ECLI:CZ:NSS:2009:7.AFS.112.2009:80
sp. zn. 7 Afs 112/2009 - 80
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně:
VHC - holding, a. s., se sídlem Senec 465, Zruč - Senec, zastoupena JUDr. Ing. Zdeňkem
Hrabou, advokátem advokátní kancelář HRABA & CONSORTES, v. o. s., se sídlem
Kamlerova 795, Říčany, proti žalovanému: Finanční ředitelství v Plzni, se sídlem
Hálkova 2790/14, Plzeň, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Plzni ze dne 21. 7. 2009, č. j. 30 Ca 13/2009 – 47,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobkyně - společnost VHC - holding, a. s. domáhá
u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Krajského soudu
v Plzni ze dne 21. 7. 2009, č. j. 30 Ca 13/2009 - 47, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud v Plzni (dále též „krajský soud“) napadeným rozsudkem ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 30 Ca 13/2009 - 47, zamítl jako nedůvodnou žalobu společnosti VHC - holding, a. s. (dále
také „žalobkyně“) proti rozhodnutí žalovaného Finančního ředitelství v Plzni (dále též „finanční
ředitelství“) ze dne 8. 12. 2008, č. j. 11116/08-1700-401944, jímž bylo k odvolání žalobkyně
změněno rozhodnutí Finančního úřadu Plzeň - sever (dále jen „správce daně“), platební výměr
na penále ze dne 5. 5. 2008, č. j. 41969/08/145980/1222, a to tak, že se mění výše penále z částky
603 818 Kč na částku 603 815 Kč, a nahrazen výpočet penále uvedený v příloze č. 1 tohoto
platebního výměru novým výpočtem. Krajský soud vyšel z toho, že je neopodstatněné tvrzení
žalobkyně, že rozhodným kritériem podle ustanovení §10 odst. 4 vládního nařízení č. 505/2000 Sb. (dále jen „nařízení vlády“) nebyla výměra pozemků. Je jím totiž intenzita chovu, která
je vyjádřena jako poměr počtu hospodářských zvířat (přepočtených na velké dobytčí jednotky)
a výměry zemědělských pozemků. Intenzita chovu je pak veličina, která se udává v jednotce
VDJ/ha. Je proto zjevné, že výměra pozemků tvoří kriterium intenzity chovu a je jeho součástí.
Toto kriterium však žalobkyně nedodržela. Nebylo možno přisvědčit ani dalšímu tvrzení
žalobkyně, že i užívání rozhodných pozemků po celý kalendářní rok, na nějž je dotace
poskytována, není kritériem pro poskytnutí vyrovnávacího příspěvku. Je tomu tak proto,
že z napadeného rozhodnutí, jakož i ze samotné zprávy o kontrole dostatečně vyplývá,
že žalobkyni byl odvod za porušení rozpočtové kázně v roce 2002 uložen nejen za porušení
ustanovení §10 odst. 4 nařízení vlády, ale také pro porušení ustanovení §2 tohoto nařízení.
V tomto ustanovení je pak uvedeno, že se dotace, případně vyrovnávací příspěvek, poskytne
při plnění stanovených kritérií po dobu celého kalendářního roku, ve kterém mají být poskytnuty.
Obstojí proto závěr správních orgánů, že žalobkyně nesplnila kriterium intenzity chovu a použila
vyrovnávací příspěvek nejen v rozporu s ustanoveními §2 odst. 2 a §10 odst. 4 nařízení vlády,
ale i se správním rozhodnutím o poskytnutí vyrovnávacího příspěvku. Tím ovšem porušila
rozpočtovou kázeň ve smyslu ustanovení §44 a násl. zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových
pravidlech a změně některých souvisejících zákonů (dále jen „rozpočtová pravidla“). Žalobkyni
byl po právu stanoven nejen odvod za porušení rozpočtové kázně v roce 2002, ale současně byly
splněny podmínky pro to, aby jí správce daně uložil povinnost zaplatit penále za porušení
rozpočtové kázně.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala žalobkyně - společnost VHC - holding,
a. s., jako stěžovatelka (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost, kterou implicitně opřela
o důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatelka především namítla, že se krajský soud v rozporu se zákonem vůbec
nezabýval otázkou marného uplynutí lhůty k zahájení správního řízení, ač tak měl učinit z úřední
povinnosti. Není rozhodné, že tuto námitku nevznesla v tomto řízení. Zcela totiž postačuje,
že ji uplatnila v související věci, a to v žalobním řízení proti rozhodnutí finančního ředitelství
ze dne 18. 11. 2008, č. j. 10453/08-1700-401944. Pokud jde o posouzení otázky marného
uplynutí prekluzivní lhůty poukazuje na ustanovení §11a odst. 3 zákona č. 256/2000 Sb., o
Státním intervenčním fondu, ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „zákon o intervenčním
fondu“). Není správný ani právní názor krajského soudu vyslovený v rozsudku ze dne
26. 6. 2009, č. j. 30 Ca 7/2009 - 55, týkající se uplynutí prekluzivní lhůty ke stanovení odvodu
za porušení rozpočtové kázně. Absence řízení podle ustanovení §11a odst. 3 zákona
o intervenčním fondu představuje překážku v aplikaci rozpočtových pravidel. Z tohoto
ustanovení jednoznačně vyplývá, že řízení o vrácení dotace mohl Fond zahájit nejpozději
v kalendářním roce následujícím po prvotním zjištění nesrovnalostí podle přímo použitelného
předpisu Evropských společenství. Jelikož však Fond žádné řízení o odnětí dotace nezahájil,
je námitka o uplynutí prekluzivní lhůty opodstatněná. Odůvodnění rozsudku krajského soudu
nevyvrací ani její názor uvedený jak ve správní žalobě, tak i v replice, spočívající v tom, že
kriteriem podle ustanovení §10 a §13 nařízení vlády není „výměra pozemků“ ani „užívání těchto
pozemků po celý kalendářní rok“ – tj. od jeho počátku až do jeho konce. V tomto směru
lze poukázat na dikci ustanovení §2 odst. 2 nařízení vlády, ale i na to, že tyto kritéria jsou
výslovně zakotvena toliko v ustanoveních §10 a §13 citovaného nařízení vlády. Jelikož výměra
pozemků a jejich užívání po celý kalendářní rok nikdy nebyly podmínkami (kriteriem)
pro poskytnutí dotace, resp. vyrovnacího příspěvku, je podaný výklad výkladem extenzivním,
který je nepřípustný. Z její strany tedy nedošlo k porušení rozpočtové kázně a nemohly
tak být splněny podmínky pro stanovení odvodu za porušení této kázně, ani podmínky
pro stanovení povinnosti zaplatit příslušné penále. Stěžovatelka proto navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud zrušil rozsudek krajského soudu, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Finanční ředitelství v Plzni se k podané kasační stížnosti nevyjádřilo, ač s ní bylo řádně
obeznámeno.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila
stěžovatelka v podané kasační stížnosti a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Nejvyšší správní soud předesílá, že i v řízení o kasační stížnosti se jako kasační soud řídí
přísnou dispoziční zásadou. Je provedením této dispoziční zásady, jestliže ustanovení §106
odst. 1 s. ř. s. ukládá stěžovateli povinnost označit rozsah napadení soudního rozhodnutí a uvést,
z jakých důvodů (skutkových a právních) toto soudní rozhodnutí napadá a považuje výroky
tohoto rozhodnutí za nezákonné a že kasační soud je pak vázán rozsahem kasační stížnosti
(§109 odst. 2 s. ř. s.) a důvody kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.).
Činnost kasačního soudu je ohraničena rámcem takto vymezeným (rozsah napadení soudního
rozhodnutí a skutkové a právní důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí) a tento soud se musí
omezit na zkoumání napadeného rozhodnutí jen v tomto směru, nejde-li ovšem o vadu,
k níž musí hledět z úřední povinnosti (§109 odst. 3 věta za středníkem s. ř. s.). I při nejmírnějších
požadavcích proto musí být z kasační stížnosti poznatelné, v kterých částech a po jakých
stránkách má kasační soud napadené soudní rozhodnutí zkoumat, přičemž kasační soud není
povinen, ale ani oprávněn sám vyhledávat možné nezákonnosti soudního rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud při posuzování námitek kasační stížnosti vychází z ustálené
judikatury Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996,
sp. zn. III. ÚS 84/94, uveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního
soudu, nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, uveřejněný pod č. 85 ve
svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu), podle níž jedním z principů, které
představují součást práva na řádný a spravedlivý proces, jakož i pojem právního státu (čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování,
je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle ustanovení §54 odst. 2
s. ř. s.). Z odůvodnění rozhodnutí proto musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními
a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé.
Nejvyšší správní soud nepominul ani nález Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. I. ÚS 741/06 (dostupný na www.nalus.usoud.cz), v němž tento soud vyslovil,
že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým
způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným
na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení,
který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Ostatně Ústavní soud v nálezu ze dne
17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, také konstatoval, že: „Soudy jsou povinny svá rozhodnutí řádně
odůvodnit; jsou povinny též vysvětlit, proč se určitou námitkou účastníka řízení nezabývaly (např. proto, že nebyla
uplatněna v zákonem stanovené lhůtě). Pokud tak nepostupují, porušují právo na spravedlivý proces garantované
čl. 36 odst. 1 Listiny“.
Uvedená ustálená judikatura Ústavního soudu měla – ve vztahu k odůvodnění správních
rozhodnutí, pro něž platí zásadně stejné principy – svého předchůdce v judikatuře Vrchního
soudu v Praze (např. rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, sp. zn. 6 A 48/92,
uveřejněné v Soudní judikatuře ve věcech správních pod č. 27/1994) a našla svůj odraz
i v judikatuře Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, dostupný na www.nssoud.cz, rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, který byl uveřejněn pod č. 689/2005 Sbírky
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). Této judikatuře je společné, že „není-li z odůvodnění
napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka
řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové
rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka řízení klíčovou, na níž je postaven základ jeho
žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také
uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá“. Nejvyšší správní soud též vyslovil v rozsudku
ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, který byl uveřejněn pod č. 787/2006 Sbírky
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, že „opomene-li krajský (městský) soud v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu přezkoumat jednu ze žalobních námitek, je jeho rozhodnutí, jímž žalobu zamítl,
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (§103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.)“. V souvislosti
s nepřezkoumatelností rozsudku správního soudu nelze pominout ani rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, který byl uveřejněn
pod č. 134/2004 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, v němž kasační soud vyslovil,
že: „Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv
na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění,
o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není
zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny“. V rozsudku ze dne 14. 11. 2007,
č. j. 1 Afs 53/2007 - 34 (dostupný na www.nssoud.cz) pak vyslovil Nejvyšší správní soud právní
názor, že „Je povinností soudu stranám sporu ozřejmit, jakými úsudky byl veden a k jakým závěrům dospěl“.
Jelikož stěžovatelka v kasační stížnosti namítla jednak nesprávné právní posouzení věci
i nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu, zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve
vznesenou námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku krajského soudu. Je tomu
tak proto, že pokud by tato námitka byla důvodná, mohla mít vliv i na posouzení věci samé.
Stěžovatelka implicitně dovozuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
od okolnosti, že se krajský soud v této věci vůbec nezabýval otázkou marného uplynutí lhůty
k zahájení správního řízení, ač tak měl učinit z úřední povinnosti, a nevyvrátil její námitku,
že „výměra pozemků“ ani „užívání těchto pozemků po celý kalendářní rok“ nejsou kriterii podle
citovaného nařízení vlády.
Právní názor, že správní soud je povinen přihlédnout k prekluzi práva daň vyměřit nebo
doměřit i bez námitky, vyslovil Ústavní soud v řadě svých nálezů, např. ze dne 1. 7. 2008,
sp. zn. III. ÚS 1420/07, ze dne 5. 2. 2009, sp. zn. II. ÚS 1416/07, ze dne 26. 2. 2009,
sp. zn. I. ÚS1169/07, ze dne 2. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 816/07, ze dne 30. 3. 2009,
sp. zn. IV. ÚS 1139/08, ze dne 30. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2701/08, ze dne 31. 3. 2009,
sp. zn. I. ÚS 138/08, ze dne 31. 3. 2009, sp. zn. I. ÚS 815/07, ze dne 21. 4. 2009,
sp. zn. II. ÚS 1464/07, ze dne 23. 4. 2009, sp. zn. III. ÚS 1463/07, a ze dne 6. 5. 2009,
sp. zn. I. ÚS 1419/07 (všechny přístupné na http://nalus.usoud.cz). Odkázat lze zejména
na nález ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 1169/07, v němž Ústavní soud vyložil, z jakých důvodů
soudům uvedená povinnost vzniká. Podle Ústavního soudu „argumenty, na nichž je závěr o nutnosti
namítnout prekluzi práva na doměření daně postaven, se opírají výlučně o text soudního řádu správního,
a přehlížejí širší souvislosti, plynoucí ze systémové povahy práva, jakož i východiska, na nichž je postavena
dispoziční zásada. (...) Institut prekluze využívají prakticky všechna odvětví právního řádu (…). Ze širokého
zastoupení prekluze v různých právních odvětvích vyplývají také samozřejmé obsahové rozdíly; přesto však vždy
zůstávají určité znaky společné, bez nichž by již nebylo možno o prekluzi vůbec hovořit. Mezi ně lze v prvé řadě
počítat konstrukci prekluze, založenou na dvou právních skutečnostech: na uplynutí doby a na neuplatnění práva
v této době. Důsledkem prekluze je dále vždy zánik samotného subjektivního práva. Konečně za společný
rys prekluze lze považovat i to, že k ní má orgán veřejné moci přihlížet z úřední povinnosti; tento požadavek
je logickým důsledkem závažnosti následků, které jsou s prekluzí spojeny. Účelem jakéhokoliv procesu nikdy není
ochrana neexistujících či fiktivních práv, a proto nelze prekludovanému právu poskytovat ochranu.“
Uvedenou judikaturou Ústavního soudu byl překonán právní názor zastávaný Nejvyšším
správním soudem, že k prekluzi práva vyměřit či doměřit daň ve smyslu ustanovení
§47 daňového řádu soud přihlédne jen k námitce účastníka řízení, vyslovený např. v rozsudcích
ze dne 17. 3. 2005, č. j. 6 Afs 25/2003 - 64, ze dne 28. 11. 2006, č. j. 2 Afs 1/2006 - 119
a v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2007,
č. j. 9 Afs 86/2007 – 161 (všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná na www.nssoud.cz.).
V posuzovaném případě se krajský soud v napadeném rozsudku vůbec nezabýval otázkou
prekluze práva stanovit stěžovatelce odvod, resp. penále za porušení rozpočtové kázně. Nejvyšší
správní soud za této situace proto musel nejprve zkoumat, zda tato skutečnost má za následek
nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu, k níž je povinen přihlédnout i z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.), nebo zda lze usuzovat tak, že pokud krajský soud k otázce
prekluze v napadeném rozsudku mlčel, implicitně se s ní vypořádal v tom směru, že k prekluzi
nedošlo. Podobnou otázku řešil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 8. 2009,
č. j. 1 Afs 33/2009 - 124, který je dostupný na www.nssoud.cz, v němž vyslovil právní názor,
že „pokud by stěžovatel uplatnil námitku prekluze v rámci řízení před krajským soudem, a krajský soud by se s
takovouto námitkou nevypořádal, jistě by jeho rozhodnutí bylo zatíženo nepřezkoumatelností pro nedostatek
důvodů.“ V tomto případě tak tomu není, neboť stěžovatelka námitku prekluze v řízení před
krajským soudem neuplatnila. K postupu krajského soudu v těchto případech se Nejvyšší správní
soud již obecně vyjádřil v rozsudku ze dne 2. 4. 2009, č. j. 1 Afs 145/2008 - 135, který
je dostupný na www.nssoud.cz, v němž judikoval, že „právě uvedené (povinnost přihlédnout
k prekluzi i bez návrhu) nicméně nelze chápat tak, že by soudy musely v každém svém rozhodnutí z oblasti
finančního práva explicitně zdůvodňovat, zda v dané věci došlo či nedošlo k prekluzi ve smyslu §47 daňového
řádu. Pokud účastník řízení prekluzi nenamítal a soud poté, co se touto otázkou zabýval, dospěl k závěru,
že k prekluzi nedošlo, není nutné, aby své úvahy na dané téma v odůvodnění svého rozhodnutí výslovně uváděl.
(...) Soud má povinnost vypořádat otázku prekluze tehdy, je-li namítána, a v případě, že sám dospěje k závěru,
že k prekluzi práva skutečně došlo.“ Na tento právní názor navázal Nejvyšší správní soud ve výše
citovaném rozsudku ze dne 20. 8. 2009, č. j. 1 Afs 33/2009 - 124, když konstatoval, že „rozsudek
krajského soudu není nepřezkoumatelný (§109 odst. 3 s. ř. s.), pokud se krajský soud v odůvodnění rozsudku
nevyslovil k otázce prekluze práva doměřit daň, jestliže nebyl povinen tak učinit. Tak je tomu za situace,
kdy námitka prekluze nebyla v soudním řízení vůbec uplatněna, a k prekluzi krajský soud nemusel přihlédnout
ani z úřední povinnosti, neboť k prekluzi nedošlo. (…) V lednu 2009 existovala judikatura NSS, která
vylučovala, aby krajský soud přihlédl k prekluzi z úřední povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.). Nelze tedy
dovozovat, že pokud krajský soud k otázce prekluze v lednu 2009 mlčel, implicite se s ní vypořádal. Za situace,
kdy ani stěžovatel námitku prekluze v řízení před krajským soudem neuplatnil, byl by to tedy v podstatě teprve
Nejvyšší správní soud, který by se poprvé v průběhu řízení před správními soudy k této otázce vyjádřil.
To by ovšem vedlo ke zkrácení práv stěžovatele na soudní ochranu.“
V nyní projednávaném případě je však situace odlišná. Kasační stížností napadený
rozsudek krajského soudu č. j. 30 Ca 13/2009 - 47 byl vydán dne 21. 7. 2009, tedy v době,
kdy na internetových stránkách Ústavního soudu již byly zveřejněny některé z výše citovaných
nálezů Ústavního soudu zabývajících se otázkou prekluze, tj. nálezy Ústavního soudu
sp. zn. II. ÚS 1416/07, ze dne 5. 2. 2009 (vyhlášeno 3. 3. 2009), sp. zn. I. ÚS 1169/07, ze dne
26. 2. 2009 (vyhlášeno 18. 3. 2009) nebo sp. zn. IV. ÚS 816/07 ze dne 2. 3. 2009 (vyhlášeno
24. 3. 2009). Krajské soudy i Nejvyšší správní soud jsou ve své rozhodovací činnosti povinny
respektovat „zřetelně argumentačně“ vyjádřený názor Ústavního soudu. Lze předpokládat,
že v době rozhodování krajského soudu byl tomuto soudu znám právní názor zastávaný
Ústavním soudem na otázku prekluze v řízení podle zákona o správě daní a poplatků. Pokud tedy
k této otázce v napadeném rozsudku krajský soud mlčel, má Nejvyšší správní soud za to, že se
s ní implicite vypořádal, a to tak, že k prekluzi práva vyměřit stěžovatelce odvod resp. penále
za porušení rozpočtové kázně doposud nedošlo. Napadený rozsudek tedy nepřezkoumatelností
pro nedostatek důvodů netrpí. Nic proto nebrání Nejvyššímu správnímu soudu, aby se dále
vyslovil k otázce, zda v předmětné věci bylo či nebylo stěžovatelce sděleno a předepsáno penále
v souvislosti s porušením rozpočtové kázně za rok 2002 po marném uplynutí prekluzivní lhůty,
či nikoliv.
Opodstatněná není ani výtka stěžovatelky, že rozsudek krajského soudu
je nepřezkoumatelný, pokud dostatečně nevyvrátil její názor že „výměra pozemků“ ani „užívání
těchto pozemků po celý kalendářní rok“ nejsou kriterii podle již citovaného nařízení vlády.
Nejvyšší správní soud obecně konstatuje, že má-li být rozhodnutí správního soudu
přezkoumatelné, musí z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal krajský soud za rozhodný
a jak uvážil po právní stránce o podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval
při posuzování pro věc rozhodných skutečností. Co do rozsahu přezkoumávání správního
rozhodnutí je pak krajský soud vázán dispoziční zásadou, nestanoví-li zákon jinak (srov.
ustanovení §75 odst. 2 s. ř. s. v návaznosti na ustanovení §71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.).
Z napadeného rozsudku krajského soudu je dostatečně zřejmé, z jakých důvodů správní
soud považuje „výměru pozemků“ a plnění ostatních kritérií „po dobu celého kalendářního
roku“ za podmínku (kriterium) pro poskytnutí vyrovnávacího příspěvku podle již citovaného
nařízení vlády, a jakými úvahami se při formulování tohoto závěru řídil. Tyto úvahy nalezly
dostatečný prostor i v odůvodnění napadeného rozsudku (str. 5, 6).
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že napadený rozsudek krajského soudu dostojí
uvedeným požadavkům kladeným na rozhodnutí správního soudu.
Krajský soud posoudil v souladu se zákonem otázku prekluze práva stanovit stěžovatelce
penále za porušení rozpočtové kázně.
Podle správního spisu byl stěžovatelce v roce 2002 rozhodnutím Ministerstva zemědělství
ze dne 21. 5. 2002, č. j. 104/2002-2120, ve znění jeho doplňků ze dnů 21. 5. 2002, 16. 10. 2002
a 2. 12. 2002 poskytnut podle ustanovení §14 odst. 3 rozpočtových pravidel a v souladu
s ustanovením §2 odst. 2 nařízení vlády vyrovnávací příspěvek na pomoc při obhospodařování
travních porostů v méně příznivých oblastech celkem ve výši 603 815 Kč. Na základě podnětu
ministerstva ze dne 3. 5. 2007, který byl finančním ředitelstvím postoupen správci daně, byla
u stěžovatelky zahájena kontrola skutečností rozhodných pro zjištění, zda z její strany nedošlo
k porušení rozpočtové kázně, resp. k neoprávněnému použití peněžních prostředků státního
rozpočtu při poskytnutí vyrovnávacího příspěvku v roce 2002, jež by mohlo mít za následek
jak stanovení odvodu, tak i penále za porušení rozpočtové kázně. Po provedené kontrole správní
orgány došly k závěru, že ze strany stěžovatelky skutečně došlo k porušení rozpočtové kázně,
a proto jí byl pravomocně stanoven nejen odvod za porušení této kázně v roce 2002, ale i penále
v téže výši, tj. částce 603 815 Kč. Stalo se tak rozhodnutím správce daně ze dne 5. 5. 2008,
č. j. 41969/08/145980/1222, resp. rozhodnutím žalovaného finančního ředitelství ze dne
8. 12. 2008, č. j. 11116/08-1700-401944.
Stěžovatelka se mýlí v tom, pokud s poukazem na dikci ustanovení §11a zákona
o intervenčním fondu dovozuje, že krajský soud nesprávně posoudil otázku prekluze práva
žalovaného, resp. správce daně, na stanovení penále za porušení rozpočtové kázně.
Je tomu tak proto, že poukazované ustanovení §11a zákona o intervenčním fondu, nelze
v předmětné věci vůbec aplikovat.
Podle ustanovení §15 odst. 1 písm.b) rozpočtových pravidel může být řízení o odnětí
dotace nebo návratné finanční výpomoci zahájeno, došlo-li po vydání rozhodnutí o poskytnutí
dotace nebo návratné finanční výpomoci ke zjištění, že údaje, na jejichž základě byla dotace nebo
návratná finanční výpomoc poskytnuta, byly neúplné nebo nepravdivé.
Podle ustanovení §11a zákona o intervenčním fondu platí, že jestliže příjemce dotace
nesplnil některou z podmínek, na které je poskytnutí dotace vázáno, je povinen Fondu
poskytnutou dotaci vrátit a zároveň zaplatit Fondu penále ve výši 1 ‰ denně z částky poskytnuté
dotace, nejvýše však do výše této částky. Při vrácení dotace a placení penále Fond postupuje
podle přímo použitelného předpisu Evropských společenství, upravujícího prováděcí pravidla
pro podmíněnost, odlišení a integrovaný administrativní a kontrolní systém.
Podle ustanovení §11a odst. 3 zákona o intervenčním fondu vrácení dotace a penále uloží
Fond rozhodnutím, vymáhá je a činí ostatní opatření představující jejich správu. Řízení o vrácení
dotace Fond zahájí nejpozději v kalendářním roce následujícím po prvotním zjištění nesrovnalosti
podle přímo použitelného předpisu Evropských společenství.
Podle ustanovení §44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel je porušením rozpočtové
kázně neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního
rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem.
Podle ustanovení §44a odst. 8 věty prvé rozpočtových pravidel správu odvodů
za porušení rozpočtové kázně a penále vykonávají územní finanční orgány podle daňového řádu.
Podle ustanovení §44a odst. 8 poslední věty rozpočtových pravidel lze odvod a penále
vyměřit do 10 let od 1. ledna roku následujícího po roce, v němž došlo k porušení rozpočtové
kázně.
Především je nutno zdůraznit, že správní orgány při vydání žalobou napadeného
správního rozhodnutí nepostupovaly podle ustanovení §15 rozpočtových pravidel ani podle
ustanovení §11a zákona o intervenčním fondu, ale vedly řízení o porušení rozpočtové kázně
podle ustanovení §44 a násl. rozpočtových pravidel. Pro právní posouzení vznesené námitky
prekluze je zásadní od sebe odlišit vzájemně se vylučující procesní postupy označované jako
„vrácení dotace a penále“ podle zákona o intervenčním fondu (§11a odst. 1 - 3), vycházející
z Nařízení Komise (ES) č. 796/2004 a „odnětí dotace nebo návratné finanční výpomoci“ podle
ustanovení §15 rozpočtových pravidel. Od těchto procesních postupů poskytovatele dotace
(příspěvku) - správního orgánu je pak nutno rozlišit zcela samostatné a kvalitativně odlišné
oprávnění (kompetenci) a procesní postup územních finančních orgánů (správce daně,
finančního ředitelství) ke kontrole rozpočtové kázně podle ustanovení §44 a násl. rozpočtových
pravidel. Řízení ve věci stanovení odvodu a penále za porušení rozpočtové kázně se vyznačuje
nejen tím, že je vedeno odlišným subjektem od poskytovatele dotace, ale je nezávislé na řízeních
vedených jednotlivými poskytovateli dotace (srov. §11a odst. 6 zákona o intervenčním fondu
a §44a rozpočtových pravidel).
Z dikce ustanovení §11a zákona o intervenčním fondu uvozeného rubrikou „Vrácení
dotace a penále“ (konkrétně odstavce prvého a druhého), na které stěžovatelka poukazuje,
jednoznačně vyplývá, že citované ustanovení zákona o intervenčním fondu upravuje toliko
povinnost „vrátit dotaci“ poskytnutou výlučně Intervenčním fondem a zároveň povinnost
„zaplatit Fondu penále“. Toto speciální ustanovení zakotvuje pravidlo, že pokud jde o dotace
poskytnuté z Intervenčního fondu, je pouze v dispozici tohoto fondu vyžadovat vrácení této
dotace (splnění právní povinnosti stěžovatelkou), popř. penále zpět do Intervenčního fondu.
Je tomu tak zcela nepochybně s ohledem na charakter dotací poskytovaných tímto fondem (srov.
§1 citovaného zákona). Dikce §11a odst. 5 téhož zákona, o čemž není sporu, pak v tomto směru
vylučuje aplikaci obecného ustanovení §15 rozpočtových pravidel, podle kterých by jinak bylo
možno zahájit řízení o „odnětí dotace“. Pokud proto byl stěžovatelce poskytnut vyrovnávací
příspěvek (dotace) nikoliv z Intervenčního fondu, ale přímo ze státního rozpočtu - kapitoly
Ministerstva zemědělství, nelze na věc aplikovat ustanovení §11a zákona o intervenčním fondu.
Je třeba přisvědčit stěžovatelce, že ustanovení §11a zákona o intervenčním fondu stanoví
lhůtu (prekluzivní), jejíž zmeškání má za následek zánik práva. Zásadně se však mýlí, pokud
dovozuje, že se tato lhůta vztahuje ke kompetenci finančních orgánů stanovit stěžovatelce
povinnost odvodu nebo penále za porušení rozpočtové kázně podle ustanovení §44 a násl.
rozpočtových pravidel. Již jen z pouhé dikce ustanovení §11a odst. 3 citovaného zákona je mimo
jakoukoliv pochybnost, že v něm obsažená lhůta může mít za následek toliko zánik práva
Intervenčního fondu zahájit řízení o „vrácení dotace a penále“, resp. zánik práva Intervenčního
fondu vyžadovat na stěžovatelce jeho vrácení nebo zaplacení penále. Tento závěr má i zcela
logické opodstatnění, když v řízení podle §11a odst. 1 - 3 zákona o intervenčním fondu
vystupuje v pozici kompetentního orgánu Intervenční fond oproti správci daně, resp.
žalovanému, který vůči tomuto fondu nadto postupuje podle zcela odlišného procesního
předpisu, tj. podle zákona o správě daní a poplatků (srov. §44a odst. 8 větu prvou rozpočtových
pravidel a §11a odst. 1 věta druhá zákona o intervenčním fondu). Dovozovanému závěru
stěžovatelky v neposlední řadě nesvědčí ani bezprostředně navazující ustanovení §11a odst. 6
téhož zákona, podle kterého se nepoužijí odstavce 1 až 5 téhož ustanovení v případě
neoprávněného použití nebo zadržení peněžních prostředků z dotací, které jsou úplně nebo
částečně kryty prostředky obdrženými z národního fondu. Správu odvodu za porušení
rozpočtové kázně a penále pak podle rozpočtových pravidel vykonávají územní finanční orgány
(§44a odst. 8 rozpočtových pravidel). Nelze proto dojít k jinému závěru než takovému,
že ustanovení §11a odst. 3 zákona o intervenčním fondu nepředstavuje v předmětné věci
překážku pro aplikaci §44a odst. 8 (dříve §44 odst. 3) rozpočtových pravidel.
Pokud za tohoto stavu krajský soud při svém rozhodování - v otázce zániku práva
finančních orgánů stanovit stěžovatelce penále za porušení rozpočtové kázně v souvislosti
s jí přiznaným vyrovnávacím příspěvkem v roce 2002 došel, byť implicitně, k závěru, že právo
na stanovení a předepsání penále stěžovatelce dosud nezaniklo, resp. aplikoval ustanovení
§44a odst. 8 rozpočtových pravidel, a nikoliv ustanovení §11a zákona o intervenčním fondu,
postupoval v souladu se zákonem. Je tomu tak proto, že zákonná desetiletá prekluzivní lhůta
ke stanovení odvodu i penále za porušení rozpočtové kázně nemohla v této věci dosud uplynout
(k porušení rozpočtové kázně stěžovatelky v souvislosti s přiznanými vyrovnávacími prostředky
došlo v roce 2002).
Neopodstatněná je i výtka stěžovatelky vůči krajskému soudu, který dovodil, že „užívání
pozemků po celý kalendářní rok“ je podle citovaného nařízení vlády kriteriem pro poskytnutí
vyrovnávacího příspěvku.
Podle ustanovení §2 odst. 1 nařízení vlády Ministerstvo zemědělství nebo, jde-li
o podniky v působnosti Ministerstva obrany, Ministerstvo obrany poskytne dotaci, případně
vyrovnávací příspěvek na žádost osoby uvedené v §1 (dále jen "žadatel"), pokud žadatel splňuje
kritéria stanovená tímto nařízením.
Podle ustanovení §2 odst. 2 nařízení vlády dotace, případně vyrovnávací příspěvek
se poskytne při plnění stanovených kritérií po dobu celého kalendářního roku, ve kterém mají
být poskytnuty.
Podle citovaných právních předpisů je tedy poskytnutí vyrovnávacího příspěvku vázáno
na splnění předem definovaných kritérií, jejichž naplnění je ze strany žadatele o vyrovnávací
příspěvek (stěžovatelky) deklarováno v příslušné žádosti. Poskytnutí příspěvku v roce 2002
pak bylo výslovně správním rozhodnutím vázáno mimo jiné na povinnost stěžovatelky seznámit
se s nařízením vlády a dodržovat podmínky zde uvedené pro vyrovnávací příspěvek.
Otázkou kritérií pro poskytnutí vyrovnávacího příspěvku podle nařízení vlády se Nejvyšší
správní soud zabýval již dříve. Bylo tomu tak např. v rozsudku ze dne 27. 9. 2006,
č. j. 5 Afs 130/2005 - 56, který je dostupný na www.nssoud.cz, v němž judikoval, že hovoří-li
ustanovení §1 a §2 nařízení vlády o celoročním hospodaření, nelze souhlasit se závěrem,
že se nejedná o kriterium podle tohoto nařízení. Jednoznačně pak vyslovil právní názor, že:
„Lze souhlasit s tím, že kriteria zná nařízení vlády v ustanovení §10 a §13, kde je výslovně uvádí, nicméně
ze znění ustanovení §2 odst. 2 nařízení vlády je naprosto nepochybné, že tato kriteria musí být splněna po dobu
celého roku“.
Nejvyšší správní soud rozhodující v této věci, s ohledem na dikci rozhodného ustanovení
§2 odst. 2 nařízení vlády a citovaný dřívější judikatorní závěr, neshledává důvodu, pro který
by se měl odchýlit od svého již dříve vysloveného právního názoru (přestože není termín
„kalendářní rok“ explicitně zařazen mezi kritérii obsaženými v §10 nařízení vlády, jedná
se o kriterium – podmínku, na jejíž splnění je vázáno poskytnutí vyrovnacího příspěvku
/dotace/). I pro nařízení vlády totiž platí zásada „rubrica non est“. Není tedy podmínkou –
kriteriem pro poskytnutí vyrovnávacího příspěvku (dotace) jen ta skutečnost, která je explicitně
uvedena v ustanovení §10 nařízení vlády uvozeného rubrikou „Kritéria pro poskytnutí vyrovnávacího
příspěvku na program pomoci“ nebo v §13 nařízení vlády uvozeného rubrikou „Kritéria pro poskytnutí
dotace na jednotlivé podpůrné programy“. Uvedeným kriteriem je jakákoliv podmiňující skutečnost
obsažená v nařízení vlády, pokud z její povahy vyplývá, že je na její splnění (naplnění) závislé
poskytnutí vyrovnávacího příspěvku (dotace). Tak je tomu i v předmětné věci, kdy nařízení vlády
podmiňuje ve svém ustanovení §2 odst. 2 poskytnutí dotace, případně vyrovnávacího příspěvku
na okolnost, že jsou jinak stanovená kritéria plněna po celý kalendářní rok, tj. od 1. 1. do 31. 12
příslušného roku.
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že pokud stěžovatelce nesvědčila výjimka
z generální podmínky pro poskytnutí vyrovnávacího příspěvku (§2 odst. 2 věta druhá), což mezi
účastníky nebylo sporné, nelze než konstatovat, že stěžovatelka nesplnila kriteria pro poskytnutí
vyrovnávacího příspěvku v roce 2002, jak jí byl přiznán rozhodnutím Ministerstva zemědělství,
a proto z důvodů nesplnění kriteria uvedeného v §2 odst. 2 nařízení vlády porušila rozpočtovou
kázeň. Jelikož k totožnému právnímu závěru došel při svém rozhodování i krajský soud,
je jím vyslovený právní názor v souladu se zákonem. Nejedná se proto o extenzivní výklad,
jak mylně dovozuje stěžovatelka.
Krajský soud nepochybil, pokud došel k závěru, že i „výměra pozemků“ je ve smyslu
ustanovení §10 odst. 4 nařízení vlády kritériem pro poskytnutí vyrovnávacího příspěvku.
Podle ustanovení §10 odst. 4 věty prvé nařízení vlády, nejde-li o hospodaření
na zemědělských pozemcích uvedených v odstavci 1, nebo v maloplošných zvláště chráněných
územích, nebo v ochranných pásmech 1. stupně stanovených k ochraně vydatnosti, jakosti nebo
zdravotní nezávadnosti vodních zdrojů povrchových nebo podzemních vod určených
pro zásobování pitnou vodou, vyrovnávací příspěvek na program pomoci méně příznivým
oblastem se poskytne, jestliže intenzita chovu hospodářských zvířat uvedených v bodu 6 části B
tabulky přílohy č. 6 k tomuto nařízení, která jsou ve vlastnictví žadatele nebo která jsou
jím chovaná na základě smlouvy o odchovu, stanovená podle bodů 5 a 6 přílohy č. 6 k tomuto
nařízení, dosahuje v přepočtu na průměr za celý rok 0,300 až 1,500 velké dobytčí jednotky
na 1 ha každého zemědělského pozemku uvedeného v bodu 1 přílohy č. 7 k tomuto nařízení,
s výjimkou zemědělských pozemků uvedených v přílohách č. 3, 4 a 9 k tomuto nařízení, jde-li
o ekologické hospodaření v souladu se zvláštním právním předpisem, pak 0,150 až 1,000 velké
dobytčí jednotky ekologického chovu hospodářských zvířat na 1 ha každého zemědělského
pozemku uvedeného v bodu 1 přílohy č. 9 k tomuto nařízení.
Podle ustanovení §10 odst. 4 věty druhé nařízení vlády podíl na těchto pozemcích
chovaných prasat a drůbeže stanovený podle bodu 6 části A tabulky přílohy č. 6 k tomuto
nařízení může dosahovat nejvýše 50 % z celkového stavu velkých dobytčích jednotek.
Při výpočtu intenzity chovu hospodářských zvířat uvedených v bodu 6 části B tabulky přílohy č. 6
k tomuto nařízení lze zohlednit hospodářská zvířata chovaná v hospodářském obvodu žadatele;
tato hospodářská zvířata však nelze započítávat vícekrát.
Námitka stěžovatelky, že kriteriem podle ustanovení §10 a §13 nařízení vlády, není
„výměra pozemků“ je tedy zjevně neopodstatněná.
Jak již Nejvyšší správní soud zdůraznil, za kritérium pro poskytnutí vyrovnávacího
příspěvku (dotace) je třeba považovat jakoukoliv skutečnost (tedy nikoliv jen tu, která
je explicitně označena nařízením vlády za kriterium), pokud z její povahy vyplývá, že je na jejím
naplnění závislé poskytnutí vyrovnávacího příspěvku (dotace), popřípadě, že je sama
elementárním prvkem samotného kritéria (subkritérium) pro poskytnutí vyrovnávacího
příspěvku.
Smyslem vyrovnávacího příspěvku podle nařízení vlády je podpora zemědělského
hospodaření v hospodářsky méně příznivých oblastech (§1 odst. 1 nařízení vlády). Tento
příspěvek se pak poskytuje v přepočtu na jeden hektar obhospodařovaných travních porostů
(§9) ve výši stanovené v ustanovení §11 tohoto nařízení, pokud jsou splněny podmínky pro jeho
poskytnutí. Cílem poskytování vyrovnávacího příspěvku je přimět subjekty, které ekonomicky
hospodaří v méně efektivně hospodářsky využitelných lokalitách k tomu, aby tyto oblasti namísto
intenzivního obhospodařování využívaly k chovu hospodářských zvířat (dobytka).
Z dikce ustanovení §10 odst. 4 nařízení vlády jednoznačně vyplývá, že kritériem
pro poskytnutí vyrovnávacího příspěvku je „míra intenzity chovu hospodářských zvířat“ po celý
rok, která je vyjádřena poměrem mezi počtem chovaného dobytka a celkovou plochou
obhospodařovaných pozemků. Bývá pak označována jako „hodnota velké dobytčí jednotky“
chované na 1 ha každého obhospodařovaného pozemku. Jelikož je výměra obhospodařovaných
pozemků neoddělitelnou součástí kriteria pro poskytnutí vyrovnávacího příspěvku, resp. tato
přímo podmiňuje vyčíslení tohoto kriteria, nelze dojít k jinému závěru, než takovému,
že na výměru obhospodařovaných pozemků žadatele o poskytnutí příspěvku (stěžovatelky)
je třeba pohlížet jako na podmínku, na níž je vázáno poskytnutí tohoto příspěvku. Pokud
by tomu tak být nemělo, jak nesprávně dovozuje stěžovatelka, nebylo by možno vůbec míru
intenzity chovu hospodářských zvířat vyčíslit a vyrovnávací příspěvek poskytnout. Totožné platí
i pokud jde o podmínku chovaného dobytka. Pokud proto krajský soud ve svém rozhodnutí
došel k závěru, že „výměra pozemků“ tvoří kriterium intenzity chovu a je jeho součástí, nelze
tomuto právnímu závěru ničeho vytknout.
Obstojí proto právní závěr krajského soudu i správních orgánů, že stěžovatelka nesplnila
kriteria pro poskytnutí vyrovnávacího příspěvku, když použila vyrovnávací příspěvek v rozporu
s ustanoveními §2 odst. 2 a §10 odst. 4 nařízení vlády i správními rozhodnutími, čímž porušila
rozpočtovou kázeň ve smyslu ustanovení §44 a násl. rozpočtových pravidel.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost
opodstatněnou, a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl bez jednání postupem
podle ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší
správní soud zpravidla bez jednání.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s. za použití ustanovení
§120 s. ř. s. Stěžovatelka ve věci úspěch neměla a podle obsahu spisu úspěšnému správnímu
orgánu žádné náklady v řízení o kasační stížnosti před soudem nevznikly. Nejvyšší správní soud
proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. prosince 2009
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu