ECLI:CZ:NSS:2014:10.AS.217.2014:41
sp. zn. 10 As 217/2014 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna,
soudkyně Daniely Zemanové a soudce Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně:
Základní škola a Mateřská škola, Hejnice, okres Liberec, příspěvková organizace,
se sídlem Lázeňská 406, Hejnice, zast. Mgr. Jakubem Vavříkem, advokátem se sídlem
Peckova 9, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy,
se sídlem Karmelitská 7, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 6. 2014,
čj. MSMT-15964/2014-1, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 12. 9. 2014, čj. 10 A 113/2014-28,
takto:
I. Kasační stížnost se za m ít á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] V rámci Operačního programu Vzdělávání pro konkurenceschopnost žalovaný
rozhodnutím ze dne 17. 8. 2010 poskytl žalobkyni dotaci ve výši 1 808 900 Kč.
Žalovaný, jako poskytovatel dotace, při kontrole zjistil, že část poskytnuté dotace ve výši
552 394 Kč byla použita v rozporu s pravidly pro zadávání veřejných zakázek určenými
poskytovatelem dotace. Přípisem ze dne 17. 6. 2014, čj. MSMT-15964/2014-1,
označeným jako Oznámení příjemci podpory rozhodnutí řídícího orgánu OP VK ve věci posouzení
NEZPŮSOBILOSTI výdaje projektu (dále též „oznámení o nezpůsobilosti výdaje“),
žalovaný jednak deklaroval co do výše uvedené částky nesrovnalost a z ní plynoucí nezpůsobilost
uvedeného výdaje k pokrytí z prostředků dotace, jednak uložil žalobkyni, aby příslušnou částku
odvedla na účet žalovaného.
[2] Žalobkyně podala proti tomuto přípisu, který označila jako rozhodnutí,
žalobu Městský soud odmítl žalobu jako předčasnou s poukazem na to, že se žalobkyně řídila
nesprávným poučením uvedeným v rozhodnutí. Zároveň věc postoupil žalovanému k vyřízení
opravného prostředku. Nad rámec výroků jeho rozhodnutí uvedl úvahu, že se v dalším
řízení žalovaný bude muset vypořádat také s otázkou pravomoci žalovaného vydat napadené
rozhodnutí.
II.
Stručné shrnutí argumentů obsažených v kasační stížnosti
[3] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti v záhlaví cit. usnesení kasační stížnost.
Domnívá se, že výrok, kterým městský soud věc postoupil stěžovateli k vyřízení opravného
prostředku, je podle §103 odst. 1 písm. a) nezákonný a podle písm. d) téhož ustanovení
nepřezkoumatelný. Stěžovatel rovněž podal návrh na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti.
[4] Stěžovatel konkrétně namítá, že oznámení o nezpůsobilosti výdaje není rozhodnutím
podle §65 odst. 1 s. ř. s., a je proto ze soudního přezkumu vyloučeno. Na oznámení
nedopadají obecné předpisy o správním řízení, a proto nelze proti němu podat ani rozklad,
ani správní žalobu. V této části kasační stížnosti dále uvádí, že na poskytování dotace je nutné
hledět jako na vrchnostenský vztah, v němž poskytovatel autoritativně rozhoduje o podmínkách
poskytnutí dotace. Příjemce dotace je povinen postupovat podle pravidel vymezených
poskytovatelem dotace. Poskytnutí dotace je dobrodiním státu, na které není právní nárok.
[5] Dále městskému soudu vytýká, že odůvodnění výroku o postoupení věci
je pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů nepřezkoumatelné. Pokud městský soud
pochyboval o otázce případné nicotnosti oznámení o nezpůsobilosti výdaje, měl tuto otázku
v souladu s §76 odst. 2 s. ř. s. vyřešit. Nyní prý není jasné, zda je tato otázka pravomocně
vyřešena. K tomu odkazuje na rozsudek NSS ze dne 14. 3. 2007, čj. 1 As 1/2006-120,
č. 1726/2008 Sb. NSS, dle něhož je soud povinen možnou nicotnost rozhodnutí posoudit
jako předběžnou otázku, a to před tím, než se zabývá věcí samou. Dále upozornil na rozsudek
rozšířeného senátu NSS ze dne 13. 5. 2008, čj. 8 Afs 78/2006-74, č. 1629/2008 Sb. NSS,
v němž zdejší soud konstatoval, že soud vysloví nicotnost rozhodnutí i bez návrhu.
Není-li takového návrhu, a ani soud sám správní rozhodnutí neshledá, nemá důvod se zabývat
úvahami o nicotnosti v odůvodnění rozhodnutí.
[6] Stěžovatel konečně odkazuje na usnesení Městského soudu v Praze ze dne 22. 9. 2014,
čj. 11 A 112/2014-33, ve kterém ten samý soud ve skutkově obdobné věci dospěl k názoru,
že oznámení není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a tudíž nepodléhá soudnímu
přezkumu.
[7] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[8] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); neshledal přitom vady, jimiž by se musel zabývat
i bez návrhu. Věc přitom rozhodl bezodkladně, proto samostatně nerozhodoval o návrhu
na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Stěžovatel napadá výrok o postoupení věci, kterou by měl rozhodnout v rámci
opravného prostředku dle správního řádu. Vzhledem k tomu, že městský soud žalobu odmítl,
zdejší soud se nemohl zabývat ani nicotností žalobou napadených rozhodnutí.
[11] Stěžovatel především zpochybňuje úvahy městského soudu o nicotnosti napadeného
přípisu, které by měly být v rozporu s výrokem o postoupení věci. Podle zdejšího soudu
je však třeba rozlišovat dvě rozdílné procesní situace. První z nich je situace, kdy ve věci nejsou
dány podmínky řízení a tento nedostatek podmínek řízení je neodstranitelný. Pak nemá soud jinou
možnost než žalobu podle §46 s. ř. s. odmítnout. Naproti tomu v případě, kdy jsou ve věci dány
veškeré podmínky řízení, je soud oprávněn a zároveň tedy i povinen o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu meritorně rozhodnout, přičemž tak učiní poté, co žalobou napadené výroky
rozhodnutí přezkoumá v mezích žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.). Případnou nicotnost
rozhodnutí správního orgánu soud vysloví i bez návrhu, tzn. z úřední povinnosti
(§76 odst. 2 s. ř. s.).
[12] Rozhodnutí, jímž soud nad rámec žalobních bodů vysloví nicotnost žalobou napadeného
rozhodnutí, je z povahy věci meritorním rozhodnutím, k jehož vydání musí být splněny veškeré
podmínky řízení. Není-li byť jediná tato podmínka řízení splněna a tento nedostatek
je neodstranitelný, musí soud žalobu odmítnout, aniž by byl oprávněn žalobou napadené
rozhodnutí jakkoli přezkoumávat, tedy nemůže ho přezkoumávat ani z toho hlediska,
zda jde o rozhodnutí nicotné (srov. např. rozsudky NSS ze dne 22. 8. 2006, čj. 5 As 67/2005-88,
č. 988/2006 Sb. NSS; nebo ze dne 15. 7. 2011, čj. 5 Afs 29/2011-49; ze dne 17. 3. 2005,
čj. 7 Afs 17/2005-42, věc B. E. C., s. r. o ; ze dne 27. 11. 2008, čj. 2 As 53/2007-111,
a ze dne 20. 5. 2010, čj. 9 As 42/2010-49). Tomuto závěru svědčí i doslovné znění §76
odst. 2 s. ř. s., neboť nicotnost správního rozhodnutí lze vyslovit pouze rozsudkem,
tj. rozhodnutím, kterým se dle §53 odst. 1 s. ř. s. rozhoduje ve věci samé.
[13] Městský soud proto postupoval správně, pokud se nezabýval meritem věci,
tzn. Otázkou případné nicotnosti správního rozhodnutí, před tím, než dospěl k závěru
o přípustnosti žaloby. Otázka přípustnosti žaloby předchází zjišťování právních vad rozhodnutí
samotného. Na tom nic nemění ani skutečnost, že vyslovit nicotnost rozhodnutí pro jeho vady
musí soud ex offo, aniž by musel nařizovat jednání.
[14] Klíčovou otázkou této věci však je, zda městský soud řádně posoudil ostatní podmínky
přípustnosti žaloby, tj. zejména otázku, zda je oznámení o nezpůsobilosti výdaje rozhodnutím
ve smyslu legislativní zkratky §65 odst. 1 s. ř. s. (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 10. 2013,
čj. 4 As 113/2013-30). Tímto oznámením stěžovatel v prvním výroku rozhodl o potvrzení
nesrovnalosti výdaje a ve výroku druhém stěžovatelce uložil, aby částku podpory uhradila
na specifikovaný účet.
[15] Městský soud správně vyhodnotil, že vztah mezi poskytovatelem a příjemcem dotace
z prostředků státního rozpočtu podle zákona č. 218/2000 Sb., rozpočtových pravidel,
je vztahem veřejnoprávním, v němž si poskytovatel dotace zachovává vrchnostenské
postavení (k tomu viz rozsudek NSS ze dne 10. 7. 2008, čj. 1 Afs 80/2008-104,
věc ELEKTROTECHNIKA - Tesla Kolín). Dále správně uvedl, že poskytnutí dotace
je dobrodiním státu, a že při přijetí tohoto dobrodiní se příjemce zavazuje
akceptovat poskytovatelem vymezená pravidla pro čerpání dotace. Při poskytování dotace
je sice poskytovatel omezen zákonem, obecnými principy výkonu veřejné moci (např. zákaz
libovůle, zákaz diskriminace, atp.), nicméně i přes tato omezení disponuje relativně širokým
prostorem k stanovení podmínek čerpání dotace. Oznámení o nezpůsobilosti výdaje tedy městský
soud označil jako úkon, jímž stěžovatel realizoval vůči žalobkyni své vrchnostenské postavení
v oblasti fiskálních vztahů, tedy úkon, který spadá do oblasti veřejné správy ve smyslu §4 odst. 1
písm. a) s. ř. s.
[16] Dále městský soud správně zkoumal povahu oznámení o nezpůsobilosti výdaje z hlediska
jeho definičních znaků.
[17] Oznámením o nezpůsobilosti výdaje stěžovatel jednak závazně deklaroval určitý stav
(potvrdil nesrovnalost určitého výdaje), jednak žalobkyni uložil povinnost (uhrazení určité částky
na účet). Oznámení tedy obsahuje dva výroky. Prvním stěžovatel pouze potvrdil nesrovnalosti
v čerpání podpory. Toto potvrzení samo o sobě není možné považovat za rozhodnutí
(toto oznámení nelze ztotožnit s oznámením o krácení dotace, kterým poskytovatel oznamuje
příjemci dotace, že mu již slíbenou část dotace nevyplatí; k tomu srov. rozsudek NSS ze dne
7. 11. 2013, čj. 9 Afs 38/2013-53, č. 2984/2014 Sb. NSS, věc Město Hluboká nad Vltavou).
Druhým výrokem stěžovatel autoritativně uložil žalobkyni povinnost, a to, aby částku 552 394 Kč
uhradila na specifikovaný účet. Povinnost vrátit částku podpory, jež byla stěžovatelem
v předchozím období již vyplacena, je svou povahou odvodem za porušení rozpočtové kázně.
Tomuto závěru svědčí i sled jednotlivých aktů předcházející vydání oznámení o nezpůsobilosti
výdaje.
[18] Městský soud tedy správně dovodil, že o známení o nezpůsobilosti výdaje vykazuje
po materiální stránce znaky rozhodnutí, jímž jsou s konstitutivním účinkem žalobkyni uloženy
povinnosti; proto obsah rozhodnutí podléhá přezkumu ve správním soudnictví.
[19] Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem, že úkon stěžovatele
je formalizovaným správním aktem, v němž lze zřetelně rozeznat původce (stěžovatele v roli
poskytovatele podpory) i adresáta (příjemce podpory), obsah práv a povinností vymezených
stěžovatelem a dokonce také důvody zásahu do těchto práv a povinností. Dále je však nutno
poukázat na jazykové znění oznámení o nezpůsobilosti výdaje. Stěžovatel v něm dvěma výroky
rozhodl, dále výroky opatřil odůvodněním, a nakonec připojil poučení, že „[p]roti tomuto rozhodnutí
již nelze podat odvolání“. Nelze než učinit závěr, že i stěžovatel zacházel s tímto oznámením
jako s plnohodnotným rozhodnutím. Toto oznámení tedy splňuje také formální požadavky
na kvalifikaci správního aktu jako rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. (k tomu srov. usnesení
rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS,
věc Olomoucký kraj).
[20] Proto městský soud nepochybil, pokud při předběžném zkoumání podmínek řízení
vyhodnotil oznámení o nezpůsobilosti výdaje jako rozhodnutí ve smyslu legislativní zkratky
§65 odst. 1. s. ř. s. Žaloba však kvůli chybnému poučení o (ne)možnosti podat proti oznámení
opravný prostředek nemohla být propuštěna do věcného přezkumu správním soudem.
[21] Stěžovatel namítá, že pokud městský soud hodnotil pravomoc a příslušnost
stěžovatele k vydání oznámení o nezpůsobilosti výdaje, měl o této otázce rozhodnout.
Z usnesení prý není zřejmé, zda městský soud tuto otázku pravomocně vyřešil. Proto stěžovatel
považuje toto usnesení za nepřezkoumatelné.
[22] Nejvyšší správní soud má za to, že se městský soud k otázce možné nicotnosti
napadeného rozhodnutí vyjádřil nad rámec věci. Stěžovateli tím pouze nabídl radu, jak v této věci
v dalším řízení postupovat; rozhodně tím však nezavázal stěžovatele k prohlášení
nicotnosti oznámení o nezpůsobilosti výdaje (§78 odst. 5 s. ř. s.). Ustanovení §55 odst. 5 s. ř. s.
se v tomto případě neaplikuje. V dalším řízení bude na stěžovateli, jak s touto radou městského
soudu naloží.
[23] Stěžovatel dále kritizoval městský soud za to, že v obdobné věci vedené
pod sp. zn. 11 A 112/2014 rozhodl odlišně. Po prostudování zmíněného rozhodnutí
však má zdejší soud za to, že se tato věc odlišuje od nynějšího předmětu sporu.
Ve věci sp. zn. 11 A 112/2014 totiž žaloba nesměřovala proti rozhodnutí, jímž poskytovatel
dotace mj. uložil příjemci dotaci vrátit zpět.
[24] Za těchto okolností Nejvyšší správní soud považuje závěry městského soudu za správné.
V této věci žalobkyně skutečně mohla podat ve smyslu §81 správního řádu ve spojení s §152
správního řádu opravný prostředek. Oznámení o nezpůsobilosti výdaje totiž nebylo možné
považovat ani za rozhodnutí o poskytnutí dotace, ani za opatření, jímž bylo vyplácení dotace
pozastaveno (srov. §14 odst. 5, resp. §14e odst. 4 rozpočtových pravidel); a proto je oznámení
rozhodnutím vydaným v režimu správního řádu. S ohledem na to, že se žalobkyně řídila
nesprávným poučením o opravných prostředcích, musel městský soud žalobu jako předčasnou
odmítnout (§46 odst. 5 s. ř. s.).
IV.
Závěr a náklady řízení
[25] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji podle
§110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[26] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl
úspěch; žalobkyni, které by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu
nákladu řízení příslušelo, náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. října 2014
Zdeněk Kühn
předseda senátu