ECLI:CZ:NS:2012:28.CDO.839.2011.1
sp. zn. 28 Cdo 839/2011
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., a soudců Mgr. Petra Krause a JUDr. Josefa Rakovského v právní věci žalobce M. P. , IČ 11436212, podnikajícího pod obchodní firmou Miroslav Prošek – Řeznictví, uzenářství, s místem podnikání ve Frýdlantu v Čechách, Jiráskova 737, zastoupeného JUDr. Milošem Vorlem, advokátem se sídlem v Liberci 4, Moskevská 637/16, proti žalované České republice – Ministerstvu zemědělství , se sídlem v Praze 1, Těšnov 17, o náhradu škody ve výši 15.000.000,- Kč , vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 18 C 79/2009, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 9. 2010, č. j. 28 Co 292/2010-68, takto:
I. Dovolání se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Žalobce se domáhal náhrady škody způsobené při výkonu veřejné moci nesprávným úředním postupem ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, s tvrzením, že podniká v oboru jatek a masné výroby a v roce 1991 zakoupil areál Jatek Frýdlant v Čechách, kde provedl rozsáhlou rekonstrukci (kolaudačním rozhodnutím příslušného stavebního úřadu ze dne 23. 12. 1998 mu bylo povoleno užívání stavby „porážka a výrobna masných produktů“). Po opakovaných veterinárních kontrolách uložila Krajská veterinární správa pro Liberecký kraj (dále jen „KVS LK“) rozhodnutím ze dne 28. 11. 2003, č. j. 95/03-K-734/03, žalobci, aby ve své provozovně snížil objem porážek na limit daný pro jatky s malou kapacitou, a to aniž existovaly věcné či právní důvody k vydání takového rozhodnutí. Došlo tak k nesprávnému úřednímu postupu, v jehož důsledku žalobci v období od roku 2004 do roku 2006 ušel zisk v celkové výši 33.488.640,- Kč. Žalovaná jeho žádosti o náhradu škody ve výši 15.000.000,- Kč nevyhověla. Nesprávný úřední postup spatřuje žalobce především v tom, že jeho provozovna byla původně zkolaudována pro provoz jatek a masné výroby a odpovídala všem platným právním předpisům, přesto mu bylo uloženo snížit objem porážek, přičemž od 1. 1. 2007 mu bylo umožněno navrátit se k původnímu rozsahu výroby, aniž by žalobce zásadním způsobem provozovnu jatek a podmínky výroby změnil.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 11. 12. 2009, č. j. 18 C 79/2009-37, žalobu zamítl (výrok I.) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok II.). Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že objekt jatek ve vlastnictví žalobce byl zkolaudován dne 23. 12. 1998. KVS LK zjistila při kontrolách ve dnech 21. 1. 2002 a 10. 10. 2002, že provoz zmíněných jatek nesplňuje požadavky stanovené na provoz velkých jatek, tato skutečnost byla k námitce žalobce přezkoumána a potvrzena znaleckým posudkem. Žalobce se pokusil odstranit závady zpracováním projektu modernizace jatek a uplatněním žádosti o dotaci, která mu však nebyla poskytnuta. Vzhledem k nedostatku finančních prostředků žalobce nebyl schopen vytýkané závady odstranit a po ústním projednání podal žádost o schválení a registraci podniku v rozsahu malých jatek. Jeho žádosti bylo vyhověno a současně mu byly umožněny některé výjimky ze zákonem stanovených podmínek. Žalobce tedy v letech 2004 až 2006 prováděl rozsah porážek v objemu malých jatek. Soud prvního stupně věc posoudil dle ust. §49 odst. 1 písm. h) a u) zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění účinném ke dni 26. 5. 2004, a dle ust. §9 odst. 1 vyhlášky č. 202/2003 Sb., o veterinárních požadavcích na čerstvé maso, mleté maso, masné polotovary a masné výrobky, ve znění účinném ke dni 25. 4. 2004, a s odkazem na ust. §13 zákona č. 82/1998 Sb. dovodil, že úřední postup KVS LK, vedoucí k vydání rozhodnutí, jímž bylo žalobci uloženo snížit objem porážek, nebyl nesprávný, neboť KVS LK přesně a úplně zjistila skutkový stav, opatřila si dostatečné podklady pro své rozhodnutí včetně znaleckého posudku, žalobci nebyla odňata možnost se řízení účastnit, měl možnost navrhovat důkazy a k provedeným důkazům se vyjadřovat. Soudu v tomto řízení nepřísluší posuzovat správnost vydaného rozhodnutí, když navíc sám žalobce navrhl, aby mu bylo povoleno provádět porážky v rozsahu daném pro jatky s malou kapacitou. Jelikož rozhodnutí KVS LK ze dne 28. 11. 2003, č. j. 95/03-K-734/03, nebylo zrušeno (žalobce proti němu nepodal opravný prostředek), nelze se nyní domáhat náhrady škody z důvodu nezákonného rozhodnutí, a protože postup správního orgánu se bezprostředně odrazil ve vydaném rozhodnutí, nelze se domáhat ani náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem. Nebylo navíc prokázáno, že KVS LK postupovala v rozporu s relevantními předpisy. Změna legislativního rámce pak nemůže zakládat odpovědnost státu za škodu.
K odvolání žalobce Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 29. 9. 2010, č. j. 28 Co 292/2010-68, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I.) a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok II.). Odvolací soud vyjádřil svůj souhlas se závěry soudu prvního stupně v tom směru, že nejsou splněny předpoklady vzniku odpovědnosti státu za škodu dle ust. §13 ani dle ust. §7 zákona č. 82/1998 Sb. Odvolací námitky týkající se neodborného posouzení při schvalování projektové dokumentace, resp. v kolaudačním řízení ohledně zrekonstruovaného provozu a nedodržení legislativou předepsaných požadavků stavby jatek nemohou obstát, protože soud nemůže přezkoumávat věcnou správnost správních rozhodnutí vydaných ve správním řízení, tedy stavebního povolení, kolaudačního rozhodnutí a rozhodnutí o omezení kapacity jatek, a zjišťovat tak jejich nezákonnost. Vady, které žalobce namítá, mohou mít vliv na věcnou správnost rozhodnutí, nicméně mohou být zvažovány jen z hlediska odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím. Nesprávný úřední postup pak předpokládá, že ke vzniku škody došlo na základě jiné činnosti státního orgánu než činnosti rozhodovací. Odpovědnost z nesprávného úředního postupu nezakládají vady řízení, např. při shromažďování podkladů pro rozhodnutí, hodnocení zjištěných skutečností a právním posouzení, jestliže měly za následek nesprávné rozhodnutí. V situaci, kdy činnost správního orgánu vyústila v rozhodnutí, proti němuž žalobce nepodal opravný prostředek a jemuž se podřídil, odpovědnost státu za škodu nemohla vzniknout.
Proti rozsudku odvolacího soudu podal žalobce dovolání, jehož přípustnost spatřuje v otázce zásadního právního významu, důvodnost pak v nesprávném právním posouzení věci. Dovolatel obsáhle zrekapituloval skutkový stav věci a obsah rozsudku odvolacího soudu. Zásadní právní význam napadeného rozhodnutí tkví dle jeho názoru ve výkladu a aplikaci ust. §13 zákona č. 82/1998 Sb., provedených odvolacím soudem. Dovolatel je přesvědčen, že v dosavadním řízení dostatečně popsal důvody a okolnosti, které mu bránily v podání opravných prostředků. Škoda navíc měla vzniknout v důsledku nesprávného úředního postupu, přičemž žalobce důkladně popsal, v jakých úkonech správního orgánu vidí nesprávný úřední postup. Žalobce je dále toho názoru, že soudy nesprávně hodnotily důkazy a skutková tvrzení. Závěrem dovolatel navrhnul, aby Nejvyšší soud zrušil rozsudky soudů obou stupňů a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaná se k dovolání vyjádřila v tom směru, že je prakticky shodné s dřívějšími podáními žalobce a nepřináší žádné nové argumenty. Žalovaná považuje závěry soudů za správné a domnívá se, že dovolání není přípustné. Žalobce neuvádí, v čem měly správní orgány porušit právní předpisy, když vyhověly jeho žádostem. Za důvod bránící žalobci podat opravné prostředky nelze považovat neschopnost dostát zákonným podmínkám stanoveným pro provoz jatek.
Nejvyšší soud jakožto soud dovolací (ust. §10a zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „o. s. ř.“) zjistil, že dovolání bylo podáno řádně a včas (ust. §240 odst. 1 o. s. ř.) osobou k tomu oprávněnou a zastoupenou advokátem (ust. §241 odst. 1 o. s. ř.). Žalobce dovozuje přípustnost dovolání z ust. §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. a dovolací důvod, který by Nejvyšší soud přezkoumal v případě, že by dovolání shledal přípustným, byl uplatněn podle ust. §241a odst. 2 písm. b) o. s. ř.
Dovolání však přípustné není.
Přípustnost dovolání podle ust. §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. je dána, jestliže nemůže nastoupit přípustnost podle ust. §237 odst. 1 písm. a) nebo b) o. s. ř. (změna rozhodnutí soudu prvního stupně odvolacím soudem, vázanost soudu prvního stupně předchozím odlišným právním názorem odvolacího soudu) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam.
Dle ust. §237 odst. 3 o. s. ř. má rozhodnutí odvolacího soudu ve věci samé po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je soudy rozhodována rozdílně, nebo má-li být dovolacím soudem vyřešená otázka posouzena jinak; k okolnostem uplatněným dovolacími důvody podle §241a odst. 2 písm. a) a §241a odst. 3 o. s. ř. se nepřihlíží.
O takový případ se zde však nejedná.
Přípustnost dovolání podle ust. §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. není založena již tím, že dovolatel tvrdí, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu má ve věci samé po právní stránce zásadní význam. Přípustnost dovolání nastává tehdy, jestliže dovolací soud za použití hledisek, příkladmo uvedených v ust. §237 odst. 3 o. s. ř., dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu ve věci samé po právní stránce zásadní význam vskutku má. Dovolací soud přitom může posuzovat jen takové právní otázky, které dovolatel v dovolání označil (viz ust. §242 odst. 3, věta prvá, o. s. ř. o vázanosti dovolacího soudu uplatněnými dovolacími důvody).
Předpokládá se, že dovolací soud bude při posouzení přípustnosti dovolání reagovat na právní otázku, kterou dovolatel konkrétně vymezí (viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 2004, sp. zn. 21 Cdo 541/2004, uveřejněné v časopise Soudní judikatura č. 7/2004, č. 132, usnesení téhož soudu ze dne 30. 1. 2008, sp. zn. 28 Cdo 2757/2006, a řada dalších, implicite též nález Ústavního soudu ze dne 20. 2. 2003, sp. zn. IV. ÚS 414/01, uveřejněný ve Sbírce nálezů a usnesení ÚS, sv. 29, č. 23). Jestliže taková právní otázka není v dovolání určitě a s dostatečnou srozumitelností vymezena, nelze žádat po dovolacím soudu, aby se jeho dovolací přezkum stal bezbřehou revizí věci, jež by se ocitla v rozporu s přezkumnými limity dovolacího řízení, danými zejména ustanovením §242 o. s. ř. V souzené věci dovolatel otázku, jež má podle jeho názoru mít zásadní právní význam, neformuloval a dovolací soud tak nemá na co odpovědět.
Předně je třeba dovolateli připomenout, že dovolací důvod dle ust. §241a odst. 3 o. s. ř. nemá za dané procesní situace k dispozici (viz ust. §237 odst. 3 o. s. ř.). K námitce, že byly nesprávně hodnoceny důkazy a skutková tvrzení žalobce, tak nemůže být přihlédnuto.
Dovolací soud se zcela ztotožňuje s právními závěry soudů obou stupňů. Nesprávným úředním postupem je porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti, a to i při takových úkonech, které jsou prováděny v rámci činnosti rozhodovací, avšak neodrazí se bezprostředně v obsahu vydaného rozhodnutí. Ačkoliv není vyloučeno, aby škoda, za kterou stát odpovídá, byla způsobena i nesprávným úředním postupem prováděným v rámci činnosti rozhodovací, je pro tuto formu odpovědnosti určující, že úkony tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou a je-li rozhodnutí vydáno, bezprostředně se v jeho obsahu neodrazí. Pokud orgán státu zjišťuje či posuzuje předpoklady pro rozhodnutí, shromažďuje podklady (důkazy) pro rozhodnutí, hodnotí zjištěné skutečnosti, právně je posuzuje apod., jde o činnost přímo směřující k vydání rozhodnutí; případné nesprávnosti či vady tohoto postupu se pak projeví právě v obsahu rozhodnutí a mohou být zvažovány jedině z hlediska odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím (viz Vojtek, P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 92; obdobně viz též např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 2. 2011, sp. zn. 28 Cdo 3199/2009, usnesení téhož soudu ze dne 3. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo 2025/2009, či usnesení téhož soudu ze dne 24. 2. 2004, sp. zn. 25 Cdo 487/2003). V souladu se zásadou presumpce správnosti rozhodnutí není soud v řízení o odpovědnosti státu za škodu oprávněn sám posuzovat zákonnost rozhodnutí vydaného v jiném řízení a podmínka nezákonnosti rozhodnutí je splněna pouze tehdy, bylo-li toto pravomocné rozhodnutí skutečně jako nezákonné zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Ze zákona totiž nelze nikterak dovodit, že by stát odpovídal za škodu způsobenou rozhodnutím, které nebylo zrušeno (viz tamtéž, s. 63 – 64). Jakkoliv tedy žalobce tvrdí, že škoda mu byla způsobena nesprávným úředním postupem, nemohlo tomu tak být, jelikož postup KVS LK se přímo promítl do vydaných rozhodnutí. Nárok na náhradu škody tak nemůže být dán na základě nesprávného úředního postupu, ale jedině v případě, že by uvedená rozhodnutí byla příslušným orgánem zrušena či změněna coby nezákonná ve smyslu ust. §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. Jelikož se tak nestalo, dovolatel právo na náhradu škody nemá a odvolací soud věc rozhodl správně. Je přitom nerozhodné, z jakých pohnutek se dovolatel opravnými prostředky nebránil.
Z výše uvedeného vyplývá, že napadenému rozsudku nelze přiznat zásadní právní význam a dovolání přípustnost ve smyslu ust. §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., Nejvyšší soud proto dovolání podle ust. §243b odst. 5, věty první, a §218 písm. c) o. s. ř. jako nepřípustné odmítl.
O nákladech dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle ust. §243b odst. 5, věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1, části věty první, a §146 odst. 3 o. s. ř., neboť žalobce s ohledem na výsledek řízení nemá na náhradu svých nákladů právo a žalované žádné účelně vynaložené náklady nevznikly.
Proti tomuto rozhodnutí není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 11. ledna 2012
JUDr. Jan E l i á š, Ph.D.
předseda senátu