ECLI:CZ:NSS:2018:7.AS.102.2018:25
sp. zn. 7 As 102/2018 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně: M. Š., zastoupena
Mgr. Lukášem Stočkem, advokátem se sídlem K Nemocnici 168/18, Nový Jičín, proti
žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem Třída Tomáše Bati 21, Zlín, za účasti
osoby zúčastněné na řízení: L. K., v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 28. 11. 2017, č. j. 65 A 46/2016 - 42,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Osoba zúčastněná na řízení požádala o dodatečné povolení stavby „Pilnice a manipulační
plocha“ na pozemcích p. č. X v katastrálním území V. B. (dále též „stavba“). Rozhodnutím
Městského úřadu Rožnov pod Radhoštěm (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 28. 1. 2016,
č. j. MěÚ-RpR/01006/2016, byla stavba dodatečně povolena. Rozhodnutím žalovaného ze dne
27. 4. 2016, KUZL 27603/2016, žalovaný částečně změnil výrok III. prvostupňového
rozhodnutí; změnil číslování námitek, kterým bylo žalobkyni vyhověno a kterým nikoliv.
Ve zbytku žalovaný rozhodnutí potvrdil.
II.
[2] Žalobkyně se žalobou podanou u Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci
(dále též „krajský soud“) domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného. Shora označeným rozsudkem
krajský soud žalobu zamítl. Neshledal důvodnou námitku o nedostatečnosti odůvodnění
správních rozhodnutí ohledně narušení pohody bydlení. Správní orgány řádně odůvodnily i to,
že stavba nepřekračuje hlukové limity. Pravdivé přitom není tvrzení, že z hlukové studie
zpracované Ing. L. R. vyplývá, že zdrojem hluku budou jen dva stroje; hluková studie se zabývala
i dalšími zdroji hluku. Námitkami žalobkyně proti hlukové studii se pak podrobně zabývaly
i správní orgány. Vyšly ze závazného stanoviska Krajské hygienické stanice Zlínského kraje,
resp. z návazného přezkoumání tohoto stanoviska ze strany Ministerstva zdravotnictví,
které rovněž dospělo k závěru, že předložená hluková posouzení jsou úplná. Neexistuje přitom
veřejné subjektivní právo na to, aby poměry v území byly navždy zakonzervovány a nemohly se
měnit. Krajský soud dále uvedl, že obecnými námitkami žalobkyně se mohl zabývat rovněž pouze
obecně. Pokud pak žalobkyně nenamítala zkrácení svých práv, ale práv třetích osob, nemohl se
takovými námitkami soud s ohledem na znění §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), zabývat. Krajský soud vypořádal i další
žalobní námitky a ani ty neshledal důvodnými. Žalobu proto zamítl.
III.
[3] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost. Stěžovatelka primárně brojila proti posouzení pohody bydlení ze strany správních
orgánů a krajského soudu. Pokud shledal krajský soud žalobní námitku o narušení pohody
bydlení obecnou, měl stěžovatelku vyzvat k rozvedení žalobní argumentace. Podle stěžovatelky
kumulace všech zdrojů hluků v dané oblasti nepřípustně naruší pohodu bydlení. S krajským
soudem nelze souhlasit ani v tom, že neexistuje subjektivní veřejné právo na to, aby poměry
v území byly navždy zakonzervovány a nemohly se měnit. Takový závěr nelze s ohledem
na ústavněprávní limity (zejména čl. 11, čl. 31 a čl. 35 Listiny základních práv a svobod) přijmout.
Podle stěžovatelky byly v řízení před tvrzeními stěžovatelky bezdůvodně upřednostněny
podklady předložené osobou zúčastněnou na řízení. Dále namítala, že osoba zúčastněná na řízení
porušila správním orgánem stanovenou lhůtu k předložení všech podkladů. Přesto stavební úřad
rozhodl o prodloužení lhůty a následně žádosti o dodatečné povolení stavby vyhověl, ačkoliv měl
řízení bez dalšího zastavit. Z výše uvedených důvodů navrhla zrušit rozsudek krajského soudu
a věc mu vrátit k dalšímu řízení, popř. zrušit i rozhodnutí žalovaného.
IV.
[4] Žalovaný ve vyjádření kasační stížnosti vyslovil souhlas s posouzením věci ze strany
krajského soudu. Navrhl kasační stížnost zamítnout.
V.
[5] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[6] Předmětem soudního přezkumu je rozhodnutí o dodatečném povolení stavby.
Stěžovatelka primárně brojila proti posouzení pohody bydlení.
[7] Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 2. 2. 2006, č. j. 2 As 44/2005 - 116, uvedl,
že: „Pohodou bydlení“ lze podle jedné z možných definic, která se snaží tento pojem kategorizovat subjektivně,
rozumět takový stav, kdy někdo bydlí v klidu, spokojeně, příjemně a šťastně (viz Marek Hanák, Pohoda
bydlení, Právní rádce - internetová verze, 28. 4. 2005, http://pravniradce.ihned.cz/). Z objektivistického úhlu
pohledu lze „pohodou bydlení“ rozumět souhrn činitelů a vlivů, které přispívají k tomu, aby bydlení bylo zdravé
a vhodné pro všechny kategorie uživatelů, resp. aby byla vytvořena vhodná atmosféra klidného bydlení; pohoda
bydlení je v tomto pojetí dána zejména kvalitou jednotlivých složek životního prostředí, např. nízkou hladinou
hluku (z dopravy, výroby, zábavních podniků, ze stavebních prací aj.), čistotou ovzduší, přiměřeným množstvím
zeleně, nízkými emisemi pachů a prachu, osluněním apod.; pro zabezpečení pohody bydlení se pak zkoumá
intenzita narušení jednotlivých činitelů a jeho důsledky, tedy objektivně existující souhrn činitelů a vlivů, které se
posuzují každý jednotlivě a všechny ve vzájemných souvislostech (z obdobně pojaté definice vychází ve své praxi
Ministerstvo pro místní rozvoj, viz Marek Hanák, cit. dílo).“
[8] Pohledem výše uvedeného nahlížely na uvedený pojem jak správní orgány, tak i následně
krajský soud, jehož úkolem bylo přezkoumat zákonnost jejich rozhodnutí. Podle názoru
Nejvyššího správního soudu se krajský soud důkladně (na podkladě vznesených žalobních
námitek) zabýval otázkou, zda správní orgány náležitě odůvodnily, zda stavba nepřípustně
nenarušuje pohodu bydlení. Krajský soud po shrnutí obsahu správních rozhodnutí shledal,
že správní orgány podrobně odůvodnily svůj závěr o tom, že nedojde k nepřípustnému narušení
pohody bydlení. Správní orgány na uvedený pojem nahlížely optikou rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 2. 2. 2006, č. j. 2 As 44/2005 - 116, a obdobně vyznívajícího stanoviska
Ministerstva pro místní rozvoj, přičemž zkoumaly, zda stavbou dojde k ovlivnění jednotlivých
složek životního prostředí, resp. zda se bude jednat o ovlivnění přiměřené. Hlediskem možných
vlivů stavby na okolí, resp. na okolní obytnou zástavbu se zabývaly dotčené orgány, které
ke stavbě vydaly souhlasná stanoviska. Správní orgány zohlednily i rozsah povolované stavby,
vzdálenost stavby od okolních staveb, navrhovaný způsob užívání, specifika dané lokality
(mj. poukázaly na to, že stavba je umístěna v části obce, ve které se již nachází mj. dřevozpracující
Výrobní družstvo Portáš), jakož i všechny možné emise ze stavby. Dospěly k závěru, že stavba
(resp. její provoz) nepřekračuje limitní hodnoty negativních účinků.
[9] Krajský soud se explicitně zabýval i namítaným překročeným hlukových limitů. Poukázal
na to, že k žádosti o dodatečné povolení předmětné stavby byla předložena hluková studie
zpracovaná Ing. L. R., která se zabývala nejen hlukem ze strojů umístěných v pilnici, ale i dalšími
zdroji hluku. Námitkami stěžovatelky proti hlukové studii se pak podrobně zabývaly i správní
orgány. Vyšly ze závazného stanoviska Krajské hygienické stanice Zlínského kraje, resp.
z návazného přezkoumání tohoto stanoviska ze strany Ministerstva zdravotnictví (viz sdělení
ze dne 18. 5. 2015, č. j. MZDR 49732/2014-6/OVZ), které rovněž dospělo k závěru,
že předložená hluková posouzení jsou úplná. Správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí nadto
stanovil podmínky pro provedení stavby, mj. i podmínku, že během zkušebního provozu bude
provedeno měření hluku za účelem zjištění, zda nedochází k překročení hlukových limitů;
výsledek bude předložen Krajské hygienické stanici Zlínského kraje k posouzení.
Při prokazatelném překročení hlukových limitů budou provedena (po projednání s hygienickou
stanicí) protihluková opatření za účelem snížení hlukových emisí pod platné hygienické limity;
stavbu bude možno užívat pouze na základě kolaudačního souhlasu po provedení a vyhodnocení
zkušebního provozu.
[10] Nutno dodat, že stěžovatelka v řízení nepředložila žádný podklad, kterým by závěry
stavebního úřadu, resp. dotčených orgánů relevantně zpochybnila (např. nepředložila žádnou
hlukovou či jinou studii, která by dokládala překročení hlukových či jiných limitů nad rámec mezí
stanovených právními předpisy). Její argumentace je obecná a neschopná zpochybnit konkrétní
podklady, o které správní orgány opřely svá rozhodnutí. Za situace, kdy stěžovatelka žádný
relevantní podklad nepředložila, nelze hovořit ani o tom, že byly bezdůvodně upřednostněny
podklady předložené osobou zúčastněnou na řízení, resp. že by bylo porušeno právo na rovné
postavení účastníků řízení, jak tvrdila výslovně v kasační stížnosti. S ohledem na obsah spisu není
soud ani názoru, že by měl správní orgán před rozhodnutím obstarat další podklady.
[11] Pokud pak stěžovatelka v kasační stížnosti uváděla nová tvrzení, která nebyla obsahem
žaloby (doplnila důvody, pro které spatřuje zásadní narušení pohody bydlení), konstatuje Nejvyšší
správní soud, že se takovými tvrzeními nemohl zabývat. Soudní řád správní neumožňuje,
aby stěžovatel v kasační stížnosti uplatňoval jiné právní a skutkové důvody, než které uplatnil
v řízení před krajským soudem (srov. §104 odst. 4 a §109 odst. 5 s. ř. s. a rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 34/2004 - 49, ze dne 25. 9. 2008,
č. j. 8 Afs 48/2006 - 155 atp.). Pokud by bylo v řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším
správním soudem připuštěno uplatnění skutkových a právních novot, vedlo by to fakticky
k popření kasačního principu, na němž je řízení o tomto mimořádném opravném
prostředku vystavěno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2012,
č. j. 4 Azs 1/2011 - 89). Z procesní opatrnosti soud dodává, že správní orgány se zabývaly
i dalšími stěžovatelkou tvrzenými zdroji hluku. Např. hlukem z motorové pily před budovou
pilnice, hlukem z nakládky a vykládky řeziva z nákladních automobilů, vysokozdvižného vozíku
atp. (viz např. str. 14 a 15 prvostupňového rozhodnutí). Nelze samozřejmě vyloučit, že stavba
bude v budoucnu překračovat např. v důsledku kumulace dalších zdrojů hluku (zvýšený provoz
pilnice způsobený více zaměstnanci, stroji, dovozem a odvozem surovin, materiálu atp.) hlukové
či jiné limity. Právní úprava však umožňuje, aby se proti takovým emisím oprávněné osoby
bránily (např. na základě přeměření hluku ze strany orgánů hygieny).
[12] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s krajským soudem i v tom, že kvalita žaloby
předurčuje kvalitu rozsudku krajského soudu, přičemž nebylo povinností soudu ani vyzývat
stěžovatelku k hlubší konkretizaci žalobních bodů. Řízení před správními soudy je ovládáno
zásadou dispoziční. Obsah a kvalita žaloby v podstatě předurčují obsah a kvalitu rozhodnutí
soudu. Je-li tedy žaloba kuse zdůvodněna, je tak předurčen nejen rozsah přezkumné činnosti
soudu, ale i obsah rozsudku soudu. Soud není povinen ani oprávněn domýšlet argumenty
za stěžovatele. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by
roli advokáta. Jinými slovy, pokud stěžovatel uplatní obecnou námitku, může se jí ve stejném
rozsahu zabývat i soud. K tomu srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2012,
č. j. 1 Afs 57/2011 - 95, ze dne 22. 4. 2014, č. j. 2 Ads 21/2014 - 20, ze dne 27. 10. 2010,
č. j. 8 As 22/2009 - 99, ze dne 18. 6. 2008, č. j. 7 Afs 39/2007 - 46, ze dne 17. 12. 2008,
č. j. 7 As 17/2008 - 60, a rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78
a ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, č. 835/2006 Sb. NSS, jakož i rozhodnutí
Ústavního soudu, např. sp. zn. II. ÚS 460/15 a II. ÚS 460/15). Stěžovatelka přitom v žalobě
uplatňovala řadu námitek pouze obecně. I námitky stran pohody bydlení byly obecné.
Stěžovatelka v žalobě de facto namítala, že se správní orgány pohodou bydlení dostatečně
nezabývaly a obecně poukazovala na emise ze stavby, resp. na specifičnost dané lokality. Nelze
proto vytýkat krajskému soudu, že se námitkami zabýval pouze v takto předestřené rovině.
[13] Krajský soud nepochybil ani tím, když dospěl k závěru, že v řízení podle §65 s. ř. s. může
účastník řízení namítat pouze porušení svých práv, a nikoliv práv jiných osob. To vyplývá z §65
s. ř. s., podle něhož: „Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv
v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva
nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě
vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.“, a potvrzuje to i konstantní
judikatura soudů k uvedenému ustanovení (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 7 A 139/2001 - 67, publ. pod č. 379/2004 Sb. NSS, či rozsudek ze dne
29. 8. 2008, č. j. 5 As 10/2008 - 103 atp.). V posledně uvedeném rozsudku zdejší soud mj. uvedl,
že: „Krajský soud přitom svůj závěr o nepřípustnosti zmíněných žalobních námitek opřel o úvahu, podle níž musí
být z každé námitky uplatněné v žalobě zřejmé, jakým způsobem byl žalobce ve vztahu k dané námitce žalobou
napadeným rozhodnutím nebo řízením, které mu předcházelo, zkrácen na svých právech (§65 odst. 1 s. ř. s.).
Tomuto právním názoru lze v obecné rovině přisvědčit a potvrzuje ho i dosavadní judikatura správních soudů.
Již Vrchní soud v Praze ve vztahu k předchozí právní úpravě správního soudnictví, která byla v tomto ohledu
založena na obdobných principech, v rozsudku ze dne 17. 5. 1999, č. j. 6 A 95/94 - 87, judikoval, že žalobce
se může ve správním soudnictví domoci ochrany jen proti porušení těch vlastních práv, na nichž byl vydaným
rozhodnutím sám zkrácen, žalobce tedy před správním soudem není oprávněn např. k tomu, aby si žalobou osvojil
námitky třetích osob, uplatněné v řízení správním a týkající se porušení práv těchto osob, tím spíše tam,
kde taková třetí osoba sama žalobu nepodala. Obdobně Krajský soud v Ústí nad Labem v rozsudku ze dne
25. 10. 2006, č. j. 15 Ca 144/2005 - 83, uvádí, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
vydaného ve sloučeném územním a stavebním řízení může žalobce namítat pouze porušení svých práv, a nikoliv
také práv jiného subjektu nebo veřejného zájmu, pokud nejde o subjekt, kterému ve správním řízení zvláštní
zákon přiznává oprávnění prosazovat a obhajovat zájmy společnosti. Proto žalobce v řízení o žalobě nemůže
namítat ani porušení práv jiných osob zúčastněných na řízení, a to i kdyby měly stejný zájem na vyhovění žalobě.“
Optikou výše uvedeného nahlížel Nejvyšší správní soud i na námitku, že správní orgán nepřerušil
řízení i přesto, že osoba zúčastněná na řízení nepředložila ve stanovené lhůtě všechny
požadované podklady. Z důvodu procesní opatrnosti soud dodává, že za situace, kdy osoba
zúčastněná na řízení později požadované doklady předložila (a na základě nich bylo možno učinit
závěr o splnění všech zákonných podmínek), nelze vadu spočívající v nevyhovění výzvě
správního orgánu považovat za vadu vyvolávající nutnost zrušení rozsudku krajského soudu
a současně obou rozhodnutí správních orgánů; nejednalo se o vadu mající vliv na zákonnost
rozhodnutí o dodatečném povolení stavby.
[14] Se stěžovatelkou nelze souhlasit ani v tom, že by z čl. 11, čl. 31 a čl. 35 Listiny základních
práv a svobod či z jiných ústavněprávních imperativů vyplývalo právo na bezvýjimečné zachování
poměrů v daném území. Výklad stěžovatelky by znamenal, že by nebylo možno povolit žádnou
stavbu. Každá stavba má totiž potenciál zasáhnout do stávajícího území. Za účelem minimalizace
těchto zásahů vytvořil zákonodárce podrobný proces, který samotné stavbě předchází. Tento
proces se sestává z několika fází, mj. z fáze územního plánování, fáze územního rozhodování,
fáze stavebního povolení, resp. z tzv. fáze schvalovací (kolaudační), z nichž každá směřuje
k částečně odlišnému cíli. Tyto fáze, které na sebe logicky navazují, je přitom nutno vidět v jejich
souvislostech, přičemž je třeba respektovat jejich smysl a funkci, resp. od toho se odvíjející různý
rozsah práv a povinností dotčených osob (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
6. 4. 2004, č. j. 5 A 107/2001 - 53).
[15] Jinými slovy, právní řád se změnami v území počítá, podmiňuje je však splněním řady
podmínek. Podmínky pro dodatečné povolení stavby jsou obsaženy v §129 stavebního zákona,
který ukládá žadateli předložit stejné podklady předepsané k žádosti o stavební povolení,
resp. k ohlášení. V řízení o dodatečném povolení stavby stavební úřad postupuje přiměřeně podle
§90 a §110 až 115. Takovou stavbu lze dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník
prokáže, že a) není umístěna v rozporu s cíli a úkoly územního plánování, politikou územního
rozvoje, s územně plánovací dokumentací a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo
s územním opatřením o asanaci území nebo s předchozími rozhodnutími o území, b) není
prováděna či provedena na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje,
c) není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným
zvláštním právním předpisem. Bude-li stavba dodatečně povolena, stavební úřad řízení
o odstranění stavby zastaví. Bude-li předmětem dodatečného povolení rozestavěná stavba,
stavební úřad stanoví podmínky pro její dokončení (vedle §129 odst. 1 a násl. stavebního zákona
viz i rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2014, č. j. 8 As 108/2013 - 43,
ze dne 10. 11. 2004, č. j. 3 As 50/2003 - 57, publ. pod č. 957/2006 Sb. NSS, ze dne
31. 8. 2010, č. j. 8 As 7/2010 - 99, publ. pod č. 2210/2011 Sb. NSS, ze dne 8. 11. 2007,
č. j. 6 As 67/2006 - 79, či ze dne 29. 2. 2008, č. j. 8 As 41/2006 - 78).
[16] Nejvyšší správní soud neshledal v rozhodnutích správních orgánů a krajského soudu ani
žádné další vady, pro které by bylo nutno jejich rozhodnutí zrušit. Jejich závěry mají plnou oporu
v právní úpravě a správním spisu. Zdejší soud se s jejich hodnocením ztotožnil a plně jej přebírá.
Z tohoto důvodu nemohl Nejvyšší správní soud shledat případnou ani polemiku stěžovatelky
s jejich argumentací.
[17] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s. in fine). Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl v souladu s §109
odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla
bez jednání.
[18] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti
úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal,
protože mu podle obsahu spisu nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
[19] Výrok ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení vychází z §60 odst. 5 s. ř. s., podle něhož
má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které vznikly v souvislosti
s plněním povinnosti, jež byla osobě zúčastněné na řízení soudem uložena, a z důvodů hodných
zvláštního zřetele může soud na návrh přiznat právo i na náhradu dalších nákladů řízení.
V daném řízení soud osobě zúčastněné na řízení neuložil splnit žádnou povinnost, přičemž
nebyly shledány ani žádné důvody hodné zvláštního zřetele.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. července 2018
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu