ECLI:CZ:NS:2020:30.CDO.4272.2018.3
sp. zn. 30 Cdo 4272/2018-245
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců JUDr. Bohumila Dvořáka, Ph.D., LL.M. a Mgr. Hynka Zoubka ve věci žalobců a) T. M. , narozeného XY, bytem XY, jako procesního nástupce K. M. , narozeného XY, posledně bytem XY, zemřelého dne 26. 11. 2018, b) P. P. , narozené XY, bytem XY, c) J. M. , narozeného XY, bytem XY, Slovenská republika, d) P. M. , narozeného XY, bytem XY, Slovenská republika, zastoupených JUDr. Milanem Gabrišem, advokátem se sídlem v Havířově, Astronautů 859/2, proti žalované České republice – Ministerstvu pro místní rozvoj , identifikační číslo osoby 66002222, se sídlem v Praze 1, Staroměstské náměstí 932/6, o náhradu škody a zadostiučinění za nemajetkovou újmu, vedené u Okresního soudu v Ostravě pod sp. zn. 21 C 113/2016, o dovolání žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 6. 2018, č. j. 56 Co 69/2018-174, takto:
I. Dovolání se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobci se po žalované domáhali přiznání zadostiučinění za nemajetkovou újmu každému z žalobců za dobu od 29. 8. 2005 do 12. 8. 2017 ve výši 192 667 Kč, náhrady škody způsobené na nosné štítové zdi a schodišti domu žalobců (stavby č.p. XY na pozemku p. č. XY v katastrálním území XY – dále též jako „dům žalobců“) ve výši 750 000 Kč a náhrady nákladů vynaložených na nápravu nesprávného úředního postupu do 8. 4. 2016 ve výši 306 314 Kč. Škody a újmy žalobcům měly vzniknout v důsledku nesprávného úředního postupu Ministerstva pro místní rozvoj (dále též jako „ministerstvo“), Krajského úřadu v Ostravě, Magistrátu města Ostravy (dále též jako „magistrát“) a stavebního úřadu, který žalobci spatřují v tom, že tyto správní orgány minimálně od roku 2005 do současné doby nevykonávaly řádně státní dozor ve věcech stavebního řádu podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) (dále též jako „stavební zákon“) a porušily tak jeho §171 odst. 1. Následkem absence tohoto dozoru v domě č.p. XY, XY, stojícím na pozemku parc. č. XY v katastrálním území XY (dále též jako „sousední dům“) provedeny stavební úpravy, kterými došlo k poškození štítové stěny a schodiště domu žalobců. Uvedené stavební úpravy byly sice prováděny na základě dodatečného stavebního povolení a souhlasu s užíváním stavby, nicméně tato dodatečná rozhodnutí se týkají neexistující stavby, neboť se v nich počítá se dvěma samostatnými štítovými zdmi každého domu, přičemž mezi domem žalobců a sousedním domem existuje pouze jediná společná štítová zeď. Stavební úpravy prováděné na základě těchto dodatečných rozhodnutí jsou tak nepovolené a zároveň neoprávněné, neboť byly provedeny bez souhlasu žalobců. Pokud by žalovaná řádně vykonávala státní dozor podle §171 stavebního zákona, řádně se seznámila s obsahem spisu a prošetřila, zda stavební úřad dodržuje ustanovení stavebního zákona, nemohly by existovat nepovolené stavební úpravy trvale zasahující do nosné štítové zdi domu žalobců.
Podle názoru žalobců měl Magistrát města Ostravy při vyřizování podnětu žalobců porušit základní zásady činnosti správního orgánu, neboť se nezabýval a nevypořádal s námitkami obsaženými v podnětu ze dne 6. 12. 2013, podáních ze dne 17. 3. 2014 a 24. 3. 2014. Jeho zjištění uvedená ve sdělení ze dne 24. 9. 2014 jsou neúplná, neodpovídají obsahu připojených spisů. Neprovedl žádná šetření a neseznámil se s obsahem stavebních spisů týkajících se uvedených případů. Neujasnil si, co je předmětem státního dozoru, a přehlédl, že se žalobci nedomáhali přezkoumání rozhodnutí podle §97 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále též jako „správní řád“), ale státního dozoru. Magistrát přehlédl §78 odst. 1 správního řádu, podle kterého se nicotnost zjišťuje a prohlašuje z moci úřední, a to kdykoliv. Ve sdělení ze dne 24. 9. 2014 se zabýval pojmy nepovolená a neoprávněná stavba, ale nereflektoval, že nepovolenou stavbu musí vyřešit stavební úřad podle §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Bylo povinností stavebního úřadu, aby po stavebníkovi požadoval doložení vlastnického práva k dotčené štítové stěně, a je pak nepřípustné, aby před zahájením správního řízení požadoval po jiných osobách, aby zahájili zbytečný soudní spor o vlastnictví. Magistrát přehlédl, že stavební úřad vydal dne 25. 1. 2006 dodatečné povolení a souhlas s užíváním stavby „Stavební úpravy domu čp. XY, XY, stojícím na pozemku parc.č. XY v kat.území XY – zajištění propojení stropní konstrukce se štítovou zdí“ sp. zn. OSČ1/2938/05/Šp 47/06 a souhlas s užíváním stavby ze dne 1. 6. 2006, sp. zn. Správ/ÚSŘ/940/06/Ing.Ba., přičemž ve stavebním spise je založena listina popisující stavební závady sousedního domu a vyslovující pochybnost o existenci samostatné štítové zdi sousedního domu. Obsah listiny stavební úřad znal, ale při místním šetření nenařídil stavebníkovi, aby provedl průzkumné sondy. Stavební úřad rovněž k místnímu šetření nepřizval orgán státní památkové péče. Stavební úřad měl pochybnosti o existenci dvou štítových zdí, přesto ale na tuto skutečnost neupozornil zástupce žalobců. Stavební úřad musel od 25. 9. 2009 vědět o tom, že v rozhodnutí - dodatečném povolení a souhlasu s užíváním stavby ze dne 25. 1. 2006, sp. zn. OSČ1/2938/05/Šp 47/06, je deklarováno propojení stropní konstrukce se štítovou stěnou domu čp. XY, které neodpovídá skutečnému stavu, poněvadž stavebníci provedli nepovolenou stavbu, a to propojení stropní konstrukce v úrovni IV. NP domu čp. XY s nosnou štítovou stěnou domu čp. XY. V protokolu z kontrolní prohlídky stavby konané dne 22. 10. 2009 se totiž uvádí, že krajní trám stropní konstrukce je kotvami propojen se štítovou stěnou mezi domy čp. XY a XY viz povolění čj. OSČ1/2938/05/Šp. V příloze zmíněného protokolu je rovněž uvedena stěna mezi domy čp. XY a XY. Povolení stavby ze dne 25. 1. 2006 se tedy týká jiné stavební úpravy, a stavební úřad nevydal žádné rozhodnutí ve vztahu ke stropní konstrukci s kotvami s jedinou štítovou stěnou mezi domem žalobců a sousedním domem. Stavební úřad měl zahájit řízení o odstranění nepovolené stavby. Ve sdělení ze dne 24. 9. 2006 (pozn. zřejmě myšleno ze dne 24. 9. 2014) magistrát přehlédl vady, které obsahuje kolaudační rozhodnutí ze dne 28. 6. 2006, sp. zn. OSČ1/1561/06/Ga 365/06. Opomenut byl §81 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), zejména nebylo zkoumáno, zda stavba byla provedena podle dokumentace ověřené stavebním úřadem, porušen byl i §82 odst. 1 zmíněné zákona, jelikož nebylo uvedeno, k jakému účelu se užívání stavby povoluje. Zahájení kolaudačního řízení nebylo oznámeno orgánu státní památkové péče. Odkaz na dokumenty založené ve stavebním spise nemohl nahradit dokumentaci skutečného provedení stavby, kterou je stavebník povinen předložit při návrhu na kolaudaci dokončené stavby a navíc dokumentaci označenou jako „Stavebně technický průzkum a statické posouzení stávající stropní konstrukce čp.XY, XY“ ověřila osoba, která neměla autorizaci pro obor pozemní stavby. Magistrát ve sdělení k podnětu uvedl, že se již nemůže zabývat otázkou, zda spisy stavebního úřadu k předmětným rozhodnutím byly vedeny řádně, a přehlédl tak §17 odst. 1 správního řádu. Stavební úřad neúplné spisy předkládá nejen nadřízenému orgánu, ale i soudům, které na jejich základě rozhodují. Porušován je tak i §65 odst. 1 a 6 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů. Důsledky protiprávního jednání nemohou jít na vrub vlastníků domu čp. XY, ale naopak zakládají nárok na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem. Magistrát se nezabýval skutečností, že stavební úřad neplní povinnosti podle §132 odst. 1 a 2 stavebního zákona v případě, na který poukázali žalobci v podnětu ze dne 6. 12. 2013. Magistrát ve sdělení uvádí neúplné a zkreslené informace týkající se negativních vlivů na budovu čp. XY a probíhajících kontrolních prohlídek. Zmíněné informace žalobci označují dále za irelevantní a matoucí, poněvadž nemají vztah k podnětu k provedení výkonu dozoru podle §171 stavebního zákona. Ministerstvo nevykonává státní dozor nad výkonem přenesené působnosti. Kdyby jej řádně vykonávalo, nemohlo by docházet k výše uvedenému nesprávnému úřednímu postupu a vzniku škod. Stát nedostál svému pozitivnímu závazku chránit majetek žalobců proti zásahům ze strany třetích osob. Škoda na domě žalobců spočívá v poškození nosné štítové zdi a schodiště sousedícího s domem č. p. XY. Žalobci uvedli předpoklad, že na uvedení poškozené nosné štítové zdi a schodiště do předchozího stavu před zahájením stavby „Rekonstrukce advokátní poradny v Ostravě, domy č. XY a XY v XY“ bude třeba vynaložit 750 000 Kč, a navrhli soudu, aby ustanovil znalce pro zhodnocení rozsahu poškození nosné štítové zdi a schodiště v důsledku stavebních úprav provedených vlastníky sousedního domu v letech 2005 až 2010 a nedokončenou a vadně provedenou stavbou „Rekonstrukce advokátní poradny v Ostravě, domy č. XY a XY v XY“ a pro vyčíslení nákladů potřebných na sanaci nosné štítové zdi a schodiště, tj. na uvedení do stavu před poškozením. Žalobci požadují náhradu nákladů, které vynaložili v souvislosti s řízením vedeným u Okresního soudu v Ostravě pod sp. zn. 39 C 56/2010 ve výši 162 602 Kč, na řízení o žalobě na obnovu řízení ve věci 39 C 56/2010 u Okresního soudu v Ostravě ve výši 67 491 Kč, na řízení o správní žalobě vedeném u Krajského soudu v Ostravě pod sp. zn. 22 A 97/2010 ve výši 75 692 Kč a na řízení na provedení státního dozoru ve výši 529 Kč.
2. Okresní soud v Ostravě rozsudkem ze dne 4. 12. 2017, č. j. 21 C 113/2016-116, rozhodl tak, že zamítl žalobu žalobců, aby žalovaná zaplatila žalobcům a), b), c) a d) každému z nich částku 192 667 Kč se zákonným úrokem z prodlení z této částky za dobu od 11. 4. 2016 do zaplacení, dále náhradu škody ve výši 750 000 Kč se zákonným úrokem z prodlení z této částky za dobu od 11. 4. 2016 do zaplacení a částku 306 314 Kč se zákonným úrokem z prodlení z této částky za dobu od 11. 4. 2016 do zaplacení. Dále rozhodl o povinnosti žalobců zaplatit žalované na náhradě nákladů řízení částku ve výši 16 768 Kč, a to do tří dnů od právní moci rozsudku.
3. Krajský soud v Ostravě k odvolání žalobců rozhodl rozsudkem ze dne 13. 6. 2018, č. j. 56 Co 69/2018-174, tak, že rozsudek soudu prvního stupně v zamítavém výroku o věci samé potvrdil (výrok I. rozsudku odvolacího soudu), v nákladovém výroku jej změnil tak, že a), b), c), a d) žalobci jsou povinni společně a nerozdílně zaplatit žalované ve lhůtě tří dnů od právní moci rozsudku na náhradě nákladů za řízení před okresním soudem částku 7 602 Kč (výrok II. rozsudku odvolacího soudu) a a), b), c) a d) žalobci jsou povinni společně a nerozdílně zaplatit žalované ve lhůtě tří dnů od právní moci rozsudku na náhradě nákladů odvolacího řízení částku 300 Kč (výrok III. rozsudku odvolacího soudu).
4. Soudy ve věci rozhodovaly podruhé, neboť v předchozím průběhu řízení Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne 28. 4. 2017, č. j. 56 Co 56/2017-77, zrušil rozsudek Okresního soudu v Ostravě ze dne 31. 10. 2016, č. j. 21 C 113/2016-30.
5. Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění učiněných soudem prvního stupně, která doplnil na základě důkazů předložených K. M. Žalobci jsou podílovými spoluvlastníky pozemku parc. č. XY o výměře 370m 2 , zastavěná plocha a nádvoří, jehož součástí je stavba: XY č.p. XY, jiná stavba, stavba stojící na pozemku parc. č. XY, a dále pozemku parc. č. XY, zahrada, přičemž K. M. a žalobkyně b) mají podíl o velikosti 1/3 a žalobci c) a d) mají podíl o velikosti 1/6. K. M. adresoval Ministerstvu pro místní rozvoj podnět ze dne 6. 12. 2013 k provedení státního dozoru podle §171 stavebního zákona. V něm se domáhal provedení stavebního dozoru nad prováděním výkonu přenesené působnosti na úseku stavebního zákona Úřadem městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz, odboru stavebního řádu a přestupků a Magistrátu města Ostravy, odboru stavebněprávního, a to ve věci domu žalobců a sousedního domu. Ministerstvo obdrželo podání K. M. a předalo jej Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, odboru územního plánování, stavebního řádu a kultury, jakožto nejblíže nadřízenému správnímu orgánu Magistrátu města Ostravy k vyřízení podnětu. Krajský úřad podání postoupil Magistrátu města Ostravy k vyřízení, neboť žadatel se domáhá provedení státního dozoru vůči postupu Úřadu městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz a Magistrátu města Ostravy, přičemž jeho žádost se týká pouze vydaných rozhodnutí a prošetření postupu Úřadu městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz. Oznámení bylo dáno na vědomí K. M. Ten doplnil svůj podnět podáním ze dne 24. 3. 2014, v němž sdělil Magistrátu města Ostravy, že stavební úřad v průběhu správního řízení ve věci stavby „Stavební úpravy domu č.p. XY – zajištění propojení stropní konstrukce se štítovou zdí“ nevycházel ze spolehlivě zjištěného stavu, neboť ve stavebním spise je založena neočíslovaná litina, která popisuje stavební závady domu č.p. XY a vyjadřuje pochybnost o existenci samotné štítové zdi uvedeného domu, přičemž přestože stavební úřad obsah této listiny znal, při místním šetření dne 5. 10. 2005 nenařídil stavebníkovi provést průzkumné sondy. K. M. v podání uvedl, že zmíněné stavební povolení pokládá za nicotný správní akt. Magistrát města Ostravy sdělením ze dne 24. 9. 2014 oznámil K. M. výsledky prošetření jeho podnětu. Magistrát dospěl k závěru, že v sousedním domě byl proveden dne 2. 9. 2005 státní stavební dohled, přičemž v protokolu je konstatováno, že stavebník bez ohlášení provedl opravu trhliny v napojení stropu na štítovou zeď pomocí výztuže kotvené do štítové stěny a stropních trámů. Opatřením ze dne 5. 10. 2005 stavební úřad oznámil účastníkům řízení zahájení řízení o odstranění stavby a zároveň vlastníky stavby poučil o možnosti dodatečného povolení. Ti dne 21. 11. 2005 podali žádost o dodatečné povolení stavby. Stavební úřad předmětné stavební úpravy dodatečně povolil a vydal souhlas s jejich užíváním. Rozhodnutí stavebního úřadu nabylo právní moci 12. 6. 2006. Dne 28. 6. 2006 stavební úřad vydal kolaudační rozhodnutí pro rekonstrukci domu XY (dnes XY) v XY – domu č.p. XY, XY, které nabylo právní moci 2. 8. 2006. Stavební úřad vydal rozhodnutí „Stavební povolení ze dne 26. 5. 2009 pro stavební úpravy budovy č.p. XY, XY, katastrální území XY“, jehož předmětem bylo statické zajištění stropu nad 3. NP spřažením stávajících nosných dřevěných trámků s železobetonovou deskou, a to dle projektové dokumentace. Stavební povolení nabylo právní moci dne 23. 6. 2009. Stavební úřad provedl na stavbě několik kontrolních prohlídek, konkrétně 22. 10. 2009, 6. 11. 2009 a 10. 11. 2009. Protokol z prohlídky provedené dne 22. 10. 2009 obsahuje zjištění, že nejsou prováděny žádné práce, kterými by docházelo ke kotvení konstrukce sousedního domu ke konstrukcím domu žalobců. Dne 27. 4. 2010 vydal stavební úřad stavební povolení pro úpravy 4. NP v domě č.p. XY, XY – vestavba kancelářských prostor, které nabylo právní moci dnem 6. 8. 2010. Veškeré stavební úpravy sousedního domu byly příslušným stavebním úřadem povoleny, a to buď dodatečně, nebo před zahájením. Všechna uvedená rozhodnutí stavebního úřadu jsou s ohledem na uplynutí prekluzivních lhůt nepřezkoumatelná. Neexistuje tedy právní důvod pro zahájení řízení o odstranění stavby ve vztahu ke stavebním úpravám sousedního domu. K žalobcem a) tvrzeným nicotnostem rozhodnutí stavebního úřadu magistrát doplnil, že nicotnost vyslovuje soud podle soudního řádu správního. Dne 10. 4. 2014 provedl stavební úřad kontrolní prohlídku stavby za účasti statika. Naposledy se kontrolní prohlídka na předmětné stavbě uskutečnila 18. 9. 2014, a je tedy zjevné, že stavební úřad se ověřením stavebnětechnického stavu sousedního domu zabýval a činil v této věci úkony. Magistrát nezjistil v daném případě nedostatky a neshledal důvod, aby vyzval stavební úřad ke zjednání nápravy ve smyslu §171 odst. 3 stavebního zákona. Magistrát na základě žádosti K. M. o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, sdělil, že v roce 2013 byla magistrátem provedena kontrola Úřadu městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz, odboru stavebního řádu a přestupků, zaměřená na povolování reklamních zařízení, přičemž nebyly zjištěny žádné nedostatky. V roce 2014 pak byl u tohoto stavebního úřadu proveden státní dozor podle §171 stavebního zákona na základě podnětu K. M., který se týkal výkonu přenesené působnosti stavebního úřadu na úseku stavebního zákona ve vztahu k domům č.p. XY a č.p. XY v katastrálním území XY, přičemž magistrát ani v tomto případě nezjistil žádné nedostatky, tudíž nebyla uložena povinnost zjednat nápravu.
Odvolací soud učinil zjištění, že Statutární město Ostrava, Úřad MO Moravská Ostrava a Přívoz, Stavební odbor, adresoval K. M. dne 11. 11. 2009 dopis, kterým jej informoval, že prověřil spisovou dokumentaci k domu č.p. XY na XY. Z archivní dokumentace nelze jednoznačně zjistit, zda mezi domem žalobců a sousedním domem je pouze jedna či dvě štítové zdi, popř. jsou-li do určité výšky dvě. Existence pouze jedné štítové zdi ve 4. NP se objevila až v zápisu stavebního deníku ze dne 25. 9. 2009. Je věcí vlastníků domu a v jejich zájmu, aby si vyjasnili vlastnictví štítové zdi za situace, kdy domy mají zcela nebo z části společnou jednu štítovou stěnu. Aktuálně neprobíhá žádné správní řízení, ve kterém se stavební úřad touto otázkou zabývá. Jde-li o otázku mezi vlastníky spornou, mohou se obrátit na soud, aby rozhodl, kdo je vlastníkem štítové stěny mezi domy. Propojení stropního trámu trny se štítovou zdí bylo provedeno na základě samostatného rozhodnutí ze dne 25. 1. 2006, č. j. OSČ/2938/05/Šp, kterým byl současně vydán souhlas s užíváním. Fakt, že rozhodnutí bylo vydáno bez toho, že stavební úřad měl poznatky o existenci jedné štítové stěně mezi domy, nemění nic na tom, že rozhodnutí je pravomocné a mohlo být zrušeno či změněno jen v rámci obnovy řízení nebo přezkumného řízení podle správního řádu, přičemž lhůta k užití těchto mimořádných opravných prostředků již uplynula. Při kontrole ze dne 22. 10. 2009 se stavební úřad zabýval stavem krovu sousedního domu a neshledal stav závadným. Propojení prvků vaznice, pozednice, stropní konstrukce se štítovou stěnou nesouvisí se stavbou povolenou stavebním úřadem dne 26. 5. 2009, ale jedná se o původní stavební stav domu. Kontrolní prohlídky stavby k připomínkám uplatněným K. M. provedl stavební úřad ve dnech 22. 10., 6. 11. a 10. 11. 2009, ale nenalezl důvody pro zastavení stavebních prací podle povolení ze dne 26. 5. 2009. Je vyloučeno nařídit vlastníkům sousedního domu dostavění štítové stěny podle požadavku M. Vyloučeno je i odstranění závadného stavu podle jeho požadavku, neboť ten zjištěn nebyl. K. M. dopisem ze dne 27. 8. 2015 adresovaným Ministerstvu pro místní rozvoj uplatnil nárok na náhradu škody, nákladů vynaložených na nápravu nesprávného úředního postupu a zadostiučinění za nemajetkovou újmu. V dopise, v němž K. M. vystupuje též jako zástupce žalobců b), c) a d), je tvrzeno vlastnictví domu č.p. XY v XY, v jehož bezprostředním sousedství se nachází dům č.p. XY, a vydání stavebních rozhodnutí stavebním úřadem v letech 2005 – 2010. Na základě stavebních úprav podle uvedených stavebních rozhodnutí měli vlastníci sousedního domu zasáhnout do nosné štítové zdi domu žalobců. Stavební rozhodnutí ze dne 25. 1. 2006, 28. 6. 2006 a 26. 5.2009 vydal stavební úřad bez ověřené dokumentace. Výsledkem stavebních úprav bylo propojení stropní konstrukce sousedního domu se štítovou zdí. Stavební úřad ignoruje skutečný stav sousedního domu, kterým je negativně ovlivňován statický stav domu žalobců a odmítá proti vlastníkům sousedního domu použít ustanovení §129 a 137 stavebního zákona. Podnět k provedení státního dozoru podle §171 stavebního zákona ministerstvo předalo Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje a ten věc postoupil Magistrátu. Magistrát sdělením z 2 9 . 9. 2014 uvedl, že nezjistil nedostatky. Podnět k provedení přezkumného řízení ze dne 10. 10. 2014 magistrát kvalifikoval jako stížnost a tu vyřídil se závěrem, že není důvodná. Žalobci spatřují nesprávný úřední postup ministerstva, krajského úřadu, magistrátu a stavebního úřadu v tom, že ministerstvo nevykonává státní dozor podle §12 odst. 1 písm. a) a §171 stavebního zákona, krajský úřad vykonává státní dozor nedostatečně a porušuje §171 odst. 1 stavebního zákona, stavební úřad nevykonává dozor podle §132 odst. 1 stavebního zákona a magistrát porušil §50 odst. 2 téhož zákona, neboť vycházel z neúplných a řádně nevedených správních spisů. Vlastníci domu č.p. XY uplatnili požadavek na náhradu škody spočívající v sanaci poškozené štítové zdi a schodiště jejich domu v předpokládané výši 750 000 Kč, nárok na náhradu nákladů vynaložených na nápravu nesprávného úředního postupu ve výši 180 000 Kč a nárok na přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu pro každého ze spoluvlastníků domu č.p. XY ve výši 170 000 Kč. Ministerstvo v odpovědi ze dne 15. 3. 2016 uvedlo přehled všech jednání, která proběhla s K. M. a se spoluvlastníky sousedního domu. Podnět k provedení státního dozoru, jež obdrželo 9. 12. 2013 a další podněty žalobců vyřídilo se závěrem, že stát neodpovídá za škodu podle §5 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále též jako „OdpŠk“), neboť nebyl prokázán vznik škody způsobené nesprávným úředním postupem. Ohledně požadavku na přiznání nemajetkové újmy není zřejmé, v čem žalobci újmu spatřují a nedoložili její vznik. Ze správních spisů je zjevné, že stavební úřad v rámci úřední činnosti vykonal průběžné kontrolní prohlídky, o nichž pořídil vždy protokol. Případný nárok na zadostiučinění za nemajetkovou újmu je nadto promlčen. Žalobci poukazují na čtyři správní řízení z let 2006 – 2010. Řízení o dodatečném povolení stavby „stavební úpravy domu č.p. XY – zajištění propojení stropní konstrukce se štítovou zdí bylo pravomocně ukončeno 25. 1. 2006 a promlčecí lhůta uplynula 25. 7. 2006. Kolaudační řízení bylo pravomocně skončeno 2. 8. 2006 a k promlčení došlo dnem 2. 2. 2007. Stavební řízení s názvem „stavební úpravy budovy č.p. XY“ bylo pravomocně ukončeno 23. 6. 2009 a případný nárok žadatelů byl promlčen 23. 12. 2009. Stavební řízení ve věci „stavební úpravy 4. NP domu č.p. XY – vestavba kancelářských prostor“ bylo pravomocně ukončeno 27. 4. 2010 a k promlčení došlo 27. 10. 2010. Ministerstvo odmítlo poskytnout zadostiučinění za nemajetkovou újmu, neboť nesprávný úřední postup v odvětví státní správy, jež náleží do působnosti ministerstva, nebyl zjištěn. Ministerstvo odmítlo rovněž nárok na náhradu škody a na náhradu nákladů řízení. Odvolacímu soudu bylo z úřední činnosti známo, že žalobci v soudním řízení uplatnili u Okresního soudu v Ostravě (řízení vedené pod sp. zn. 39 C 56/2010) požadavek proti podílovým spoluvlastníkům sousedního domu, aby odstranili propojení stropní konstrukce sousedního domu se štítovou zdí domu žalobců, vetknutí nosných částí krovu, obnovili funkčnost dilatační spáry mezi domy a odstranili ukotvení plechové střechy sousedního domu se štítovou zdí domu žalobců. Okresní soud žalobu zamítl a Krajský soud v Ostravě rozsudkem č. j. 56 Co 304/2013-349 zamítavý rozsudek potvrdil. Nejvyšší soud usnesením č. j. 22 Cdo 870/2014-412 dovolání žalobců proti zmíněnému rozsudku Krajského soudu v Ostravě odmítl a žalobci byli neúspěšní rovněž s ústavní stížností, neboť ta byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 1585/2016. Právně významný je především závěr Nejvyššího soudu, že žalobci uplatnili ochranu svého vlastnického práva formou negatorní žaloby namísto toho, aby uplatnili nárok na náhradu škody v důsledku tvrzených stavebních zásahů. Nesprávně zvolená žaloba byla důvodem jejich neúspěchu.
Návrhu na provedení dalších důkazů navržených žalobci, tj důkazů všemi správními spisy souvisejícími se žalobou, jejichž spisové značky byly v žalobě označeny, odvolací soud nevyhověl, přičemž konstatoval, že šlo o důkazy nadbytečné, jejichž provedení by nepřispělo k prokázání konkrétních skutkových tvrzení a ke zjištění skutečného stavu věci.
6. Následně odvolací soud uvedl, že dospěl k obdobným právním závěrům jako soud prvního stupně v zamítavém rozsudku. Ve vztahu k nároku na přiměřené zadostiučinění z titulu nesprávného úředního postupu platí, že může jít o jakoukoliv činnost spojenou s výkonem pravomoci státního orgánu, při které (nebo v jejímž důsledku) došlo k porušení pravidel předepsaných pro jednání státního orgánu právním předpisem. Neurčitost pojmu umožňuje pod něj podřadit veškerá možná pochybení státních orgánů, jimiž byly porušeny jejich zákonné povinnosti. Žalobci vytkli státním orgánům nedostatečný výkon státního dozoru podle ustanovení stavebního zákona. Z obsahu žaloby a dalších podání žalobců je zřejmé, že jim jde o pochybení, ke kterému došlo dne 25. 1. 2006 vydáním dodatečného stavebního povolení a současně souhlasu s užíváním stavby „zajištění propojení stropní konstrukce se štítovou zdí“ sousedního domu. Žalobci dovozují, že v důsledku této stavební úpravy došlo k poškození štítové zdi a schodiště jejich domu. Žalovaná promlčení nároku namítla a nárok je promlčen. Nadto jej žalobcům nelze přiznat i z důvodu, že se nejednalo o zadostiučinění požadované v souvislosti s nepřiměřenou délkou řízení, a bylo povinností žalobců tvrdit a prokázat, že státní orgány skutečně porušily konkrétní úřední postup. Žalobci uvedli, že státní orgány jsou nečinné více než 12 let a nevykonávají státní dozor podle §171 stavebního zákona. Pokud by státní dozor řádně vykonávaly, nedošlo by k nepovolené stavební úpravě zasahující do nosné štítové zdi jejich domu. Jinak řečeno, všemi podáními, kterými se žalobci obraceli na stavební úřad v průběhu let 2013 – 2015, usilovali o odstranění stavebních úprav povolených dodatečným stavebním povolením a souhlasem s užíváním stavby ze dne 25. 1. 2006. S těmito stavebními úpravami totiž žalobci spojují poškození štítové zdi a schodiště svého domu. Pokud žalobci nyní dovozují, že za stav nastolený vydáním stavebního povolení a souhlasu s užíváním stavby ze dne 25. 1. 2006 odpovídá stavební úřad, který nevykonával řádně státní dozor v letech 2013 – 2015, jde o tvrzení zjevně bez právního významu. Podle §2 odst. 2 správního řádu ve znění účinném od 1. 1. 2006, správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k účelu, k němuž mu byla zákonem a na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena. K výtkám směřujícím proti ministerstvu odvolací soud uvedl, že ministerstvo zasahuje do působnosti orgánů krajů a obcí jen v zákonem stanovených případech, a to pouze v záležitostech týkajících se rozvoje území státu (§5 odst. 5 stavebního zákona). Účastník může podle §114 stavebního zákona uplatnit námitky proti způsobu provádění nebo užívání stavby, o nichž rozhoduje stavební úřad v průběhu stavebního řízení. Státní dozor ve věcech územního plánování a stavebního řádu vykonávají ministerstvo, krajské úřady a stavební úřady tak, že dozírají na dodržování ustanovení stavebního zákona, opatření obecné povahy a rozhodnutí vydaných na základě tohoto zákona (§171 odst. 1 stavebního zákona). Státní dozor však nelze mít za činnost, v rámci níž příslušný úřad rozhodne o zrušení stavebního povolení a souhlasu s užíváním stavby vydaného před řadou let. Dosáhnout změny jednou vydaného stavebního rozhodnutí lze jen v rámci opravného prostředku, odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu, nebo cestou mimořádných prostředků, tj. v rámci přezkumného řízení, které ovšem přicházelo v úvahu jen ve lhůtě jednoho roku od právní moci rozhodnutí, nebo v rámci obnovy stavebního řízení, kterou mohl účastník stavebního řízení iniciovat nejpozději do tří let od právní moci rozhodnutí, o jehož obnovu se jedná (§100 odst. 2 správního řádu). Tvrzení, že stavební úřad a jemu nadřízené orgány nevykonávají řádně stavební dozor, neboť se nezabývají stavebními zásahy, k nimž došlo na podkladě pravomocného stavebního povolení vydaného před více než deseti lety, proto nemohlo obstát. Na jednotlivé písemné podněty a stížnosti žalobců vyjmenované v žalobě státní orgány vždy písemně reagovaly. Žalobci ovšem nemohou předpokládat, že těmito podáními zvrátí stav, k němuž došlo na podkladě pravomocného stavebního povolení a souhlasu s užíváním stavby vydaného před více jak deseti lety. Žalobci neprokázali nesprávný úřední postup označených státních orgánů a přiměřené zadostiučinění jim nenáleží.
Vznik škody na domě žalobců není v příčinné souvislosti s úředním postupem státních orgánů v letech 2013 – 2015, kdy žalobci podali podnět ke státnímu dozoru a k provedení přezkumného řízení. Žalobci opakovaně kladou vznik tvrzené škody do souvislosti se stavebními zásahy, k nimž došlo na podkladě dodatečného stavebního povolení a souhlasu s užíváním stavby ze dne 25. 1. 2006. Krom skutečnosti, že vznik škody nebyl prokázán, není splněn předpoklad příčinné souvislosti mezi výkonem státního dozoru státními orgány na podkladě podnětu žalobců ze dne 6. 12. 2013, a vznikem škody v letech 2005 až 2006, kdy proběhly stavební úpravy v sousedním domě. Pro nárok na náhradu škody není splněn žádný ze zákonných předpokladů podle §22 OdpŠk. Schází nesprávný úřední postup, příčinná souvislost mezi ním a vznikem tvrzené škody žalobců. Má-li jít o nesprávný úřední postup v souvislosti s vydáním rozhodnutí stavebním úřadem ze dne 25. 1. 2006, je nárok žalobců promlčen. Pochybnost lze mít o aktivní legitimaci žalobců k náhradě škody, jež měla vzniknout v době, kdy dům č.p. XY náležel právním předchůdcům žalobců.
Obstát nemůže ani požadavek na náhradu nákladů, které žalobci vyčíslili podrobněji v podání ze dne 10. 9. 2017 na částku 306 314 Kč. Nad rámec nákladů, k jejichž zaplacení byli žalobci zavázáni v soudním řízení vedeném pod sp. zn. 39 C 56/2010, bylo odvolacímu soudu z úřední činnosti známo, že správní žalobu proti Magistrátu města Ostravy projednanou u Krajského soudu v Ostravě pod č. j. 22 A 97/2010-53 podal jako žalobce K. M. V jeho rámci žádal o přezkum rozhodnutí Magistrátu města Ostravy ze dne 22. 7. 2010, č. j. SMO/189767/10/Správ./Re, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí Úřadu městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz ze dne 27. 4. 2010, č. j. MO a P/22037/10/OSP1/Šp. o povolení vestavby kancelářských prostor v objektu Sokolská třída 936/21, Ostrava. Rozsudkem byla žaloba zamítnuta a Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 7 As 93/2012-54 kasační stížnost K. M. proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě zamítl. V odůvodnění rozsudku bylo konstatováno, že předmětem kasační stížnosti není nic jiného než snaha stěžovatelů (K. M. a dalších) o přezkum historického stavu nemovitosti a dřívějších správních rozhodnutí, zejména rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 25. 1. 2006, č. j. OSČ1/2938/05/Šp. Toto řízení však nemá žádný význam pro vydání následného stavebního povolení ve věci, která byla předmětem správní žaloby. K. M. se v odvolání proti stavebnímu povolení z roku 2010 domáhal, aby stavebníku bylo uloženo dostavění štítové zdi, která má být ukončena v úrovni 2. NP a k odstranění údajně závadného stavu (vetknutí pozamnic a vaznic do štítové zdi a odstranění ukotvení stropní konstrukce na štítovou stěnu). V důsledku dispoziční zásady mají správní orgány ovšem možnost rozhodnut pouze o té stavbě, o jejíž povolení účastník řízení požádal, tj. o stavbě stavební úpravy 4. NP domu č.p. XY – vestavba kancelářských prostor. Stěžovatelé se v kasační stížnosti věnují výtkám týkajícím se stavebních úprav na základě stavebního rozhodnutí z roku 2006, která ovšem nemá pro vydání stavebního povolení v nyní projednávané věci žádnou souvislost. Neúspěch žalobců a jejich právního předchůdce v soudních řízeních, která nemají souvislost s výkonem státního dozoru na podkladě podnětu žalobců z let 2013 a následně, vylučuje možnost přiznat žalobcům náhradu nákladů, jež vynaložili. Náhrada těchto nákladů podle §31 odst. 1 OdpŠk žalobcům nenáleží, neboť nejsou v příčinné souvislosti s úředním postupem na podkladě podnětu žalobců k výkonu státního dozoru. Odvolací námitka žalobců, podle které žalovaná nedostatečným výkonem státního dozoru, nesprávným vyřízením podnětu žalobců ze dne 6. 12. 2013 a svou nečinností žalobce přinutila, aby využili dostupných právních prostředků k nápravě nepovolených stavebních úprav, nemůže obstát.
Státní dohled nespočívá v tom, že stavební úřad bude od počátku zahájení stavby už jedno pro vždy sledovat stav stavby také po jejím dokončení. Vydáním stavebního povolení a následným povolením užívání stavby činnost stavebního úřadu končí. Podstatou odvolacích námitek je výtka o nedostatečném výkonu či absenci státního dozoru v souvislosti s „nepovolenými“ stavebními úpravami v sousedním domě na podkladě stavebního povolení a souhlasu s užíváním stavby ze dne 25. 1. 2006. Platí však závěr, že o nepovolené stavební úpravy nešlo a státní dozor nebyl nezbytný, jestliže pro jeho výkon nebyly nalezeny důvody. Stav nastolený stavební úpravou z let 2005 – 2006 měli a mohli žalobci reparovat v rámci soudního řízení o náhradě škody.
II. Dovolání a vyjádření k němu
7. Žalobci (dále též jako „dovolatelé“) podali proti rozsudku odvolacího soudu rozsáhlé dovolání, v němž žádají, aby Nejvyšší soud napadené rozhodnutí v celém rozsahu zrušil a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení.
Dovolatelé konkrétně namítli, že se okresní soud nezabýval jejich důkazními návrhy ve vztahu k otázce, zda předmětné stavební úpravy jsou úpravami nepovolenými, k nimž (podle mínění žalobců) bylo třeba provést znalecký posudek. Pro navržený znalecký posudek je třeba součinnosti stavebního úřadu a vlastníků sousedního domu, a jedná se tak o nedostupný důkaz, který byl opomenut. Na potřebu provedení tohoto důkazu žalobci upozornili v doplnění odvolání ze dne 30. 5. 2018. Odvolací soud se nevypořádal s odvolacími důvody, o navržených důkazech nerozhodl a jejich neprovedení neodůvodnil. Odvolací soud neprovedl k otázce nepovolených stavebních úprav žádné dokazování a návrhy žalobců na provedení důkazů zamítl, či jejich neprovedení v rozsudku neodůvodnil. Odvolací soud dospěl k závěru o (ne)povolenosti stavebních úprav, ačkoliv k němu bylo potřeba odborných znalostí, a odchýlil se od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, konkrétně od názoru vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 2. 4. 2001, sp. zn. 22 Cdo 1599/99.
Odvolací soud v rozhodnutí posuzoval právní otázky, na jejichž řešení záviselo napadené rozhodnutí a které nebyly dosud dovolacím soudem vyřešeny [dovolatelé následně uvedly otázky, které označili písmeny a) až e)]. Otázkou a) se dovolatelé táží, zda název stavby uvedený v rozhodnutí o dodatečném povolení stavby vymezuje předmět a rozsah stavby, přičemž uvádí, že soud zřejmě vycházel z názvu stavby. Stavba musí být vymezena ve výroku rozhodnutí a případně v ověřené projektové dokumentaci. Samotná skutečnost, že existuje pouze jediná štítová stěna mezi domem žalobců a sousedním domem způsobuje, že rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 25. 1. 2006, zn. OSČ1/2938/05/Šp, je nicotným správním aktem. Stavebníci uskutečnili v roce 2005 propojení stropní konstrukce nad III. NP domu č.p. XY s jedinou štítovou stěnou konstrukčně propojenou s domem č.p. XY, a jde tedy o zcela odlišnou stavbu. Otázka b) zní, zda žalovanou při výkonu státního dozoru podle §171 stavebního zákona stíhá povinnost vyplývající z čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 Úmluvy. V §2 odst. 1 správního řádu je přitom uložena povinnost postupovat v souladu s mezinárodními smlouvami. Žalobci tvrdili, že nepovolené stavební úpravy narušují statiku nosné štítové zdi a schodiště jejich domu a jsou trvajícími zásahy do jejich domu, proti čemuž žalovaná nevznesla žádné námitky. Otázka c) zní, zda Ministerstvo pro místní rozvoj výkonem státního dozoru podle §171 odst. stavebního zákona zasahuje do působností orgánů kraje a obcí. Dovolatelé uvedenou otázkou reagují na odst. 26 odůvodnění rozsudku odvolacího soudu. Další otázky, jež mají být dovolacím soudem dosud neřešené [otázky označené písm. d) a e)], dovolatelé formulují tak, zda se na dozorovou činnost vymezenou §171 stavebního zákona vztahují ustanovení §2 až 8 správního řádu, které stanoví základní zásady činnosti správních orgánů, a zda výkon stavebního dozoru stavebním úřadem je omezen na dobu od vydání stavebního povolení do okamžiku vydání povolení užívání stavby a zda poté jeho činnost končí.
Ve vztahu k zamítnutí nároku na náhradu nemajetkové újmy dovolatelé namítli, že soud rozhodoval o odlišném skutkovém základu a nezohlednil skutková tvrzení žalobců obsažená v žalobě a dalších podání a přednesů, neboť soud uvedl, že jim jde o pochybení, ke kterému došlo dne 25. 1. 2006 vydáním dodatečného stavebního povolení a současně souhlasu s užíváním stavby „zajištění propojení stropní konstrukce se štítovou zdí“ sousedního domu. Odvolací soud se dezinterpretací žalobního návrhu dopustil svévole, která znamená porušení ústavně zaručeného práva na soudní ochranu a spravedlivý proces. V návaznosti na uvedené dovolatelé vznesli otázku, zda se v odvolacím řízení neaplikuje §118a odst. 1 až 3 o. s. ř. v případě, že soud bez dokazování relevantními důkazy a pouze na základě vlastní interpretace skutkových tvrzení žalobců dospěje k odlišnému skutkovému zjištění, které je zásadní pro rozhodnutí ve věci. Odvolací soud již v usnesení ze dne 28. 4. 2017, č. j. 56 Co 56/2017-77, správně a v souladu se žalobou postihl podstatu sporu, když uvedl, že ke všem pochybením stavebního úřadu, jejichž následky přetrvávají dodnes, mohlo dojít pouze proto, že ministerstvo, krajský úřad a Magistrát města Ostravy nevykonával řádně státní dozor ve věcech územního plánování a stavebního řádu. V této souvislosti dovolatelé poukázali na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 11. 3. 2009, sp. zn. 28 Cdo 1042/2008, a jeho rozsudky ze dne 30. 8. 2005, sp. zn. 25 Cdo 2135/2004, a ze dne 20. 5. 2002, sp. zn. 22 Cdo 802/2002. Vzhledem k tomu, že žalovaná ani nadále neplní povinnost vykonávat státní dozor podle §171 stavebního zákona, porušuje i nadále základní právo žalobců na spravedlivý proces zaručené článkem 36 Listiny. Žalovaná měla povinnost zajistit v rámci státního dozoru, aby magistrát nepostupoval v případě žalobců odlišně od jiných skutkově shodných nebo obdobných případů. Újma se u všech žalobců projevila především pocitem marnosti ve snaze dosáhnout minimální ochrany jejich majetku před zásahy třetích osob.
Námitka promlčení vznesená žalovanou se (podle názoru dovolatelů) „vztahuje na správní rozhodnutí, nikoli na trvající nesprávný úřední postup žalované“, a tudíž nemá právní účinky.
Dovolatelé dále pokládají otázku, zda se na nárok na poskytnutí nemajetkové újmy způsobené nesprávným úředním postupem žalované spočívajícím v neplnění povinnosti vykonávat státní dozor podle §171 stavebního zákona, vztahuje §31a OdpŠk. č. 183/2006 Sb.
Rovněž ve vztahu k zamítnutí nároku na náhradu škody dovolatelé namítají, že odvolací soud rozhodoval o odlišném skutkovém základu, neboť škodu odvozoval od stavebního rozhodnutí ze dne 25. 1. 2006, sp. zn. OSČ1/2938/05/Šp, ačkoliv dovolatelé za příčinu škody označili nevykonávání státního dozoru podle §171 zákona č. 183/2006 Sb. I zde dovolaelé poukázali na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 8. 2005, sp. zn. 25 Cdo 2135/2004 a formulovali právní otázku obdobně jako v části dovolání týkající se posouzení nároku na náhradu nemajetkové újmy ze strany odvolacího soudu.
Odvolací soud zamítl nárok dovolatelů s odkazem na §22 OdpŠk, který se týká nesprávného úředního postupu územního celku v samostatné působnosti. Jelikož byl nárok uplatněn proti státu podle §13 OdpŠk, použil odvolací soud nesprávný právní předpis, který na věc nedopadá, a dopustil se nesprávného posouzení věci (v této souvislosti je v dovolání poukazováno na usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 3. 2017, sp. zn. II. ÚS 1953/15).
Závěr o nedostatku příčinné souvislosti byl vztažen pouze k úřednímu postupu státních orgánů v letech 2013 až 2015, kdy dovolatelé podali podnět ke státnímu dozoru. Dozorčí činnost je soustavná a nic nebránilo Ministerstvu pro místní rozvoj, Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje a Magistrátu města Ostravy, aby tuto zákonnou povinnost plnily.
Nárok na náhradu škody nebyl dovolatelům přiznán též s ohledem na závěr odvolacího soudu, že je promlčen. Žalovaná ovšem námitku promlčení ve vztahu k uplatněnému nároku na náhradu škody neuplatnil a soud se promlčením nemůže zabývat. Dovolatelé odkázali na závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2016, sp. zn. IV. ÚS 2766/15, a rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 16. 10. 2010 (pozn. správně ze dne 16. 6. 2010), sp. zn. 25 Cdo 737/2008, a namítli, že se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu při řešení otázky promlčení. Postup soudu, při kterém supluje nečinnost účastníků řízení je porušením práva na spravedlivý proces. Rovněž byl nesprávně stanoven počátek promlčecí doby, a to od vydání dodatečného povolení stavby a souhlasu s jejím užívání ze dne 25. 1. 2006, který soud považoval za okamžik vzniku škody. Odvolací soud se odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu při řešení otázky počátku promlčecí doby, konkrétně od jeho rozsudku ze dne 30. 8. 2006, sp. zn. 25 Cdo 1793/2004, podle kterého se u nároku na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem neuplatní objektivní promlčecí doba.
Odvolací soud nárok zamítl též z důvodu, že dovolatelé neprokázali vznik škody, navzdory tomu, že opakovaně navrhovali důkaz znaleckým posudkem, jehož vypracování sami z objektivních důvodů nemohou zajistit. Soudy o tomto návrhu nerozhodly a neodůvodnily jeho neprovedení, čímž řízení zatížily vadou, která ve svém důsledku znamená porušení práva na spravedlivý proces dovolatelů (dovolání odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 6. 8. 2008, sp. zn. II. ÚS 881/08).
Podle dovolatelů je též vyloučeno, že by nebyli ve věci aktivně legitimování, což odvolací soud toliko v úvaze zmínil jako možnou okolnost.
Závěr o nesplnění předpokladu příčinné souvislosti je rovněž nesprávný, neboť odvolací soud vycházel z předpokladu, že škoda vznikla (pouze) z důvodu nedostatku státního dozoru na základě podnětu dovolatelů, zatímco nesprávný úřední postup spočíval v neplnění povinnosti vykonávat státní dozor, který má za následek existenci nepovolených stavebních úprav provedených spoluvlastníky sousedního domu.
Též ve vztahu k nároku na náhradu účelně vynaložených nákladů dovolatelé namítli, že odvolací soud rozhodoval o odlišném skutkovém základu, neboť: „jednak nevysvětlil, jakým způsobem nepovolené stavební úpravy uskutečněné v letech 1977 až 1984 v rámci nedokončené a vadně provedené stavby ‚ Rekonstrukce advokátní poradny v Ostravě, domy č. XY a XY v XY ’ mohly být provedeny na podkladě stavebního povolení ze dne 25. 1. 2005 (pozn. správně patrně: 25. 1. 2006).“ I zde poukázali na rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 30. 8. 2005, sp. zn. 25 Cdo 2135/2004, ze dne 20. 5. 2002, sp. zn. 22 Cdo 802/2002, a usnesení Nejvyššího soudu ze dne 11. 3. 2009, sp. zn. 28 Cdo 1042/2008 a formulovali právní otázku obdobně jako v části dovolání týkající se posouzení nároku na náhradu nemajetkové újmy ze strany odvolacího soudu.
Dále dovolání obsahuje otázku, zda žalobci mají nárok na náhradu účelně vynaložených nákladů na odstranění následků nesprávného úředního postupu podle §31 odst. 1 OdpŠk v případě, že v důsledku neplnění výkonu státního dozoru podle §171 stavebního zákona žalovanou, stavební úřad odmítl zabývat se významnou skutečností (existencí nepovolených úprav) a odkázal žalobce na soud. K tomu dovolatelé dodávají, že se existence předmětných stavebních úprav potvrdila v odůvodnění rozhodnutí ve věcech vyvolaných žalobci. Odvolací soud přehlédl, že žalobci neuplatnili nárok z důvodu neúspěšnosti v soudních řízeních. Tato neúspěšná soudní řízení byla prospěšná, neboť se prokázala existence neoprávněných stavebních zásahů ze strany vlastníků sousedního domu do nosné štítové zdi domu žalobců. Žalovaná nesprávným úředním postupem spočívajícím v neplnění uložené povinnosti vykonávat soustavný státní dozor podle §171 stavebního zákona způsobila, že se stavební úřad odmítl zabývat nepovolenými stavebními úpravami, což mohl odvolací soud zjistit z provedeného důkazu sdělením ze dne 11. 11. 2009, jímž byli dovolatelé odkázáni na soudní řízení. Soudní řízení jim tak bylo vnuceno. Dovolatelé podali negatorní žalobu dne 19. 2. 2010 a správní žalobu dne 22. 7. 2010.
Dovolatelé též formulují otázku, zda rozsudek odvolacího soudu splňuje požadavky §157 odst. 2 o. s. ř., pokud v něm nebylo vysvětleno, na základě kterého konkrétního odvolacího důvodu odvolací soud přezkoumával rozsudek okresního soudu, nebylo uvedeno konkrétní zákonné ustanovení, z něhož vyšel, na základě jakého důvodu doplnil dokazování listinami nenavrženými v odvolání ani právní závěry a skutková zjištění soudu nižšího stupně, s nimiž se neztotožnil. Podle názoru dovolatelů odvolací soud pouze uvedl, že dospěl k obdobným právním závěrům, jaké přijal soud prvního stupně, přičemž judikatura ani občanský soudní řád pojem „obdobný právní závěr“ neznají. Odvolací soud potvrdil rozsudek soudu prvního stupně, aniž by byla splněna podmínka §219 o. s. ř., a to po doplňování důkazů, pro něž rovněž nebyly podmínky podle §213 odst. 4 o. s. ř. Dovolatelé tvrdí, že rozhodnutí soudu prvního stupně je nepřezkoumatelné, a mělo být odvolacím soudem zrušeno podle §219a odst. 1 písm. b) o. s. ř.
Všechny tři uplatněné nároky závisely na závěru ve vztahu k otázce existence nepovolených stavebních úprav, již odvolací soud uzavřel bez dokazování. Současně podřadil veškeré stavební úpravy pod jediné rozhodnutí, a to dodatečné stavební povolení a souhlas s užíváním stavby ze dne 25. 1. 2006. Je vyloučeno, aby veškeré předmětné stavební úpravy byly povoleny jediným povolením ze dne 25. 1. 2006. Soudům nepříslušelo posuzovat skutečnost, která vyžaduje odborné znalosti, ale měly ustanovit znalce podle §127 odst. 1 o. s. ř. Odvolací soud nekriticky převzal závěry ze sdělení Magistrátu města Ostravy ze dne 14. 9. 2014, čímž rovněž porušil §157 odst. 2 o. s. ř. Předmět stavebního povolení (resp. kolaudačního rozhodnutí) je vymezen výrokem rozhodnutí a určující je obsah připojené dokumentace. Soud neprovedl dokazování žádným pravomocným rozhodnutím stavebního úřadu, ale naopak provedl dokazování listinou nazvanou Sdělení z 14. 9. 2014, již nikdo nenavrhoval jako důkaz, a nedodržel podmínky §120 odst. 2 o. s. ř. Právní názor na podmínky pro doplnění dokazování a postup odvolacího soudu byl vysloven v usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 6. 2017, sp. zn. 21 Cdo 1472/2017. Odvolací soud se od této rozhodovací praxe odchýlil, neboť doplnil dokazování nepřezkoumatelného rozsudku. Sdělení z 14. 9. 2014 bylo vypracováno orgánem, který je součástí státní správy a podřízeným žalované. Jedná se proto o nepodložené stanovisko samotné žalované, nikoliv o důkaz. Rovněž se nejedná o rozhodnutí, a soud jím proto není vázán. Dopis ze dne 27. 8. 2015, kterým žalobci uplatnili nárok na náhradu škody, a odpověď žalované ze dne 15. 3. 2019 nebyly navrženy jako důkazy. Odvolací soud tyto listiny provedl, ale neuvedl, jaká relevantní zjištění učinil pro řešení otázky, zda předmětné stavební úpravy jsou nepovolenými. Listinami je možné prokázat pouze to, že dovolatelé uplatnili nároky u žalované, což je ovšem skutečností nespornou.
Jelikož odvolací soud uvedl, že dospěl k obdobným právním závěrům jako soud stupně prvního, dovolatelé kladou otázku, zda je odvolací soud měl poučit podle §118a odst. 2 o. s. ř. Dovolatelé se domnívají, že poučeni být měli, jelikož obdobný závěr je de facto závěrem odlišným, a rozhodnutí je tedy překvapivým. Soudy dospěly k rozdílnému řešení otázky, zda jsou předmětné stavební úpravy nepovolené. Okresní soud v tomto ohledu dospěl k závěru, že: „ Veškeré stavební úpravy domu č.p. XY byly příslušným stavebním úřadem povoleny, a to buď dodatečně, nebo již před jejich zahájemím. “, kdežto odvolací soud formuloval závěr: „ předmětné stavební úpravy nejsou nepovolenými, poněvadž k nim došlo na podkladě dodatečného stavebního povolení a souhlasy s užíváním stavby ze dne 25. 1. 2006. “ Dovolatelé označují zmíněná vyjádření za diametrálně odlišná.
8. Žalovaná se k dovolání vyjádřila tak, že dovolatelé uvádějí nepravdivá tvrzení týkající se stavby č.p. XY, aniž by své domněnky jakkoliv doložili. Jimi navrhovaný znalecký posudek nemohl prokázat vznik majetkové ani nemajetkové újmy, neboť skutečnost, že v daném případě nebyly na budově č.p. XY provedeny žádné nepovolené stavební úpravy či nepovolené zásahy do budovy č.p. XY, a tedy se ani žádný ze správních orgánů nedopustil porušení §171 stavebního zákona, jsou zachyceny v příslušných správních spisech správních orgánů, z nichž byly soudy povinny vycházet podle §135 odst. 2 o. s. ř. a u nichž byly povinny respektovat domněnku pravdivosti a správnosti podle §134 o. s. ř. a §567 a §568 odst. 1 občanského zákoníku. Žalovaná zdůraznila, že na stavbě č.p. XY byly vykonány průběžné kontrolní prohlídky, ze kterých byl vždy pořízen protokol. Dovolatelé však závěry správních orgánů dlouhodobě odmítají akceptovat.
III. Přípustnost dovolání
9. Rozhodné znění občanského soudního řádu pro dovolací řízení (od 30. 9. 2017) se podává z bodu 2., článku II, části první zákona č. 296/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.
10. Dovolání bylo podáno včas, osobami k tomu oprávněnými, řádně zastoupenými podle §241 odst. 1 o. s. ř., soudní poplatek za dovolání byl k výzvě soudu zaplacen včas, a dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností.
11. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
12. Podle §241a odst. 1 o. s. ř. dovolání lze podat pouze z důvodu, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci.
13. Dovolání soudě podle obsahu směřuje proti výroku I. napadeného rozhodnutí a dovolací soud jej v tomto rozsahu shledal přípustným. Dovoláním byla nastíněna otázka týkající se posouzení, zda je konkrétní stavební úprava stavbou povolenou, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena. Jelikož se soudy nižších stupňů k otázce povolenosti stavby vyjádřily a vyvodily z odpovědi na ní závěr o nedostatku nesprávného úředního postupu, a jelikož dovolatelé prostřednictvím dovolání zpochybnili každý argument odvolacího soudu vedoucí k potvrzení zamítavého rozsudku soudu prvního stupně v uvedeném rozsahu (přičemž jejich argumentaci nelze předem odmítnou jako irelevantní), jedná se o otázku, na jejímž vyřešení napadené rozhodnutí závisí.
IV. Důvodnost dovolání
14. Podle §13 OdpŠk (v účinném znění) stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě (odst. 1). Právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda (odst. 2).
15. Podle §171 stavebního zákona (ve znění účinném do 31. 12. 2017) státní dozor ve věcech územního plánování a stavebního řádu vykonávají ministerstvo, krajské úřady jako orgány územního plánování, úřady územního plánování a stavební úřady. Při výkonu této působnosti dozírají na dodržování ustanovení tohoto zákona, právních předpisů vydaných k jeho provedení, jakož i na dodržování opatření obecné povahy a rozhodnutí vydaných na základě tohoto zákona (odst. 1). Ministerstvo při provádění státního dozoru sleduje, jak orgány veřejné správy vykonávají působnost stanovenou tímto zákonem, a státní dozor nad činností autorizovaných inspektorů, který je součástí státního dozoru ve věcech stavebního řádu (odst. 2). V případě zjištění nedostatků orgán uvedený v odstavci 1, se zřetelem na jejich charakter a následky či možné následky, vyzve ke zjednání nápravy nebo rozhodnutím uloží povinnost zjednat nápravu v přiměřené lhůtě; v rozhodnutí může do doby zjednání nápravy pozastavit nebo omezit výkon činnosti, při níž dochází k porušování právní povinnosti (odst. 3). Působnost jiných orgánů veřejné správy není ustanoveními odstavců 1 až 3 dotčena (odst. 4).
16. Podle §171 stavebního zákona (v účinném znění) státní dozor ve věcech územního plánování a stavebního řádu vykonávají ministerstvo, krajské úřady jako orgány územního plánování, úřady územního plánování a stavební úřady. Při výkonu této působnosti dozírají na dodržování ustanovení tohoto zákona, právních předpisů vydaných k jeho provedení, jakož i na dodržování opatření obecné povahy a rozhodnutí vydaných na základě tohoto zákona. Státní dozor může být vykonán i v průběhu pořizování územně plánovací dokumentace (odst. 1). Ministerstvo při provádění státního dozoru sleduje, jak orgány veřejné správy vykonávají působnost stanovenou tímto zákonem, a státní dozor nad činností autorizovaných inspektorů, který je součástí státního dozoru ve věcech stavebního řádu (odst. 2). V případě zjištění nedostatků orgán uvedený v odstavci 1, se zřetelem na jejich charakter a následky či možné následky, vyzve ke zjednání nápravy nebo rozhodnutím uloží povinnost zjednat nápravu v přiměřené lhůtě; v rozhodnutí může do doby zjednání nápravy pozastavit nebo omezit výkon činnosti, při níž dochází k porušování právní povinnosti. V případě, že bylo pozastaveno pořizování územně plánovací dokumentace, lze v jejím pořizování postupovat až po potvrzení orgánu uvedeného v odstavci 1 o zjednání nápravy (odst. 3). Působnost jiných orgánů veřejné správy není ustanoveními odstavců 1 až 3 dotčena (odst. 4).
17. Pro posouzení věci je nepodstatné, zda činnost, jejíž nedostatek je tvrzen, spadá konkrétně pod §171 stavebního zákona, neboť není povinností účastníků uvádět právní důvod žaloby, a pokud jej uvedou, soud jím není vázán.
18. Dříve, než dovolací soud přistoupí k řešení otázky výše vymezené, je vhodné vyjádřit se k námitce spočívající v tvrzení, že správní orgány svou nečinností porušily článek 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 Úmluvy. Zmíněné ustanovení, které osobám garantuje právo pokojně užívat majetek, je sice vykládáno tak, že státům ukládá pozitivní povinnost poskytnout odpovídající nástroje k ochraně majetku, nelze jej ovšem interpretovat tím způsobem, že jakýkoliv právní institut, který potenciálně může vést k ochraně majetku, musí být v zájmu ochrany majetku užit. Dovolatelé se mýlí v názoru, že ochraňovat soukromý majetek je primárně úkolem státní moci, a jejich iniciativa v tomto ohledu je sekundární. Opak je ovšem pravdou. Jelikož dovolatelé měli možnost majetek ochránit prostřednictvím občanského soudního řízení, k porušení uvedeného článku Dodatkového protokolu č. 1 Úmluvy nedošlo.
19. Dovolací soud rovněž předem uvádí, že nesdílí námitky žalobců, že by odvolací soud porušil §120 odst. 1 o. s. ř., přezkoumal nepřezkoumatelné rozhodnutí soudu prvního stupně (k hodnocení rozhodnutí jako nepřezkoumatelného viz rozsudek ze dne 25. 6. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2543/2011, uveřejněný pod číslem 100/2013 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), či zúžil předmět řízení. Je sice pravdou, že se odvolací soud v odůvodnění rozhodnutí zvláště věnuje tvrzené nedostatečnosti jednání správních orgánů v letech 2013 až 2015, to ovšem neznamená, že by tímto byl redukován předmět řízení. Jak je z rozhodnutí patrné (viz odst. 28 odůvodnění napadeného rozhodnutí), odvolací soud tvrzenou nečinnost mimo období, jemuž se věnoval zvláště, nepokládal za nesprávný úřední postup, neboť povinnost správních úřadů konat neshledal. Byť jsou jeho úvahy dosti stručné, jak bude dále vyloženo, je zmíněný závěr odvolacího soudu správný.
20. V otázce, pro niž bylo dovolání shledáno přípustným, tedy posouzení povolenosti stavby, nelze ztotožnit skutečnost, že k provedením stavby bylo stavebním úřadem uděleno povolení, se závěrem o povolenosti stavby. Stavební povolení je výsledkem stavebního řízení, jímž se zakládá veřejné subjektivní právo stavebníka provést stavební záměr (viz Potěšil, L.,Roztočil, A., Hrůšová, K., Lachmann, M.: Stavební zákon - online komentář. 4. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 4/2015). Stavbu lze mít za povolenou, byla-li realizována na základě a v souladu s veřejnoprávními oprávněními. Sama skutečnost, že stavebník zrealizoval stavbu, přičemž disponoval stavebním povolením, neznamená, že stavba je povolená. K takovému závěru je třeba zjištění o souladu veřejnoprávních oprávnění se stavbou, a je tak třeba posoudit obsah oprávnění se skutečným stavem stavby. Pakliže první ze skutečností je soud v zásadě schopen posoudit sám (samozřejmě nejlépe na základě oprávnění samotných), pro posouzení druhé bude obvykle potřebovat odborné znalosti. Dovolatelům je tedy třeba dát za pravdu, že na základě provedených důkazů nebylo možné správně zhodnotit otázku, zda předmětné stavební úpravy jsou povolené. Jak se podává z rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek ze dne 13. 3. 2019, sp. zn. 9 As 417/2017-57) ani skutečnost, že ve vztahu ke konkrétní stavbě bylo vydáno kolaudační rozhodnutí, neznamená, že by ve vztahu k takové stavbě nemohlo být vedeno řízení o jejím odstranění.
21. Na stranu druhou je ovšem třeba uvést, že posouzení povolenosti stavby nebylo potřeba. Soudy nižších stupňů též zjistili skutkový stav věci, který zcela dostačuje pro rozhodnutí věci.
22. V souzené věci jsou zřejmé okolnosti, jež je třeba „vytknout před závorku“ za účelem přesnějšího právního posouzení věci.
23. Zaprvé - nesprávný úřední postup stavebního úřadu měl podle žaloby spočívat v tom, že tento úřad nerozhodl o odstranění nepovolené stavby. Jak se podává např. z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2009, č. j. 3 Ans 1/2009-58, a ze dne 13. 3. 2019, č. j. 9 As 417/2017-57, ani podatelům podnětu k zahájení řízení z moci úřední nevzniká žádné právo na zahájení řízení z moci úřední, kterým je i řízení o odstranění stavby.
24. Zadruhé úřední postup, jehož nedostatek žaloba vytýká orgánům nadřízeným stavebnímu úřadu, měl spočívat v tom, že by nadřízené správní orgány prováděly činnost dozorové (resp. kontrolní) povahy vnitřní nad činností stavebního úřadu. Žaloba zde zjevně vychází z premisy, že dovolatelé měli právo, aby orgány nadřízené stavebnímu úřadu konaly, tj. vykonaly činnost kontrolní povahy v konkrétní věci. Tento předpoklad je ovšem mylný, vycházející z vytržení konkrétního ustanovení z kontextu stavebního zákona a právního řádu vůbec. Není pochyb o skutečnosti, že již ze základních zásad výkonu veřejné správy plyne povinnost nadřízených orgánů vykonávat činnost kontrolní povahy nad orgány jim podřízenými. Účelem tohoto konání ovšem primárně je udržování dobré správy, nikoliv zasahování do sféry práv a povinností individuálně určených subjektů. Opačný přístup by vedl k absurdním závěrům potlačujícím význam individuálních správních aktů a popírajícím systém jejich přezkumu, neboť (byl-li by přijat) práva a povinnosti vyplývající z individuálních správních aktů by mohla být kdykoliv zpochybněna. Myšlenka všemocné a vševidoucí kontroly je jak utopická, tak i v demokratické společnosti odmítaná. Uvedené cíle vnitřní kontroly též samozřejmě determinují rozsah kontroly a tím i okruh skutečností zjišťovaných kontrolujícími orgány. V obecné rovině tedy nelze dovodit, že by z povinnosti správního orgánu vést vnitřní kontrolu (resp. činnost obdobného charakteru) bylo možné vyvodit jakékoliv subjektivní právo subjektů stojících vně veřejné správy. K §171 stavebního zákona je třeba uvést, že toto ustanovení hovoří o dozoru, což ovšem (vzhledem k roztříštěné terminologii) nevypovídá mnoho o charakteru tak označené činnosti. Dovolací soud nechává stranou otázkou, zda se uvedené ustanovení, popř. jeho části, vztahují na činnost vnější, na činnost vnitřní či na obě (z rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu vyplývá, že se vnější činnosti týká, a odborná literatura v tomto směru jednotný závěr neposkytuje), ale za rozhodující považuje, že i kdyby se činnosti vnitřní týkalo, ani z něj by nebylo možné vyvodit subjektivní právo dovolatelů, aby ze strany orgánů nadřízených stavebnímu úřadu byla prováděna činnost vnitřní kontrolní povahy, jež by měla dopad právě na jejich konkrétní záležitost. Dovolací soud pokládá §171 stavebního zákona, též vzhledem k jeho systematickému zařazení v rámci uvedeného předpisu, za ustanovení institucionální a kompetenční (viz např. PRŮCHA, P.; GREGOROVÁ, J. Stavební zákon. Praktický komentář. In Stavební zákon. Praktický komentář. první. Praha: Leges Praha, 2017.)
25. Z výše uvedeného je zřejmé, že dovolatelé žalobou namítli nedostatek takové činnosti správních orgánů, na kterou ovšem neměli právo. Za uvedených okolností si nelze dobře představit, aby soudy v rámci občanskoprávního řízení o náhradu škody (resp. újmy) podle OdpŠk hodnotily nečinnost správních orgánů jako nesprávný úřední postup.
26. Maximem, jímž se soudy v řízení o náhradu škody (resp. újmy) podle OdpŠk zabývat mohly, bylo posouzení, zda nejednání správních orgánů nepředstavuje zjevné vybočení z rámce jejich činnosti. Takovému stavu věcí ovšem nic nesvědčí. Dovolací soud s ohledem na zjištěné okolnosti nepochybuje, že žalobci se svými podněty správním orgánům snaží domoci řešení jejich individuální věci soukromoprávní povahy prostředky práva veřejného, což je případem, kdy stavební úřady podle rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu (viz rovněž rozsudek ze dne 13. 3. 2019, č. j. 9 As 417/2017-57) o odstranění stavby rozhodovat nemají. Na skutečnost, že danou situaci je třeba řešit prostřednictvím občanskoprávní žaloby, byl přitom právní předchůdce dovolatelů upozorněn již dopisem Statutárního města Ostrava, Úřadu MO Moravská Ostrava a Přívoz, Stavebního odboru ze dne 11. 11. 2009. Skutečnost, že orgány nadřízené stavebnímu úřadu nejednaly ve věci dovolatelů před podáním podnětu, je evidentně důsledkem možností vnitřní kontroly, která (jak bylo uvedeno) cílí k udržování dobré správy a nemá ambici být kontrolou vševidoucí – absolutní. Pouze pokud by vnitřní kontrolní činnost měla absolutní charakter, bylo by od kontrolujícího orgánu možné požadovat, že zjistí z listiny ve stavebním spise (resp. ze zápisu ve stavebním deníku ze dne 25. 9. 2009), že existuje pochybnost o tom, zda mezi domy č.p. XY a č.p. XY jsou v určité části dvě samostatné stěny. Správní orgány k podnětům dovolatelů (resp. jejich právního předchůdce) jednaly, přičemž jejich závěry nevykazují jakékoliv znaky libovůle. Správnost jejich úvah a závěrů za daných okolností (kdy z povinnosti nadřízených správních orgánů k činnosti kontrolní povahy vůči stavebnímu úřadu neplynulo dovolatelům subjektivní právo na kontrolu jejich konkrétní věci) soudům v řízení o náhradu škody a újmy podle OdpŠk nepatří přezkoumávat.
27. Rovněž je vhodné podotknout, že stavební úřad původně, tj. v roce 2005, k podnětu právního předchůdce jednal a řízení o odstranění stavby (prostřednictvím které mělo dojít k propojení stropní konstrukce na štítovou stěnu) zahájil. Mínili-li žalobci, že dohled nadřízených orgánů vůči stavebnímu úřadu měl probíhat již před vydáním uvedeného rozhodnutí, což by vedlo k jeho lepšímu rozhodování, nejedná se o nesprávný úřední postup, neboť za něj lze mít postup porušující pravidla předepsaná právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti, a to zejména takové, které nevede k vydání rozhodnutí. Ačkoliv není vyloučeno, aby škoda, za kterou stát odpovídá, byla způsobena i nesprávným úředním postupem prováděným v rámci činnosti rozhodovací, je pro tuto formu odpovědnosti určující, že úkony tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou, a je-li rozhodnutí vydáno, bezprostředně se v jeho obsahu neodrazí (srov. Vojtek, P. In: Vojtek, P., Bičák, V. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář., 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2017, str. 147.). Z uvedeného plyne, že žaloba neměla (krom dalších důvodů) naději na úspěch, pokud požadovala náhradu škody či újmy z důvodu neprovádění státního dozoru ze strany nadřízených orgánů vůči stavebnímu úřadu před 25. 1. 2006. Kdyby totiž byly zjištěny okolnosti, jejichž existenci dovolatelé předpokládají (propojení střešní konstrukce sousední budovy na nosnou stěnu jejich domu), nepochybně by to ovlivnilo výsledek řízení o dodatečném povolení stavby.
28. Shrnuto a podtrženo výše uvedené, tvrzení žalobců nesvědčí ničeho o tom, že by došlo k nesprávnému úřednímu postupu ze strany žalované. Žádný z nároků uplatněných žalobou proto nemůže být přiznán, a bylo by tedy zbytečné a procesně neekonomické zabývat se dalšími námitkami obsaženými v dovolání. Dovolání není důvodné.
V. Závěr
29. Vzhledem k výše uvedenému, dovolací soud dovolání zamítl podle §243d odst. 1 písm. a) o. s. ř., neboť dospěl k závěru, že rozhodnutí odvolacího soudu je správné.
30. O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b, §151 odst. 1 části věty před středníkem a §142 odst. 1 o. s. ř. Dovolatelům, jejichž dovolání bylo zamítnuto, nemají na náhradu nákladů řízení právo. Žalovaná podala k dovolání vyjádření, v němž de facto přeformulovala závěry odvolacího soudu a odmítla argumenty dovolatelů. Na takové vyjádření má samozřejmě právo, které jí nemůže být odpíráno. Odlišnou otázkou je ovšem posouzení, zda náklady vynaložené na podání uvedeného charakteru lze pokládat za účelné ve smyslu §142 odst. 1 o. s. ř., a tuto dovolací soud vyhodnotil s negativním výsledkem. Ani žalované tedy právo na náhradu nákladů dovolacího řízení přiznáno nebylo.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 28. 4. 2020
JUDr. František Ištvánek
předseda senátu