ECLI:CZ:NSS:2013:1.AFS.7.2009:753
sp. zn. 1 Afs 7/2009 - 753
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce DPÚK a. s. (dříve
Dopravní podnik Ústeckého kraje, a. s.), se sídlem Lumier ů 181/41, 152 00 Praha 5,
zastoupeného JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Těsnohlídkova 9, 613 00 Brno,
proti žalovanému Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7,
604 55 Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 4. 7. 2007, č. j. R 138/2006/01-
12460/2007/310, o zneužití dominantního postavení, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 17. 9. 2008, č. j. 62 Ca 42/2007 – 337,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce v roce 2006 provozoval regionální linkovou autobusovou dopravu na území
Ústeckého kraje na základě smlouvy o závazku veřejné služby v linkové dopravě (doplňované
pozdějšími dodatky), kterou s jeho právním předchůdcem uzavřel dne 30. 12. 2003 Krajský úřad
Ústeckého kraje jako dopravní úřad (§19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě),
a na základě licencí k provozování linkové osobní dopravy. V závěru roku 2005 se žalobce
a krajský úřad neshodli na celkovém dopravním výkonu žalobce a na výši předpokládané ztráty;
nebyl tak uzavřen dodatek smlouvy, který by nově upravil tyto a další okolnosti provozování
dopravy v závazku veřejné služby v roce 2006. V lednu 2006 neuhradil kraj žalobci částku, kterou
žalobce požadoval jako ztrátu z provozování dopravy v tomto měsíci, a trval na podepsání
dodatku v jím navrženém znění. Žalobce předložil kraji svou verzi dodatku, na niž však kraj
nepřistoupil a dne 31. 1. 2006 vypověděl žalobci smlouvu o závazku veřejné služby (o to,
zda výpovědní lhůta skončila 30. 4. 2006, nebo 31. 5. 2006, je mezi stranami smlouvy spor).
V následujících měsících pak kraj uhradil žalobci částky za zajišťování základní dopravní
obslužnosti za měsíce leden až duben 2006, a to vždy v posledním týdnu následujícího měsíce
(naposledy tedy koncem května 2006).
[2] V průběhu roku žalobce opakovaně upozorňoval kraj na to, že se časem nevyhnutelně
ocitne ve finanční tísni, která mu neumožní dále provozovat dopravu na linkách spadajících
do závazku veřejné služby; výslovně však nereagoval na dotazy kraje, zda po nabytí účinnosti
výpovědi smlouvy hodlá ukončit provoz jakékoli linky či spoje.
[3] Krajský úřad v dubnu 2006 vyhlásil koncesní řízení na zajištění dopravní obslužnosti části
území kraje v režimu závazku veřejné služby; z tohoto řízení vzešla vítězně společnost ČSAD
Česká Lípa a. s. Dne 2. 6. 2006 uzavřel kraj s touto společností rámcové smlouvy o závazku
veřejné služby; dne 9. 6. 2006 pak společnost požádala o vydání licencí na dopravu od 9. 9. 2006.
[4] Částku za květen 2006, kterou žalobce kraji vyúčtoval v červnu 2006, kraj odmítl žalobci
uhradit s tím, že dopravní výkony již nejsou poskytovány v režimu závazku veřejné služby. Totéž
se pak opakovalo s fakturou za červen 2006, předloženou dne 18. 7. 2006. Dne 26. 7. 2006
oznámil žalobce kraji, že u něj nastaly neodvratitelné okolnosti podle §18 písm. d) zákona
o silniční dopravě, a označil konkrétní spoje (v počtu 2135, z toho 2103 v režimu závazku veřejné
služby), které k 1. 8. 2006 přeruší. Tohoto dne tak poté skutečně učinil; předtím upozornil kraj,
že je připraven nadále zajišťovat základní dopravní obslužnost v kraji, pokud kraj učiní kroky
k úhradě dlužných částek za květen až červenec 2006.
[5] Společnost ČSAD Česká Lípa a. s. sdělila krajskému úřadu dopisem ze dne 27. 7. 2006
doručeným dne 28. 7. 2006, že je připravena od 1. 8. 2006 zahájit provoz na všech linkách
zařazených do systému základní dopravní obslužnosti, na nichž do té doby provozoval dopravu
žalobce. Rada kraje rozhodla dne 1. 8. 2006 o vystavení objednávek na provoz linek a spojů
u společnosti, ta však dne 2. 8. 2006 své předchozí stanovisko zpochybnila a vzala zpět
své žádosti o udělení licencí. Dne 4. 8. 2006 zahájil krajský úřad správní řízení směřující k vydání
rozhodnutí podle čl. 14 odst. 5 Nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. června 1969
o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě
po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (dále jen „nařízení č. 1191/69“), a zaslal
žalobci návrh rozhodnutí. Žalobce v týž den večer obnovil provoz na všech linkách. Krajský úřad
pak dne 7. 8. 2006 uložil žalobci povinnost zachovat na vyjmenovaných linkách provoz do dne
8. 9. 2006. Následně krajský úřad přidělil licence společnosti ČSAD Česká Lípa a. s. a dalším
menším dopravním podnikům vzešlým z výběrových řízení.
[6] Rozhodnutím ze dne 6. 11. 2006, č. j. S 227/06-19569/06-SOHS II, žalovaný vyslovil,
že žalobce ve smyslu §11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže
a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), zneužil svého
dominantního postavení na trhu poskytování dopravních služeb v regionální linkové autobusové
dopravě na území Ústeckého kraje na újmu spotřebitelů poptávajících tyto služby:
dne 1. srpna 2006 totiž přerušil provoz 2135 spojů veřejné linkové autobusové dopravy na území
Ústeckého kraje, přičemž tento svůj úmysl oznámil Ústeckému kraji teprve dne
26. července 2006. Neposkytnul tak dostatečný časový předstih umožňující včasnou adaptaci
Ústeckého kraje a spotřebitelů na nastalou situaci. Žalovaný žalobci takové jednání do budoucna
zakázal a uložil mu za ně pokutu ve výši 700.000 Kč. Zároveň vyslovil, že porušení citovaného
ustanovení spočívající v samotném přerušení provozu předmětných 2135 spojů bez objektivně
ospravedlnitelného důvodu nebylo ve správním řízení prokázáno.
[7] Žalobcův rozklad podaný proti tomuto rozhodnutí zamítl předseda žalovaného
rozhodnutím ze dne 4. 7. 2007 a napadené rozhodnutí potvrdil. Žalobu, již žalobce podal proti
rozhodnutí předsedy žalovaného, Krajský soud v Brně zamítl rozsudkem ze dne 17. 9. 2008
č. j. 62 Ca 42/2007 – 337.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[8] Žalobce v kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu zformuloval řadu námitek
svědčících podle jeho názoru o nesprávném posouzení právní otázky v předchozím řízení,
o vadách řízení před správním orgánem, o zmatečnosti řízení před soudem
a o nepřezkoumatelnosti rozsudku [§103 odst. 1 písm. a) – d) s. ř. s.], a navrhl, aby Nejvyšší
správní soud zrušil napadený rozsudek Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V obecné rovině vytkl žalobce správnímu orgánu i krajskému soudu přepjatě formalistický
postup, v jehož důsledku byl potrestán za jednání, které není správním deliktem. Žalobcovy dílčí
námitky se týkaly:
A. vyloučení soudce krajského soudu JUDr. Davida Rause, PhD.,
B. obecných chyb rozhodování soudu,
C. vyloučení předsedy žalovaného,
D. věcné nepříslušnosti žalovaného, konkrétně pak
1 postavení žalobce, který navzdory přesvědčení dosud rozhodujících orgánů není
soutěžitelem,
2 soutěžního prostředí,
3 dopadu zákona o ochraně hospodářské soutěže na poskytovatele služeb obecného
hospodářského významu,
4 vymezení relevantního trhu a žalobcova dominantního postavení,
5 otázky zneužití dominantního postavení,
E. otázek souvisejících se správním deliktem, jenž je žalobci kladen za vinu, konkrétně
1 objektu deliktu,
2 objektivní stránky deliktu,
3 subjektivní stránky deliktu,
4 pokuty za tento delikt a zákazu jednání do budoucna,
F. procesních vad v řízení před soudem, konkrétně
1 nevyčkání rozhodnutí o předběžných otázkách,
2 nepřezkoumatelnosti rozhodnutí.
[9] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na obsah svých rozhodnutí
a na svá podání v řízení před krajským soudem. Konkrétně se pak vyjádřil k většině kasačních
námitek, tvrzení zde obsažená však odmítl a navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
[10] Ve dvou doplněních kasační stížnosti žalobce uvedl, že získal nové důkazní prostředky
(výpovědi Ing. P. M., Mgr. L. Š. a Ing. F.), které nemohl dříve uplatnit a na jejichž základě navrhl
žalovanému obnovu řízení. Postup žalovaného ohledně těchto návrhů žalobce považuje za
nestandardní a vzbuzující pochybnosti o nepodjatosti. Z těchto výpovědí žalobce dovozuje, že
postup Ústeckého kraje probíhal podle předem připraveného scénáře, jehož cílem bylo zničit
žalobce. Ústecký kraj celou situaci sám vyvolal, a tak byl s možností přerušení dopravy srozuměn.
Zavinění je proto zcela na straně Ústeckého kraje, neboť omezení dopravy bylo se vší
pravděpodobností součástí scénáře. Podle žalobce se na plánu ekonomické likvidace žalobce
podílel zřejmě též žalovaný s ohledem na svůj přístup k žalobci a advokátní kancelář zastupující
kraj vzhledem k výši honorářů, kterou za služby ve věcech týkajících se žalobce obdržela.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout
pro nepřípustnost.
[12] Nejvyšší správní soud při předběžném projednání věci – konkrétně námitky podjatosti
předsedy žalovaného – zaujal názor, že ustanovení §14 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád, jehož je třeba ve věci použít, je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, konkrétně
s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod, a předložil věc Ústavnímu soudu podle čl. 95
odst. 2 Ústavy. Z tohoto důvodu předsedkyně senátu usnesením ze dne 8. 10. 2009,
č. j. 1 Afs 7/2009 – 690, řízení o návrhu přerušila podle tehdy platného §48 odst. 1 písm. a)
ve spojení s §120 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Ústavní soud
usnesením ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 30/09, návrh Nejvyššího správního soudu odmítl.
Jelikož tím překážka řízení odpadla, předsedkyně senátu v souladu s §48 odst. 5 s. ř. s. rozhodla,
že se v řízení pokračuje.
[13] Nejvyšší správní soud vázán názorem Ústavního soudu v této věci přezkoumal napadený
rozsudek krajského soudu v mezích rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů,
a to v pořadí vytčeném žalobcem výše. Zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[14] Kasační stížnost není důvodná.
III.A. Vyloučení soudce krajského soudu JUDr. Davida Rause, Ph.D.
[15] Žalobce připomněl, že o jeho námitce podjatosti JUDr. Davida Rause, vznesené
v průběhu řízení o žalobě, rozhodoval Nejvyšší správní soud (usnesení ze dne 19. 12. 2007,
č. j. Nao 88/2007 - 113) a námitku podjatosti neshledal důvodnou. Soudce však v dalším průběhu
řízení zavdal žalobci nové příčiny k pochybám o tom, zda je skutečně nepodjatý. Duplika, kterou
žalovaný doručil krajskému soudu dne 10. 9. 2008, byla žalobci předložena až při jednání dne
17. 9. 2008, a žalobce tak neměl možnost se k ní vyjádřit. K pochybnostem o nepodjatosti soudce
vedl však žalobce zejména fakt, že soud ihned po vyhlášení rozsudku přednesl přímo v soudní
síni prohlášení pro tisk a vyjadřoval se k rozhodnutí, jehož podrobné odůvodnění bylo známo
jen jemu. Žalobce proto neměl možnost na toto prohlášení adekvátně reagovat.
[16] Již dva dny po vyhlášení rozsudku soud předal k poštovní přepravě písemné vyhotovení
rozsudku o třiceti třech stranách. Žalobci je přitom známo, že v případě tohoto senátu bývá
rozsudek písemně vyhotovován i po dobu několika měsíců, a ani samotný rozsudek nebývá
v takto složitých věcech vyhlašován v den, kdy proběhlo jednání. Vše působí dojmem, že ve věci
bylo rozhodnuto předem bez ohledu na žalobcovo vyjádření k duplice a na skutečnosti
a závěrečné návrhy, které přednesl při jednání. Souhrn zmíněných skutečností – způsob
mediálního komentování rozhodnutí a rychlost písemného vyhotovení rozhodnutí – zvýhodnil
žalovaného před žalobcem a zakládá pochyby o nepodjatosti soudce JUDr. Davida Rause.
[17] Žalovaný se k této námitce blíže nevyjádřil.
[18] Podle §8 s. ř. s. jsou soudci vyloučeni z projednávání a rozhodnutí věci, jestliže
se zřetelem na jejich poměr k věci, k účastníkům nebo k jejich zástupcům je dán důvod
pochybovat o jejich nepodjatosti. Vyloučeni jsou též soudci, kteří se podíleli na projednávání
nebo rozhodování věci u správního orgánu nebo v předchozím soudním řízení. Důvodem
k vyloučení soudce nejsou okolnosti, které spočívají v postupu soudce v řízení o projednávané
věci nebo v jeho rozhodování v jiných věcech. Rozhodnutí o vyloučení soudce z důvodů
uvedených v citovaném §8 s. ř. s. představuje výjimku z ústavní zásady, podle níž nikdo nesmí
být odňat svému zákonnému soudci s tím, že příslušnost soudu i soudce stanoví zákon (článek 38
odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Tak, jak zákon tuto příslušnost stanovil, je zásadně
dána, a postup, kterým je věc odnímána soudu příslušnému a přikázána soudu, resp. soudci
jinému, je nutno chápat jako postup výjimečný. Vzhledem k tomu lze vyloučit soudce
z projednávání a rozhodnutí přidělené věci jen výjimečně a ze skutečně závažných důvodů, které
mu reálně brání rozhodnout v souladu se zákonem nezaujatě a spravedlivě (usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 4. 2003, č. j. Nao 19/2003 – 16; všechna zde citovaná rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[19] V posuzovaném případě Nejvyšší správní soud důvody pro tento výjimečný postup
neshledal. Žalobce v prvé řadě zakládá tvrzenou podjatost JUDr. Rause na jeho procesním
postupu v projednávané věci, což soudní řád správní jako důvod podjatosti výslovně vylučuje.
Kromě toho skutečnost, že soud nezaslal žalobci dupliku, byla s ohledem na datum nařízení
jednání pochopitelná; ostatně duplika byla jen reakcí na některé nové argumenty, které žalobce
uplatnil v replice. Je též nepravdivé tvrzení žalobce, že se k duplice nemohl vyjádřit, neboť
při jednání mu byl její obsah sdělen soudem, byla mu krátkou cestou předána a žalobce
měl možnost k ní v průběhu jednání zaujmout stanovisko. V postupu krajského soudu
neshledává Nejvyšší správní soud pochybení, tím méně v něm pak lze vidět jakékoliv známky
podjatosti JUDr. Rause.
[20] Institut podjatosti dále slouží k vyloučení soudce z rozhodování (námitku podjatosti
je možno uplatnit nejpozději při jednání, srov. §8 odst. 5 věta druhá a třetí s. ř. s.); tvrzená
podjatost tedy z povahy věci nemůže být zdůvodněna okolnostmi, které nastaly až po vydání
rozhodnutí ve věci: tehdy už soudcovo jednání (jakkoli třeba podivné, což není tento případ)
nemůže mít na osud věci a na účastníkova práva žádný vliv. Prohlášení pro tisk i rychlost
vyhotovení písemného znění rozsudku již z tohoto důvodu mohou jen stěží založit podjatost
soudce. Nejvyšší správní soud k tomu dále podotýká, že podle §49 odst. 1 s. ř. s. musí
být rozsudek vyhlášen jménem republiky a veřejně, přičemž podle §156 odst. 1 zákona
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád ve spojení s §64 s. ř. s. a podle §116 odst. 2 vyhlášky
ministerstva spravedlnosti č. 37/1992 Sb., o jednacím řádu pro okresní a krajské soudy,
je předseda senátu povinen při vyhlášení rozsudku uvést kromě výroku též jeho odůvodnění
a poučení o opravných prostředcích. Účastníci řízení tak mohou ze zákona být přítomni
vyhlašování rozsudku včetně jeho odůvodnění stejně jako zástupci tisku. Žalobcovy námitky
působí tak, jako by on sám byl zbaven možnosti dovědět se o důvodech rozhodnutí, kdežto
zástupci tisku tuto možnost dostali. Soudce JUDr. Raus však prohlášení pro tisk učinil až poté,
co byl rozsudek veřejně vyhlášen včetně základních bodů odůvodnění. Žalobce rovněž nijak
nekonkretizuje, v čem nemohl na prohlášení soudce reagovat. Vyvozovat z tohoto stavu věci
pochyby o nepodjatosti JUDr. Rause je proto neopodstatněné.
[21] Poslední námitkou z tohoto okruhu si pak žalobce v podstatě stěžuje na příliš rychlé
vyhotovení rozsudku. Jedním z postulátů právního státu je i požadavek na rychlou spravedlnost,
resp. rychlou justici – průtahy v řízení před soudy jsou pravidelně kritizovány a shledávány
neakceptovatelnými jak Ústavním soudem, tak Evropským soudem pro lidská práva. Působí
proto dosti absurdně, pokud žalobce z naplnění tohoto postulátu činí důvod podjatosti soudce.
Skutečnost, že písemné vyhotovení rozsudku bylo krajským soudem vypraveno dva dny
po ústním vyhlášení rozsudku, nelze považovat za důkaz toho, že ve věci bylo rozhodnuto
předem bez ohledu na průběh ústního jednání. Žalobce si zřejmě představuje, že soudce (senát)
přichází do jednací síně jako tabula rasa, do níž se teprve při ústním jednání počínají zarývat
argumenty stran sporu, a že teprve na základě ústního jednání je soudce (senát) schopen si o věci
učinit prvotní (a současně konečné) závěry. Takové vnímání je v rozporu se zásadou písemnosti
soudního procesu (která neodmyslitelně doplňuje zásadu ústnosti). Právě na základě písemných
podání stran si soudce (senát) činí na věc prvotní názor a připravuje se na případné ústní jednání.
Soudce či senát má povinnost se řádné připravit na ústní jednání a vše o případu dokonale znát,
aby mohl plynule reagovat na důkazní situace, které mohou při ústním jednání nastat. Stejně
tak musí mít přehled o právní úpravě, kterou bude třeba v souvislosti s věcí vyložit. Pokud
při ústním jednání nedojde k důkazním nebo argumentačním zvratům, nýbrž jsou pouze
potvrzeny skutečnosti plynoucí z písemných podání stran, pak dobře připravený soudce (senát)
je zpravidla schopen vydat ihned odůvodněné rozhodnutí ve věci. V projednávaném případě
je zřejmé, že při ústním jednání dne 17. 9. 2008 nedošlo k rozsáhlému doplnění dokazování
ani argumentace stran: oba účastníci fakticky setrvali na svých dosavadních písemných
vyjádřeních. Pokud ve věci rozhodující senát byl schopen ten samý den vyhlásit konečné
rozhodnutí ve věci a jeho obsáhlejší písemné vyhotovení vypravit do dvou dnů, svědčí to pouze
o odpovědné přípravě senátu a soudce zpravodaje na ústní jednání, nikoliv o rozhodování
bez přihlédnutí k ústnímu jednání, a tím méně o podjatosti JUDr. Rause.
[22] Námitka není důvodná.
III.B. Obecné chyby rozhodování soudu
[23] Soud podle žalobce nevzal dostatečně v úvahu, že ač se jedná o věc hospodářské soutěže,
která je typická značným prostorem pro správní uvážení, mělo by se rozhodování o správním
deliktu spravovat obdobnými zásadami jako trestní řízení (viz č. 1338/2007 Sb. NSS). Své závěry
tak soud nesprávně postavil na objektivní odpovědnosti žalobce a na presumpci jeho viny.
Nerespektoval přitom judikaturu Ústavního soudu, která varuje před přepjatým formalismem,
sofistikovaným zdůvodňováním zjevné nespravedlnosti a lpěním na doslovném znění zákona
bez zřetele k jeho smyslu. Ústavní soud dále zastává názor, že porušením práva na spravedlivý
proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny může být i to, že soud právně nezhodnotil určitá významná
skutková zjištění, která účastník v řízení zdůrazňoval. Soudu muselo být zřejmé, že Ústecký kraj
využil svého dominantního postavení a z protiprávních zištných důvodů vypověděl žalobci
veřejnoprávní smlouvu. Žalobcovo jednání pak bylo pouze reakcí na tento krok a bylo vyvoláno
ekonomickou nutností.
[24] Žalovaný k tomu podotkl, že v postupu a závěrech soudu nespatřuje nic přepjatě
formalistického. Citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu podle něj dopadá na posuzování
trestnosti správních deliktů, nikoli na celou oblast správního trestání.
[25] Nejvyšší správní soud se v hodnocení těchto námitek shoduje s žalovaným. Žalobce
si vykládá rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 – 135,
publikovaný pod č. 1338/2007 Sb. NSS, účelově: v tomto rozhodnutí zdejší soud připustil
obdobnou platnost pravidel pro trestnost trestných činů také pro trestnost správních deliktů,
tj. nikoliv pro veškeré otázky správního trestání. Například v otázce zavinění je pro správní
delikty typická objektivní odpovědnost a srovnání s trestnými činy tu nemůže obstát.
Z napadeného rozsudku dále nijak nevyplývá, že by soud založil svůj rozsudek na presumpci viny
žalobce: toto blíže nezdůvodněné tvrzení žalobce proto soud považuje za mylné. Co se týče
ekonomické nutnosti přerušit dopravu, tu žalovaný nezpochybnil; žalobce však nebyl trestán
za přerušení dopravy, nýbrž za opomenutí oznámit tento úmysl včas. Krajský soud tak neměl
sebemenší důvod zabývat se (ekonomickým) důvodem přerušení dopravy, neboť napadené
správní rozhodnutí samo přerušení dopravy netrestalo.
[26] V dalším se námitky skládají z citací judikatury Ústavního soudu týkající se přepjatého
formalismu a práva na spravedlivý proces, aniž však žalobce specifikuje, v čem krajský soud
v této souvislosti pochybil. Kasačnímu soudu tak nezbývá, než jen v obecné rovině konstatovat,
že v procesním postupu a ve výkladu právních norem provedeném krajským soudem neshledal
nic přepjatě formalistického. Z napadeného rozsudku a z přiloženého soudního spisu rovněž
nic nenasvědčuje tomu, že by se krajský soud dopustil porušení práva na spravedlivý proces vůči
žalobci.
[27] Nejvyšší správní soud tedy tvrzená obecná pochybení krajského soudu neshledal.
III.C. Vyloučení předsedy žalovaného
[28] I v této námitce žalobce zdůraznil úzký vztah mezi řízením o správním deliktu a soudním
řízením trestním; je podle něj nepřípustné, aby na předsedu žalovaného byly kladeny nižší nároky
než na trestního soudce (srov. k tomu i rozhodování Nejvyššího soudu ve věcech trestních).
Oba se musejí zdržet všeho, co zpochybňuje jejich nepodjatost – tedy nadstandardních styků
s advokáty účastníků řízení, předjímání výsledku řízení apod. Takové jednání nelze tolerovat
jen proto, že jeho aktérem je vedoucí ústředního správního úřadu, který je vystaven mediálnímu
tlaku. Žalobce se domnívá, že předčasná kategorická tvrzení předsedy žalovaného o žalobcově
vině musela podvědomě působit na zaměstnance žalovaného, kteří byli činní ve správním řízení.
Pokud by takto vystupoval předseda soudu a veřejně deklaroval odsouzení obžalovaného ještě
před rozhodnutím soudu, byl by tím vedle důvodu pro delegaci věci založen i důvod pro jeho
kárné řízení. Předseda ústředního správního úřadu je však na rozdíl od předsedy soudu vybaven
přímou řídicí působností vůči zaměstnancům úřadu a může přímo zasahovat do výše jejich platu.
Soud tedy podle žalobce nevyvrátil to, že žalovaný mohl být ovlivněn mediálními výroky svého
předsedy.
[29] Žalobce nesouhlasí ani s tím, že účast předsedy žalovaného na soukromé oslavě
advokátní kanceláře patří do kategorie kontaktů s odbornou veřejností. Účast na takových akcích
a fakt, že si předseda tyká s představiteli advokátní kanceláře zastupující žalovaného, samy o sobě
nemusejí zakládat pochybnosti o nepodjatosti předsedy; souhrn těchto skutečností spolu
s mediálním vystupováním předsedy a jeho nečinností v dalších řízeních týkajících se žalobce
však k takovým pochybám vede. Předseda přitom nemá zákonem stanoveny žádné mediální
a společenské povinnosti, kterými by bylo možno toto jeho chování – vhodné spíše pro politika
- vysvětlit. Žalobce popírá názor soudu, podle nějž se od úředních osob očekává komentování
průběhu správního řízení; zejména to – s ohledem na presumpci neviny – nemůže platit v řízení
o správních deliktech. Podle žalobce není nutno prokazovat osobní poměr předsedy žalovaného
k věci či k zástupcům účastníků (to by spíše zakládalo podezření ze spáchání trestného činu),
nýbrž postačí pouhé pochybnosti o jeho nepodjatosti; ty jsou v této věci dány (srov. nález
Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 722/05). Sám krajský soud ostatně spatřoval v chování předsedy
jistou nepřístojnost, když připustil, že by u něj byl na místě uvážlivější přístup k plnění jeho
mediálních a společenských povinností.
[30] Žalovaný připomněl, že vyloučení vedoucího ústředního orgánu státní správy
z rozhodování není možné (§14 odst. 6 správního řádu). Argumentace nečinností předsedy
žalovaného neobstojí, protože rozhodnutí v dané věci bylo již vydáno. Stejně tak nelze použít
nález Ústavního soudu, který se týká soudů, nikoli orgánů exekutivy.
[31] Krajský soud v napadeném rozsudku připustil, že kategorická prohlášení ohledně
žalobcovy viny, která předseda žalovaného činil pro média, sice mohou překračovat obecně
akceptovatelné profesní limity, avšak sama o sobě nezakládají pochyby o jeho nepodjatosti;
je třeba si totiž uvědomit, že předseda žalovaného je vystaven značnému mediálnímu tlaku.
Systém rozhodování o rozkladu nepovažuje krajský soud za nejšťastnější; to jej však nevede
k závěru o nepodjatosti, nýbrž k mimořádně pečlivému zkoumání průběhu správního řízení
i hmotněprávních závěrů z něho vzešlých. Předsedovu nepodjatost nezpochybňují ani jeho
kontakty s odbornou veřejností: u vedoucího ústředního orgánu státní správy je totiž třeba
předpokládat takovou míru profesionality, která mu zabrání v prolínání osobních vztahů
s rozhodovací činností.
[32] Nejvyšší správní soud posoudil kasační námitku takto.
[33] Institut vyloučení úředních osob z projednávání a rozhodování věci je upraven v §14
správního řádu. Ustanovení §14 odst. 6 nicméně vylučuje použití tohoto institutu
(hmotněprávních podmínek a procesního řešení) pro vedoucí ústředních správních úřadů a státní
tajemníky. Jak je uvedeno výše v bodu [12], Nejvyšší správní soud shledal toto ustanovení
rozporným s ústavním pořádkem a předložil věc k rozhodnutí Ústavnímu soudu podle článku 95
odst. 2 Ústavy. Ústavní soud usnesením ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 30/09, návrh Nejvyššího
správního soudu odmítl jako podaný osobou zjevně neoprávněnou. V usnesení poukázal
na přednost ústavně konformní interpretace právních předpisů před jejich derogací. Konstatoval,
že vady správního řízení posuzuje správní soud nejen z pohledu kautel správního řádu, ale i těch,
jež plynou přímo z ústavního pořádku, konkrétně z článku 36 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod. Ustanovení §14 odst. 6 správního řádu pak podle Ústavního soudu nepředstavuje
pro soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu překážku posouzení podjatosti úřední osoby
v řízení podle §152 správního řádu. Není proto zákonným ustanovením, jež v rozhodované věci
pro správní soud zakládá rozhodovací důvody pro její hmotněprávní posouzení nebo upravuje
postup daného řízení, pročež v dané věci není naplněna podmínka aktivní legitimace obecného
soudu podle §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Správní soud tedy
ustanovení §14 odst. 6 správního řádu aplikuje tak, že ho neaplikuje, jelikož toto ustanovení
je bariérou pro uplatnění námitky podjatosti úřední osoby ve správním řízení, nikoliv ale pro její
posouzení v soudním řízení správním.
[34] Byť se nejedná o kasační nález, Nejvyšší správní soud nevidí prostor pro jakoukoliv
polemiku s názorem vyřčeným Ústavním soudem, který jako rozhodující a konečný interpret
Ústavy závazně vyložil, jak je třeba v nyní projednávaném případě postupovat. Zdejší soud závěry
Ústavního soudu chápe tak, že je oprávněn posoudit hmotněprávní podmínky podjatosti
předsedy žalovaného podle §14 odst. 1 správního řádu bez ohledu na ustanovení §14 odst. 6
téhož zákona. Pokud Nejvyšší správní soud zjistí, že byly splněny podmínky pro vyloučení
předsedy žalovaného z projednávání a rozhodování věci, bude pravděpodobně na místě zrušit
rozsudek krajského soudu pro vadu řízení spočívající v tom, že při zjišťování skutkové podstaty
byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem,
že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci
rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
Současně bude dán důvod pro zrušení napadeného správního rozhodnutí pro podstatné porušení
ustanovení o řízení podle §110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[35] Podle §14 odst. 1 správního řádu je každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu
pravomoci správního orgánu, o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr
k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž
lze pochybovat o její nepodjatosti, vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění
by mohla výsledek řízení ovlivnit. Algoritmus posuzování podjatosti úředních osob
je zde třífázový. Nejprve je třeba zjistit, zda existuje relevantní poměr úřední osoby k věci,
k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům. Relevantnost poměru lze přitom odvozovat z řady
skutečností, ať už předem daných – např. příbuzenský či profesní vztah k účastníkům (jejich
zástupcům), či vzniklých až v průběhu správního řízení – např. přátelský či nepřátelský poměr
úřední osoby vyplývající ze způsobu vedení řízení, z komunikace s účastníky (jejich zástupci),
z komunikace úřední osoby s médii nebo zapříčiněný protiprávním jednáním úřední osoby
(převzetí úplatku apod.). Následně je třeba zhodnotit, zda z takového poměru vyplývá zájem
úřední osoby na výsledku řízení. Do třetice je nutné posoudit, zda tento zájem má takový
charakter, že lze pro něj pochybovat o nepodjatosti příslušné úřední osoby.
[36] Oproti předchozí úpravě podjatosti obsažené v §9 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení (správní řád), je výslovně uváděn zájem příslušné úřední osoby na výsledku
řízení. K materiální změně ovšem v tomto ohledu nedošlo, neboť správní soudy již z minulé
úpravy podmínku zájmu úřední osoby na výsledku řízení dovodily. Tak Vrchní soud v Praze
posuzoval skutkově obdobný případ, kdy byla podjatost pracovníka správního orgánu v řízení
o správním deliktu žalobcem dovozována z přípisu tohoto pracovníka, v němž před vydáním
rozhodnutí konstatoval, že porušení příslušné povinnosti považuje za nepochybně prokázané.
Vrchní soud uvedl, že poměrem k věci je třeba zpravidla chápat „osobní zájem (skutečný nebo
potencionální) pracovníka správního orgánu na tom, aby bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu. Nic takového
v řízení nebylo zjištěno a žalobce to ostatně ani netvrdí. Za "poměr k věci" přirozeně nelze považovat profesionální
a neosobní procesní stanovisko pracovníka správního úřadu, který z dosud provedených důkazů a dalších
skutečností dovodil, že se stal správní delikt, že v řízení bude pokračováno a že je třeba, aby se účastník řízení
seznámil se spisem. Řešit otázku, zda správní orgán v tomto intimátu užil vhodný slovní obrat, se zcela vymyká
pravomoci soudu. Logika, kterou předestírá žalobce, by zjevně vedla ke zcela absurdním důsledkům“ (rozsudek
Vrchního soudu v Praze ze dne 23. 12. 1996, č. j. 6 A 21/95 – 29, publikovaný
pod č. 480/1999 Soudní judikatury ve věcech správních; tato argumentace byla následně převzata
Nejvyšším správním soudem, srov. např. rozsudek ze dne 21. 10. 2009,
č. j. 4 Ads 127/2009 - 78).
[37] Otázkou podjatosti předsedy žalovaného v souvislosti s jeho vyjádřeními do médií
se zdejší soud v obecné rovině zabýval v jiné věci, v níž předseda žalovaného komentoval vydané
prvostupňové rozhodnutí žalovaného před jeho doručením žalobci. Nejvyšší správní soud
k tomu v rozsudku ze dne 15. 9. 2010, č. j. 1 Afs 45/2010 – 159, publikovaném
pod č. 2189/2011 Sb. NSS, uvedl, že „[p]ouhá skutečnost, že rozhodnutí bylo komentováno ještě před
okamžikem jeho doručení, nemůže jakkoli ovlivnit zákonnost tohoto rozhodnutí. Nutno navíc zdůraznit,
že mediální prezentace výsledku rozhodovací činnosti má být ze strany správních orgánů obvyklým standardem.
Média vyjádření předsedy žalovaného k jednotlivým případům očekávají. Správní úřad v demokratickém právním
státě se nemůže podobat Zámku ze stejnojmenného Kafkova románu, o kterém nikdo nic neví, neboť je zahalen
mlhou mlčení. Mediální prezentace činnosti orgánu veřejné správy, na rozdíl od paušálních a zaujatých hodnocení
určitého jednání před započetím správního řízení nebo před jeho formálním ukončením (…), přispívá k realizaci
ústavního postulátu, podle něhož státní moc slouží všem občanům (čl. 2 odst. 3 Ústavy), resp. zákonného
principu, podle něhož veřejná správa je službou veřejnosti (§4 odst. 1 správního řádu).“ Nejvyšší správní soud
též nesouhlasil s námitkou, že tímto vyjádřením předsedy žalovaného došlo k předurčení
rozhodnutí o případném rozkladu: „[n]ení totiž možné přistoupit na tezi stěžovatele, že o prvostupňových
rozhodnutích svého úřadu nemůže předseda žalovaného média nikdy informovat, protože tak žalovaný musí činit,
pro případ podání rozkladu, jen prostřednictvím svého tiskového mluvčího. Jakkoliv je tiskový mluvčí v současnosti
běžným zjevem v soukromém i veřejném sektoru, neznamená to, že by komunikace jakéhokoliv úřadu musela
probíhat jen prostřednictvím tiskového mluvčího. V nyní posuzovaném případě je nepochybné, že „tváří“
žalovaného je na prvém místě jeho předseda, jeho úkolem je široké veřejnosti dle svého uvážení prezentovat výsledky
rozhodovací činnosti úřadu. Pokud předseda ve svém mediálním komentáři informuje o prvostupňovém rozhodnutí,
nemůže to bez dalšího znamenat, že se stává nezpůsobilým meritorního rozhodnutí o případném rozkladu.“
[38] V nyní projednávané věci zjistil soud následující skutkový stav týkající se výroků předsedy
žalovaného v médiích. V pořadu České televize Regiony vysílaného dne 1. 9. 2006 na programu
ČT 24 uvedl předseda žalovaného (jde o parafráze, přesné znění je obsaženo na CD založeném
na č. l. 304 soudního spisu), že žalobce zřejmě zneužil dominantní postavení na trhu. Zneužití
spočívá v tom, že žalobce neoznámil v dostatečném předstihu přerušení dopravy Ústeckému
kraji. Tím bezesporu vznikla újma konečným spotřebitelům – občanům Ústeckého kraje. Žalobce
měl pro oznámení volit přiměřenou lhůtu; 5 dní je příliš málo, aby kdokoliv zajistil dopravu
v takovém rozsahu. Z hlediska žalovaného jde o velmi závažné porušení, protože újma vzniklá
konečným spotřebitelům je značná. Sankce, které je žalovaný schopen z takového činu vyvodit,
jsou pochopitelně velmi vysoké a můžou jít až do 10 % obratu společnosti. Žalovaný však bude
přihlížet k tomu, jak se stěžovatel vyjádří ke statementu, který mu byl zaslán, a jak se bude
v následujících dnech chovat.
[39] Dne 2. 9. 2006 uveřejnil deník Právo na str. 4 článek s názvem „Ústecku opět hrozí
dopravní kolaps, ÚOHS: Dopravce zřejmě zneužil své postavení na trhu“. Článek pak obsahoval
mimo jiné následující: „Do sporu mezitím vstoupil antimonopolní úřad. Jak včera uvedl předseda Úřadu
na ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) Martin Pecina, tím, že Dopravní podnik Ústeckého kraje (DPÚK)
čtyři srpnové dny neposlal své autobusy na silnici, zřejmě zneužil své dominantní postavení na trhu. ‘Jednáním
dopravního podniku vznikla újma cestujícím, kteří využívají veřejné autobusové linkové dopravy v ústeckém
regionu a kteří neměli možnost využít služeb jiného autobusového dopravce,’ potvrdil šéf antimonopolního úřadu.
Podle něj Dopravní podnik tím, že vyrozuměl Ústecký kraj o svém záměru přerušit provoz vybraných spojů
na autobusových linkách pouze s pětidenním předstihem a tento provoz skutečně ke stanovenému datu přerušil,
tím zneužil své dominantní postavení.“ Článek obdobného obsahu otiskl téhož dne deník Lidové
noviny a dne 4. 9. 2006 i deník Haló noviny.
[40] Projednávaný případ se do jisté míry skutkově odlišuje od rozhodnutí zdejšího soudu
ve věci sp. zn. 1 Afs 45/2010, neboť předseda žalovaného poskytl svá vyjádření médiím ještě
předtím, než bylo ve věci vydáno prvostupňové rozhodnutí. Jak ovšem vyplývá ze správního
spisu a jak zdůraznil moderátor České televize i sám předseda žalovaného v pořadu Regiony,
žalovaný před tímto interview doručil žalobci tzv. výhrady ve smyslu §11 odst. 4 zákona
o ochraně hospodářské soutěže. Ačkoliv v době rozhodování žalovaného nebyl institut výhrad
v zákoně blíže upraven, praxe úřadu a dobová doktrína zaměřila jejich obsah na vymezení skutku,
který je účastníkům kladen za vinu, a popis ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže,
k jehož možnému porušení ze strany soutěžitelů dochází, dále na podrobnější popis obav Úřadu
a možných negativních dopadů chování účastníků řízení na hospodářskou soutěž a další
na relevantním trhu působící soutěžitele a spotřebitele a dále na definici závadného stavu jako
důsledku takového chování. Ve sdělení výhrad by rovněž mělo být obsaženo poučení účastníků
řízení, že jejich doručením začíná běh 15denní lhůty k podání návrhu opatření k odstranění
závadného stavu (srov. Šemora, V. Nad institutem „Opatření k odstranění závadného stavu“
v právu na ochranu hospodářské soutěže, Právní rozhledy, č. 7, 2005, s. 240). Novelou provedenou
zákonem č. 155/2009 Sb. byl institut výhrad v zákoně blíže upraven a definován v §7 odst. 3
zákona o ochraně hospodářské soutěže jako písemné vyrozumění, v němž Úřad sdělí základní
skutkové okolnosti případu, jejich právní hodnocení a odkazy na hlavní důkazy o nich, obsažené
ve správním spise. Důvodová zpráva k této novele poukázala na inspiraci evropskou úpravou
[Nařízení Komise ES (ES) č. 773/2004 ze dne 7. dubna 2004 o vedení řízení Komise ES podle
článků 81 a 82 Smlouvy o ES] a upřesnila, že „[f]akticky by šlo o shrnutí podkladů pro vydání následného
rozhodnutí. Úřad by tak umožnil účastníkům řízení, aby se seznámili s námitkami ÚOHS a stanovil
by jim přiměřenou lhůtu, v níž mohou navrhnout doplnění dokazování. Tento přístup je aplikován v praxi
již nyní, nicméně bez výslovné zákonné úpravy.“ (důvodová zpráva, tisk 591/0, Poslanecká sněmovna,
V. volební období, digitální repozitář www.psp.cz).
[41] Ze správního spisu plyne, že výhrady zformulované žalovaným (správním orgánem
prvního stupně) byly doručeny žalobci dne 31. 8. 2006. Výhrady obsahují charakteristiku žalobce,
shrnutí relevantní právní úpravy, popis šetření žalovaného a zjištěné skutečnosti, dále vymezení
relevantního trhu a postavení žalobce na něm, právní hodnocení případu a závěr žalovaného.
Oproti následně vydanému rozhodnutí se výhrady nezabývají výší případné pokuty a obsahují
poučení o možnosti žalobce navrhnout žalovanému do patnácti dnů opatření, která budou
dostatečná pro ochranu hospodářské soutěže a jejichž splněním se odstraní závadný stav. S touto
výjimkou ovšem výhrady staví na stejných skutkových a právních závěrech, které byly podkladem
pro vydání prvostupňového rozhodnutí. Teprve po doručení těchto výhrad žalobci vystoupil dne
1. 9. 2006 předseda žalovaného ve zmiňovaném pořadu České televize. Z jeho projevu je zcela
zřejmé, že plně vychází z výhrad (v podstatě jen parafrázuje jejich obsah) a z platné právní
úpravy. Vyznívají-li některé výroky předsedy žalovaného kategoricky, je třeba si uvědomit,
že zde předseda žalovaného fakticky tlumočil závěry správního orgánu prvního stupně. Právě
v souvislosti s tím, že žalovaný (správní orgán prvního stupně) již své závěry zformuloval
ve výhradách, nelze ani přitakat tvrzení žalobce, že předseda žalovaného svým mediálním
vystoupením mohl tento správní orgán ovlivnit. Jediným závěrem, který ve výhradách nebyl
obsažen, je výrok předsedy žalovaného o velmi závažném charakteru jednání žalobce a o výši
pokuty, která může dosáhnout 10 % obratu společnosti. Výše pokuty je nicméně v tomto případě
výslovně stanovena zákonem, takže předseda žalovaného zde neučinil nic jiného,
než že parafrázoval příslušné zákonné ustanovení. Výrok o závažném charakteru jednání žalobce
je pak třeba vnímat v souvislosti s obecnou praxí žalovaného, která v generální rovině považuje
zneužití dominantního postavení za jednání velmi závažné (srov. Zásady postupu Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže při stanovování výše pokut podle §22 odst. 2 zákona
o ochraně hospodářské soutěže, dostupný z http://www.uohs.cz/cs/legislativa/hospodarska-
soutez/ceska-republika.html, bod 22; k jejich charakteru viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 20. 12. 2012, č. j. 1 Afs 77/2012 – 46, bod 36). Podstatný je v tomto ohledu
též fakt, že se vyjádření předsedy žalovaného pohybují v abstraktní rovině a předseda se výslovně
brání konečnému a konkrétnímu závěru o pokutě odkazem na další chování žalobce a na jeho
budoucí vyjádření k výhradám. Celé vyjádření předsedy žalovaného pro Českou televizi konečně
postrádá jakékoliv emotivní zabarvení (ať už pozitivní nebo negativní) a je vedeno v neosobní
rovině.
[42] Situaci v projednávané věci nelze zcela srovnávat s vyjádřením soudce rozhodujícího
v trestní věci o vině obžalovaného před vydáním rozsudku, jak navozuje žalobce. Důvodem
je jiný procesní rámec řízení (vydání výhrad před rozhodnutím ve věci samé, které již obsahují
skutkové a právní závěry) i postavení předsedy žalovaného (jde o „hlavu“ úřadu,
od níž se očekává mediální vystupování a vyjadřování k postupům žalovaného). Aplikovat
v tomto smyslu nelze ani výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007,
č. j. 8 As 17/2007 – 135, neboť ten se týká pouze otázky trestnosti správních deliktů, nikoliv
podjatosti rozhodujícího orgánu. Přiléhavý není ani odkaz žalobce na nález Ústavního soudu
ze dne 7. 3. 2007, sp. zn. I. ÚS 722/05 (N 42/44 SbNU 533). Ten se týkal kontroverzního
vyjádření soudce pro tisk před rozhodnutím ve věci ochrany osobnosti poté, co bylo jeho
původní rozhodnutí zrušeno Ústavním soudem. Ústavní soud zdůraznil, že samo vyjádření
pro tisk u případu, který je hojně medializován, nepostačuje k závěru o podjatosti soudce.
V tomto konkrétním případě však vzhledem k obsahu vyjádření soudce a k tomu, že se jednalo
o spor o ochranu osobnosti, jemuž je vlastní jeho morální dimenze, navíc o spor velmi výjimečný
týkající se stěžejních otázek ústavněprávního vývoje našeho státu (vyrovnání se s komunistickým
režimem), pochybnosti o nepodjatosti soudce vznikly. Z těchto skutečností je zřejmé, že tento
nález není možné po skutkové stránce s nyní projednávanou věcí srovnávat.
[43] V souladu s výše zmiňovanou judikaturou lze proto komentování postupu žalovaného
jeho předsedou, tak jak bylo provedeno v této věci, považovat za přípustné. Došlo k němu
po vydání výhrad, kde již byly shrnuty skutkové a právní závěry žalovaného, vycházelo plně
z těchto výhrad, případně z platné právní úpravy a praxe žalovaného, a způsob vyjadřování
předsedy nevzbuzuje důvodné podezření, že by předseda byl zaujat proti žalobci. Z vyjádření
předsedy žalovaného v pořadu České televize Regiony dne 1. 9. 2006 ani z na něj navazujících
novinových článků tedy neplyne, že by předseda žalovaného měl jakýkoliv zájem na výsledku
řízení, pro nějž by bylo nutno pochybovat o jeho nepodjatosti.
[44] Krajský soud v napadeném rozsudku při posuzování mediálních výroků předsedy
žalovaného vydané výhrady nezohlednil a zabýval se otázkou podjatosti v obecnější rovině.
Dospěl pak k závěru, že předseda žalovaného sice překročil obecně akceptovatelné profesní
limity, nicméně sama tato skutečnost pochybnosti o jeho nepodjatosti nevzbuzuje. Důsledkem
je však to, že soud musí pečlivěji zkoumat napadené správní rozhodnutí. Z výše uvedené
argumentace je zřejmé, že při přihlédnutí k roli a obsahu výhrad nelze k překročení profesních
limitů ze strany předsedy žalovaného dospět, tím méně pak pochybovat o jeho nepodjatosti.
V tomto ohledu se proto zdejší soud se závěry krajského soudu neztotožňuje. Jelikož však krajský
soud neshledal – stejně jako Nejvyšší správní soud – důvod pro zrušení napadeného správního
rozhodnutí, postačuje právní názor krajského soudu korigovat výše uvedenými závěry týkajícími
se výhrad.
[45] Žalobce nicméně dále své pochybnosti o nepodjatosti předsedy žalovaného zakládá
na tvrzení, že si předseda žalovaného tyká s představiteli advokátní kanceláře zastupující
žalovaného a zúčastnil se jejich soukromé oslavy, resp. placené inzerce. Civilistická judikatura,
s níž se zdejší soud plně ztotožňuje, samu skutečnost, že se soudce na profesním základě
zná se zástupcem jedné strany (a tyká si s ním), nepovažuje za důvod pro vyloučení soudce
z projednávání a rozhodování věci. Jedná-li se o pouhou kolegiální znalost na profesní bázi,
musely by přistoupit ještě další skutečnosti, z nichž by bylo možno dovozovat nadstandardnost
vztahu překračující rovinu běžné známosti, a tudíž i pochybnosti o podjatosti (srov. usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 31. 10. 2008, sp. zn. 4 Nd 330/2008). Tento přístup z ústavního
hlediska aprobuje i Ústavní soud (srov. usnesení ze dne 5. 1. 2011, sp. zn. III. ÚS 1358/09).
[46] Podle názoru Nejvyššího správního soudu lze tento přístup přiměřeně aplikovat
na posuzování poměru úřední osoby k účastníkům nebo jejich zástupcům ve smyslu §14 odst. 1
správního řádu. Lze považovat za přirozené, pokud se úřední osoba stýká s osobami, které
se ve své praxi zabývají shodnými tématy jako úřední osoba. Může se tak dít na různých
školeních, konferencích, ale i na akcích společenského charakteru. Pokud si úřední osoba zachová
potřebný odstup a vztahy s těmito osobami udržuje na rovině kolegiální, není žádný důvod
vyřazovat úřední osobu ze správních řízení, jichž se tyto osoby účastní. Sama skutečnost,
že se úřední osoba zná se zástupcem účastníka řízení nebo se zástupcem osoby, na jejíž podnět
bylo řízení zahájeno, či si s nimi dokonce tyká, tedy neznamená, že lze důvodně pochybovat o její
nepodjatosti.
[47] Ke vzniku pochybností musí přistoupit další skutečnost, která posune tento kolegiální
vztah do vztahu nadstandardního, ať už v pozitivním či negativním smyslu (např. společně
trávené dovolené nebo vyostřený sousedský spor). V projednávané věci poukazuje žalobce
především na účast předsedy žalovaného na oslavě a soukromé inzerci advokátní kanceláře
zastupující Ústecký kraj a na mediální výroky předsedy žalovaného. Nejvyšší správní soud
konstatuje, že účast předsedy žalovaného na předmětné oslavě za rozhodnou z hlediska
podjatosti považovat nelze. Ze skutečností, které jsou o věci známé, vyplývá jen to,
že se předseda žalovaného účastnil oslavy výročí 75 let advokátní kanceláře
Weil Gotshal & Manges a byl vyfotografován společně s místopředsedou představenstva
PKN Orlen. Tato fotografie pak byla použita jako součást inzerce advokátní kanceláře v časopisu
EURO v roce 2007. Této oslavy se zjevně účastnily desítky dalších lidí, podle fotografií se jednalo
o záležitost dosti formální a žalobce neuvádí (a soud nevidí) důvod, proč by tato v podstatě
ojedinělá společenská akce měla ze vztahu předsedy žalovaného a zástupců Ústeckého kraje činit
nadstandardní záležitost, tj. posouvat jej za běžnou známost, resp. za vztah charakterizovaný
„tykáním“. Už vůbec pak není zřejmé a žalobce k tomu neuvádí žádná tvrzení a důkazní
prostředky, jakou mohla mít účast předsedy žalovaného vliv na jeho konkrétní postup
a rozhodování v žalobcově věci. Úvahy žalobce zůstávají v rovině spekulace, a tu nelze považovat
za důvodnou pochybnost o nepodjatosti ve smyslu §14 odst. 1 správního řádu.
[48] Obdobně výroky předsedy žalovaného pro média nezavdávají důvod pro vznik
pochybností o podjatosti předsedy žalovaného. Žalobce patrně dovozuje, že předseda žalovaného
se vyjádřil v médiích nepřípustným způsobem, a to proto, že má nadstandardní vztahy se zástupci
Ústeckého kraje. Tato úvahová linka je ovšem opět spekulací žalobce a nemá podklad
v předložených důkazech. Již výše bylo podrobně uvedeno, že vyjádření předsedy plně vycházela
z výhrad, praxe a právních předpisů. Neexistuje tu tedy žádná obsahová spojitost mezi mediálním
vyjádřením předsedy žalovaného a jeho vztahem se zástupci Ústeckého kraje.
[49] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že pojednány samostatně ani ve svém souhrnu
skutečnosti předložené žalobcem neprokazují, že by měl předseda žalovaného s ohledem na svůj
poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení,
pro nějž bylo lze pochybovat o jeho nepodjatosti. Ve věci nedošlo k vadě řízení; námitka
je nedůvodná.
III.D. Věcná nepříslušnost žalovaného
III.D.1. Žalobce jako soutěžitel
[50] Žalobce uvádí, že podle krajského soudu existují k charakteristice soutěžitele dva možné
výklady. Prvý z nich spatřuje hospodářskou soutěž jen tam, kde vedle sebe reálně existují nejméně
dva subjekty s protichůdnými zájmy, jež jsou způsobilé se dostat do reálného střetu; podle
druhého dopadají soutěžní pravidla i na situaci, v níž více takových subjektů neexistuje, avšak
pokud bude příslušný subjekt jednat v souladu se soutěžními pravidly, vznikne faktická
konkurence. Soud se přitom podle žalobce bez jakéhokoli zdůvodnění přiklonil k druhému
výkladu, a porušil tak zásadu in dubio pro reo. Žalobce je přesvědčen, že v oblasti závazků veřejné
služby neexistují soutěžitelé a hospodářská soutěž; ostatně soutěžení více dopravců o cestující
by vedlo k dramaticky vyšším nárokům na veřejné rozpočty při financování dopravní obslužnosti.
Soud sám konstatuje, že vyložil pojem komunitárního práva undertaking značně extenzivně,
a ve vztahu k příslušnosti správního úřadu tedy v neprospěch pachatele; extenzivní výklad
v trestním řízení (soudním i správním) však není možný.
[51] Podle žalovaného jsou pojem komunitárního práva undertaking a pojem národního
soutěžního práva soutěžitel po obsahové stránce shodné; legální definice pojmu soutěžitel
má ostatně svůj původ v soutěžní komunitární judikatuře. Extenzivní chápání pojmu
je dlouhodobě ustáleno jak v komunitární, tak v národní judikatuře (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 10. 2007, č. j. 5 As 61/2005 - 183), a v souladu s touto judikaturou
vyložil pojem i krajský soud.
[52] Krajský soud uvedl, že soutěžitelem je každá jednotka vykonávající hospodářskou
činnost, i když funguje pod dohledem veřejné moci. Ačkoli žalobce nemá přímého konkurenta,
je tu přítomen zájmový střet mezi soutěžiteli ve vzájemném vertikálním vztahu, případně mezi
soutěžitelem působícím na trhu a soutěžitelem potenciálně způsobilým vstoupit na trh.
Soutěžitelem bez přímých konkurentů je i monopolista; přitom nelze připustit, aby monopolisté
byli vyňati z působnosti práva hospodářské soutěže jen proto, že jim nikdo přímo nekonkuruje.
Žalobce, jehož působení na trhu mělo charakter administrativního monopolu, tak soutěžil
o spotřebitele (cestující) i o odběratele služeb (Ústecký kraj) se všemi v úvahu přicházejícími
dopravci, kteří poskytovali či byli způsobilí poskytovat tytéž služby jako žalobce.
[53] Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud svůj závěr o žalobci coby soutěžiteli
řádně odůvodnil především na s. 17 – 18 napadeného rozsudku; to ostatně zjevně plyne i z právě
uvedeného stručného shrnutí argumentace krajského soudu. Nelze hovořit o tom,
že by se krajský soud bezdůvodně přiklonil k jednomu (rozšiřujícímu) výkladu pojmu soutěžitel.
Krajský soud správně vyšel z eurokonformního výkladu řečeného pojmu, a to prostřednictvím
judikatury Soudního dvora Evropské unie k pojmu „undertaking“, užívanému v čl. 81, 82 a 86
Smlouvy o založení Evropského společenství (SES, nyní čl. 101, 102 a 106 Smlouvy o fungování
Evropské unie, SFEU). Tento přístup je plně v souladu se záměrem zákonodárce (viz důvodovou
zprávu k návrhu zákona o ochraně hospodářské soutěže, tisk č. 704/0, Poslanecká sněmovna,
III. volební období, digitální repozitář, www.psp.cz, která hovoří o plné slučitelnosti návrhu
zákona s články 81, 82 a 86 SES) a je konstantně aplikován správními soudy (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2007, č. j. 5 As 61/2005 – 183, publikovaný
pod č. 1776/2009 Sb. NSS).
[54] Pojem soutěžitele tedy zahrnuje každý subjekt účastnící se hospodářské aktivity,
bez ohledu na právní status subjektu a způsob, kterým je financován (rozsudek Soudního dvora
ze dne 23. 4. 1991 ve věci C-41/90 Höfner, ECR I -1979, bod 21). Tomuto pojetí žalobce
nepochybně vyhovuje, neboť poskytování přepravních služeb lze stěží označit jinak než jako
hospodářskou aktivitu. Pokud žalobce tvrdí, že v daném případě neexistují další (konkurenční)
soutěžitelé, byla tato námitka vyvrácena krajským soudem hned dvěma argumenty, s nimiž
se zdejší soud ztotožňuje. Za prvé při posuzování zneužití dominantního postavení není
z povahy věci třeba dovozovat existenci soutěžního vztahu dvou a více soutěžitelů
na relevantním trhu: takové pojetí by totiž bránilo postihnout zneužití absolutního dominantního
postavení (monopolního postavení). Bylo by nesmyslné, aby soutěžní právo ponechávalo stranou
právě případy, kdy subjekt není podroben standardním tržním regulačním mechanismům: jednání
monopolisty by tak zůstalo bez jakékoli kontroly zvenčí. Je lhostejné, zda máme co do činění
s monopolem přirozeně vzniklým, nebo s monopolem administrativního charakteru, neboť
podstata monopolu je vždy stejná: monopolista má „zajištěn“ odbyt svých služeb i plnění
za ně a nemusí se obávat, že jeho ekonomické postavení se podstatně zhorší v důsledku
hospodářské činnosti jiných subjektů. Dovozuje-li žalobce, že v důsledku administrativního
monopolu (licencí) neexistují v daném případě konkurenční soutěžitelé, a tudíž ani žalobce není
soutěžitelem, pak jedno z druhého nevyplývá. Za druhé o hospodářské soutěži lze uvažovat
i ve vztahu návazném, či se soutěžiteli na trh potenciálně způsobilými vstoupit. Žalobce
tak soutěžil o cestující i o odběratele (Ústecký kraj) se všemi potenciálními v úvahu přicházejícími
dopravci poskytujícími či způsobilými poskytovat tytéž služby jako žalobce.
[55] Žalobce je tedy soutěžitelem, ačkoli na většině licencovaných linek nemá přímého
konkurenta. Použití eurokonformního výkladu krajským soudem bylo na místě – o žádný
žalobcem tvrzený „výklad na hranici analogie“ (analogie s čím?) nejde. Námitka porušení zásady
in dubio pro reo je žalobcem uváděna zcela nepřiléhavě (týká se totiž otázky, zda subjekt je či není
vinen určitým konkrétním jednáním, nikoli zda obecně vzato podléhá působnosti toho či onoho
zákona). Námitka je nedůvodná.
III.D.2. Existence soutěžního prostředí
[56] I tento pojem vyložil soud podle žalobce nepřípustně extenzivním způsobem. Soutěžní
prostředí neexistuje tam, kde zákon stanoví překážku pro vstup jiného soutěžitele na trh (§12
zákona o silniční dopravě), a kde je tedy z principu vyloučena hospodářská soutěž. Licence
udělovaná dopravci brání tomu, aby během její platnosti došlo ke změně dopravce z jiných
než zákonných důvodů a aby do systému závazků veřejné služby vstupovali noví dopravci.
Dopravci, který plní závazek veřejné služby, náleží úhrada prokazatelné ztráty včetně
nepředvídatelných nákladů; smluvit si cenu služeb není možné.
[57] Žalovaný odkázal na své výklady o navazujících soutěžních prostředích a soutěžitelích
ve vertikálním vztahu. Soutěžní principy se krom toho i v souvislosti se závazkem veřejné služby
uplatňují při výběru dopravce v koncesních řízeních. Tato soutěž „o trh“ do jisté míry substituuje
soutěž „na trhu“, která by tu probíhala, kdyby nebylo veřejnoprávní regulace veřejné linkové
dopravy.
[58] Odpověď na tuto námitku je v podstatě obsažena v předchozí (úzce související) části
III.D.1.: ze samotné povahy institutu zneužití dominantního postavení vyplývá, že pro jeho
prokázání není třeba dovozovat existenci soutěžního vztahu mezi více soutěžiteli na jednom
relevantním trhu. Bez ohledu na tuto skutečnost však nelze úspěšně tvrdit, že soutěž neexistuje
tam, kde je dán zákonný (administrativní) monopol (§12 zákona o silniční dopravě). Žalobce
je totiž účasten hospodářské soutěže ve vertikální rovině – vůči spotřebitelům a vůči svému
odběrateli (Ústeckému kraji). Vůči nim také může bezpochyby uplatnit sílu vyplývající z jeho
administrativně daného postavení. Sama existence právní regulace administrativního monopolu
včetně jeho ekonomických podmínek nemá vliv na existenci takto vymezené hospodářské
soutěže. Tyto podmínky se však mohou promítnout do posuzování zneužití dominantního
postavení, jakož i do řešení otázky dopadu zákona o ochraně hospodářské soutěže na subjekt
poskytující služby obecného hospodářského významu. Naznačenými okruhy se soud zabývá níže;
na existenci soutěžního prostředí však právní regulace administrativního monopolu nemá vliv.
Námitka je proto nedůvodná.
III.D.3. Dopad zákona o ochraně hospodářské soutěže na poskytovatele služeb obecného hospodářského významu
[59] Žalobce je přesvědčen, že není soutěžitelem; i kdyby však soutěžitelem byl, úplná aplikace
soutěžních pravidel by mu v daném prostředí, kde neexistuje hospodářská soutěž, znemožnila
činnost. Žalobce nesouhlasí s výkladem, podle nějž se stal provozovatelem autobusové dopravy
komerčního charakteru v okamžiku, kdy uplynula výpovědní lhůta z výpovědi smlouvy o závazku
veřejné služby: provozování dopravy totiž i po uplynutí výpovědní lhůty naplňuje všechny znaky
stanovené pro závazky veřejné služby článkem 2 nařízení č. 1191/69. Sám Ústecký kraj ostatně
i ve výpovědi smlouvy upozornil žalobce na to, že i nadále je povinen plnit závazek provozu.
Žalobce nadále tvrdí, že provozuje síť veřejné linkové dopravy v režimu závazku veřejné služby
podle čl. 2 nařízení č. 1191/69, a že tedy neposkytuje dopravní služby na základě smlouvy
na veřejné služby podle čl. 14 nařízení č. 1191/69. Ohledně platnosti zmiňované výpovědi
v současnosti probíhá před ministerstvem vnitra sporné řízení; ve vztahu k řízení před žalovaným
má toto řízení povahu řízení o předběžné otázce, o níž dosud nebylo rozhodnuto (stejnou
povahu mají i probíhající trestní řízení).
[60] Soud nevyvrátil žalobcův názor, podle nějž je veřejnoprávní vztah ve formě závazku
veřejné služby založen již udělenými licencemi a povinnostmi plynoucími ze zákona. Smlouva
o závazku veřejné služby má naproti tomu pouze doprovodný charakter a případný zánik
smluvního vztahu neznamená ukončení veřejnoprávního vztahu ve formě závazku veřejné
služby. Z §19a odst. 1 zákona o silniční dopravě plyne, že doprava ve veřejném zájmu
je definována svými obsahovými znaky (kam se dopravuje a s jakým cílem), nikoli tím,
zda ji dopravce provozuje právě na základě smlouvy podle §19 zákona.
[61] Žalobce se domnívá, že soud nepřípustně zúžil výklad §1 odst. 3 zákona o ochraně
hospodářské soutěže. Podle žalobce je působnost tohoto zákona vyloučena i v případě,
že byť i jen jediné jeho ustanovení [zde například §11 odst. 1 písm. e) a f) zákona] znemožní
poskytování služby obecného hospodářského významu (zde zajištění dopravní obslužnosti).
[62] Žalovaný zdůraznil, že žalobcem citovaná ustanovení §11 odst. 1 písm. e) a f) zákona
o ochraně hospodářské soutěže vůbec nedopadají na poskytování služeb veřejné linkové
autobusové dopravy, a nebrání mu tedy v provozování těchto služeb. Tato argumentace je krom
toho nepřípustná ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s.
[63] Krajský soud uvedl, že §1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže nezakládá
úplné vynětí soutěžitelů poskytujících služby obecného hospodářského významu z osobní
působnosti soutěžních pravidel, nýbrž toliko vynětí v míře nezbytné. Pro vynětí z působnosti
zákona o ochraně hospodářské soutěže je pak zapotřebí kumulativní splnění dvou podmínek:
zaprvé, že se jedná o soutěžitele poskytujícího služby obecného hospodářského významu,
zadruhé, že úplná aplikace soutěžních pravidel by takovému soutěžiteli zcela znemožnila činnost,
v níž služba obecného hospodářského významu spočívá a jejíž plnění mu bylo uloženo. Krajský
soud tyto podmínky blíže rozebral s odkazem na judikaturu Soudního dvora Evropské unie
a dospěl k závěru, že žalobce v rozhodné době nesplňoval ani jednu z nich. Poskytování služeb
obecného hospodářského významu ve veřejné autobusové dopravě je spojeno s trváním právního
vztahu založeného smlouvou o závazku veřejné služby. Pokud Ústecký kraj tuto smlouvu
vypověděl, pak se žalobce stal provozovatelem autobusové dopravy komerčního charakteru.
Klíčové je však posouzení druhé podmínky: i kdyby žalobce poskytoval služby obecného
hospodářského významu, nemohlo oznámení o přerušení dopravy ve větším předstihu jakkoliv
ohrozit nebo znemožnit poskytování těchto služeb.
[64] Nejvyšší správní soud se s názorem krajského soudu ztotožňuje; dále uvedené budiž tedy
vnímáno jako doplnění či korekce závěrů vyslovených v napadeném rozsudku. Krajský soud řadu
námitek žalobce v této části odmítl jako nerelevantní. S tímto závěrem zdejší soud souhlasí,
nicméně z hlediska přesvědčivosti provedeného přezkumu považuje za vhodné na příslušné
námitky znovu prezentované v kasační stížnosti odpovědět a vyvrátit žalobcovu mylnou
argumentaci.
[65] Podle §1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže se na soutěžitele, kteří
na základě zvláštního zákona nebo na základě rozhodnutí vydaného podle zvláštního zákona
poskytují služby obecného hospodářského významu, tento zákon vztahuje, jen pokud jeho
uplatnění neznemožní poskytování těchto služeb. Judikatura Nejvyššího správního soudu
v souvislosti s tímto ustanovením poukazuje na článek 86 odst. 2 Smlouvy o založení
Evropského společenství (SES, nyní článek 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie,
SFEU). Podle něj podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, nebo
ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům hospodářské soutěže, pokud
uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly
svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem
Společenství.
[66] Omezení osobního rozsahu soutěžních pravidel podle §1 odst. 3 zákona o ochraně
hospodářské soutěže je proto nutné interpretovat ve smyslu judikatury Soudního dvora Evropské
unie k článku 86 odst. 2 SES (106 odst. 2 SFEU, viz rozsudek ze dne 30. 1. 2007,
č. j. 7 As 50/2006 – 262). Ve věci Corsica Ferries byl vysloven názor, že právo Unie přesně nevymezuje
pojem služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 86 odst. 2, naopak členské státy mají širokou posuzovací
pravomoc při definování toho, co považují za služby obecného hospodářského zájmu (rozsudek Tribunálu
ze dne 11. září 2012 ve věci T-565/08 Corsica Ferries, dosud nepublikováno, bod 56). Okolnosti,
za nichž jsou poskytovány služby obecného hospodářského významu, obecně vymezila
rozhodnutí Soudního dvora zmiňovaná krajským soudem (rozsudek ze dne 19. května 1993
ve věci C-320/91 Corbeau, Recueil s. I-02533, rozsudek ze dne 27. dubna 1994 ve věci C-393/92
Almelo, Recueil s. I-01477). Tyto okolnosti shrnul a doplnil generální advokát Ruiz-Jarabo
Colomer ve svém stanovisku ze dne 20. října 2009 k věci C-265/08 Federutility, Sb. rozh.
s. I-03377, body 54 a 55, tak, že takové služby musí být poskytovány nepřetržitě (kontinuita),
ve prospěch všech uživatelů a na celém relevantním území (universalita), za jednotné ceny a ve srovnatelné kvalitě
bez ohledu na konkrétní situace a na stupeň hospodářské výnosnosti jednotlivých operací (rovnost), transparentně
a musí jít o služby hospodářsky dostupné. Generální advokát Jacobs k tomu dodává, že důvodem
pro svěření takových úkolů podnikům je často skutečnost, že dané služby je nutné poskytovat, neboť na jejich
vykonávání existuje veřejný zájem, avšak pokud by poskytování takovýchto služeb bylo přenecháno privátnímu
sektoru, tyto služby by pak zřejmě vykonávány nebyly zpravidla z ekonomických důvodů. Potenciální mezera
v poskytování služeb se může často objevit proto, že vykonávání určitých úkolů, jako je poskytování služeb
do vzdálených regionů, není ziskové (stanovisko k věci C-203/96 Dusseldorp, Recueil s. I-04075,
bod 105).
[67] Ve vztahu k projednávanému případu lze dále poukázat na závěr Soudního dvora,
že se jedná o výjimku z pravidel smlouvy, a proto musí být podniky, které by z ní mohly čerpat výhodu,
definovány velmi úzce. Soukromé podniky sice mohou spadat pod toto ustanovení, ale musí být pověřeny
poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu aktem orgánu veřejné moci (rozsudek Soudního dvora
ze dne 27. března 1974 ve věci 127/73 BRT – II, 127/73, Recueil, s. 313, body 19 a 20,
tak i navazující judikatura, např. rozsudek ze dne 11. dubna 1989 ve věci 66/86 Saeed Flugreisen,
Recueil, s. 803, bod 55, nebo nedávný rozsudek ze dne 1. července 2008 ve věci C-49/07
MOTOE, Sb. rozh. s. I-04863, bod 45). Ve věci Air Inter pak Soudní dvůr zdůraznil, že omezení
soutěžního práva musí být pro poskytování těchto služeb nezbytné a tomuto účelu úměrné,
přičemž posouzení, zda jsou tyto podmínky splněny, musí být velmi přísné: nepostačuje, aby toto
poskytování bylo jen omezeno nebo ztíženo. Je na žadateli, který se aplikace tohoto ustanovení dovolává,
aby prokázal znemožnění poskytování těchto služeb (rozsudek Tribunálu ze dne 19. června 1997 ve věci
T-260/94 Air Inter, Recueil, s. II-997, bod 141, shodně již rozsudek ze dne 30. dubna 1974
ve věci 155/73 Sacchi, Recueil, s. 409, bod 15).
[68] Strany sporu nezpochybňují, že i v oblasti veřejné autobusové linkové dopravy mohou
být poskytovány služby obecného hospodářského významu (či „zájmu“, což je obsahově totožný
pojem používaný v evropských předpisech). Rovněž není sporné, že poskytování těchto služeb
je blíže regulováno jednak nařízením č. 1191/69, jednak silničním zákonem. Za služby obecného
hospodářského významu lze tak v této oblasti považovat tzv. veřejnou službu (slovy silničního
zákona „závazek veřejné služby“) spočívající v zajištění dopravní obslužnosti územního obvodu
kraje, a to zejména tzv. základní dopravní obslužnosti, jak je definována v §19a odst. 1 silničního
zákona (zajištění přiměřené dopravy po všechny dny v týdnu z důvodu veřejného zájmu,
především do škol, do úřadů, k soudům, do zdravotnických zařízení poskytujících základní
zdravotní péči a do zaměstnání, včetně dopravy zpět, přispívající k trvale únosnému rozvoji
tohoto územního obvodu). Spornou však zůstává otázka, zda žalobce v rozhodné době takové
služby poskytoval a zda by mu aplikace soutěžních pravidel v projednávaném případě znemožnila
poskytování takových služeb. (O tom, že žalobce je soutěžitelem, už bylo pojednáno výše).
[69] Zásadním pro určení žalobce jako poskytovatele služby obecného hospodářského
významu je totiž nalezení veřejnoprávního aktu (aktu orgánu veřejné moci), který jej takovou
službou pověřil. Jak plyne z výše uvedené judikatury Soudního dvora, bez takového aktu nelze
u soukromého podniku o poskytování služeb obecného hospodářského významu hovořit.
Obdobně konstruuje tento požadavek i §1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže, když
vyžaduje, aby předmětné služby byly poskytovány na základě zvláštního zákona nebo na základě
rozhodnutí vydaného podle zvláštního zákona. Jelikož judikatura Soudního dvora vykládá pojem
„akt orgánu veřejné moci“ dosti široce, je třeba ekvivalentní český pojem „rozhodnutí“ vykládat
nejen jako individuální správní akt, ale je třeba pod něj zahrnout i jiné veřejnoprávní akty, z nichž
vyplývá pověření pro příslušného soutěžitele poskytovat služby obecného hospodářského zájmu.
[70] Žalobce se domnívá, že tímto aktem je udělená licence k provozování linkové osobní
dopravy. Touto otázkou se Nejvyšší správní soud již zabýval v jiné věci žalobce a v rozsudku
ze dne 31. 3. 2010, č. j. 8 As 13/2009 – 157, dospěl k závěru, že žalobcův názor je mylný.
Rozhodující první senát přitom nevidí důvod, proč by se měl od tohoto závěru odchýlit.
[71] Silniční zákon vymezuje řízení o předmětné licenci v §10 až 16, a to včetně obsahových
náležitostí žádosti a licence samotné. Žádost o licenci představuje svobodné rozhodnutí žadatele
o licenci, který s vědomím podnikatelského rizika chce za podmínek stanovených v licenci
provozovat linku osobní dopravy. Licence je pak zákonem koncipována jako povolení, na jehož
základě vzniká dopravci právo a povinnost provozovat linkovou osobní dopravu za podmínek
specifikovaných v licenci. To ovšem neznamená, že by vlastníku licence automaticky vznikl
závazek veřejné služby. Silniční zákon závazek veřejné služby upravuje zcela nezávisle na licenci,
přičemž jeho vznik výslovně spojuje s písemnou smlouvou, kterou uzavírá kraj s dopravcem
za účelem zajištění dopravní obslužnosti územního obvodu kraje (§19 odst. 3). Skutečnost,
že silniční zákon odlišuje udělení licence a závazek veřejné služby, vyplývá též z §12 odst. 2
(možnost vázat udělení licence na uzavření smlouvy o závazku veřejné služby) a z §19 odst. 2
(uzavře-li kraj písemnou smlouvu o závazku veřejné služby s dopravcem, který nemá licenci,
zahájí dopravní úřad řízení o udělení licence bez návrhu dopravce). Se samotným udělením
licence tak není spojen vznik závazku veřejné služby a právo držitele licence na úhradu
prokazatelné ztráty. Tím méně lze uvažovat o tom, že by udělením licence byl její vlastník
současně pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského významu. Za onen akt orgánu
veřejné moci, resp. rozhodnutí, jež pověřuje soutěžitele poskytováním oněch služeb, je proto
třeba mít právě písemnou smlouvu o závazku veřejné služby. Teprve v ní je vymezeno, jakých
licencí, případně linek a spojů, se týká závazek veřejné služby, a v jakém rozsahu a jakou úhradu
prokazatelné ztráty hodlá kraj dopravci za jeho služby poskytnout. Z toho též vyplývá, že závazek
veřejné služby trvá pouze po dobu platnosti písemné smlouvy: po jejím ukončení pak nelze
uvažovat o tom, že by dopravce poskytoval služby obecného hospodářského významu.
[72] Žalobce dále tvrdí, že provozuje síť veřejné linkové dopravy v režimu závazku veřejné
služby podle čl. 2 nařízení č. 1191/69. Názor žalobce je však mylný a vychází z nedostatečného
sladění terminologie mezi nařízením č. 1191/69 a silničním zákonem. Nařízení č. 1191/69,
jak už z jeho názvu vyplývá, reguluje pouze výseč vztahů vznikajících v dopravě, a to konkrétně
vztahy vyplývající z tzv. veřejné služby. Nelze mít přitom pochybnosti o tom, že dopravní
obslužnost určitého území není zajišťována výlučně prostřednictvím veřejné služby,
ale i dopravci poskytujícími dopravní služby mimo veřejnou službu (na čistě komerční bázi,
jak vyplývá z čl. 14 odst. 4 nařízení č. 1191/69). Citované nařízení rozeznává dva nástroje, jimiž
je veřejná služba v dopravě zajišťována. Zaprvé jde o „smlouvu na veřejné služby“, jako
dvoustranný úkon mezi orgánem členského státu a příslušným dopravním podnikem (čl. 1 odst. 4
a čl. 14). Zadruhé se jedná o „závazek veřejné služby“, který je dopravnímu podniku uložen
rozhodnutím orgánu členského státu (čl. 1 odst. 5 a oddíl II až IV). Tyto nástroje přitom nelze
směšovat (srov. rozsudek Tribunálu ze dne 16. března 2004 ve věci T-157/04 Danske, Recueil,
s. II-00917).
[73] Silniční zákon v rozhodném znění reguloval zjevně širší oblast vztahů než nařízení
č. 1191/69, avšak v §19 – 19c se výslovně zabýval otázkou veřejné služby v dopravě (v současné
době je celá tato problematika ze silničního zákona vyňata a zpracována v samostatném zákoně
č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů). Silniční
zákon přitom upravoval pouze jeden nástroj zajištění veřejné služby v dopravě, a to „smlouvu
o závazku veřejné služby“ jako dvoustranný právní úkon mezi dopravcem a krajem. Ačkoliv
název této smlouvy nasvědčuje smísení obou nástrojů uvedených v nařízení č. 1191/69, obsahově
jí bezpochyby odpovídá pouze „smlouva na veřejné služby“. Nástroj spočívající v jednostranném
uložení závazku veřejné služby rozhodnutím dopravního nebo jiného úřadu tedy silniční zákon
v rozhodné době neobsahoval. K jednostrannému uložení závazku veřejné služby tak mohlo dojít
pouze na základě nařízení č. 1191/69, a to autoritativním rozhodnutím orgánu členského státu.
Za toto rozhodnutí přitom nelze považovat udělení licence, a to kvůli výše uvedené nezávislosti
licence na poskytování veřejných služeb. Kromě toho ze silničního zákona vyplývá, že nelze
mít uzavřenu a plnit „smlouvu o závazku veřejné služby“ a současně nedisponovat příslušnou
licencí: pokud by však licence byla rozhodnutím ukládajícím závazek veřejné služby, docházelo
by k nepřípustné kumulaci obou nástrojů zajišťování veřejné služby v dopravě. Uzavírání
„smlouvy o závazku veřejní služby“ by se navíc jevilo jako zcela nadbytečné (byl-li již uložen
závazek veřejné služby licencí).
[74] Lze tedy uzavřít, že dopravce může poskytovat veřejné služby v dopravě buď na základě
„smlouvy na veřejné služby“, jíž v českých podmínkách odpovídá veřejnoprávní „smlouva
o závazku veřejné služby“, nebo na základě autoritativního rozhodnutí o uložení závazku veřejné
služby. Tyto veřejnoprávní akty je pak třeba považovat za akty, jimiž je příslušný dopravce
pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského významu ve smyslu §1 odst. 3 zákona
o ochraně hospodářské soutěže. K vynětí dopravce ze soutěžních pravidel nemůže vést samotné
udělení licence k provozování linkové osobní dopravy, ani sama skutečnost, že dopravce působí
na linkách zařazených do základní dopravní obslužnosti kraje, neboť tu chybí ono veřejnoprávní
pověření poskytováním služeb obecného hospodářského významu. Ze stejného důvodu
je nerozhodná i skutečnost, že žalobce naplňuje znaky stanovené pro závazky veřejné služby
v čl. 2 nařízení č. 1191/69. Opačný závěr by vedl k neudržitelné situaci, kdy by pouhé udělení
licence či působení na linkách zařazených do základní dopravní obslužnosti kraje nebo
i jen naplnění obecných znaků závazků veřejné služby uvedených v nařízení č. 1191/69 vedlo
k povinnosti kraje hradit takovému dopravci prokazatelnou ztrátu. Kraj by vůbec nemohl ovlivnit
kdo a za jakých podmínek (za jakou cenu) bude veřejné služby v dopravě poskytovat. Z hlediska
zákona o ochraně hospodářské soutěže by pak takový závěr vedl k automatickému vynětí všech
takových dopravců z působnosti zákona, byť by poskytovali své služby čistě komerčně a panoval
by mezi nimi ostrý konkurenční boj. Takový záměr český ani unijní zákonodárce zjevně neměl,
a proto je třeba tuto argumentaci odmítnout a trvat na podmínce veřejnoprávního pověření
k poskytování služeb obecného hospodářského významu.
[75] Žalobce měl s Ústeckým krajem uzavřenou veřejnoprávní smlouvu o závazku veřejné
služby, kterou kraj v lednu 2006 vypověděl. V souladu s příslušným ustanovením smluvní vztah
skončil uplynutím výpovědní doby, přičemž mezi stranami je sporné, zda se tak stalo na konci
dubna či května 2006. Tento spor však není pro posouzení věci podstatný, neboť v době,
kdy se žalobce měl dopustit protisoutěžního chování, tj. na přelomu července a srpna 2006,
neměl uzavřenu žádnou smlouvu o závazku veřejné služby a současně mu závazek veřejné služby
nebyl uložen ani rozhodnutím. V takovém případě žalobce poskytoval přepravní služby mimo
systém veřejné služby (na komerční bázi), a nebyl tudíž poskytovatelem služby obecného
hospodářského významu. K takové pozici mu chybělo veřejnoprávní pověření: z toho důvodu
nelze uvažovat o jeho vynětí ze soutěžních pravidel podle §1 odst. 3 zákona o ochraně
hospodářské soutěže. Upozornil-li Ústecký kraj žalobce ve výpovědi smlouvy na to, že je nadále
povinen plnit závazky provozu, šlo pouze o poukaz na zákonnou povinnost vyplývající žalobci
z udělených licencí, nikoliv o konstatování existence veřejné služby žalobce, resp. pověření
k poskytování služby obecného hospodářského významu.
[76] Žalobce se dovolává toho, že ohledně platnosti zmiňované výpovědi veřejnoprávní
smlouvy v současnosti probíhá před Ministerstvem vnitra sporné řízení; ve vztahu k řízení před
žalovaným má toto řízení povahu řízení o předběžné otázce, o níž dosud nebylo rozhodnuto.
Nejvyššímu správnímu soudu je z úřední činnosti známo, že Ministerstvo vnitra návrh žalobce
na určení neplatnosti výpovědi zamítlo. Žalobce nebyl úspěšný ani se správní žalobou proti
tomuto rozhodnutí (viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 12. 2012,
č. j. 7 Ca 292/2009 – 477). Již z tohoto důvodu nelze uvažovat o tom, že by vyřešení této otázky
mohlo mít vliv na napadené správní rozhodnutí žalovaného. Podstatné však je – a to bylo
hlavním argumentem krajského soudu – že i kdyby žalobce byl poskytovatelem služeb obecného
hospodářského významu (ať už materiálně nebo v důsledku neplatnosti výpovědi veřejnoprávní
smlouvy), nesplňoval by druhou podmínku pro vynětí z dosahu soutěžních pravidel (k tomu
viz dále). Ostatně z tohoto důvodu se krajský soud nezabýval blíže názorem žalobce, že závazek
veřejné služby existuje již na základě udělených licencí, neboť to pro posouzení věci nebylo
určující (srov. zejména závěry krajského soudu na s. 18 a 22 napadeného rozsudku). Na tomto
závěru krajského soudu neshledává zdejší soud nic nepřezkoumatelného ani nezákonného; výše
jsou pak uvedeny důvody, proč je názor žalobce týkající se licencí a závazku veřejné služby mylný.
[77] Namítá-li žalobce obecně, že pro řízení byly významné výsledky prošetření trestních
oznámení podaných v této věci a že v jejich rámci byla vyvrácena řada skutkových zjištění
žalovaného, pak soud též obecně konstatuje, že takový význam v oblasti vynětí žalobce
z působnosti zákona o ochraně hospodářské soutěže neshledává a považuje za správné,
že k těmto skutečnostem krajský soud nepřihlédl. Blíže je o této otázce pojednáno v části III.E.2.
[78] Žalobce k druhé podmínce vynětí z působnosti soutěžních pravidel tvrdí, že soud
nepřípustně zúžil výklad §1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Podle žalobce
je působnost tohoto zákona vyloučena i v případě, že byť i jen jediné jeho ustanovení
[zde například §11 odst. 1 písm. e) a f) zákona] znemožní poskytování služby obecného
hospodářského významu (zde zajištění dopravní obslužnosti). Žalobce tak fakticky vychází
z postulátu všechno nebo nic: tedy buď je veškeré jednání soutěžitele vyňato ze všech pravidel
soutěže artikulovaných v zákoně o ochraně hospodářské soutěže, anebo veškeré jednání
soutěžitele podléhá všem pravidlům. Tento názor je ovšem neudržitelný. Z rozhodnutí Soudního
dvora ve věci Air Inter jednoznačně plyne, že omezení soutěžního práva musí být nezbytné
a přiměřené (ze stejných požadavků vyšel i krajský soud, srov. s. 19 napadeného rozsudku),
přičemž posouzení, zda jsou tyto podmínky splněny, musí být velmi přísné. Vynětí soutěžitele
podle §1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže tedy přichází v úvahu pouze tam,
kdy jeho určité jednání by bylo kvalifikováno jako porušení soutěžních pravidel, avšak bez tohoto
jednání by došlo ke znemožnění poskytování služeb obecného hospodářského významu, jímž
byl soutěžitel pověřen. Vynětí ze zákona je omezeno pouze na jednání spojené s poskytováním
služeb obecného hospodářského významu a současně je toto vynětí omezeno jen na ta pravidla
hospodářské soutěže, která by předmětnému jednání (a tudíž i poskytování služeb obecného
hospodářského významu) bránila.
[79] Krajský soud proto zcela správně posuzoval otázku, zda by aplikace zákazu zneužívat
dominantní postavení podle §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže na vytýkané
jednání (oznámení úmyslu přerušit provoz pět dní před jeho uskutečněním) žalobci znemožnilo
poskytovat služby obecného hospodářského významu. Dospěl přitom k akceptovatelnému
závěru, že tomu tak není: jednak žalobce sám svým jednáním poskytování těchto služeb (byly-li
by považovány za služby obecného hospodářského významu) přerušil, jednak by poskytování
těchto služeb nijak neovlivnila skutečnost, kdyby žalobce svůj úmysl oznámil s dostatečným
předstihem. Pokud by se tedy žalobce choval v souladu s požadavky §11 odst. 1 zákona
o ochraně hospodářské soutěže, nedošlo by tím ke znemožnění poskytování služeb obecného
hospodářského významu (pokud by ovšem žalobce takové služby poskytoval). Jelikož žalobce
neprokázal opak, ustanovení §1 odst. 3 citovaného zákona na jeho jednání nedopadá.
[80] Tento závěr nemohou zvrátit odkazy žalobce na ustanovení §11 odst. 1 písm. e) a f),
která obsahují typové skutkové podstaty zneužití dominantního postavení. Tato jednání nebyla
žalobci kladena za vinu, a na posouzení věci nemají tudíž žádný dopad. I v případě, že by tyto
skutkové podstaty nebylo lze na žalobce vztáhnout, neboť by jejich aplikace znemožnila žalobci
poskytování služeb obecného hospodářského významu, neznamená to, že by byl žalobce
kompletně vyňat z působnosti §11 nebo z celého zákona o ochraně hospodářské soutěže.
Přístup prezentovaný žalobcem by vedl k absurdním závěrům. Nemožnost aplikace určitého
ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže (např. určité skutkové podstaty zneužití
dominantního postavení) na soutěžitele z důvodu znemožnění poskytování služeb obecného
hospodářského významu by podle žalobce vedla k vynětí všech jednání soutěžitele z dosahu
zákona. Ten by se pak ovšem mohl dopouštět beztrestně jakýchkoliv jiných zákonem
nedovolených jednání, aniž by byl za to postižitelný a aniž by respektování zákona v těchto
případech mělo jakýkoliv vliv na poskytování služeb obecného hospodářského významu. Takový
závěr odporuje zdravému rozumu a vůbec smyslu regulace soutěže.
[81] Na výklad a hodnocení věci pak už vůbec nemůže mít vliv otázka veřejných zakázek
a stanovisko žalovaného zaslané v roce 2004 Olomouckému kraji ohledně zadávání veřejných
zakázek v oblasti závazků veřejné služby ve veřejné linkové dopravě. Otázka, zda závazky veřejné
služby ve veřejné linkové dopravě spadají pod rozsah zákona o veřejných zakázkách, nemá
s právě řešenou materií žádné styčné body.
[82] K výkladu článku 14 nařízení č. 1191/69, který žalobce podává v závěru této námitky,
soud odkazuje na výše řečené. Názor žalobce, že české právo neumožňuje uzavírání smluv
na veřejné služby podle článku 14, a že jeho vlastní činnost je tedy naplňováním závazku veřejné
služby podle článku 2, je mylný. „Smlouva o závazku veřejné služby“, jak ji poněkud nešťastně
nazývá zákon o silniční dopravě, je smlouvou na veřejné služby (public service contract) ve smyslu
článku 14, nikoli závazkem veřejné služby (public service obligation) ve smyslu článku 2, vznikajícím
na základě jednostranného uložení povinností ze strany veřejné moci.
III.D.4. Relevantní trh a dominantní postavení
[83] Žalobce nesouhlasí s tím, že relevantním trhem je v jeho případě pouze území Ústeckého
kraje, a ostatně závěry žalovaného a soudu v tomto směru považuje za nepřezkoumatelné.
Podmínky provozování veřejné linkové autobusové dopravy v závazku veřejné služby jsou
homogenní na celém území České republiky, které je skutečným relevantním trhem. Mělo-li
by opravdu (v rozporu s usnesením zvláštního senátu pro rozhodování některých kompetenčních
sporů publikovaným pod č. 1675/2008 Sb. NSS) platit, že v České republice se namísto závazků
veřejné služby (čl. 2 nařízení) uplatňují smlouvy na veřejné služby (čl. 14 nařízení), je třeba
upozornit na čl. 48 Sdělení (správně „Oznámení“) Komise o definici relevantního trhu pro účely
práva hospodářské soutěže Společenství (97/C 372/03). Z něj plyne, že relevantním trhem
v prostředí smluv na veřejné služby podle čl. 14 nařízení by bylo celé Společenství.
[84] S tím souvisí i otázka dominantního postavení. Pokud by žalovaný vymezil relevantní
trh skutečně jako území, na němž panují homogenní podmínky – tj. území České republiky, zjistil
by, že žalobcův podíl na zajišťování dopravní obslužnosti tohoto území nedosahuje ani 10 %.
[85] Žalovaný zpochybnil žalobcův výklad zmíněného usnesení zvláštního senátu; z usnesení
podle něj neplyne, že české právo nezná institut „smlouvy na veřejné služby“ podle čl. 14 nařízení.
Ohledně vymezení relevantního trhu a dominantního postavení žalovaný odkázal
na své rozhodnutí.
[86] Krajský soud se ve svém rozsudku přiklonil k pojetí relevantního trhu v rozsahu
Ústeckého kraje, jaký zastává žalovaný; odkázal též na bod 8 Oznámení Komise č. 97/C 362/03,
podle nějž relevantní geografický trh zahrnuje oblast, v níž se dotčené podniky účastní dodávky
a poptávky výrobků nebo služeb, v níž jsou podmínky hospodářské soutěže dostatečně
stejnorodé a jež může být odlišena od sousedních geografických oblastí. Žalovaný podle
krajského soudu správně dovodil, že rozsah regionální dopravní obslužnosti stanoví samostatně
jednotlivé kraje a podmínky pro provozování autobusové dopravy v jednotlivých krajích
se mohou navzájem lišit.
[87] Podle §2 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže je relevantním trhem trh zboží,
které je z hlediska jeho charakteristiky, ceny a zamýšleného použití shodné, porovnatelné nebo
vzájemně zastupitelné, a to na území, na němž jsou soutěžní podmínky dostatečně homogenní
a zřetelně odlišitelné od sousedících území. Podle názoru Nejvyššího správního soudu žalovaný
i krajský soud správně dospěli k závěru, že v projednávaném případě je relevantním trhem
poskytování služeb regionální linkové autobusové dopravy na území Ústeckého kraje.
[88] Pokud žalobce tvrdí, že v prostředí závazků veřejné služby je hospodářská soutěž
z principu vyloučena, je jeho názor nesprávný a soud v tomto ohledu odkazuje na argumentaci
obsaženou výše v částech III.D.1. až III.D.3. Stejně tak nelze tvrdit, že podmínky provozování
veřejné linkové dopravy v závazku veřejné služby jsou homogenní na celém území České
republiky. Homogennost celostátního trhu nezakládá fakt, že každý kraj uzavírá
s dopravcem/dopravci smlouvu o závazku veřejné služby v silniční dopravě podle stejného
zákona a za stejných podmínek hrazení prokazatelné ztráty. Žalovaný i krajský soud správně
poukázali na to, že jednotlivé kraje zcela samostatně stanovují rozsah regionální dopravní
obslužnosti. Stejně tak kraje samostatně stanovují, resp. s jednotlivými dopravci smlouvají,
podrobnější podmínky jejího poskytování (např. druhy autobusů, jejich kapacitu, pohon, kvalitu
apod.). Žalobce se snaží navodit dojem, že jakákoliv kontraktace u závazků veřejné služby není
vůbec možná: v tom se ovšem mýlí. Jakkoliv jsou příslušné veřejnoprávní smlouvy poměrně
přísně regulovány (a jen o tom hovoří zvláštní senát ve výše citovaném usnesení), neznamená to,
že je zcela znemožněno obchodní vyjednávání a smlouvání mezi krajem a příslušným dopravcem.
Ostatně správní spis shromážděný žalovaným je plný obchodní korespondence mezi žalobcem
a Ústeckým krajem. Vize žalobce o homogenitě trhu v celé republice by byla přijatelná v době
existence Československé automobilové dopravy před přijetím současného silničního zákona,
kdy platila jednotná a ucelená síť autobusové dopravy v celém Československu a jednotné tarifní
podmínky. Po liberalizaci autobusové dopravy však o takové homogenitě hovořit nelze.
Kritériem pro vymezení relevantního trhu je i odlišnost velikosti tržních podílů žalobce
v sousedních oblastech (podíly žalobce v sousedních krajích přitom byly zanedbatelné, kdežto
v Ústeckém kraji dosahoval 75 %). Z tohoto pohledu nemá Nejvyšší správní soud o správnosti
vymezení relevantního trhu pochybnosti a rovněž nesdílí tvrzení žalobce, že by argumentace
krajského soudu a žalovaného v této věci byla nekonkrétní a nepřezkoumatelná.
[89] V článku 48 oznámení Komise uvádí jeden z možných důkazů, na jejichž základě usuzuje
o vymezení zeměpisného trhu. Tímto důkazem je zeměpisné schéma nákupů v uvažovaném
období. Komise k tomu uvádí, že „[z]koumání zeměpisného schématu nákupů zákazníků
v uvažovaném období poskytuje užitečné údaje o možném rozsahu zeměpisného trhu.
Nakupují-li zákazníci od společností sídlících na kterémkoli místě ve Společenství nebo v EHP
za podobných podmínek, nebo si obstarávají nákupy prostřednictvím účinných nabídkových
řízení, kdy své nabídky předkládají společnosti z kteréhokoli místa ve Společenství nebo EHP,
považuje se zpravidla celé Společenství za zeměpisný trh.“ Popisovaný důkaz schématem nákupů
žalovaný ani krajský soud nepoužili; žalobce pak v řízení před krajským soudem nikdy netvrdil,
že by relevantním trhem mělo být území celého Společenství (dnes Evropské unie); naopak
poukazoval na rozhodnutí Komise, z nichž dovozoval relevantní trh v rozsahu čtyř krajů České
republiky. Rovněž neuváděl (jak činí nyní), že uzavření veřejnoprávní smlouvy mělo
být předmětem veřejné zakázky a z toho titulu měl být geografický trh vymezen územím unie.
Žalobci přitom nic nebránilo tato svá tvrzení uplatnit již před krajským soudem: jelikož
tak neučinil, je jeho námitka nepřípustná podle §104 odst. 4 s. ř. s.
[90] Nesouhlas žalobce s vymezením jeho dominantního postavení je založen na tvrzení,
že za relevantní trh má být považováno území celé České republiky: na něm pak má žalobce podíl
menší než 10 %. Výše ovšem bylo uvedeno, že relevantní trh je třeba vymezit jako území
Ústeckého kraje, kde žalobce dosahoval tržního podílu cca 75 %. Již jen na základě tohoto faktu
je námitka žalobce nedůvodná.
III.D.5. Zneužití dominantního postavení
[91] Žalovaný označil za zneužití dominantního postavení takové jednání, které by vedlo
k okamžitému nahrazení jednajícího jiným soutěžitelem, pokud by jednající nebyl v dominantním
postavení. Žalobce však tvrdí, že byl na trhu veřejné linkové autobusové dopravy nahrazen
i přesto, že údajně zastával dominantní postavení. Nahrazení žalobce společností ČSAD Česká
Lípa a. s. by přitom bylo možné již k 24. 6. 2006, pokud by krajský úřad včas vydal licence, anebo
k 1. 8. 2006, pokud by krajský úřad záměrně neoddaloval vystavení objednávek a udělení licencí.
Žalobce přitom nechoval zištné úmysly, nýbrž jednal v krajní nouzi.
[92] Žalovaný a soud se dovolávají nutnosti chránit spotřebitele, přehlížejí však, že právě
v důsledku jednání kraje a krajského úřadu byla promarněna možnost zabránit jak omezení
provozu dopravní sítě, tak újmě spotřebitelů. Kraj setrval v naprosté nečinnosti od 27. 6. 2006
(kdy bylo oznámeno plánované přerušení dopravy) do 31. 7. 2006; i pak však rada kraje jen vzala
oznámení na vědomí a vyzvala žalobce k plnění jeho povinností. Až dne 3. 8. 2006 pak rada
rozhodla o vydání vrchnostenského nařízení; samotné vrchnostenské nařízení bylo vydáno až dne
7. 8. 2006. Takový postup jistě nesvědčí o ohledech kraje a krajského úřadu na spotřebitele
a veřejný zájem.
[93] Žalovaný k tomu poznamenal, že nahrazením jiným soutěžitelem je myšlen stav, který
by nastal v modelovém tržním prostředí dokonalé konkurence a který by fatálně negativně
ovlivnil výsledek žalobcova podnikání. V tomto konkrétním případě žalobce jako dominantního
soutěžitele není na místě zabývat se možností náhrady jiným soutěžitelem, protože dokonalá
konkurence tu neexistuje.
[94] Krajský soud zdůraznil, že samotný fakt přerušení dopravy nelze žalobci vytýkat: tento
krok nebyl namířen proti konkurenci, nýbrž byl odvetným opatřením proti předchozímu jednání
Ústeckého kraje. Žalobce je však i podle něj vinen tím, že za situace, kdy určité plnění poskytoval
dlouhodobě, a to i v době, kdy za ně nedostával přiměřené protiplnění, neposkytl Ústeckému
kraji jako objednateli těchto služeb dostatek času na to, aby plnění zajistil od jiného dodavatele.
[95] Nejvyššímu správnímu soudu není příliš zřejmé, proč žalobce zařadil některé své námitky
brojící proti posouzení zneužití dominantního postavení do části kasační stížnosti, která
se zabývá věcnou nepříslušností žalovaného. Žalobce se přitom otázkou zneužití dále podrobněji
zabývá zejména v části E.2. Nejvyšší správní soud proto v této fázi vyjadřuje k dílčím námitkám
obsaženým v této části kasační stížnosti a komplexněji se problematice zneužití dominantního
postavení žalobcem věnuje níže v části E.
[96] Žalobce tvrdí, že se nedopustil zneužití dominantního postavení, neboť byl okamžitě
nahrazen jinými dopravci. Výraz „okamžitě“ užitý krajským soudem je třeba interpretovat jako
bezprostřední reakci trhu na jednání žalobce. K takové reakci trhu (k okamžitému nahrazení
žalobce) ovšem nedošlo, neboť ani po oznámení žalobce o přerušení dopravy ani po jeho
realizaci žalobce nahrazen nebyl a následně mu bylo vrchnostenským nařízením přikázáno,
aby přepravu osob na příslušných linkách sám dále poskytoval. Tvrzení žalobce, že mohl
být okamžitě nahrazen společností ČSAD Česká Lípa a. s. se rovněž nezakládá na pravdě:
v tomto směru lze plně odkázat na závěry předsedy žalovaného v bodech 41 až 47 jeho
rozhodnutí. ČSAD Česká Lípa a. s. sice nejprve deklarovala svoji připravenost zajistit plnění
závazku veřejné služby v autobusové linkové dopravě v Ústeckém kraji a zahájit provoz
od 1. 8. 2006 (naposledy přípisem ze dne 27. 7. 2006). Dne 2. 8. 2006 však tuto svoji připravenost
zcela popřela a uvedla, že neexistuje žádný dopravce, který by byl schopen v tak krátké lhůtě
dopravu zajistit a zahájit. Bez ohledu na žalobcem tvrzené (a neprokázané) oddalování vystavení
objednávek a udělení licencí proto Nejvyšší správní soud uzavírá, že neexistoval dopravce
schopný okamžitě nahradit žalobce, nikdo žalobce nenahradil, a tudíž uvedené námitky proti
závěru o zneužití dominantního postavení žalobcem jsou nedůvodné.
[97] Žalobce též tvrdí, že byl k uvedenému jednání donucen Ústeckým krajem, který
mu nehradil prokazatelnou ztrátu, a žalobce tudíž jednal v krajní nouzi. Nejvyšší správní soud
k tomu poznamenává, že žalobce nebyl trestán za samotné přerušení dopravy: jak žalovaný,
tak krajský soud po právu uznali, že po žalobci nebylo možno v jeho ekonomické situaci
požadovat provozování předmětných povětšinou ztrátových linek autobusové dopravy. Žalobci
bylo vytýkáno pouze to, že přerušení dopravy neoznámil v přiměřené lhůtě dopředu. Toto
vytýkané jednání však podle zdejšího soud nelze ospravedlnit tvrzením o jednání žalobce v krajní
nouzi. Ta je obecně definována jako jednání odvracející nebezpečí přímo hrozící zákonem
chráněnému zájmu, které není možné odvrátit jinak, přičemž použité prostředky jednajícího musí
být přiměřené (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2008,
č. j. 1 As 1/2008 – 172). Žalobce uvádí, že se do krajní nouze dostal v důsledku „selhání
obvyklých mechanismů“, pod kterými spatřuje své žádosti směřované žalovanému,
ministerstvům dopravy, financí a vnitra a Veřejnému ochránci práv. Skutečnost, že určité
instituce žalobci nepomohli v jeho sporu s Ústeckým krajem tak, jak si žalobce představoval,
lze ovšem těžko spojovat se vznikem krajní nouze u žalobce. Z této konstrukce vůbec není
zřejmé, jaké bezprostřední nebezpečí a jakému zákonem chráněnému zájmu nastalo. Žalobce
též neuvádí, proč nemohl jednat jinak (tj. oznámit přerušení dopravy v dřívějším termínu).
Z tohoto pohledu nebyly podmínky krajní nouze u žalobce splněny a námitka je nedůvodná.
[98] Jednání žalobce dále nemůže omluvit (natož vyjmout z věcné působnosti žalovaného)
skutečnost, že dne 3. 3. 2006 zaslal Ústeckému kraji dopis, v němž nabízel, že bezpodmínečně
přistoupí na podmínky vznesené Ústeckým krajem. Pokud by kraj nabídku přijal, nemuselo
by vůbec dojít k předmětnému omezení dopravy. To je ovšem z hlediska posuzovaného jednání
žalobce irelevantní úvaha. Jistěže by k omezení dopravy a následnému správnímu řízení nemuselo
dojít, pokud by se žalobce s Ústeckým krajem dohodli na podmínkách provozování veřejné
linkové autobusové dopravy včetně otázky závazku veřejné služby. Jelikož k tomu ale nedošlo,
nelze se nyní zabývat spekulacemi „co by kdyby“. Kromě toho zdejší soud neshledává žádnou
relevantní spojitost mezi tím, že Ústecký kraj na nabídku žalobce v březnu 2006 nereagoval,
a tím, že žalobce v červenci téhož roku neoznámil v dostatečném předstihu přerušení dopravy.
Tyto dva úkony se v žádném pro věc podstatném ohledu nepodmiňují. Nečinnost kraje v březnu
2006 totiž nijak nebránila žalobci oznámit přerušení dopravy v dřívějším termínu.
[99] Žalobce konstatuje, že krajský soud i žalovaný se staví zcela nepřípustně do role ochránce
nezákonného konání kraje a ochránce s ním spřízněných dopravců. Z názoru soudu přitom
neplyne, jak konkrétně jednání žalobce narušuje hospodářskou soutěž a jakým způsobem přispěje
rozhodnutí žalovaného k ochraně hospodářské soutěže či k jejímu zavedení. Nejvyšší správní
soud k tomu uvádí, že tvrzená ochranářská pozice krajského soudu a žalovaného neplyne
ani z jejich rozhodnutí ani ze správního a soudního spisu. Takto obecnou výtku bez uvedení
konkrétních skutečností považuje proto zdejší soud za spekulativní a nedůvodnou. Jednání
žalobce pak mělo ten následek, že Ústecký kraj jako odběratel žalobce v bezprostřední reakci
na žalobcovo jednání musel činit i takové úkony, které by za jiných okolností činit nemusel,
tj. musel se aktivizovat a odvracet pro něj nepříznivé dopady žalobcova jednání. Nevčasnost
oznámení žalobce o přerušení dopravy způsobila, že Ústecký kraj ani při zvýšené aktivitě nebyl
schopen negativní důsledky žalobcova jednání odvrátit, čímž došlo k újmě spotřebitelů
poptávajících služby veřejné linkové autobusové dopravy na území Ústeckého kraje. Rozhodnutí
žalovaného pak přispělo k ochraně hospodářské soutěže jak tím, že toto jednání bylo žalobci
do budoucna zakázáno, tak i tím, že byl žalobce za toto jednání postižen peněžní sankcí. Ani tyto
námitky tedy Nejvyšší správní soud neshledává důvodnými.
[100] Žalobce též tvrdí, že rozhodnutí žalovaného a krajského soudu legitimizuje jednání kraje,
takže v budoucnu kterýkoliv kraj, který bude mít zájem na vyměnění nepohodlného dopravce,
může tento zájem uplatnit bez ohledu na hrozící riziko újmy spotřebitelů a veřejný zájem.
Ani toto tvrzení neshledává zdejší soud důvodným. Žalobce patrně přepokládá, že obdržel-li
jednou licence na určité autobusové linky, z nichž většina je zařazena do základní dopravní
obslužnosti kraje, a byla-li s ním jednou na většinu těchto linek uzavřena smlouva o závazku
veřejné služby, tak (i v důsledku dlouholeté spolupráce) je Ústecký kraj povinen žalobci
bez dalšího hradit prokazatelnou ztrátu, dokud bude žalobce na příslušných linkách jezdit,
resp. dokud se to žalobci bude vyplácet. Takové vnímání situace je však značně zkreslené
a mohlo snad platit před liberalizací autobusové dopravy. V současnosti však žádný dopravce –
ale ani žádný kraj – nemá navždy zajištěno hrazení prokazatelné ztráty (poskytování dopravních
služeb). Jak dopravce, tak i kraj se mohou svobodně rozhodnout, za jakých podmínek budou
dopravu provozovat. Je-li mezi dopravcem a krajem uzavřena smlouva o závazku veřejné služby
s možností výpovědi bez udání důvodů, pak lze skutečně vypovězením takové smlouvy ukončit
spolupráci i s „nepohodlným“ dopravcem. Jinou otázkou je případná újma spotřebitelů nebo
veřejného zájmu. Žalobce nespecifikuje, o jakou konkrétní újmu nebo jaký veřejný zájem
by se mělo jednat. Postačí proto poznamenat, že v nyní projednávaném případě nedošlo k újmě
spotřebitelů (spočívající ve výluce základní dopravní obslužnosti kraje) a veřejného zájmu
(porušení hospodářské soutěže) jednáním kraje (výpovědí veřejnoprávní smlouvy), nýbrž
jednáním žalobce. Žalobcova starost o možné budoucí důsledky střetů mezi kraji a dopravci
je sice chvályhodná, nicméně na posouzení projednávaného případu nemá žádný vliv.
[101] Nedůvodná je konečně námitka nečinnosti Ústeckého kraje: tuto otázku vyčerpávajícím
způsobem popisuje předseda žalovaného ve svém rozhodnutí v bodech 50 až 54, přičemž k jeho
hodnocení této situace nemá zdejší soud prakticky co dodat. Jestliže v době oznámení žalobce
o přerušení dopravy od 1. 8. 2006 měl Ústecky kraj potvrzenu připravenost ČSAD Česká Lípa
a. s. provozovat příslušné linky právě od 1. 8. 2006, soustředil se zcela logicky na urychlené
dokončení licenčního řízení s tímto dopravcem. V situaci, kdy ČSAD Česká Lípa a. s. vzala dne
2. 8. 2006 zpět své žádosti o licence a oznámila, že dopravní obsluhy v potřebném rozsahu není
ani ona ani nikdo jiný schopen, použil kraj poslední možnost, kterou měl k dispozici, tj. vydání
vrchnostenského nařízení. Skutečnost, že kraj zahájil řízení o vydání tohoto nařízení v pátek
4. 8. 2006 a nařízení vydal v pondělí 7. 8. 2006 nelze podle mínění zdejšího soudu označit
za nečinnost, natož takovou, která by liberovala žalobcovo postihované jednání.
III.E. Správní delikt
III.E.1. Objekt deliktu
[102] Žalovaný ani soud podle žalobce nevymezili objekt deliktu. Ze skutkové podstaty
lze pouze dovozovat, že takovým objektem mohl být Ústecký kraj a jeho zájem na tom,
aby s předstihem věděl o plánovaném přerušení dopravy.
[103] Žalovaný s tím nesouhlasí; objektem deliktu je podle něj zájem chráněný zákonem (srov.
§1 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže). Žalovaný pak ve svém rozhodnutí výslovně
uvedl, že žalobce svým jednáním „porušil zákonem chráněný veřejný zájem a narušil hospodářskou soutěž
na trhu regionální linkové autobusové dopravy na území Ústeckého kraje“.
[104] Nejvyšší správní soud k této námitce poznamenává, že žalobce se v žalobě touto otázkou
přímo nezabýval a ani krajský soud o ní nepojednával v teoretické rovině, protože k tomu nebyl
důvod. Z hlediska kasačního soudu tedy postačí konstatovat, že objektem deliktu je funkční
hospodářská soutěž, přičemž tuto skutečnost nebylo třeba výslovně zdůrazňovat – je to zřejmé
již z toho, že byl aplikován právě zákon o ochraně hospodářské soutěže. Měl-li žalobce v tomto
směru konkrétnější pochybnosti, měl je vtělit do žaloby. Námitka je v tomto smyslu nedůvodná.
III.E.2. Objektivní stránka deliktu
[105] Žalobce namítl, že žalovaný řádně nevymezil skutkovou podstatu deliktu podle §11
odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, který je žalobci kladen za vinu. I vymezení
krajského soudu je nekonkrétní, a v této části je jeho rozsudek nepřezkoumatelný. Žalobce
nesouhlasí s argumentem, podle nějž není nutno subsumovat jeho jednání pod některou
ze skutkových podstat podle §11 odst. 1 písm. a) – f) zákona o ochraně hospodářské soutěže.
Těmto skutkovým podstatám, ač demonstrativně uvedeným, jsou totiž vlastní určité typové
znaky, které žalobcovo jednání postrádá. Žalobce svým jednáním nikomu nezpůsobil újmu
(a mezi jeho jednáním a údajnou újmou není příčinná souvislost); nebyl soutěžitelem, a tedy nebyl
v dominantním postavení; nevynucoval si svým jednáním žádné nepřiměřené podmínky, nýbrž
jen žádal od kraje plnění jeho zákonné povinnosti hradit prokazatelnou ztrátu; a neporušil žádnou
konkrétní zákonnou povinnost. Žalobcovo jednání nelze podle něj kvalifikovat jako oznámení
úmyslu přerušit provoz veřejné linkové dopravy, nýbrž jako informování kraje o tom, že nastaly
vážné okolnosti, které žalobce nemohl odvrátit a v jejichž důsledku je donucen omezit provoz
dopravy. Žalobcovým zájmem bylo tedy naopak zabránit omezení provozu, jež hrozilo právě
kvůli protiprávnímu jednání kraje; to se však nezdařilo, protože kraj navzdory této informaci
ani nadále nekonal. Ústecký kraj vypověděl smlouvu o závazku veřejné služby nejpozději
v lednu 2006; už tehdy tedy musel mít připravena opatření k zajištění základní dopravní
obslužnosti kraje, tím spíše, že kraj měl od počátku v úmyslu nahradit žalobce v tomto jeho
úkolu. Žalobce setrval na tom, že i po nabytí účinnosti výpovědi smlouvy spadal do systému
závazků veřejné služby, a nebyl tedy ve smyslu čl. 14 nařízení povinen informovat o zamýšleném
přerušení dopravy tři měsíce předem. To potvrzuje i již zmíněné usnesení zvláštního senátu.
[106] Žalobce dále upozornil na to, že kraj sice již dne 2. 6. 2006 uzavřel smlouvy o zajištění
dopravní obslužnosti se společností ČSAD Česká Lípa a. s., ovšem řízení o vydání licencí
s ní nezahájil. Tato společnost již 27. 6. 2006 oznámila kraji, že je schopna nahradit žalobce
od 1. 8. 2006; kraj však vystavil objednávky dopravy, požadující zahájení provozu od 2. 8. 2006,
až dne 1. 8. 2006, a společnost pak zcela oprávněně vzala zpět své žádosti o vydání licencí. Není
tedy pravda, že žalobcovo oznámení učiněné s pětidenním předstihem neumožňovalo kraji
nahradit žalobce touto společností. Krajský úřad chtěl zřejmě dosáhnout sankčního odnětí licencí
žalobci, což by bylo obtížné, pokud by k žádné poruše dopravy nedošlo.
[107] Žalobce považuje za spekulativní tvrzení soudu, podle nějž nemohl vést časový odstup
od poslední platby prokazatelné ztráty k takovému dramatickému zhoršení situace, které
by si vynutilo přerušení dopravy. Žalobce vyčerpal svou finanční rezervu k 1. 8. 2006; nemohl
přitom odhadnout, kdy rezervy vyčerpá, a do poslední chvíle spoléhal na to, že kraj začne opět
plnit své povinnosti. Stěží lze argumentovat požadavkem „adaptace kraje“ na vzniklou situaci,
jestliže sám kraj vypověděl smlouvu se žalobcem, aniž měl k dispozici jiného dopravce,
schopného žalobce plně nahradit. Soud ani žalovaný podle žalobce neprokázali existenci příčinné
souvislosti mezi žalobcovým jednáním a újmou pro spotřebitele. Vinen touto újmou je kraj, který
včas neodstranil překážku v provozu dopravy a zjevně vyčkával na přerušení dopravy jen proto,
aby mohl vydat vrchnostenské opatření. Pokud soud spatřuje újmu v tom, že cestující nemohli
odebrat službu od jiného dopravce, přehlíží též, že důvodem není žalobcovo jednání, nýbrž fakt,
že žádný jiný dopravce v dané době nedisponoval příslušnými licencemi. Odůvodnění soudu
je v této části nepřezkoumatelné. Doporučovat žalobci, aby před zahájením výluky požádal
o odnětí licencí, je jednak nesmyslné z hlediska ekonomického (činnost na základě předmětných
licencí představovala téměř 100 % žalobcovy činnosti), jednak v rozporu s povinnostmi, které
žalobci vznikají při správě svěřeného majetku akcionářů a jejichž porušení by mohlo statutárním
orgánům přivodit hrozbu trestního stíhání.
[108] Žalovaný má za prokázané, že žalobce zaujímal dominantní postavení a že v přímé
souvislosti se svou tržní mocí způsobil újmu spotřebitelům. Žalovaný jeho jednání subsumoval
pod generální skutkovou podstatu podle §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže:
nebyla totiž naplněna žádná ze speciálních skutkových podstat pod písmeny a) – f) tohoto
ustanovení, což ale pro závěr o zneužití dominantního postavení není nutné. Žalovaný zdůraznil,
že samotné přerušení dopravy považuje za souladné se zákonem a objektivně ospravedlnitelné;
to ovšem neplatí o oznámení tohoto přerušení s pouhým pětidenním předstihem. Oprávněnost
požadavku úhrady prokazatelné ztráty tu nehraje roli: dominant si nemůže vynucovat jakákoli
plnění za cenu toho, že způsobí újmu spotřebitelům. Podle žalovaného nevyplývá z usnesení
zvláštního senátu závěr, který žalobce předkládá. Žalobce opakovaně zaměňuje skutečnost,
že kraj věděl o možnosti výluky, se znalostí konkrétního data přerušení dopravy.
[109] Podle žalovaného uzavřel kraj se společností ČSAD Česká Lípa a. s. toliko rámcové
smlouvy; závazek veřejné služby, který by měl vést k zahájení řízení o udělení licencí, tak vznikl
až na základě objednávek. Ty ale mohly být vystaveny až v okamžiku, kdy bylo jisté datum
přerušení dopravy; jinak by šlo o poskytnutí zakázané veřejné podpory. Z dokazování vyplynulo,
že rada kraje situaci řešila, neboť na svém zasedání dne 1. 8. 2006 rozhodla o objednávkách vůči
společnosti ČSAD Česká Lípa a. s.; není tedy pravda, že by kraj byl nečinný a nepřijal žádná
opatření. Co se týče trestního stíhání, to naopak statutárním orgánům žalobce hrozilo z toho
důvodu, že nepožádaly o odnětí licencí a provozovaly ztrátovou dopravu i poté, co kraj přestal
hradit prokazatelnou ztrátu.
[110] Krajský soud dovodil, že žalobce si musel být vědom své tržní síly a důsledků svého
jednání. Pojem újma je třeba vykládat široce. Jednáním žalobce vznikla újma konečným
spotřebitelům (cestujícím poptávajícím služby veřejné linkové autobusové dopravy v ústeckém
regionu), neboť ti v důsledku nemožnosti přizpůsobit se nastalé situaci, resp. objektivní
nemožnosti zajistit dopravní obslužnost ze strany Ústeckého kraje, neměli možnost odebrat
služby od jiného dodavatele. Společenská nebezpečnost jednání je do zákona o ochraně
hospodářské soutěže promítnuta a konkretizována jako jednání způsobující újmu jiným
soutěžitelům nebo spotřebitelům. Jednání soutěžitele může být podle krajského soudu postiženo
jak podle jednotlivých zákonem specifikovaných forem zneužití dominantního postavení v §11
odst. 1 písm. a) až f), tak i podle generální klauzule v §11 odst. 1.
[111] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné před vlastním vypořádáním kasačních námitek
uvést k otázce zneužití dominantního postavení obecně následující. Dle §11 odst. 1 zákona
o ochraně hospodářské soutěže je zneužívání dominantního postavení na újmu jiných soutěžitelů
nebo spotřebitelů zakázáno. Tato generální klauzule je doplněna demonstrativním výčtem
zakázaných jednání, která jsou zvláště typická, opakují se nejčastěji a představují nejzávažnější
rušivá jednání. „Význam generální klauzule spočívá v tom, že pokud určité jednání naplňuje její jednotlivé
znaky, i když není zachyceno zvláštní pojmenovanou skutkovou podstatou, je zakázaným jednáním se všemi
důsledky, které z něho pro jednajícího vyplývají. Jakékoli jednání, které naplňuje znaky uvedené v generální
klauzuli, může tedy být sankcionováno jako zneužití dominantního postavení, a to i tehdy, jestliže je pod žádnou
z demonstrativně vyjmenovaných skutkových podstat nebude možné podřadit“ (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 3. 10. 2008, č. j. 7 Afs 40/2007 – 111, publikovaný pod č. 1827/2009 Sb.
NSS). Tento závěr je plně podpořen judikaturou Soudního dvora Evropské unie k obsahově
obdobnému článku 82 SES (nyní článek 102 SFEU), srov. např. rozsudek ze dne 21. února 1973
ve věci 6/72 Continental Can, Recueil, s. 215, body 26 a 27; nebo rozsudek ze dne 16. března 2000
ve spojených věcech C-395/96 P a C-396/96 P Compagnie Maritime Belge Transports, Recueil,
s. I-1365, body 112 až 114.
[112] Podstata zneužití dominantního postavení soutěžitele dle zákona o ochraně hospodářské
soutěže vychází ze zákazu chování, které by bylo za normálních podmínek přípustné, avšak
vzhledem k tomu, že subjekt s dominantním postavením má zvláštní odpovědnost, vyplývající
z potencionální újmy, kterou by jeho chování mohlo způsobit soutěži obecně a zájmům
konkurence, dodavatelů, zákazníků a spotřebitelů zvláště, je v jeho případě takové chování
považováno za nepřípustné (srov. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne
9. listopadu 1983 ve věci 322/81 Michelin, Recueil s. 3461, bod 57).
[113] Otázku, zda je konkrétní chování soutěžitele v dominantním postavení možné považovat
za jednání, které je ještě dovolené, nebo za jednání zákonem již zakázané, je třeba posuzovat
individuálně se zřetelem ke všem specifikům jednotlivého případu. „Při hodnocení této otázky
je tak nutné vzít v úvahu míru restriktivnosti samotného chování, skutečnost, zda jde o jednání, které je v daném
odvětví běžné, otázku dopadů jednání na jiné soutěžitele či spotřebitele, míru oslabení soutěže již před
uskutečněním protisoutěžního útoku dominanta, případný úmysl poškodit soutěž na trhu apod. Klíčovým je přitom
právě hledisko přiměřenosti jednání dominantního soutěžitele, tedy otázka, zda zvolený způsob a intenzita jednání
je přiměřená oprávněným zájmům, které tento dominantní soutěžitel na trhu má. Jednání, kterým dominant hájí
své postavení na trhu, nesmí být zjevně nepřiměřené. Naopak, jsou–li pro takový postup dominanta věcně
ospravedlnitelné důvody, není jednání, které by za jiných okolností splňovalo znaky zneužití dominantního
postavení, jednáním ve smyslu ust. §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže zakázaným. Soutěžitel
v dominantním postavení má tedy právo podniknout takové přiměřené kroky, které považuje za vhodné k ochraně
svých zájmů. Úkolem Úřadu je pak posoudit, zda se skutečně jednalo o opatření přiměřená, přičemž se musí
zabývat zejména tím, zda důvod k jejich přijetí tato opatření ospravedlňuje.“ (viz výše citovaný rozsudek
ze dne 3. 10. 2008, č. j. 7 Afs 40/2007 – 111).
[114] K otázce újmy Nejvyšší správní soud odkazuje především na nález Ústavního soudu
ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 192/05, v němž byl vyjádřen názor, že „újma zahrnuje veškeré
škodlivé následky, které mají příčinnou souvislost s jednáním dominanta, a již s přihlédnutím k tomu, že újma
musí vzniknout, nikoli toliko hrozit, je třeba ji pojmout široce. Kromě přímé materiální škody lze tak za újmu
považovat ztrátu zákazníků, ztrátu postavení na trhu, potřebu překonávat v důsledku dominantova jednání
vniklé bariéry vstupu na trh, ale také vzniklou potřebu soutěžitele, u něhož je vznik újmy zkoumán, činit
v bezprostřední reakci na dominantovo jednání i takové úkony, které by za jiných okolností činit nemusel,
tj. potřebu aktivizovat se a odvracet pro něj nepříznivé dopady dominantova jednání. Újmu přitom není zapotřebí
ve vztahu k jednotlivým účastníkům trhu přesně kvantifikovat (jako by tomu bylo v případě „škody“ - tedy
materiální újmy vyjádřitelné v penězích), je však třeba konkretizovat, v čem taková újma spočívá.“
Byť byl tento právní názor Ústavním soudem vysloven ve vztahu k ustanovení §9 odst. 3 zákona
č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, nepozbyl nic na aktuálnosti, neboť co se týče
pojmového znaku újmy je právní úprava zneužití dominantního postavení obsažená v ustanovení
§11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže obsahově totožná s právní úpravou
předcházející.
[115] Na základě těchto východisek Nejvyšší správní soud přezkoumal závěry žalovaného
a krajského soudu a shledal je zákonnými a řádně podloženými. Ze správního spisu je zřejmé,
že si žalobce po výpovědi smlouvy o závazku veřejné služby Ústeckým krajem a po uplynutí
výpovědní lhůty ponechal licence k provozu veřejné autobusové dopravy na dotčených linkách
a dál kontinuálně poskytoval přepravní služby. Žalovaný nashromáždil obsáhlý spisový materiál
o čilé komunikaci mezi žalobcem a Ústeckým krajem ohledně řešení nastalé situace.
Z ní a z mediálních prohlášení představitelů Ústeckého kraje je patrné, že Ústecký kraj
byl informován o finančních problémech žalobce, jakož i o nemožnosti poskytovat přepravní
služby za tohoto stavu dlouhodobě. Nicméně za celou dobu nepadl ze strany žalobce žádný
konkrétní údaj o přesném dni přerušení dopravy, jeho rozsahu a délce trvání. O přerušení
dopravy dne 1. 8. 2006 žalobce prokazatelně informoval Ústecký kraj teprve dopisem dne
26. 7. 2006 a následně dopravu skutečně přerušil.
[116] Vlastnictví licencí žalobcem blokovalo možnost dopravního úřadu vydat kdykoliv další
licence na tytéž linky jiným dopravcům, s nimiž by následně Ústecký kraj uzavřel smlouvu
o závazku veřejné služby, neboť by se mohlo jednat o poskytnutí zakázané veřejné podpory
těmto dopravcům na úkor žalobce. K vydání licencí jiným dopravcům tak mohlo dojít pouze
tehdy, kdyby žalobce požádal o odejmutí svých licencí, nebo kdyby se dopustil jednání,
jež by odůvodňovalo jejich odejmutí dopravním úřadem. Vydání licencí je přitom poměrně
zdlouhavý proces (silniční zákon zde počítá se lhůtou pro vydání licence v délce 45 dnů – viz §12
odst. 1). Za této situace Ústecký kraj uzavřel s ČSAD Česká Lípa a. s. (jako s vítězem koncesních
řízení, jež kraj vyhlásil po vypovězení smlouvy o závazku veřejné služby s žalobcem), rámcové
smlouvy o závazku veřejné služby s tím, že platnost licencí na předmětné linky pro tohoto
dopravce byla vázána na objednání služeb krajem na základě rámcových smluv. Jak se však
ukázalo, ani toto nestandardní řešení nevyřešilo nastalou výluku v dopravě, neboť ČSAD Česká
Lípa a.s. dne 2. 8. 2006 popřela svou připravenost k provozu předmětných linek a vzala veškeré
své žádosti o licence zpět. Žalobce tak podle názoru soudu kalkuloval s tím, že situace není
v krátké pětidenní lhůtě řešitelná standardními ani nestandardními postupy a že Ústecký kraj
bude muset pod časovým tlakem buď uzavřít novou smlouvu o závazku veřejné služby
s žalobcem, nebo bude muset žalobci nařídit provoz předmětných linek vrchnostenským
nařízením podle článku 14 odst. 5 nařízení č. 1194/69, neboť zajištění náhrady za žalobce
v tak krátké době nebylo uskutečnitelné. Obě situace byly pro žalobce žádoucí, neboť mu přes
výpověď smlouvy o závazku veřejné služby ekonomicky zajišťovaly provoz na předmětných
linkách, resp. úhradu prokazatelné ztráty.
[117] Žalobce si jako řádný hospodář musel být v každém okamžiku vědom své finanční
situace. Jelikož poskytoval předmětné přepravní služby dlouhodobě, muselo mu též být zřejmé,
jak dlouho je schopen bez hrazení prokazatelné ztráty Ústeckým krajem tyto služby poskytovat.
V období leden až duben 2006 byla prokazatelná ztráta Ústeckým krajem žalobci hrazena vždy
čtvrtý týden následujícího měsíce. Vzhledem k výpovědi smlouvy o závazku veřejné služby došlo
k poslední úhradě na konci května. Jestliže na konci června žalobce žádnou úhradu za předchozí
měsíc neobdržel, muselo mu být nejpozději v tento okamžik zřejmé, že kraj na provoz
autobusových linek dále přispívat nehodlá. Již tehdy tedy mohl žalobce bez jakýchkoliv potíží kraj
upozornit na to, že disponibilní zdroje mu umožňují provozovat dopravu na předmětných
linkách jen do konce července: žalobce nepředložil žádné důkazy o tom, že by se jeho finanční
situaci rapidně zhoršila až na konci července, a že by tedy jeho informace z 26. 7. 2006 byla reakcí
na nenadálou a neočekávatelnou finanční zátěž. Žalobcovy důvody pro přerušení dopravy
na konci července byly tedy shodné s důvody, jež fakticky měl již na konci června.
[118] Jestliže žalobce nejpozději na konci června 2006 věděl vše podstatné o své finanční
situaci, vyplývala z jeho zvláštní odpovědnosti jako dominanta povinnost upozornit Ústecký kraj
na přerušení dopravy s přiměřeným předstihem. Pětidenní předstih nelze s ohledem na výše
popsané skutečnosti považovat za přiměřený. Vzhledem k rozsahu přerušení dopravy (celý
Ústecký kraj), charakteru linek (linky základní dopravní obslužnosti kraje) a objektivní
nemožnosti spotřebitelů odebrat služby od jiného dodavatele, byla tímto jednáním žalobce
způsobena podstatná újma spotřebitelům, kteří se museli aktivizovat a odvracet pro ně nepříznivé
dopady žalobcova jednání. Žalobce tak svým jednáním porušil generální klauzuli zákazu zneužití
dominantního postavení obsaženou v §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže
a byl za toto jednání žalovaným po právu postižen. Nejvyšší správní soud přitom zdůrazňuje,
že žalobci nebylo nijak vytýkáno samo přerušení dopravy, neboť to bylo v jeho ekonomické
situaci odůvodněné, ale jeho nevčasné oznámení Ústeckému kraji.
[119] Žalobce v kasační stížnosti napadá závěry krajského soudu a žalovaného, s nimiž
se Nejvyšší správní soud ztotožňuje, rozsáhlou řadou dílčích námitek. Po jejich přezkumu
je Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými, a to z následujících důvodů.
[120] Podle žalobce žalovaný přesně neodůvodnil, v čem spočívá skutková podstata daného
deliktu, a krajský soud se tento nedostatek pokusil neúspěšně napravit. Žalobce nesouhlasí
s názorem krajského soudu, že není třeba podřazovat určité jednání pod demonstrativně
vymezené případy. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že skutková podstata deliktu je vymezena
v §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže (generální klauzule): pro shledání
soutěžitele vinným ze spáchání zneužití dominantního je přitom rozhodné naplnění znaků
uvedených v generální klauzuli. Není třeba, aby se soutěžitel zneužití dominantního postavení
dopustil některým jednáním uvedeným pod písm. a) až f) citovaného ustanovení, neboť tento
výčet je – jak sám žalobce uvádí – demonstrativní (k tomu viz výše uvedenou judikaturu
správních soudů a Soudního dvora Evropské unie). Jinými slovy zneužít dominantní postavení
lze i jiným způsobem, než je popsán ve výčtu zakázaných jednání, jak se stalo i v projednávaném
případě.
[121] Žalovaný ve výroku I. svého rozhodnutí výslovně uvedl, že se žalobce dopustil zneužití
dominantního postavení ve smyslu §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže jednáním,
které dále podrobně popsal. Jde-li žalobci o konkrétní citaci zákonného ustanovení, pak soud
odkazuje na bod 59 rozhodnutí žalovaného. V tomto ohledu není zdejšímu soudu zřejmé,
co měl žalovaný ještě dále zdůvodňovat. Rovněž krajský soud ve svém rozhodnutí nenapravoval
(natož nedostatečně) žádné pochybení žalovaného, nýbrž jen odpovídal na námitku žalobce tím,
že poukázal na vymezení skutkové podstaty zneužití dominantního postavení v zákoně.
[122] K tvrzením žalobce, že v jeho případě nedošlo k naplnění skutkové podstaty zneužití
dominantního postavení, neboť v dané věci absentuje soutěžní prostředí, žalobce nebyl
soutěžitelem, nebyl v dominantním postavení, poskytoval služby obecného hospodářského zájmu
a že nebyl správně vymezen relevantní trh, soud odkazuje zejména na své závěry výše v části
III.D., kde tvrzení žalobce vyvrací. K tvrzení, že žalobce nezpůsobil nikomu újmu, pak soud
odkazuje na své závěry níže. Namítá-li žalobce, že neporušil žádnou konkrétní zákonnou
povinnost, nelze se s ním ztotožnit, neboť porušil právě §11 odst. 1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže. Tvrdí-li žalobce v této souvislosti dále, že si svým jednáním nevynucoval
nepřiměřené podmínky, neboť povinnost úhrady prokazatelné ztráty plyne kraji ze zákona,
pak tato otázka nebyla vůbec předmětem řízení a vytýkaného jednání. Kromě toho v situaci,
kdy byla vypovězena smlouva o závazku veřejné služby, nelze o žádné zákonné povinnosti kraje
hradit prokazatelnou ztrátu hovořit.
[123] Žalobce uvádí, že jeho vyrozumění adresované kraji dne 26. 7. 2006 nepředstavovalo
oznámení úmyslu přerušit provoz veřejné dopravy, nýbrž šlo o informování kraje o vážných
okolnostech, které žalobce donutí omezit provoz. Nejvyšší správní soud v prvé řadě podotýká,
že úmysl žalobce není z hlediska posuzování předmětného deliktu podstatný, neboť se jedná
o objektivní odpovědnost. Objektivně je třeba hodnotit jednání žalobce včetně jeho dopisu
(oznámení) ze dne 26. 7. 2006. Z hlediska soutěžního práva je relevantní zejména to, že žalobce
v předmětném oznámení uvedl, že vzhledem k rozhodnutí Ústeckého kraje nehradit
prokazatelnou ztrátu nebude žalobce od 1. 8. 2006 provozovat v příloze popsané spoje,
což pak také skutečně učinil. Dále žalobce konstatoval, že provozovat předmětné linky bude opět
poté, co mu Ústecky kraj začne hradit prokazatelnou ztrátu. Vzhledem k dominantnímu
postavení žalobce na relevantním trhu lze pak lhůtu, která byla tímto dána kraji „na rozmyšlenou“
považovat za nepřípustný nátlak. Lhůta pěti dnů je zjevně nepřiměřená k tomu, aby se kraj
a spotřebitelé (cestující) připravili na výpadek cca 75 % autobusových linek, resp. aby tuto situaci
rozumným způsobem řešili. Tvrzení žalobce, že jeho jednání a úmysly nebyly namířeny proti
spotřebitelům a kraji, nýbrž v jejich prospěch, je v této souvislosti veskrze úsměvné. Žalobce
situaci stylizuje tak, že byl vnějšími okolnostmi nezávislými na jeho úmyslech donucen
k přerušení dopravy: Nejvyšší správní soud nicméně opakuje, že žalobci nebylo vytýkáno
přerušení dopravy, nýbrž nevčasné oznámení tohoto přerušení. Uvádí-li žalobce, že jeho zájmem
bylo zachování dopravy na příslušných linkách v nezměněném rozsahu, má evidentně na mysli
zachování dopravy provozované jím samotným za stávajících podmínek (nikoliv např. i jiným
subjektem nebo za jiných podmínek). Tím se ovšem žalobce sám usvědčuje ze spáchaného
deliktu, neboť k udržení svých dosavadních ekonomických aktivit v Ústeckém kraji využil
nepřiměřený tlak plynoucí z jeho dominantního postavení, jehož by jako dopravce
s nevýznamnou tržní silou nebyl nikdy schopen.
[124] Žalobce zpochybňuje nestrannost žalovaného, neboť ten se vůbec nezabýval k podnětu
žalobce možným zneužitím dominantního postavení Ústeckým krajem a rovněž nezahájil řízení
ve skutkově obdobném případě „MHD Hranice“. Nejvyšší správní soud k tomu poznamenává,
že žalobce se nemůže ze spáchaného deliktu liberovat poukazem na stejná jednání jiných
subjektů. Tato tvrzení jsou proto pro posouzení jednání žalobce irelevantní. Navíc z obecného
popisu situace „MHD Hranice“ lze obtížně posoudit všechny okolnosti tohoto případu a dospět
k závěru, že se jedná o situaci zcela srovnatelnou se situací žalobce. Ke tvrzenému zneužití
dominantního postavení krajem pak soud poznamenává, že kraj jako subjekt s povinností zajistit
základní dopravní obslužnost nelze zřejmě podřadit pod pojem soutěžitel (k tomu srov. rozsudek
Soudního dvora ze dne 11. července 2006 ve věci C-205/03 P FENIN, Sb. rozh. s. I-06295).
[125] Žalobce se opětovně dovolává toho, že jednal v krajní nouzi: na jedné straně stálo riziko
úpadku a s tím spojená (trestní) odpovědnost statutárních orgánů za hospodaření se svěřeným
majetkem, na straně druhé omezení dopravy. Nejvyšší správní soud k tomu odkazuje
na argumentaci v bodě [97] výše a znovu zdůrazňuje, že žalobce nebyl trestán za omezení
(přerušení) dopravy. Těžko pak přistoupit na tvrzení, že obava z odpovědnosti statutárních
orgánů vyvolala u žalobce takovou krajní nouzi, že nemohl oznámit přerušení dopravy s větším
předstihem.
[126] Žalobce se domnívá, že neexistuje právní povinnost informovat kraj o přerušení dopravy
s dostatečným předstihem. Nejvyšší správní soud k tomu v prvé řadě odkazuje na článek 14
odst. 4 nařízení č. 1191/69, kde je takováto povinnost subjektům v postavení žalobce stanovena
se lhůtou tří měsíců. Tvrdí-li žalobce, že se toto ustanovení na něj nevztahuje, neboť
v předmětné době spadal do systému závazků veřejné služby, odkazuje soud na své opačné
závěry uvedené výše v části III.D.3. Za porušení této povinnosti nicméně žalobce trestán nebyl
a tato otázka ani není relevantní pro posouzení zákonnosti žalobcova jednání. Samo soutěžní
právo sice takto konkretizovanou povinnost neukládá, avšak neoznámení přerušení dodávek
dominantem v přiměřeném předstihu nepochybně porušuje §11 odst. 1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže, pokud je tím způsobena újma jiným soutěžitelům nebo spotřebitelům,
jak se v projednávané věci také stalo. Zde se právě projevuje zvláštní odpovědnost dominanta
za jakékoliv své jednání (výše uvedený rozsudek Michelin).
[127] Žalovaný podle žalobce nemůže v této souvislosti argumentovat vybočením žalobce
z ustáleného stavu, neboť tento stav byl způsoben protiprávním jednáním kraje a vedl k omezení
provozu dopravy. Z ustáleného stavu mohl podle žalobce vybočit pouze Ústecký kraj, který
přestal hradit žalobci prokazatelnou ztrátu. Ustáleným stavem je podle názoru soudu v této
souvislosti myšlena plynulá dodávka dopravních služeb. Jak sám žalobce zdůrazňuje, poskytoval
dopravní služby Ústeckému kraji tři roky, předtím jeho právní předchůdci po padesát let
a žalobce pokračoval v poskytování těchto služeb i poté, co Ústecký kraj vypověděl smlouvu
o závazku veřejné služby a co uplynula výpovědní lhůta. Žalobce tedy obstarával přes padesát let
dopravní obslužnost kraje a v této činnosti pokračoval po dobu tří měsíců i poté, co Ústecký kraj
přestal hradit prokazatelnou ztrátu, což lze považovat za ustálený stav. Poté žalobce oznámil kraji
ukončení této činnosti v horizontu pěti dnů, což lze nepochybně považovat za vybočení
z ustáleného stavu. Skutečnost, že Ústecký kraj po uplynutí výpovědní lhůty nehradil žalobci
prokazatelnou ztrátu stejně jako otázky platnosti výpovědi smlouvy a trvání závazků veřejné
služby, je pro posouzení žalobcova jednání irelevantní, jak správně uvedl krajský soud. I kdyby
výpověď smlouvy byla neplatná, i kdyby kraj měl povinnost žalobci prokazatelnou ztrátu hradit
a i kdyby trval závazek veřejné služby, nemělo by to žádný vliv na možnost žalobce oznámit
přerušení dopravy v přiměřené lhůtě. Žalobce tedy mohl a měl toto oznámení učinit dříve; soud
znovu zdůrazňuje, že žalobci není vytýkáno samo přerušení dopravy.
[128] Kraj byl podle žalobce připraven na přerušení dopravy, neboť nejpozději v době
výpovědi smlouvy o závazku veřejné služby musel mít připravená opatření k zajištění základní
dopravní obslužnosti. Kraj měl podle žalobce od počátku v úmyslu nahradit žalobce jiným
dopravcem, v čemž mu ovšem bránily licence udělené žalobci. Podle kasačního soudu
je ze správního spisu zřejmé, že Ústecký kraj po výpovědi smlouvy činil kroky k zajištění
dopravní obslužnosti (vypsání koncesních řízení, uzavření rámcových smluv). Žalobce si ovšem
ponechal licence na jednotlivé autobusové linky a dál na nich bez omezení provozoval
autobusovou dopravu. Ačkoliv tedy Ústecký kraj mohl tušit, že na těchto po většinou ztrátových
linkách není možné autobusovou dopravu provozovat v komerčním režimu po neomezeně
dlouhou dobu, neměl žádné přímé ani nepřímé indicie k tomu, že žalobce hodlá dopravu přerušit
ke dni 1. 8. 2006. Tuto informaci obdržel až dne 27. 6. 2006, přičemž v poskytnuté pětidenní
lhůtě nebyl objektivně schopen přes všechny provedené přípravné práce žalobcem oznámenou
výluku sanovat. Zda kraj měl nebo neměl v úmyslu nahradit žalobce jinými dopravci
je pro věc naprosto nepodstatné (jelikož však kraj vypsal koncesní řízení, jichž se žalobce mohl
účastnit a také účastnil, nelze tento úmysl kraje potvrdit). I kdyby kraj tento úmysl měl, nemělo
by to žádný vliv na povinnost žalobce jako dominanta oznámit přerušení dopravy dostatečně
dopředu.
[129] Žalobce v rozporu s názorem krajského soudu tvrdí, že Ústecký kraj byl dostatečně
dopředu upozorněn na přerušení provozu přípisem ze dne 7. 2. 2006 a na celé řadě ústních
jednání, o nichž si Ústecký kraj nepochybně pořizoval záznamy, které měl krajský soud k důkazu
vyžádat, resp. měl vyžádat „veškeré správní spisy Krajského úřadu Ústeckého kraje a Ústeckého
kraje, jež existují“. Kraj si musel být vědom toho, že žalobci dojdou prostředky nejpozději
v druhé polovině roku 2006, neboť si na tento případ najal advokátní kancelář za 39 milionů
korun. Lze předpokládat, že s těmito náklady si rovněž opatřil ekonomickou analýzu žalobce.
Srozumění Ústeckého kraje s přerušením dopravy v okamžiku, kdy dopravci dojdou prostředky
k jejímu provozu, prokazuje též tisková zpráva Ústeckého kraje ze dne 13. 3. 2006 a další výroky
představitelů kraje v médiích v únoru, dubnu a srpnu 2006, jakož i nabídka společnosti Viamont,
a. s. ze dne 23. 2. 2006 na odkup žalobce.
[130] S těmito námitkami se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. V přípisu ze dne 7. 2. 2006
žalobce konstatoval, že finanční rezervy mu umožňují pokračovat v zajišťování dopravní
obslužnosti Ústeckého kraje v řádu dnů nejvýše týdnů a že nebude patrně schopen provozovat
veřejnou linkovou autobusovou dopravu ani po dobu výpovědní lhůty smlouvy o závazku
veřejné služby. V tomto přípisu tedy žalobce neuváděl žádné konkrétní datum, kdy hodlá
dopravu přerušit, a datum 1. 8. 2006 se z něj nedalo ani přibližně odvodit. Navíc žalobce
provozoval dopravu i po uplynutí výpovědní lhůty, takže tento přípis ztratil z hlediska
identifikace okamžiku přerušení dopravy jakoukoliv relevanci. Žalobce nespecifikuje, na jakých
ústních jednáních měl Ústecký kraj informovat o přerušení dopravy a navíc jeho tvrzení, že si kraj
o těchto jednáních pořizoval záznamy, je ničím nepodložená domněnka. Za této situace
byl důvodný postup krajského soudu, pokud neprováděl důkaz „veškerými existujícími správními
spisy“, neboť žalobce nebyl schopen specifikovat a časově určit své jednání, které jimi mělo
být prokazováno. Soud k tomu zdůrazňuje, že správní spis obsahuje obsáhlou korespondenci
mezi žalobcem a Ústeckým krajem, z níž žádné konkrétní datum přerušení dopravy neplyne,
a to až do dopisu žalobce ze dne 27. 6. 2006. Jakkoliv tedy Ústecký kraj mohl předpokládat,
že může dojít k přerušení dopravy (jak plyne z vyjádření představitelů kraje), až do 27. 6. 2006
netušil, kdy konkrétně se tak stane, v jakém rozsahu, jakých linek a spojů se přerušení bude týkat
a jak dlouho bude trvat. Obrana žalobce týkající se vědomosti kraje o nutnosti přerušení dopravy
proto nemůže být úspěšná. S touto otázkou se pak obsahově zcela míjí žalobcem zmiňovaná
nabídka společnosti Viamont, a. s., jakož i v této souvislosti zmiňovaná teze žalobce, že dopravci
nečinili aktivně nabídky Ústeckému kraji, ale naopak kraj tyto dopravce sám vyhledával.
Nejvyššímu správnímu soudu není vůbec zřejmé, jaký by tyto skutečnosti mohly mít vliv
na posouzení jednání vytýkaného žalobci. Žalobcovu konstrukci týkající se povědomí kraje
o přerušení dopravy ke konkrétnímu datu vyplývající z výše odměny vyplacené Ústeckým krajem
advokátní kanceláři, nelze označit jinak, než jako čirou spekulaci, kde jedno z druhého logicky
nevyplývá.
[131] Žalobce dále namítá, že smyslem postupu Ústeckého kraje nebylo zajistit kvalitní
a úspornou dopravní obslužnost kraje, ale z této obslužnosti vyloučit žalobce a destabilizovat
jeho vnitřní ekonomickou situaci. K tomu poukazuje na to, že Ústecký kraj užívá právně
nepřípustného hybridu smlouvy na veřejné služby a závazku veřejné služby (čl. 14 a čl. 2 nařízení
č. 1191/69), v rozporu se zákonem zajišťoval dopravní obslužnost příležitostnou dopravou
a že zajištění základní dopravní obslužnosti kraje jinými dopravci než žalobcem si vyžádalo
mnohem větší finanční náklady. Kasační soud znovu opakuje (viz bod [128] výše), že případný
úmysl kraje nahradit žalobce jinými dopravci nemá žádný vliv na nezákonnost žalobcova jednání,
tj. neoznámení přerušení dopravy v dostatečném předstihu. K pomýlenému názoru žalobce
ohledně výkladu nařízení č. 1191/69 soud odkazuje na část III.D.3. výše. Protiprávní či finančně
nevýhodné úkony kraje, k nimž došlo až v době přerušení dopravy žalobcem, evidentně
nemohou obhájit časovou přiměřenost předchozího oznámení o přerušení dopravy.
[132] Podle žalobce je nelogické po něm požadovat vrácení licencí k provozování předmětných
linek, když žalobce vede řadu sporů o neplatnost výpovědi smlouvy o závazku veřejné služby,
o povinnosti Ústeckého kraje uzavřít novou smlouvu a o doplatcích prokazatelné ztráty. Zdejší
soud k tomu uvádí, že zmínka žalovaného o možnosti žalobce vrátit licence je pouze deklarací
žalobcova práva vyplývajícího ze silničního zákona. Jakkoliv lze žádost o odejmutí licencí
v žalobcově situaci považovat za logickou, jestliže žalobce zvolil jinou procesní taktiku s ohledem
na jiné své spory, je to pouze jeho volba. Žalovaný a krajský soud však v takovém případě
po právu tuto skutečnost zohlednili při hodnocení skutkového stavu věci.
[133] Žalobce nesouhlasí s názorem krajského soudu, že jeho jednání mělo znaky
sofistikovaného nátlaku na Ústecký kraj, neboť žalobci muselo být známo, že to bude on, v jehož
prospěch bude znít vrchnostenské nařízení, neboť jinou možnost kraj neměl. Podle žalobce
jde o spekulaci bez opory ve správním spisu a v dokazování. S tím se ovšem Nejvyšší správní
soud neztotožňuje: nejde o spekulaci, nýbrž o jednoznačný důsledek aplikovatelné právní úpravy
a skutkové situace, která nastala. Žalobce si totiž po uplynutí výpovědní lhůty smlouvy o závazku
veřejné služby ponechal licence na provozování předmětných linek a současně dopravní úřad
nemohl udělit další licence na tytéž linky jiným dopravcům, které by Ústecký kraj dotoval v rámci
závazku veřejné služby, neboť by tím došlo ke zvýhodnění těchto dopravců oproti žalobci,
a tudíž k vysoce pravděpodobnému poskytnutí zakázané veřejné podpory (k tomu
v podrobnostech viz body 37 a 38 rozhodnutí předsedy žalovaného). Z §10 odst. 1 silničního
zákona plyne, že licence je zákonnou podmínkou pro provozování linkové osobní dopravy.
Z článku 14 odst. 4 a 5 nařízení č. 1191/69 pak plyne, že nařídit zachování dopravy lze pouze
subjektu, který provozuje na příslušných linkách komerční dopravu a hodlá ji přerušit. V dané
situaci (též vzhledem ke zpětvzetí žádostí o licence společností ČSAD Česká Lípa a. s.)
tak neexistoval žádný jiný subjekt kromě žalobce, kterému by mohlo být provozování veřejné
autobusové dopravy na předmětných linkách uloženo vrchnostenským nařízením.
[134] Podle žalobce naopak plánovaně a sofistikovaně jednal Ústecký kraj, neboť zneužil
ekonomické závislosti žalobce na kraji, nezákonně vypověděl smlouvu o závazku veřejné služby
a přestal hradit prokazatelnou ztrátu. Dostal tím žalobce do neřešitelné situace, neboť
ten investoval do svého vozového parku značné prostředky a oprávněně předpokládal, že tyto
prostředky budou využity při plnění závazků veřejné služby minimálně po dobu platnosti licencí.
Tvrzení o sofistikovaném nátlaku žalobce je absurdní a svědčí o podjatosti JUDr. Rause
i předsedy žalovaného. Kasační soud opakuje, že výpověď smlouvy o závazku veřejné služby
stejně jako nehrazení prokazatelné ztráty nemají bez ohledu na otázku jejich zákonnosti vliv
na posouzení žalovaným postiženého jednání žalobce. To samé je třeba říci o investicích
do vozidel a žalobcově mylné představě, že bude plnit závazky veřejné služby po celou dobu
platnosti licencí. Jaký tyto investice a představy žalobce mohly mít vliv na včasnost oznámení
výluky v dopravě, žalobce vůbec neuvádí. Tvrzení žalobce, že určitý názor vyslovený v rámci
rozhodovací činnosti soudem nebo předsedou žalovaného svědčí o jejich podjatosti, jde zcela
mimo zákonné vymezení podjatosti ve správním řádu či v soudním řádu správním. Tento názor
zdejší soud navíc nepovažuje za absurdní, jak vyplývá z bodu [133] výše.
[135] Žalobce dále vytýká Ústeckému kraji nečinnost, neboť po výběru ČSAD Česká Lípa a. s.
v koncesních řízeních a po uzavření rámcových smluv s ní kraj nezahájil z moci úřední řízení
o vydání licencí, ač jde o činnost zvládnutelnou v řádu hodin. Nečinnost kraje nelze přičítat k tíži
žalobci. Nejvyšší správní soud k tomu odkazuje na rozbor uvedený v bodě [116] výše týkající
se nemožnosti vydání dalších licencí novým dopravcům a nestandardního postupu Ústeckého
kraje. Ten se snažil postupovat tak, jak mu poměrně přísná regulace licencí dovolovala, takže
o nečinnosti nelze vůbec hovořit. Tato argumentace žalobce je navíc zcela v rozporu s další
argumentací žalobce uvedenou dále v kasační stížnosti, kde žalobce hovoří o právní nemožnosti
vydat licence dalším dopravcům.
[136] Za nečinný považuje žalobce Ústecký kraj i v době od 26. 7. 2006 do přerušení dopravy
dne 1. 8. 2006. V průběhu těchto pěti dnů Ústecký kraj ani dopravní úřad nijak nekonaly,
aby mohla společnost ČSAD Česká Lípa a. s. zahájit provoz (nebyly vydány licence a schváleny
jízdní řády). ČSAD Česká Lípa a. s. důvodně změnila svůj postoj dopisem ze dne 2. 8. 2006,
neboť se lhůta k zahájení provozu změnila z pěti dnů na lhůtu „ze dne na den“. Nejvyšší správní
soud považuje za nutné k této námitce ocitovat z dopisu ČSAD Česká Lípa ze dne 27. 7. 2006,
který byl dne 28. 7. 2006 doručen náměstkovi a zástupci hejtmana Ústeckého kraje, Radku
Vonkovi. ČSAD Česká Lípa a. s. zde uvádí, že „je plně připravena zahájit dne 1. 8. 2006 pro občany
provozování linkové autobusové dopravy na území Ústeckého kraje ve veřejném zájmu na všech linkách a spojích,
které Ústecký kraj pro jejich ztrátovost zařadil do systému základní dopravní obslužnosti, která se řídí zejména
Nařízením EU č. 1191/69 a které jako veřejnou službu poskytoval předchozí dopravce“. Téhož dne
proběhlo mezi dopravním úřadem a ČSAD Česká Lípa a.s. ústní projednání situace. V návaznosti
na něj požádala ČSAD Česká Lípa a. s. dne 31. 7. 2006 o určité upřesnění ve výrokové části
jednotlivých rozhodnutí o licencích. Druhý den – 1. 8. 2006 – vydal dopravní úřad usnesení,
v němž se s tímto návrhem ČSAD Česká Lípa a. s. vypořádal a vyzval ji k vyjádření
ke shromážděným podkladům ve lhůtě jednoho dne. Na to ČSAD Česká Lípa reagovala dopisem
dne 2. 8. 2006, v němž popřela svou připravenost provozovat veřejnou linkovou autobusovou
dopravu na předmětných linkách a vzala své žádosti o licence zpět. Podle názoru kasačního
soudu nelze s ohledem na výše uvedené o nečinnosti Ústeckého kraje, resp. dopravního úřadu,
v rozhodném období jakkoliv uvažovat. Tím méně o nečinnosti, která by z oznámení žalobce
o přerušení dopravy v pětidenním předstihu činila úkon provedený v přiměřené lhůtě. S ohledem
na úkony ČSAD Česká Lípa a. s. dne 27., 28. a 31. 7. 2006 nelze rovněž tvrdit, že by zpětvzetí
licencí dne 2. 8. 2006 bylo motivováno nutností zahájit provoz na předmětných linkách
do druhého dne. Není přitom rozhodné, že ČSAD Česká Lípa a. s. ve své žádosti o licence
z června 2006 žádala o určení data zahájení provozu na den 9. 9. 2006, když na konci července
kraji s plnou vážností tvrdila, že je připravena zahájit provoz ke dni 1. 8. 2006. Soud navíc musí
konstatovat, že události, k nimž došlo po přerušení dopravy dne 1. 8. 2006, nejsou pro posouzení
přiměřenosti žalobcova jednání podstatné.
[137] Za spekulaci označuje žalobce tvrzení soudu, že časový odstup od poslední platby
prokazatelné ztráty ze strany Ústeckého kraje nemohl vést k tak dramatickému zhoršení situace,
která vedla žalobce k přerušení dopravy. V okamžiku oznámení výluky byl žalobce v takové
ekonomické situaci, že neměl prostředky na nákup pohonných hmot. Provozování dopravy
v závazku veřejné služby neumožňuje generovat zisk a Ústecký kraj navíc odmítal žalobci hradit
prokazatelnou ztrátu. V době ukončení úhrady prokazatelné ztráty měl žalobce rezervu
jen na několik měsíců provozu, kterou vyčerpal k 1. 8. 2006 a opak mu nebyl prokázán. Podle
názoru Nejvyššího správního soudu vychází tato námitka z nepochopení závěru krajského soudu:
ten konstatoval pouze to, že finanční ztráta žalobce z provozu nemohla natolik narůst během
několika dnů na konci července 2006. Žalobce musel nejpozději na konci června 2006 nabýt
poznatek o nutnosti přerušení poskytovaných služeb, když nedošlo k úhradě prokazatelné ztráty
za měsíc květen 2006. To ostatně žalobce sám v námitce potvrzuje (tvrzením, že v době ukončení
úhrady prokazatelné ztráty měl žalobce rezervu jen na několik měsíců provozu). Žalobce si musel
být na konci června schopen vykalkulovat, kdy bude nutné dopravu přerušit: vyčkávání
s oznámením přerušení dopravy až ke dni 26. 7. 2006 tak nebylo opodstatněné nějakým náhlým
zhoršením finanční situace žalobce právě na konci měsíce července 2006.
[138] V této souvislosti neobstojí žalobcovo tvrzení, že předstih před okamžikem vyčerpání
rezerv na činnost nemohl předem odhadnout, neboť výdaje se odvozují od cen nafty, výnosů
z jízdného apod. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že žalobce provozuje autobusovou dopravu
na předmětných linkách po velmi dlouhou dobu. Jak přiléhavě poznamenal předseda žalovaného
v bodu 30 svého rozhodnutí, vzhledem k charakteru provozování veřejné linkové autobusové
dopravy byly jak příjmy, tak výdaje žalobce do značné míry předvídatelné v čase a výši, což oproti
jiným oblastem podnikání značně usnadňovalo účastníku řízení získání a udržování přehledu
o jeho očekávaném cash flow. Jako zkušený dopravce a řádný hospodář musel být schopen
poměrně přesně odhadnout – přinejmenším na konci června 2006 – jak dlouho je ještě schopen
přepravní služby poskytovat bez hrazení prokazatelné ztráty Ústeckým krajem. Žádné dramatické
výkyvy vstupních veličin (např. skokové zdražení nafty či propad ve vybraném jízdném na konci
července) nebyly v dané věci tvrzeny ani prokázány, a žalobce se jich proto nemůže dovolávat.
Neobstojí ani tvrzení žalobce, že se do poslední chvíle spoléhal na to, že Ústecký kraj začne
prokazatelnou ztrátu žalobci hradit. Ústecký kraj žalobci opakovaně sdělil, že hradit nic nebude.
Pokud těmto tvrzením kraje žalobce nevěřil, nejpozději na konci června 2006 musela být tato
skutečnost dostatečně zřejmá i jemu, neboť Ústecký kraj neuhradil prokazatelnou ztrátu za měsíc
květen 2006.
[139] Žalobce namítá, že mu nelze vytýkat časovou nepřiměřenost oznámení o přerušení
dopravy, neboť ani soud, ani žalovaný nebyli schopni nalézt časový úsek, který by přiměřeným
byl. Tato námitka nemůže být důvodná již proto, že staví na hypotetických úvahách. Pokud
by žalobce oznámil přerušení dopravy jiný den, mohla by se tím změnit celá řada vstupních
veličin, které žalovaný i soud museli při posuzování přiměřenosti zvažovat. Z tohoto pohledu
nelze proto soudu a žalovanému vytýkat, že žalobci nesdělili konkrétní přiměřenou lhůtu v dané
situaci. Pro odpovědnost žalobce je podstatné prokázání skutečnosti, že lhůta byla nepřiměřená,
nikoliv identifikace lhůty, která se soudu či žalovanému jeví přiměřená. K navazujícím
opakovaným námitkám žalobce týkajícím se otázky trvání závazku veřejné služby a provozování
dopravy na komerční bázi Nejvyšší správní soud odkazuje na rozbor v části III.D.3.
[140] Žalobce se dále vymezuje proti tvrzení soudu, že žalobce posuzoval spolupráci
s Ústeckým krajem na základě „výhod“, které mu mělo poskytovat protiplnění za jím dodávané
služby. Podle žalobce však provozování osobní linkové dopravy v závazku veřejné služby
už pojmově nemůže poskytovat výhody, ale zakládá pouze nárok na úhradu prokazatelné ztráty.
Nejvyšší správní soud poznamenává, že krajský soud zde pouze potvrdil, že žalobci nelze vytýkat
přerušení dopravy, pokud mu není poskytováno relevantní protiplnění (tj. žalobce nezískává
ze spolupráce žádné výhody, nýbrž je mu působena újma). Na užití slova „výhody“ krajským
soudem v tomto širším smyslu nevidí Nejvyšší správní soud nic špatného, natož aby tato
formulace mohla mít za následek nezákonnost jeho rozhodnutí. Krajský soud zde komentoval
přerušení dopravy, které samo o sobě není žalobci kladeno za vinu.
[141] Ostatně v dalších námitkách žalobce opět nepřípadně svádí pozornost k samotnému
přerušení dopravy, za které ovšem trestán nebyl. Jsou proto nerozhodná tvrzení žalobce,
že k přerušení dopravy došlo nezávisle na jeho vůli, resp. že to byl kraj, kdo přerušil spolupráci
nehrazením prokazatelné ztráty. Nazývá-li krajský soud přerušení dopravy „ukončením
spolupráce“, nemůže mít tato formulace jakýkoliv vliv na posouzení časové nepřiměřenosti
oznámení o výluce. Nadto považuje Nejvyšší správní soud tento termín za srozumitelný
a přiléhavý. Skutečnost, že k přerušení dopravy (nebo jinými slovy k ukončení spolupráce)
skutečně došlo, je ze správního spisu dostatečně zřejmá: tvrzení žalobce o opaku jsou zjevně
nepodložená. Rovněž další – z pohledu žalobce sporné – kroky Ústeckého kraje po přerušení
dopravy, resp. po vydání vrchnostenského nařízení (žalobci uložená povinnost vrátit dříve
poskytnutou finanční zálohu), nejsou pro posouzení merita věci v žádném směru rozhodné.
[142] Zákonnost svého postupu žalobce dále obhajuje tvrzením, že to byl Ústecký kraj,
kdo vypověděl smlouvu o závazku veřejné služby, a měl mít tedy připraveno zajištění základní
dopravní obslužnosti po skončení výpovědní lhůty. Kraj měl též zohlednit, že žalobce
měl na linky uděleny licence do roku 2011; s ohledem na předchozí investice měl žalobce
provozovat předmětnou síť veřejné dopravy minimálně do konce platnosti licencí. Jakkoliv
Nejvyšší správní soud připouští, že s ohledem na dobu platnosti licencí žalobce nelze mít postup
Ústeckého kraje za do důsledků promyšlený, nezbavuje to žalobce odpovědnosti za předmětný
delikt. Po výpovědi smlouvy kraj činil úkony směřující k řešení situace základní dopravní
obslužnosti (mj. vypsání koncesních řízení). Žalobce však po uplynutí výpovědní lhůty
pokračoval v poskytování služeb: kraj se tak dostal do situace, kdy nemohl tušit, jak dlouho bude
žalobce tyto služby poskytovat. Tomu se kraj snažil přizpůsobit svůj postup (uzavření rámcových
smluv), nicméně ani tyto kroky kraje nemohly eliminovat nevčasnou informaci o přerušení
dopravy. Za nepřiměřenost oznámení přerušení služeb je proto přímo odpovědný žalobce,
a na jeho odpovědnost nemají vliv kroky Ústeckého kraje činěné před nebo po tomto aktu.
Úvaha žalobce, že měl nárok na provozování předmětných linek s ohledem na předchozí
investice, nemá oporu v platném právu. Žalobce měl na základě vydaných licencí právo
a povinnost tyto linky provozovat po dobu platnosti licencí: to však nelze ztotožňovat s právem
na hrazení prokazatelné ztráty, které je vázáno na existenci smlouvy o závazku veřejné služby.
[143] Soud i žalovaný podle žalobce nesprávně dovodili, že jediným způsobem adaptace
na nastalou situaci bylo nahrazení žalobce jiným dopravcem. Dalšími možnostmi bylo obnovení
hrazení prokazatelné ztráty žalobci, využití vrchnostenského nařízení nebo zajištění dopravy
prostřednictvím nepravidelné příležitostné dopravy. Podle žalobce však všechny alternativy vyjma
obnovení úhrady prokazatelné ztráty byly v rozporu s právními předpisy. Nejvyšší správní soud
s těmito názory žalobce nesouhlasí. Sama argumentace žalobce je vnitřně rozporná, když žalobce
na jedné straně vytýká soudu a žalovanému, že se nezabývali jinými alternativami řešení,
na druhou stranu tyto alternativy označuje za rozporné s právními předpisy, a tudíž nepřípustné.
Za jedinou přípustnou označuje obnovu hrazení prokazatelné ztráty, což je ovšem varianta,
k níž chtěl žalobce dospět nepřípustným nátlakem na Ústecký kraj. Navíc zdejší soud musí
konstatovat, že právě tato alternativa by (na rozdíl od ostatních – srov. zejm. bod [126] ve spojení
s částí III.D.3 a bod [116] ve spojení s bodem [135]) nepochybně v rozporu s právními předpisy
byla, pokud by současně nebyla uzavřena nová smlouva o závazku veřejné služby. Hrazení
prokazatelné ztráty je totiž právě na uzavření této smlouvy silničním zákonem vázáno (§19
odst. 3 ve spojení s §19b odst. 2).
[144] V další části kasační stížnosti žalobce obsáhle vytýká Ústeckému kraji, že nesprávně
upřednostnil své finanční zájmy nad zájmem veřejným, a odkazuje se na usnesení zvláštního
senátu sp. zn. Konf 31/2007. Zdejší soud zdůrazňuje, že zvláštní senát ve zmiňovaném usnesení
řešil otázku, zda smlouva o závazku veřejné služby je veřejnoprávní smlouvou
a kdo má pravomoc rozhodovat ve sporu z této smlouvy. Ze zvláštním senátem zmiňované
rigidní regulace smlouvy a z její charakteristiky jako příkladu pečovatelské správy ovšem neplyne,
že by hrazení prokazatelné ztráty bylo povinností Ústeckého kraje bez současného uzavření
veřejnoprávní smlouvy, nebo že by Ústecký kraj měl povinnost uzavřít takovou smlouvu právě
s žalobcem. Z žalobcovy argumentace ostatně vyplývá, že za veřejný zájem považuje patrně
obnovení úhrad prokazatelné ztráty, resp. uzavření nové smlouvy právě s ním. To je ovšem zájem
čistě soukromý – žalobcův – a nikoliv zájem veřejný. Kraj sice má zákonnou povinnost zajistit
základní dopravní obslužnost svého území, nicméně je plně na volbě kraje, s kým uzavře
příslušnou veřejnoprávní smlouvu.
[145] V této souvislosti žalobce znovu zmiňuje řadu argumentů, na které kasační soud
již opakovaně odpověděl, a proto na ně odkazuje. Také námitku porušení objektivity žalovaným
a krajským soudem opírá žalobce o zaviněné jednání kraje – nehrazení prokazatelné ztráty,
a proto i zde (ač se jedná zdánlivě o námitku samostatnou), odkazuje soud na výše řečené.
Dodává, že neobjektivní přístup ze strany soudu ani žalovaného neshledává v žádném ohledu.
Jakkoliv nelze pominout jistou roli Ústeckého kraje na vzniku a eskalaci celé situace,
na posouzení jednání žalobce, jež mu je kladeno za vinu, neměla tato role žádný vliv, tudíž
nemohla být ani důvodem neobjektivního přístupu k žalobci. K námitkám týkajícím
se nezákonného vypovězení smlouvy o závazku veřejné služby Nejvyšší správní soud opakuje,
že tato otázka není pro posouzení jednání žalobce relevantní (blíže viz bod [76]).
[146] Podle žalobce v dané věci neexistuje kauzální nexus mezi jednáním a následkem (újmou
spotřebitelů). Podle žalobce tuto újmu zavinil Ústecký kraj nehrazením prokazatelné ztráty.
Na omezení dopravy byl kraj upozorněn již v únoru 2006 a kraji bylo známo, že přerušení
dopravy může předejít vydáním vrchnostenského nařízení. To přitom byl kraj schopen vydat
za jediný den. I kdyby žalobce výluku oznámil s delším časovým předstihem, kraj by vyčkával
na její zahájení: k následku by tak došlo bez ohledu na chování žalobce. Podle názoru žalobce
mělo být vrchnostenské nařízení vydáno před přerušením dopravy a nikoliv po něm, jak plyne
z článku 14 nařízení č. 1191/69. Nejvyšší správní soud opakovaně zdůraznil, že nehrazení
prokazatelné ztráty nemělo vliv na včasnost oznámení o výluce, a tím pádem ani na vznik újmy
spotřebitelům. Žalobcovo tvrzení o oznámení výluky již v únoru 2006 je nepravdivé. Kasační
soud se dále ztotožňuje s žalovaným v tom, že dopravní úřad nebyl schopen vydat v rámci
správního řízení vrchnostenské nařízení za jediný den (a to i kdyby spojil úkon zahájení řízení
se seznámením příslušného subjektu s podklady pro rozhodnutí).
[147] K použití vrchnostenského nařízení v dané věci pak zdejší soud uvádí následující. Článek
14 odst. 4 nařízení č. 1191/69 předpokládá, že příslušný dopravce oznámí kraji přerušení dopravy
nejméně tři měsíce předem. V souvislosti s úpravou v českém silničním zákonu pak použití
tohoto ustanovení nařízení č. 1191/69 nutně předpokládá, že současně s oznámením
o plánovaném přerušení dopravy příslušný dopravní podnik požádá o odejmutí licencí na dané
linky. Jinak totiž chování dopravního podniku nedává žádný smysl: hodlá ukončit dopravu, avšak
zároveň si ponechává licence, na jejichž základě je povinen dopravu provozovat. Dopravní úřad
pak buď v tříměsíční lhůtě rozhodne o odejmutí licence, nebo kraj vrchnostenským nařízením
rozhodne o zachování této dopravy nejdéle na dobu jednoho roku (článek 14 odst. 5 nařízení
č. 1191/69).
[148] Žalobce od počátku citovaná ustanovení nařízení č. 1191/69 nerespektoval: to mu ovšem
není kladeno za vinu, neboť zde se posuzuje pouze otázka dodržení soutěžních pravidel. Je však
nepřijatelné, aby se žalobce dovolával plnění povinností Ústeckého kraje podle nařízení
č. 1191/69, když sám svoje povinnosti nesplnil. Žalobce jednak oznámil přerušení dopravy pouze
pět dnů předem, jednak si po celou dobu krize ponechával licence. Ústecky kraj tak byl postaven
do situace, kdy nebylo postaveno na jisto, zda žalobce skutečně dopravu přeruší. I kdyby
k tomuto přerušení došlo, vycházel Ústecký kraj z možnosti zajistit dopravu prostřednictvím
ČSAD Česká Lípa a. s. na základě uzavřených rámcových smluv, a teprve když ani tato alternativa
nebyla realizovatelná, přikročil k vydání vrchnostenského nařízení. Veškerá rozhodnutí přitom
činil Ústecký kraj v důsledku jednání žalobce pod výrazným časovým tlakem v řádu dní či hodin,
tedy zcela mimo standardní postup předvídaný nařízením č. 1191/69. Podle názoru Nejvyššího
správního soudu nelze v dané situaci – která byla způsobena zcela zřejmě nevčasným oznámením
žalobce – přičítat újmu spotřebitelů Ústeckému kraji. Nelze rovněž úspěšně tvrdit, že dřívější
oznámení přerušení dopravy by na věci nic nezměnilo.
[149] Závěrem k objektivní stránce se žalobce v kasační stížnosti zabývá samotnou újmou
vzniklou spotřebitelům. Opětovně uvádí, že i v současnosti je oprávněn provozovat předmětnou
síť linek v závazku veřejné služby, a tudíž jediným způsobem, jak předejít omezení dopravy, byla
obnova hrazení prokazatelné ztráty ze strany Ústeckého kraje. K omezení dopravy dále došlo
v důsledku nevčasného vydání vrchnostenského nařízení. Spotřebitelé nemohli podle žalobce
odebrat služby od jiného dopravce proto, že nikdo jiný nevlastnil na příslušné linky licence:
tím je vinen dopravní úřad, který tyto licence nevydal, a jejich vydání by bylo v rozporu
se zákonem. Držení těchto licencí představovalo překážku pro neopodstatněný záměr Ústeckého
kraje nahradit žalobce jiným dopravcem. Krajský soud se s těmito důvody vypořádal jen obecně
a s vyjádřením při jednání včetně citací s trestního spisu se nevypořádal vůbec. Žalobce
se ohrazuje proti závěru žalovaného a krajského soudu, že měl včas požádat o odejmutí licencí:
to by byl dobrovolný krok k ekonomické likvidaci žalobce. Představenstvo žalobce
by se tím dopustilo trestného činu porušení povinností při správě cizího majetku. Názor,
že by požádání o odnětí licencí zajistilo, že by nedošlo k přerušení dopravy, je pouhou spekulací:
naopak následný vývoj po 8. 9. 2006 dokládá, že takové jednání žalobce by k adaptaci Ústeckého
kraje nevedlo.
[150] K námitkám týkajícím se závazku veřejné služby, hrazení prokazatelné ztráty a včasnosti
užití vrchnostenského nařízení odkazuje soud na své závěry (opakovaně) vyslovené výše.
Argumentace žalobce ohledně vydání licencí je vnitřně rozporná; zdejší soud k tomu odkazuje
např. na bod [135]. V této souvislosti považuje kasační soud za racionální argumentaci
žalovaného a krajského soudu, že žalobce mohl požádat o odejmutí svých licencí, aby nemusel
plnit povinnosti z nich vyplývající za situace, kdy se toto plnění ukázalo ekonomicky neudržitelné.
Z vyjádření žalobce plyne, že si licence ponechával právě proto, aby nemohl být nikým jiným
nahrazen: toto umělé udržování administrativního monopolu žalobcem ovšem není nic,
čím by se měl žalobce chlubit, neboť evidentně přispělo k vyhrocení celé situace
a k neschopnosti Ústeckého kraje adaptovat se na vzniklou situaci. K námitce trestní
odpovědnosti představenstva žalobce zdejší soud v souznění s názorem žalovaného konstatuje,
že tuto odpovědnost by naopak bylo třeba zvažovat ve vztahu k pokračování provozování silně
ztrátové dopravy i po účinnosti výpovědi smlouvy o závazku veřejné služby a po ukončení
hrazení prokazatelné ztráty Ústeckým krajem. Tvrzení, že by odnětí licencí situaci řešit
nepomohlo, opírá žalobce o „následný vývoj po 8. 9. 2006“, který ovšem nijak nespecifikuje
a nedokládá, takže ani tato námitka nemůže být důvodná. K námitce nepřezkoumatelnosti zdejší
soud odkazuje zejména na s. 29 napadeného rozsudku, kde se krajský soud přehledně
a srozumitelně vyjadřuje k otázce způsobené újmy. K žalobcem opakovaně zmiňovaným citacím
ze souběžně vedeného trestního spisu se krajský soud opakovaně vyjadřoval (naposledy
na s. 30 napadeného rozsudku) s tím, že nejsou pro posouzení věci rozhodné a že obsah
správního spisu je pro posouzení otázky porušení soutěžních pravidel dostačující. S tímto
závěrem se zdejší soud plně ztotožňuje; výpověď ředitelky Krajského úřadu Ústeckého kraje
o době a rychlosti vydání vrchnostenského nařízení není s ohledem na výše uvedené relevantní
(srov. zejm. body [147] a [148]).
III.E.3. Subjektivní stránka deliktu
[151] Podle žalobce došlo k výluce v důsledku jeho ekonomické tísně protiprávně vyvolané
Ústeckým krajem; soud se však nijak nevypořádal s žalobcovým tvrzením, podle nějž výluku
zavinil Ústecký kraj. V této části je jeho rozsudek nepřezkoumatelný.
[152] Stejně tak je nepřezkoumatelný i závěr krajského soudu o společenské nebezpečnosti
žalobcova jednání. Žalobce nadále tvrdí, že tento znak jeho jednání chybí, protože Ústecký kraj
byl i po oznámení ze dne 26. 7. 2006 schopen zabránit výluce včasným jednáním.
[153] Žalovaný zdůraznil, že žalobcova argumentace o nedostatku zavinění se váže k samotné
nutnosti přerušit dopravu; jeho správní delikt ovšem spočívá v nedostatečném předstihu
oznámení o této skutečnosti.
[154] Nejvyšší správní soud k tomu konstatuje, že námitka nepřezkoumatelnosti neobstojí:
soud neměl řešit otázku, zda kraj „zavinil“ výluku, nýbrž zda žalovaný po právu shledal vinu
žalobce za náhlé přerušení dopravy. Tomu krajský soud v mezích žalobních bodů plně dostál.
Roli Ústeckého kraje v celé kauze krajský soud nepřehlédl, nicméně neshledal, že by měla
jakýkoliv vliv na správnost závěrů žalovaného, s čímž se i kasační soud ztotožňuje. Pokud
jde o „společenskou nebezpečnost“, resp. škodlivost jednání narušujícího hospodářskou soutěž,
ta se zvlášť nezkoumá, nýbrž se presumuje (je totiž postihováno jednání, které je na újmu jiných
soutěžitelů nebo spotřebitelů, srov. §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže). Újma
způsobená spotřebitelům přitom byla ve správním řízení dostatečně prokázána a krajský soud
se s ní ve svém rozsudku rovněž přiléhavě vypořádal.
III.E.4. Sankce
[155] Žalobce soudu vytkl, že nezkoumal, zda žalovaný nepřekročil zákonem (§22 odst. 2
zákona o ochraně hospodářské soutěže) stanovené meze správního uvážení nebo jej nezneužil.
Soud se nezabýval jednotlivými zákonnými kritérii pro stanovení výše pokuty a řádně
se nevypořádal s žalobní námitkou, podle níž žalovaný nesprávně zdůvodnil výši pokuty.
[156] Podle žalovaného soud nepochybil, pokud napadené rozhodnutí nehodnotil z hlediska
užití správního uvážení, neboť žalobce takovou námitku v žalobě nevznesl.
[157] Dále žalobce nesouhlasí s názorem soudu, podle nějž se zákaz pokračovat v jednání podle
výroku I rozhodnutí žalovaného vztahuje na typově shodné jednání do budoucna. Žalobce
má za to, že zákaz podle §11 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže dopadá na konkrétní
jednání; „typově shodné“ jednání do budoucna zakazuje přímo zákon. Soud se v tomto bodě
neúspěšně pokusil napravit zjevnou vadu v postupu žalovaného, nevysvětlil však, jak se může
konkrétní zákaz obecně vztahovat na jiná jednání v budoucnu; v této části je jeho rozsudek
nepřezkoumatelný.
[158] Ohledně přezkumu uložené pokuty Nejvyšší správní soud souhlasí s žalovaným – žalobce
nevznesl námitku týkající se překročení mezí správního uvážení či jeho zneužití ani v žalobě,
ani ve svých dalších podáních. Výši pokuty žalobce také nijak nezpochybnil. Nelze proto úspěšně
namítat, že krajský soud tyto otázky protiprávně nepřezkoumával. V této souvislosti považuje
Nejvyšší správní soud za potřebné upozornit žalobce, že nevyužil procesní možnosti, která byla
nasnadě, a nepožádal krajský soud o moderaci pokuty (§75 odst. 2 s. ř. s.). Ačkoliv krajský soud
v odůvodnění napadeného rozsudku naznačil, že by tu prostor pro moderaci byl (srov. s. 33
rozsudku), žalobce soudu tuto možnost nedal, ač jinak činil obsáhlá a četná podání a byl v řízení
velmi aktivní.
[159] Co se pak týče zákazu jednání do budoucna, není zde žalovanému ani krajskému soudu
co vytýkat. Zákon o ochraně hospodářské soutěže v §11 odst. 2 stanoví, že pokud Úřad zjistí,
že došlo k zneužití dominantního postavení, tuto skutečnost v rozhodnutí uvede a tímto
rozhodnutím takové jednání do budoucna zakáže. Aplikujícímu orgánu tedy nezbývá než ve výroku
konstatovat, že zákon byl porušen konkrétním jednáním nastalým v minulosti a že toto konkrétní
jednání již není do budoucna možné. V tomto ohledu proto žalovaný dostál své zákonné
povinnosti. Krajský soud potom ve snaze naplnit své poslání, tj. podat rozumný výklad právních
předpisů a nalézt jejich smysl, tuto poněkud nešťastnou formulaci zákona vyložil jediným
rozumným způsobem, a to jako zákaz typově stejných jednání do budoucna. Nejde o zákaz
nad rámec zákona: krajský soud jasně vymezil, že smyslem tohoto zákazu je indikovat žalobci,
čeho by se měl v budoucnu vyvarovat. Zákaz má tak pouze varovnou funkci; jeho porušení
zákonodárce nijak specificky netrestá, takže jím žalobci nemůže být působena žádná újma
nad rámec zákona. Námitka nepřezkoumatelnosti je v této souvislosti nepodložená: krajský soud
dostatečně a jasně vyložil svůj postoj k žalobní námitce.
III.F. Procesní vady v řízení před soudem
III.F.1. Předběžné otázky
[160] Soud podle žalobce nesprávně uzavřel, že výsledky souběžně probíhajících řízení nemají
vliv na předmět řízení o správní žalobě. Žalovaný měl minimálně vyčkat výsledku trestního řízení,
pokud sám odmítl vyslechnout navržené svědky. Žalobce zhodnotil výpovědi svědků, které byly
následně učiněny v trestním řízení, při jednání soudu, ten se s nimi však nevypořádal.
[161] Jak už bylo řečeno výše, ačkoli se probíhající trestní řízení a sporné řízení před
Ministerstvem vnitra týkají souvisejících skutkových okolností a právních vztahů, nejsou v nich
řešeny předběžné otázky (tedy otázky, bez jejichž vyřešení by nebylo možno usoudit, zda žalobce
zneužil své dominantní postavení). V této věci se nehodnotí to, kdo ze svářených stran více
přispěl k vyhrocení situace, nýbrž to, že žalobce oznámil přerušení dopravy pouhých pět dní
předem, ačkoli měl předvídat zhoršení své ekonomické situace a informovat Ústecký kraj dříve.
Ani tuto námitku proto Nejvyšší správní soud neshledává důvodnou.
III.F.2. Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
[162] Žalobce uvedl, že soud na s. 29 rozsudku toliko odkázal na body 28 – 55 a 58 – 70
vyjádření žalovaného, aniž sám zhodnotil skutkový stav (chybí tu např. vlastní názor soudu
na pojem soutěžitele či vymezení relevantního trhu). Odůvodnění je v částech i nesrozumitelné –
soud totiž v jednom odstavci dospěl ke dvěma zcela odlišným závěrům ohledně pojmu
soutěžitele v nesoutěžním prostředí, jakož i k rozdílným vzorcům chování úředních osob.
Zodpovědět tyto otázky je přitom určující pro zjištění, zda zákon porušil žalobce, nebo Ústecký
kraj. Soud vyslovil, že lhůta o vyrozumění kraje o výluce byla nepřiměřená a že žalobce činil
na kraj nátlak; nevysvětlil však, jaká lhůta by byla přiměřená, a v čem nátlak spočíval, což činí jeho
rozsudek nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Kromě nedostatečného zdůvodnění
vlastních závěrů, které v podstatě jen přejalo názory žalovaného, vytkl žalobce soudu i to,
že nereagoval na žalobcovy důkazní návrhy. Soud dále přehlédl, že ve výroku I rozhodnutí
žalovaného chybí slovo „vinen“, a že ve správním řízení byl porušen §36 odst. 3 a §68 odst. 5
správního řádu.
[163] Žalovaný na rozdíl od žalobce považuje rozsudek za plně přezkoumatelný. Odkazy
krajského soudu míří k těm částem správních rozhodnutí, která většinou jen shrnují skutková
zjištění a obsahují minimum hodnotících soudů. Do výroku rozhodnutí žalovaného nepatří
konstatování o tom, že žalobce je „vinen“, neboť zde jde o objektivní odpovědnost. Závěrem
žalovaný upozornil na to, že žalobce často nedokládá svá skutková tvrzení ani neoznačuje
důkazy, ze kterých by měla vyplývat.
[164] Nejvyšší správní soud tyto námitky nepovažuje za důvodné. V prvé řadě poukazuje
na názor Ústavního soudu, podle nějž „[n]ení porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy
nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti
nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti
jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ [nález ze dne 12. 2. 2009 sp. zn. III. ÚS 989/08 (N 26/52
SbNU 247), bod 68; srov. obdobně též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2013,
č. j. 8 As 47/2012 – 58 nebo ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Afs 41/2012 – 50, bod 21]. Tvrzení
žalobce, že se krajský soud soustředil na rekapitulační část rozsudku a ve zbytku přejal rozhodnutí
žalovaného, je nepravdivé. Na 33 stranách rozsudku soud rekapituluje pouze na prvních třinácti
stranách, což vzhledem k rozsahu věci a vyjádření stran nelze považovat za přehnané. Na dalších
stranách pak soud předložil ucelenou a logicky strukturovanou argumentaci, v níž důkladně
odpovídá na všechny žalobní námitky. Krajskému soudu nelze vytýkat, pokud odkázal na některé
závěry žalovaného a předsedy žalovaného, když i bez tohoto odkazu jeho rozsudek plně obstojí.
Je zjevné, že krajský soud na ně odkazoval primárně proto, že jsou košatější a pro hloubavého
zájemce vhodně doplňují výklad podaný krajským soudem.
[165] Kasační námitku nepřezkoumatelnosti navíc musí zdejší soud označit za zjevně účelovou.
Například vymezení pojmu soutěžitele, jak je provedl krajský soud, se žalobce věnuje výše
v námitce sub III.D.1. Soud vysvětlil, v čem spočíval žalobcův nátlak na Ústecký kraj, a ostatně
žalobce sám si musí být vědom toho, že tento nátlak byl úspěšný (Ústecký kraj mu totiž doplatil
prokazatelnou ztrátu za předchozí měsíce, aby žalobce mohl obnovit provoz linek). Není
pak povinností soudu zabývat se tím, jaká lhůta pro oznámení výluky by byla přiměřená, pokud
je zřejmé, že pětidenní lhůta je příliš krátká a žádnou jinou lhůtu žalobce Ústeckému kraji
neposkytl. Žalobce dále uvádí konkrétní žalobní námitky, k nimž se krajský soud neměl vůbec
vyjádřit (např., že žalovaný nesprávně posoudil naplnění znaků skutkové podstaty, že se žalovaný
nezabýval objektivní stránkou správního deliktu, že žalobce oznámil výluku okamžitě poté,
kdy se o jejích důvodech dozvěděl, že Ústecký kraj věděl o výluce od ledna 2006, že výluku
způsobil Ústecký kraj svou nečinností apod.). Tato kasační tvrzení nelze označit jinak, než jako
lživá: na všechny tyto námitky krajský soud odpověděl a jeho názor byl předmětem kritiky
žalobce v řadě kasačních námitek. Nejvyšší správní soud žalobci doporučuje, aby si napadený
rozsudek ještě jednou přečetl, a odpovědi na své námitky tam dozajista nalezne.
[166] Není přesné, že soud nereagoval na žalobcovy důkazní návrhy – spíše jim k žalobcově
nelibosti nevyhověl, a to proto, že skutkový stav byl podle něj řádně zjištěn ve správním řízení
a obstarávání trestních spisů ani výslechů svědků není zapotřebí. S tím se Nejvyšší správní soud
ztotožňuje, jak ostatně již vícekrát konstatoval výše.
[167] K tvrzené absenci slova „vinen“ ve výroku I rozhodnutí žalovaného Nejvyšší správní
soud ve shodě s žalovaným poznamenává, že s ohledem na objektivní odpovědnost v případě
tohoto správního deliktu je požadavek žalobce nepřípadný. Navíc takto žalobce svoji žalobní
námitku ani neformuloval – nevytýkal absenci slova „vinen“, nýbrž absenci vymezení konkrétní
skutkové podstaty správního deliktu. Z tohoto pohledu je pak podstatné, že výrok I rozhodnutí
žalovaného tak, jak je koncipován, obsahuje všechny zákonné náležitosti a je srozumitelný
a určitý. Takovým shledal předmětný výrok i krajský soud (viz s. 31 napadeného rozsudku)
a o nepřezkoumatelnosti proto nelze hovořit.
[168] Konečně námitky vztahující se k §36 odst. 3 a §68 odst. 5 správního řádu považuje
Nejvyšší správní soud za formalistické a účelové. Ohledně porušení §68 odst. 5 správního řádu
žalobce sice souhlasí s názorem krajského soudu, že žalobci muselo být zřejmé, odkdy se lhůta
pro rozklad počítá. Přesto však měl krajský soud tuto formální vadu vytknout, ačkoliv tato vada
nemá vliv na výsledek řízení a neprojeví se na právech žalobce. Krajský soud měl rozhodnout
přinejmenším tak, jak rozhodl o žalobní námitce porušení §36 odst. 3 správního řádu. Podle
názoru Nejvyššího správního soudu je z argumentace krajského soudu na s. 31 zcela zřejmé,
že se žalovaný dopustil pochybení, když neuvedl datum, od kterého se počítá lhůta pro podání
rozkladu, nicméně tato vada se nijak neprojevila na právech žalobce. Pro krajský soud tedy nebyl
dán důvod napadené rozhodnutí zrušit, s čímž se zdejší soud plně ztotožňuje. O tvrzeném
porušení §36 odst. 3 krajský soud rozhodl tak, že k žádnému porušení tohoto ustanovení
nedošlo: požadavek žalobce, že měl krajský soud stejným způsobem rozhodnout o tvrzeném
porušení §68 odst. 5 správního řádu, pak nedává žádný rozumný smysl.
[169] Žalobce nesouhlasí s názorem soudu, že není nutno vyrozumívat účastníky řízení
o skončení dokazování podle §36 odst. 3 správního řádu tehdy, pokud není dokazováno.
Nesouhlasí též s tím, že návrh rozkladové komise nemá pro žalobce procesní relevanci: členem
rozkladové komise je totiž pracovník advokátní kanceláře zastupující Ústecký kraj. Jelikož
se na členy rozkladové komise uplatňuje §14 správního řádu, musí být účastník řízení seznámen
s jejím složením, aby mohl uplatnit námitky proti jejímu složení. Nejvyšší správní soud
konstatuje, že žalobce názor krajského soudu k porušení §36 odst. 3 správního řádu pouze
neguje, aniž uvádí jakoukoliv argumentaci pro svůj postoj. Zdejší soud přitom považuje
stanovisko krajského soudu, že žalobce nebylo třeba o skončení dokazování informovat, pokud
v řízení o rozkladu žádné dokazování neproběhlo, za správné a v souladu se smyslem
předmětného ustanovení. Námitka týkající se složení rozkladové komise a možné podjatosti
některého z jejích členů nebyla před krajským soudem vznesena, a je proto před Nejvyšším
správním soudem nepřípustná (§104 odst. 4 s. ř. s.)
III.G. Námitky obsažené v doplněních kasační stížnosti
[170] Pokud jde o nové důkazní prostředky, které měl žalobce získat a které nemohl dříve
uplatnit, Nejvyšší správní soud poukazuje na ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s., podle nějž
ke skutečnostem, které stěžovatel uplatnil poté, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí, Nejvyšší
správní soud nepřihlíží. Těmito skutečnostmi a námitkami z nich vyplývajícími se tedy soud
nemůže zabývat (viz blíže rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004,
č. j. 1 Azs 34/2004 – 49, publikovaný pod č. 419/2004 Sb. NSS). Žalobce je však oprávněn tyto
skutečnosti doložit žalovanému a požádat o obnovu řízení, což – jak sám uvádí – již učinil.
Případný postup žalovaného ohledně návrhů na obnovu řízení není Nejvyšší správní soud
oprávněn v tomto soudním řízení hodnotit. Tvrzení žalobce o plánovaném spojení Ústeckého
kraje, jej zastupující advokátní kanceláře a žalovaného za účelem ekonomické likvidace žalobce
považuje kasační soud za stávajícího stavu věcí za pouhou spekulaci.
IV. Závěr a náklady řízení
[171] Nejvyšší správní soud po přezkoumání napadeného rozsudku dospěl k závěru,
že se krajský soud předloženou věcí pečlivě zabýval a jeho argumentace je přesvědčivá. Jelikož
v řízení o kasační stížnosti nevyšly najevo žádné vady, k nimž je nutno přihlížet z úřední
povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou.
[172] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
Žalobce neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému
pak v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. června 2013
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu