanceláře při vyřizování žádosti žalobce; k důvodnosti uplatněného nároku se žalovaná kvůli absenci potřebných dokladů nevyjádřila.
6. K okolnostem posuzovaného řízení a jeho významu pro žalobce soud prvního stupně provedl účastnický výslech žalobce a poté věc posoudil podle §13 a §31a zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále jen „OdpŠk“, popřípadě „zákon č. 82/1998 Sb.“. Dospěl k závěru, že řízení o předmětné žádosti žalobce o poskytnutí informací trvalo ode dne podání žádosti dne 19. 10. 2009 do rozhodnutí „odvolacího orgánu“ ze dne 4. 11. 2013, č. j. PDCJ 2798/2013, a „následně už probíhalo řízení pouze v linii správního soudnictví“, které bylo ukončeno dne 11. 3. 2015. S přihlédnutím k judikatuře Nejvyššího soudu dovodil, že na správní řízení o žádosti o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, nedopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publikované ve Sbírce zákonů jako sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí pod č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“) a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (vyhlášené jako součást ústavního pořádku České republiky pod č. 2/1993 Sb., dále jen „Listina“), takže nesprávný úřední postup může přicházet v úvahu pouze podle §13 odst. 1 věty druhé OdpŠk, pokud správní orgán poruší povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené 15denní lhůtě od podání žádosti. Soud prvního stupně podotkl, že na řízení před správními soudy čl. 6 Úmluvy „bezpochyby“ dopadá, avšak žalobce nepřiměřenou dobu soudního řízení „nenamítal“ a za toto řízení se mu „již také dostalo morální satisfakce v podobě omluvy od ministerstva spravedlnosti“. Správní orgán podle soudu prvního stupně nebyl „vysloveně nečinný“ a nepřekračoval zákonem stanovenou lhůtu pro vyřízení žalobcovy žádosti, přesto celková doba řízení „značně přesáhla dobu, v níž by bylo možno ukončení takového řízení očekávat“, jelikož pravomocná rozhodnutí správního orgánu byla dvakrát zrušena správním soudem pro procesní vady. Soud prvního stupně tak uzavřel, že odpovědnost státu za „sebedelší řízení“ (v daném případě od 19. 10. 2009 do 4. 11. 2013) nelze vyloučit „jen s odkazem na to, že formálně správní orgán dodržel všechny dílčí lhůty stanovené pro jednotlivé úkony“. Dále se soud prvního stupně zabýval formou přiměřeného zadostiučinění, když podrobně hodnotil okolnosti posuzovaného řízení, zejména jeho význam pro žalobce, a za odpovídající shledal morální zadostiučinění v podobě omluvy; požadavek na konstatování porušení práva a peněžité zadostiučinění proto zamítl.
7. Doplňujícím rozsudkem soud prvního stupně rozhodl o zbývající části předmětu řízení, tedy o příslušenství peněžitého zadostiučinění, přičemž v souladu se svým právním názorem požadavek na jeho zaplacení rovněž zamítl.
8. Odvolací soud vyšel ze skutkového stavu prokázaného před soudem prvního stupně.
9. Odvolací soud se ztotožnil se soudem prvního stupně v právním hodnocení charakteru správního řízení podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, na které nedopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny, takže se nelze dovolávat práva na projednání věci v přiměřené lhůtě podle §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, nýbrž v úvahu připadá „toliko“ nesprávný úřední postup podle §13 odst. 1 věty druhé OdpŠk, tedy průtahy spočívající v porušení zákonné lhůty. Odvolací soud přisvědčil i zjištění soudu prvního stupně, že v posuzovaném správním řízení nedošlo k porušení jednotlivých zákonných 15denních lhůt pro vyřízení žalobcovy žádosti, avšak dovodil z toho na rozdíl od soudu prvního stupně závěr, že „absentuje první z předpokladů odpovědnosti za škodu, jímž je existence nesprávného úředního postupu“. Odvolací soud tak neshledal naplnění podmínek pro vznik odpovědnosti státu za újmu, neboť nesdílel shora uvedený závěr soudu prvního stupně, že formální dodržení zákonných lhůt nemůže vést ke zproštění odpovědnosti státu za „sebedelší řízení“. Odvolací soud rovněž poznamenal, že žalobci se „za tu část řízení, které probíhalo před správním soudem, již dostalo v rámci předběžného projednání nároku morální satisfakce v podobě omluvy“ od Ministerstva spravedlnosti. Konečně odvolací soud podotkl, že v posuzovaném řízení nebyla vydána nezákonná rozhodnutí, protože za nezákonné ve smyslu §8 OdpŠk „nelze považovat takové rozhodnutí orgánu státu, které sice bylo pro nezákonnost zrušeno, avšak orgán státu po jeho zrušení v zahájeném řízení pokračuje“.
II. Dovolání a vyjádření k němu
10. Rozsudek odvolacího soudu napadl žalobce ve výroku I o věci samé dovoláním.
11. Dovolatel spatřuje nesprávné právní posouzení věci v tom, že odvolací soud hodnotil posuzované řízení jako jeden celek, tedy nerozlišoval mezi řízením před správním orgánem a řízením před správními soudy. Dovolatelem citované ustálené judikatuře dovolacího soudu [zejména rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, uveřejněnému ve Sbírce soudních řízení a stanovisek pod číslem 113/2017 (dále jen „R 113/2017“), rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 18. 5. 2016, sp. zn. 30 Cdo 4815/2015, nebo rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 9. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3282/2015] odporuje posouzení správního řízení, na které se nevztahuje čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny, a navazujícího soudního řízení správního jako jediného celku pro účely odškodnění vzniklé nemajetkové újmy, neboť správně lze v případě správního řízení uvažovat o odpovědnosti státu za průtahy (porušení práva na vydání rozhodnutí nebo učinění úkonu v zákonem stanovené lhůtě), zatímco v případě soudního řízení jde o odlišný nárok z odpovědnosti za nepřiměřenou (celkovou) délku řízení. Tomu odpovídá i nesprávný postup odvolacího soudu, který v řízení jednal s jedinou organizační složkou státu, zatímco správně má ohledně každého nároku jednat za stát samostatná organizační složka.
12. Dovolatel dále odvolacímu soudu vytýká, že se ve svém rozhodnutí odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu v otázce, zda byla v posuzovaném řízení vydána nezákonná rozhodnutí za situace, kdy po zrušení těchto pravomocných rozhodnutí správního orgánu bylo v řízení pokračováno, a na podporu svého názoru odkazuje např. na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 7. 2012, sp. zn. 30 Cdo 3437/2011, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 10. 2014, sp. zn. 30 Cdo 338/2014. Odvolací soud se podle dovolatele odchýlil od ustálené judikatury dovolacího soudu (představované např. usnesením Nejvyššího soudu ze dne 22. 5. 2013, sp. zn. 30 Cdo 276/2013, nebo rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 20. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1637/2009) také v otázce, zda byla v posuzovaném řízení před správním orgánem dodržena zákonem stanovená lhůta 15 dnů pro učinění úkonu nebo vydání rozhodnutí, když formalistický výklad zákona č. 82/1998 Sb. popírající materiální odpovědnost státu za „vadný výkon veřejné moci“ je soudům zapovězen judikaturou Ústavního soudu (dovolatelem též hojně citovanou).
13. Dovolatel rovněž předkládá vzájemně související otázky hmotného práva, které považuje za doposud neřešené v soudní praxi, zda je vyloučena odpovědnost státu podle zákona č. 82/1998 Sb. v případě „sebedelšího“ správního řízení (na které nedopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny), v němž správní orgán formálně dodržuje jednotlivé zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí či provedení úkonu, tedy zda lze mít takovou lhůtu za splněnou, ačkoliv vydaná rozhodnutí jsou opakovaně rušena jako nezákonná a žalobci tak bylo – alespoň částečně – vyhověno v řádu let (nikoliv v době 15 dnů).
14. Konečně dovolatel s bohatými odkazy na judikaturu Nejvyššího a Ústavního soudu namítá porušení svého práva na spravedlivý proces tím, že napadený rozsudek odvolacího soudu je „založen na některých nesprávných skutkových zjištěních“, aniž by však konkretizoval, o jaká pochybení při prokazování skutkového stavu se má jednat.
15. Dovolatel navrhuje, aby Nejvyšší soud napadený rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení.
16. Žalovaná se k podanému dovolání nevyjádřila.
III. Zastoupení, včasnost a náležitosti dovolání
17. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2014 do 29. 9. 2017 (viz čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
18. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky povinného zastoupení uvedené v §241 odst. 1 o. s. ř. a v souladu s §241a odst. 2 o. s. ř. Dovolací soud se tak dále zabýval přípustností dovolání.
IV. Přípustnost dovolání
19. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
20. Podle §237 o. s. ř., není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
21. Odvolací soud se při řešení otázky hmotného práva (uvedené v odst. 11) ohledně rozlišení odpovědnosti za nepřiměřenou délku soudního řízení správního a odpovědnosti za průtahy v předcházejícím správním řízení (nemožnosti posuzovat uvedená řízení jako jeden celek) odchýlil od ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího soudu. Dovolání je tak pro řešení této otázky nejen přípustné, ale i důvodné.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
22. Podle čl. 6 odst. 1 věty první Úmluvy má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoliv trestního obvinění proti němu.
23. Podle čl. 38 odst. 2 Listiny má každý právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem.
24. Podle §13 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě (odst. 1). Právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda (odst. 2).
25. Podle §31a OdpŠk bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se podle tohoto zákona též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu.
26. Právo na projednání věci v přiměřené lhůtě je zakotveno podle shora citované právní úpravy v čl. 6 odst. 1 Úmluvy a právo na projednání věci soudem bez průtahů v čl. 38 odst. 2 Listiny. Zákonná úprava zadostiučinění za újmu způsobenou nepřiměřenou délkou soudních řízení se po novelizaci provedené zákonem č. 160/2006 Sb. nachází v zákoně č. 82/1998 Sb., zejména v jeho ustanoveních §13 (shodně v §22) a v §31a. Na tuto zákonnou úpravu pak navazuje stanovisko Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněné ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 58/2011 (dále jen „Stanovisko“), které se podrobněji zabývá mimo jiné posouzením celkové délky řízení, v němž mělo dojít k nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu §13 odst. 1 věty druhé a třetí či §22 odst. 1 věty druhé a třetí OdpŠk v případě nevydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě, jakož i výkladem ustanovení §31a OdpŠk. Stanovisko je však možné aplikovat pouze na ta řízení, která spadají pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy (podrobněji níže).
27. Nejvyšší soud v R 113/2017 vysvětlil, že čl. 6 odst. 1 Úmluvy garantující (mimo jiné) právo na projednání věci v přiměřené lhůtě, se vztahuje nejen na řízení před soudem, ale i na ta správní řízení, v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků. Občanskými právy nebo závazky účastníků takových (správních) řízení se míní jen ta práva a závazky, jež mají civilní (soukromoprávní) povahu. Rozhodnutí správního orgánu o takovém právu či závazku musí mít současně na existenci, rozsah nebo způsob výkonu takového práva či závazku přímý vliv.
28. Proti tomu na správní řízení, jejichž předmět takovou civilní povahu nevykazuje, čl. 6 odst. 1 Úmluvy nedopadá, takže se ve vztahu k těmto řízením nelze otázkou přiměřenosti (celkové) délky řízení zabývat a nelze na ně tudíž ani aplikovat závěry vyjádřené ve Stanovisku včetně vyvratitelné právní domněnky vzniku nemajetkové újmy dovozené pro takové případy judikaturou Evropského soudu pro lidská práva (srov. též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 11. 2017, sp. zn. 30 Cdo 4084/2016).
29. V R 113/2017 Nejvyšší soud dále dovodil, že v případě těch správních řízení, na něž čl. 6 odst. 1 Úmluvy nedopadá, může přesto dojít k nesprávnému úřednímu postupu souvisejícímu s jejich délkou ve smyslu §13 OdpŠk. Nemůže však jít o nesprávný úřední postup ve smyslu §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk (nevydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě), ale (jen) o nesprávný úřední postup podle §13 odst. 1 věty druhé nebo třetí OdpŠk (neučinění úkonu v zákonné nebo přiměřené lhůtě).
30. Ve správním řízení, na které nedopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jsou tak postižitelné toliko jednotlivé průtahy v řízení. Jelikož však na tento nesprávný úřední postup – jak shora objasněno – nedopadají závěry Stanoviska a neuplatní se domněnka vzniku nemajetkové újmy, je poškozený v takovém případě povinen prokázat jak vznik újmy, tak příčinnou souvislost mezi průtahy (porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě) a vznikem nemajetkové újmy. K rozlišování mezi úkonem a rozhodnutím pro uvedené účely se Nejvyšší soud vyjádřil již ve svém rozsudku ze dne 24. 4. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3271/2012, uveřejněném Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 102/2014.
31. Řízení o poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístup k informacím se přímo netýká majetkových ani jiných soukromých práv žadatele a nemá přímý dopad do majetkové sféry účastníka správního řízení. Vzhledem k převažující veřejnoprávní povaze nároku žadatele tak je možné konstatovat, že se nejedná o řízení civilní povahy. Předmětné správní řízení tedy není řízením, na které dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a na daný případ nelze aplikovat ani Stanovisko. Nelze se tak ani dovolávat porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě podle §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, ale do úvahy připadá (toliko) nesprávný úřední postup spočívající v průtazích v předmětném správním řízení podle §13 odst. 1 věty druhé OdpŠk, tedy porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonné lhůtě stanovené uvedeným zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 1. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2205/2015, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3282/2015). V případě navazujících soudních řízení v režimu správního soudnictví by naopak o možný nesprávný úřední postup spočívající v nepřiměřené délce soudního řízení bylo možno uvažovat, šlo by však o samostatný nárok založený na samostatném skutkovém základě (srov. opětovně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 11. 2017, sp. zn. 30 Cdo 4084/2016).
32. Z takto nastíněných obecných východisek odvolací soud správně vycházel, nesprávně je však aplikoval na projednávanou věc. Žalobce totiž v žalobě v rámci vylíčení rozhodujících skutečností (§79 odst. 1 o. s. ř.) popisuje celkový průběh posuzovaného řízení, tedy včetně řízení před správními soudy a do celkové délky řízení, kterou zmiňuje, započítává právě
i délku soudního řízení správního. Zároveň žalobce popisuje průběh a výsledek předběžného projednání nároku s tím, že mu bylo poskytnuto morální zadostiučinění Ministerstvem spravedlnosti, avšak právě jen za tu část posuzovaného řízení, která probíhala před správními soudy. Pokud zástupce žalobce u jednání konaného před soudem prvního stupně dne 11. 2. 2016 uvedl, že poskytnuté morální zadostiučinění nepovažuje za dostačující, neboť se týká toliko řízení před správními soudy, avšak žalobci „šlo především o poskytnutí informace, které bylo vedeno Kanceláří veřejného ochránce práv“, pak z takového vyjádření nelze učinit závěr, že žalobce nepřiměřenou délku soudního řízení „nenamítal“. Je výrazem ustálené rozhodovací praxe, že je-li příslušným úřadem již poskytnuto morální zadostiučinění, které soud následně shledá za přiměřenou formu zadostiučinění, pak musí o takovém nároku žalobce přesto věcně rozhodnout, a to tak, že jej zamítne (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 11. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3850/2014).
33. Soudy nižších stupňů proto nesprávně zúžily své právní posouzení pouze na řízení před správním orgánem, ačkoliv se žalobce domáhá přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která mu vznikla v důsledku posuzovaného řízení probíhajícího postupně (a opakovaně) jak před správním orgánem, tak před správními soudy.
34. Skutková samostatnost nároku na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě ve správním řízení, které nepodléhá čl. 6 odst. 1 Úmluvy a nároků na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením práva na přiměřenou délku navazujících soudních řízení správních, tedy neumožňuje učinit závěr o jednotě uvedených řízení a posuzovat přiměřenost jejich délky jako celek (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 968/2014). Jinými slovy žalobcem uplatněný nárok na odškodnění nemajetkové újmy za nepřiměřenou délku (jediného) řízení nelze právně hodnotit jinak než jako sestávající z dílčích nároků majících však již pro uvedenou odlišnost odpovědnostních titulů samostatné skutkové základy.
35. V poměrech projednávané věci je zřejmé, že posuzované řízení probíhalo jednak před správními orgány, ale opakovaně též před správními soudy. Právní posouzení odvolacího soudu je neúplné a tudíž nesprávné, pokud se odvolací soud zaměřil pouze na průběh řízení před správním orgánem a posuzoval toliko, zda v tomto řízení došlo k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu v nevydání rozhodnutí nebo neprovedení úkonu v zákonné 15denní lhůtě.
36. Napadené rozhodnutí je nesprávné co do základu žalobou požadovaného nároku. Z toho důvodu je předčasné zabývat se dalšími dovolacími námitkami, neboť je nutné vyzvat žalobce k odstranění vad žaloby (srov. odst. 38) a teprve poté, co bude žaloba schopna věcného projednání, se nově zabývat otázkou existence nesprávného úředního postupu, a to samostatně ve vztahu k řízení před správním orgánem (§13 odst. 1 věta druhá OdpŠk) a ve vztahu k řízení před správními soudy (§13 odst. 1 věta třetí OdpŠk), k němuž lze závěry Stanoviska vztáhnout. Na základě toho pak lze učinit navazující závěry, zda žalobci v takto samostatně posuzovaných řízení vznikla újma v příčinné souvislosti s případným nesprávným úředním postupem. Až následně bude možné posoudit formu, případně výši přiměřeného zadostiučinění, a to opět pro každý samostatně posuzovaný nárok zvlášť. Dovolací soud se proto nezabýval dalšími otázkami vymezenými žalobcem, neboť nemůže předjímat nové závěry soudů nižších stupňů ohledně základu žaloby ani ohledně formy případného zadostiučinění (srov. R 113/2017, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 2. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1307/2017, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2019, sp. zn. 30 Cdo 4292/2017).
37. Vzhledem k přípustnosti dovolání Nejvyšší soud podle §242 odst. 3 věta druhá o. s. ř. dále přezkoumal, zda nebylo řízení postiženo vadami uvedenými v §229 odst. 1, §229 odst. 2 písm. a) a b) a §229 odst. 3 o. s. ř., resp. jinými vadami řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, a shledal, že řízení před soudy obou stupňů takovými jinými vadami řízení zatíženo bylo.
38. Žalobce se domáhá zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která mu měla vzniknout jednak průtahy ve správním řízení, jednak nepřiměřenou délkou soudních řízeních správních. Nárok na poskytnutí zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve formě konstatování porušení práv žalobce, omluvy a zadostiučinění v penězích ve výši 100 000 Kč s příslušenstvím, představuje různé nároky se samostatným skutkovým základem (srov. odst. 34), aniž by však bylo zřejmé, jakou výši přiměřeného zadostiučinění žalobce pro každý z těchto nároků požaduje, což činí žalobu neurčitou. Soud prvního stupně pochybil, pokud žalobce nevyzval, aby specifikoval, jakého zadostiučinění se ve vztahu k jednotlivým skutkům domáhá. Jelikož odvolací soud toto pochybení soudu prvního stupně nenapravil, je řízení zatíženo vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 214/2015).
39. Proti tomu, pokud žalobce ve svých podáních zdůrazňuje, že správní orgán opakovaně vydal pravomocná rozhodnutí, jež byla následně zrušena pro nezákonnost, pak tím neuplatňuje další samostatný odpovědnostní titul, v jehož důsledku by mu vznikla další (samostatná) nemajetková újma. Z obsahu jednotlivých podání žalobce (naposledy str. 16 dovolání shora) je zřejmé, že žalobce existencí těchto rozhodnutí „toliko“ podporuje svůj názor o nedodržení zákonné lhůty ve správním řízení, neboť posuzované řízení bylo „prodlouženo“ v důsledku rušení těchto rozhodnutí jako nezákonných.
40. Žalobce není třeba ani vyzývat k opravě žaloby, pokud „primárním“ petitem požaduje omluvu a peněžité zadostiučinění, zatímco „eventuálním“ petitem požaduje – pro případ, že bude zamítnut nárok na peněžitou náhradu – konstatování porušení práva. Způsob vypořádání vztahu mezi účastníky totiž vyplývá přímo z právního předpisu a v tomto ohledu omezuje účastníky v možnosti se svými nároky volně nakládat, neboť soud rozhodne o konkrétní formě zadostiučinění podle pořadí určeného v ustanovení §31a odst. 2 OdpŠk za současného posouzení přiměřenosti zvolené formy zadostiučinění utrpěné nemajetkové újmě. V případě odškodnění nemajetkové újmy přitom nelze vedle peněžní formy zadostiučinění současně přiznat zadostiučinění formou konstatování porušení práva v samostatném výroku rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 2011, sp. zn. 30 Cdo 1684/2010, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 10. 11. 2011, sp. zn. III. ÚS 3013/11).
41. Řízení je však dále zatíženo vadou spočívající v tom, že soud prvního stupně při vydání doplňujícího rozsudku nerespektoval důsledně §166 o. s. ř. Podle uvedeného ustanovení je nutno doplňující rozsudek chápat jako samostatný rozsudek, jímž se rozhoduje o (zbývající) části předmětu řízení. Doplňujícím rozsudkem tak nelze zasahovat do výrokové části původního rozsudku, a to již z toho důvodu, že oba rozsudky nabývají právní moci a vykonatelnosti na sobě nezávisle (§166 odst. 3 o. s. ř.). Z toho důvodu není správný ani postup odvolacího soudu, který částečně potvrzoval a částečně měnil rozsudek soudu prvního stupně ze dne 25. 5. 2016, č. j. 26 C 1/2015-79, „ve znění doplňujícího rozsudku“.
VI. Závěr
42. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému napadený rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení §243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Protože se důvody pro zrušení rozsudku odvolacího soudu vztahují i na rozsudek soudu prvního stupně (včetně doplňujícího rozsudku), zrušil Nejvyšší soud podle ustanovení §243e odst. 2 o. s. ř. i rozsudek a doplňující rozsudek soudu prvního stupně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
43. V rámci nového projednání věci bude na soudu prvního stupně, aby nejprve postupem podle §43 odst. 1 o. s. ř. vyzval žalobce k odstranění vad žaloby (odst. 38). Soud prvního stupně tak předně žalobce vyzve, aby rozlišil, jakého zadostiučinění se domáhá z důvodu průtahů ve správním řízení a jaké zadostiučinění požaduje z důvodu nepřiměřené délky navazujících soudních řízení správních.
44. V návaznosti na žalobcem provedené vymezení jednotlivých dílčích nároků soud prvního stupně v dalším řízení zváží, jaké úřady jsou v dané věci ve smyslu §6 OdpŠk ve vztahu ke každému jednotlivému nároku příslušnými k jednání za žalovanou. Přihlédne přitom ke skutkovému vymezení těchto dílčích nároků a vyjde z toho, že v případě objektivní (žalobou provedené) kumulace jinak samostatných nároků mohou za stát v řízení jednat různé úřady (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 968/2014, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 9. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2577/2016).
45. Shledá-li soud prvního stupně základ nároku oprávněným, posoudí dále, jaká forma zadostiučinění za nemajetkovou újmu žalobce bude v daném případě dostatečná, přičemž bude ve svých úvahách postupovat podle §31a OdpŠk a v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího soudu.
46. Soudy jsou ve smyslu §243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
47. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud prvního stupně v rámci nového rozhodnutí ve věci (§243g odst. 1 o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 30. 10. 2019
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu