ECLI:CZ:NSS:2014:8.ANS.2.2012:278
sp. zn. 8 Ans 2/2012 – 278
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Jana Passera, JUDr. Barbary Pořízkové, JUDr. Petra
Průchy, JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: CG Holding,
s. r. o., se sídlem Anny Letenské 34/7, Praha 2, zastoupeného JUDr. Petrem Hromkem,
advokátem se sídlem Vinohradská 30, Praha 2, proti žalovanému: Český telekomunikační
úřad, se sídlem Sokolovská 219, Praha 9, o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu,
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 1. 2012,
č. j. 8 A 167/2011 – 44,
takto:
I. Účastník řízení je povinen vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle
§80 odst. 3 správního řádu před podáním žaloby podle §79 s. ř. s. i za situace, kdy
se domáhá ochrany proti nečinnosti ústředního správního úřadu.
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí osmému senátu.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Žalobce podal dne 24. 8. 2010 u žalovaného návrh na zahájení správního řízení o uložení
peněžité povinnosti J. B. (zaplacení částky 3.123 Kč s příslušenstvím).
[2] Dne 4. 5. 2011 žalobce doručil žalovanému podání označené jako „Žádost o uplatnění
opatření proti nečinnosti správního orgánu“. Věc byla žalovaným vedena samostatně pod
č. j. ČTÚ-44 344/2011-603. Předseda Rady žalovaného zastavil řízení o uvedené žádosti
usnesením ze dne 8. 7. 2011, č. j. ČTÚ-44 344/2011-603/III.vyř., protože žalobce přes
opakované výzvy neodstranil vady podání. Žalobce napadl toto rozhodnutí rozkladem, který
Rada žalovaného zamítla rozhodnutím ze dne 24. 10. 2011, č. j. ČTÚ-44 344/2011-603/IV.vyř.
[3] Žalobce podal u Městského soudu v Praze žalobu na ochranu proti nečinnosti
žalovaného. Usnesením ze dne 20. 1. 2012, č. j. 8 A 167/2011 – 44, městský soud odmítl žalobu
pro nedostatek podmínek řízení. Žalobce totiž podle městského soudu nevyčerpal prostředky
na ochranu proti nečinnosti ve správním řízení.
[4] Žalobce (stěžovatel) brojil proti usnesení městského soudu kasační stížností. Osmý senát
Nejvyššího správního soudu, jemuž byla věc přidělena k projednání a rozhodnutí, zjistil,
že existuje rozporná judikatura tohoto soudu k otázce podstatné pro rozhodnutí této věci.
[5] V podrobnostech popisu dosavadního průběhu řízení rozšířený senát odkazuje
na napadené usnesení městského soudu a na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
11. 7. 2012, č. j. 8 Ans 2/2012 – 249.
II. Předložení věci rozšířenému senátu
[6] Usnesením ze dne 11. 7. 2012, č. j. 8 Ans 2/2012 – 249, postoupil osmý senát věc
rozšířenému senátu k posouzení otázky „zda je účastník řízení povinen vyčerpat prostředek ochrany proti
nečinnosti podle §80 odst. 3 správního řádu před podáním žaloby podle §79 s. ř. s. i za situace, kdy se domáhá
ochrany proti nečinnosti ústředního správního úřadu“.
II.a
[7] První senát v rozsudku ze dne 16. 9. 2009, č. j. 1 Ans 2/2009 – 79, uzavřel, že v případě
žaloby proti nečinnosti ústředního správního úřadu není namístě trvat na využití
formalizovaného návrhu na odstranění nečinnosti podle správního řádu a až na tento postup
navázat soudní ochranu. Striktní trvání na vyčerpání prostředku ochrany podle správního řádu
by bylo přílišným formalismem.
[8] Opatření podle §80 správního řádu je projevem dozorové funkce nadřízeného správního
orgánu a prostředkem, kterým lze zvnějšku (mimo organizační strukturu nečinného orgánu)
donutit nečinný správní orgán k činnosti. Uvnitř samotného nečinného orgánu lze sjednat
nápravu jinými prostředky. Každý vedoucí správního orgánu by měl být informován o stavu
probíhajících řízení a měl by dohlížet na řádné plnění pracovních povinností zaměstnanců.
Vedoucí ústředního správního úřadu může využít pokynů v rámci pracovněprávních vztahů,
kterými podřízeným pracovníkům může uložit povinnost vydat v určité lhůtě rozhodnutí. První
senát zřejmě považoval tento postup za účinnější, než kdyby vedoucí ústředního správního úřadu
ukládal formou rozhodnutí §80 správního řádu svému úřadu povinnost v předmětné věci konat.
[9] První senát se rovněž domníval, že by se podáním žádosti podle §80 správního řádu
k ústřednímu správnímu úřadu podstatně změnila povaha tohoto právního institutu. O žádosti
by rozhodoval sám orgán, který je nečinný. Na předsedu či vedoucího úřadu je totiž třeba
nahlížet jako na funkční složku správního orgánu, nikoliv jako na samostatný orgán (viz rozsudek
ze dne 25. 8. 2006, č. j. 4 As 57/2005 – 64). Některá z opatření proti nečinnosti by nadto
nepřipadala v úvahu – převzetí věci a rozhodnutí namísto nečinného správního orgánu
[§80 odst. 4 písm. b) správního řádu] a pověření jiného správního orgánu ve svém správním
obvodu vedením řízení [§80 odst. 4 písm. c) správního řádu].
[10] Stejný názor první senát zopakoval v rozsudku ze dne 16. 9. 2009, č. j. 1 Ans 8/2009 - 62.
II.b
[11] V rozsudku ze dne 27. 10. 2011, č. j. 1 Ans 3/2011 – 54, se první senát odvolal na starší
judikaturu, která vyžaduje vyčerpání prostředku ochrany proti nečinnosti podle §80 odst. 3
správního řádu, aniž by z tohoto obecného požadavku vyjímala ústřední správní úřady.
[12] Rozsudek č. j. 1 Ans 3/2011 – 54 vycházel především z rozsudku ze dne 18. 10. 2007,
č. j. 7 Ans 1/2007 – 100, č. 1683/2008 Sb. NSS, podle něhož je před podáním žaloby na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu v řízení vedeném podle správního řádu třeba vždy nejprve
vyčerpat procesní prostředek ochrany proti nečinnosti ve správním řízení (§80 odst. 3 správního
řádu). Na tento rozsudek navázala řada dalších rozhodnutí, lze zmínit např. rozsudky ze dne
23. 3. 2009, č. j. 2 Ans 1/2008 – 84, ze dne 13. 8. 2009, č. j. 9 Ans 8/2009 – 149, ze dne
10. 9. 2009, č. j. 9 Ans 4/2009 – 96, či ze dne 4. 1. 2011, č. j. 8 Ans 5/2010 – 43. Žádný z těchto
rozsudků se ovšem výslovně nevyjádřil k nečinnosti ústředního správního úřadu.
[13] Ve zmiňovaném rozhodnutí č. j. 1 Ans 3/2011 – 54 první senát uzavřel, že stěžovatelka
byla povinna vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle §80 odst. 3 správního řádu
a obrátit se na ministra zemědělství, domáhala-li se ochrany proti nečinnosti ministerstva
zemědělství. Neshledal důvodnou ani argumentaci stěžovatelky, že žalovaný (ministerstvo
zemědělství) nemá nadřízený správní orgán. Nadřízeným orgánem ministerstva je podle §178
správního řádu ministr zemědělství.
III. Pravomoc rozšířeného senátu
[14] Po zvážení výše uvedených skutečností dospěl rozšířený senát k závěru, že jeho
pravomoc je dána. Právní základ použitý v rozsudcích zmíněných v bodech II.a, II.b tohoto
usnesení a v nyní posuzované věci je identický. Zároveň je zřejmé, že právní názor vyjádřený
v dosavadních rozhodnutích soudu není jednotný.
IV. Posouzení věci
[15] Podle ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní
předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může
se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.
To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém
obsahu nebo jiný právní důsledek.
[16] Toto ustanovení upravuje jednu z podmínek řízení na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu. Hypotézu právní normy lze spatřovat 1) v (tvrzené) nečinnosti správního orgánu
a 2) v povinnosti vyčerpat prostředky ochrany proti této nečinnosti, které musí být a) obecně
stanoveny procesním předpisem upravujícím řízení před daným správním orgánem a které musí
být zároveň b) v konkrétním případě bezvýsledné. Teprve poté může nastoupit dispozice právní
normy, totiž možnost domáhat se žalobou u soudu, aby uložil správnímu orgánu povinnost vydat
meritorní rozhodnutí nebo osvědčení.
[17] Tato základní a i z hlediska jazykového výkladu v zásadě nezáludná struktura právní
normy pracuje se dvěma „výjimkami“, a to se zákonnou fikcí vydání rozhodnutí o určitém
obsahu nebo jiným právním důsledkem nečinnosti správního orgánu. Tyto „výjimky“ přitom
nevedou k možnosti domáhat se ochrany proti nečinnosti bez povinného předchozího vyčerpání
prostředků ochrany, ale z podstaty věci k možnosti napadnout odpovídajícím žalobním typem
fiktivní rozhodnutí nebo jiný právní důsledek. Jinými slovy, nejedná se o „zkratky“ k žalobě
na ochranu proti nečinnosti, ale o „výhybky“ na jinou procesní kolej.
[18] Z hlediska systematiky soudního řádu správního je podmínka, podle níž žalobce musí
nejprve bezvýsledně vyčerpat procesní prostředky, které má k dispozici ve správním řízení,
vlastní celkové koncepci správního soudnictví a teleologicky vyjadřuje zásadu subsidiarity
ve vztahu mezi veřejnou správou a činností správních soudů. Jejím účelem je předejít soudnímu
řízení v případech, kdy lze dosáhnout nápravy přímo u správních orgánů. Tato zásada je v obecné
rovině vyjádřena v §5 s. ř. s. a pro jednotlivé typy žalob je upřesněna zejm. v §68 písm. a),
§79 odst. 1 a §85 s. ř. s. Před použitím některého z typů žalob je tedy nutné nejprve vždy
vyčerpat opravné prostředky nebo jiné procesní prostředky nápravy, které jsou k dispozici
v řízení před správním orgánem (srov. také rozsudky soudu č. j. 7 Ans 1/2007 – 100,
č. j. 2 Ans 1/2008 – 84, č. j. 8 Ans 5/2010 – 43, či ze dne 10. 2. 2010, č. j. 2 Ans 5/2009-59).
[19] Zásada subsidiarity soudní ochrany naopak nemá za cíl omezovat případnou soudní
ochranu účastníků správního řízení a jejím účelem není bránit takovým účastníkům v přístupu
k soudu.
[20] Citovaný §79 odst. 1 s. ř. s. vedle dvou shora pojednaných výjimek neobsahuje žádnou
další výjimku z povinnosti vyčerpat prostředky ochrany. V kontextu účelu právní normy je však
vhodné zabývat se i úvahou o případném postupu v situaci, kdy by předpisy platné pro správní
řízení stanovily prostředky k ochraně účastníka řízení proti nečinnosti správního orgánu, ale tyto
prostředky by byly ryze formální - jinými slovy od počátku a bez dalšího by bylo zjevné,
že v žádném případě (resp. s mimořádně vysokou mírou pravděpodobnosti, nepřipouštějící
rozumné pochybnosti o opaku) nemohou vést k nápravě nečinnosti správního orgánu. Cum grano
salis lze takovou situaci nazvat apriorní „systémovou bezvýsledností“ prostředků ochrany.
[21] Trvání soudu na vyčerpání prostředků ochrany na úrovni správního řízení
by se v takovém případě nejevilo smysluplným a nijak by nemohlo naplnit účel právní normy
(§79 odst. 1 s. ř. s.). Hovoří-li druhá hypotéza právní normy o povinnosti vyčerpat prostředky
ochrany, spojuje s nimi a) úpravu těchto prostředků správním procesním předpisem
a b) v konkrétním případě bezvýslednost. Lze dovodit, že hypotéza právní normy teleologicky
uvažuje z hlediska naplnění druhého znaku [b)] o prostředku ochrany, který přes bezvýslednost
v konkrétním případě může být obecně účinný. Jen tak totiž může vést k naplnění účelu právní
normy a subsidiaritě soudní ochrany.
[22] Bylo-li by podmínkou přístupu k soudu vyčerpání v právním řádu formálně existujícího,
ale systémově bezvýsledného, obecně neúčinného prostředku ochrany, nevyjadřovala by taková
podmínka subsidiaritu soudní ochrany, nýbrž obstrukční bariéru bránící v přístupu k soudu.
[23] Ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. je proto třeba vyložit tak, že jeho první věta nevyžaduje
vyčerpání takových prostředků ochrany, které jsou systémově prima facie neúčinné. Netřeba
dodávat, že takto míněná zjevná systémová neúčinnost nemíří na případy, kdy se využití určitého
prostředku ochrany ukáže bezúčelným v konkrétní věci, a dokonce ani na případy, kdy
se v konkrétní věci jeví bezúčelným předem svého využití. Nemá-li být nevyužití prostředku
ochrany podmínkou pro přístup k soudu ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s., musí být mimořádnost
a zjevnost apriorní systémové neúčelnosti prostředku ochrany objektivní a obecná, nikoliv
nahlížená subjektivně určitým účastníkem či poměřována skutkovými okolnostmi jednotlivého
případu.
[24] Přiměřeně lze v tomto smyslu odkázat též na judikaturu Evropského soudu pro lidská
práva. Ta vymezuje zjevně neúčinnou ochranu práv na vnitrostátní úrovni, jejíž využití není třeba
pro podání stížnosti k Evropskému soudu. Takovýmto zjevně neúčinným prostředkem nápravy
bude takový procesní postup, který nemá žádné nebo jen zanedbatelné vyhlídky na úspěch.
Naproti tomu existence pouhých pochybností o vyhlídce na úspěch určitého prostředku nápravy,
který není zjevně marný, však není pádným důvodem pro nevyčerpání vnitrostátních prostředků
nápravy [viz Scoppola proti Itálii (č. 2), č. 10249/03, rozsudek velkého senátu ze dne 17. 9. 2009,
bod 70, respektive naposledy v českém kontextu Vomočil proti České republice a ART 38, a. s., proti
České republice, č. 38817/04 a 1458/07, rozhodnutí ze dne 5. 3. 2013, bod 47].
[25] Systematickému výkladu (v rámci soudního řádu správního) a teleologickému výkladu
odpovídá i záměr zákonodárce, vyjádřený v důvodové zprávě k návrhu tohoto zákona (sněmovní
tisk č. 1080 pro třetí volební období PS PČR, dostupný na www.psp.cz), podle kterého ochrana
proti nečinnosti podle soudního řádu správního míří na nejzávažnější případy nečinnosti, které
nelze napravit pravidelnými procesními instituty samotného správního řízení.
[26] Ve vztahu k §79 odst. 1 s. ř. s. je pak třeba ještě dodat, že z něj samotného nelze dovodit
výjimku, podle níž by se povinné vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti obecně
nemělo vůbec dotýkat ústředních správních úřadů.
[27] Ve světle závěrů týkajících se ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. je proto třeba při posuzování
splnění podmínek řízení v konkrétním případě dále nahlížet na procesní předpisy upravující
správní řízení.
[28] Právním předpisem obecně upravujícím správní řízení je správní řád (srov.
§1 zejm. odst. 1, 2 správního řádu).
[29] Historicky jím byl v době přijímání soudního řádu správního platný a účinný „starý“
správní řád (zákon č. 71/1967 Sb.), který jako jedinou nápravu nečinnosti správního orgánu
upravoval ve svém ustanovení §50 atrakci věci odvolacím orgánem. Správní soudy tento institut
nepovažovaly za prostředek ochrany proti nečinnosti ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s. (srov.
rozsudek soudu ze dne 25. 11. 2003, č. j. 5 As 21/2003 – 40).
[30] Starý správní řád byl nahrazen správním řádem (zákon č. 500/2004 Sb.), který upravil
ochranu před nečinností ve své hlavě VII (ustanovení §80). Správní soudy obecně považují tuto
ochranu za prostředek ochrany proti nečinnosti ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s. (srov. předkládací
usnesení v této věci č. j. 8 Ans 2/2012 – 249, a v něm citovanou judikaturu). To ostatně odpovídá
i záměru zákonodárce, výslovně vyjádřenému v §6 odst. 1 správního řádu.
[31] Ustanovení §80 odst. 1, 2 správního řádu přikazuje nadřízenému správnímu orgánu
učinit z moci úřední opatření proti nečinnosti, pokud příslušný správní orgán 1) meritorně
nerozhodl v zákonné lhůtě nebo 2) nezahájil řízení ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl
o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení z moci úřední. Ustanovení §80 odst. 3 umožňuje
nadřízenému orgánu učinit opatření proti nečinnosti v případě, kdy je zjevné, že 3) nebude
dodržena lhůtě pro zahájení řízení z moci úřední, nebude řádně pokračováno v řízení nebo
nebude dodržena lhůta pro vydání rozhodnutí.
[32] Žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti může podat i účastník řízení,
a to po uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí (§80 odst. 3 správního řádu). Jedná se o hypotézu
právní normy do značné míry shodnou se situací 1) v předchozím odstavci, tedy pokud příslušný
správní orgán nerozhodl meritorně v zákonné lhůtě - a nadřízený správní orgán neučinil opatření
z moci úřední např. proto, že se o nečinnosti dosud nedozvěděl.
[33] Ustanovení §80 odst. 4 správního řádu upravuje opatření, která nadřízený správní orgán
může učinit a jimiž jsou a) přikázání nečinnému správnímu orgánu zjednat nápravu nebo vydat
rozhodnutí, b) převzetí věci usnesením a rozhodnutí namísto nečinného správního orgánu,
c) usnesením pověření jiného správního orgánu v obvodu nadřízeného správního orgánu
vedením řízení, d) usnesením a za splnění několika podmínek prodloužení zákonné lhůty
pro vydání rozhodnutí.
[34] Z hlediska posuzované otázky a případné nečinnosti ústředního správního úřadu
je zřejmé, že se pozornost při výkladu §80 správního řádu musí nejprve soustředit na pojem
nadřízeného správního orgánu. Z hlediska obecného jazykového významu je nabíledni,
že ústřední správní úřad bude v rámci své působnosti „posledním v řadě“, jinými slovy nebude
existovat „nadřízený“ správní orgán.
[35] Obecnému jazykovému výkladu se zdá nasvědčovat i systematika přinejmenším části
ustanovení §80 odst. 4 správního řádu, protože některá opatření [typicky možnost nadřízeného
správního orgánu pověřit usnesením jiný správní orgán ve svém správním obvodu vedením řízení
podle písm. c) předmětného ustanovení] jsou z podstaty věci u nečinnosti ústředního správního
úřadu vyloučena.
[36] Systematický výklad správního řádu jako celku ovšem jazykovému výkladu, který
by vycházel z obecného významu pojmu „nadřízený správní orgán“, nesvědčí.
[37] Ustanovení §178 správního řádu totiž obsahuje ucelenou konstrukci definující pojem
nadřízený správní orgán. Odstavec dva tohoto ustanovení výslovně konstatuje, že nadřízeným
správním orgánem ústředního správního úřadu se rozumí ministr, nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu.
Nadřízeným správním orgánem ministra nebo vedoucího jiného ústředního správního úřadu se rozumí vedoucí
příslušného ústředního správního úřadu.
[38] Ve světle ustanovení §178 správního řádu lze dovodit, že v případě nečinnosti
ministerstva nebo jiného ústředního správního úřadu je jeho nadřízeným správním orgánem
ministr, nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu – tedy „představitel“ tohoto úřadu.
Nadřízeným správním orgánem ministra nebo vedoucího jiného ústředního správního úřadu je,
zkráceně řečeno, tato osoba sama.
[39] I v případě, že je nečinným správním orgánem (ve smyslu §80 správního řádu) ústřední
správní úřad, lze tedy za použití §178 správního řádu vždy určit nadřízený správní orgán, který
může učinit opatření proti nečinnosti. Za situace, kdy se z §80 odst. 4 správního řádu nabízí
zejména opatření podle písm. a) a d) předmětného ustanovení, hovoří jazykový a systematický
výklad ve prospěch existence prostředků ochrany proti nečinnosti i v případě ústředních
správních úřadů. V této souvislosti je podstatné, že správní řád dává v §80 odst. 3 prostor
k využití prostředku ochrany i účastníkům řízení a zároveň se jedná o prostředek, kterým
je obecně možné dosáhnout nápravy (srov. také rozsudek soudu ze dne 10. 3. 2011,
č. j. 9 Ans 3/2011 – 358).
[40] Dále je v rámci systematického výkladu nutné připomenout, že zákonodárce v případě
záměru vyloučit dopad správního řádu na některé orgány nebo úřední osoby výslovně projevil
svou vůli (srov. §14 odst. 6 nebo §80 odst. 5 správního řádu). V případě ustanovení §80
správního řádu svou vůli vyloučit z jeho dopadu ústřední správní úřady naopak nijak neprojevil
(srov. i obecný odkaz bez výjimek v ustanovení §6 odst. 1 správního řádu).
[41] Při porovnání s §80 odst. 5 správního řádu je možné namítat, že zákonodárce svou vůli
vyloučit dopad §80 odst. 4 na ústřední správní úřady neprojevil, ale že zejm. v případě písmen
b) a c) citovaného ustanovení jejich aplikace nepřichází v úvahu z podstaty věci. K tomu lze
ovšem uvést, že není-li z podstaty věci možná aplikace písmen b) a c) předmětného ustanovení,
nevylučuje to bez dalšího i aplikaci písmen a) a d) téhož ustanovení – jak vyplývá i z dalšího
systematického výkladu.
[42] Pro řízení i u ústředních správních orgánů je totiž třeba připomenout §93 odst. 2
správního řádu, který pro odvolací řízení počítá s možností použít hlavu VII, tedy §80 správního
řádu a při určení nadřízeného správního orgánu výslovně odkazuje na §178 správního řádu.
Využití těch písmen z ustanovení §80 odst. 4 správního řádu, kde jejich aplikace není z podstaty
věci vyloučena, je pak při řízení u ústředních správních úřadů podpořena i §152 odst. 4
správního řádu, podle něhož platí pro řízení o rozkladu ustanovení o odvolání, není-li
to vyloučeno povahou věci.
[43] Tento výklad zřejmě odpovídá i vůli historického zákonodárce. V návrhu zákona, později
přijatého jako správní řád pod č. 500/2004 Sb., byla opatření proti nečinnosti upravena v §109
a §110, definice nadřízeného správního orgánu pak v ustanovení §189. Přes jisté posuny, k nimž
u zmiňovaných ustanovení došlo v průběhu projednávání a přijímání (zejména v návaznosti
na komplexní pozměňující návrh Ústavněprávního výboru PS PČR), zůstává důvodová zpráva
k vládnímu návrhu správního řádu relevantním zdrojem informací (důvodová zpráva k návrhu
zákona posléze přijatého pod č. 500/2004 Sb. je dostupná v rámci sněmovního tisku č. 201
pro čtvrté volební období PS PČR, www.psp.cz).
[44] Důvodová zpráva u opatření proti nečinnosti výslovně zdůraznila subsidiaritu soudní
ochrany, která má nastoupit až poté, kdy ochrana prostředky správního práva selhala.
[45] V případě návrhu §109 a §110 důvodová zpráva hovořila o odvolacím správním orgánu.
Nelze přitom přehlédnout, že návrh zákona upravoval odvolání a rozklad prakticky identicky
(ustanovení §111 a násl. návrhu zákona) se zakotvením pouze několika odlišností pro řízení
o rozkladu (§126 návrhu zákona). S ohledem na skutečnost, že i posléze přijatý správní řád
institut odvolání a rozkladu procesně do značné míry srovnává (v návaznosti na §152 odst. 4
srov. např. §153 odst. 2, §169 odst. 2 a §172 odst. 5 správního řádu), a s přihlédnutím
k samotným zákonodárcem zdůrazněné subsidiaritě soudní ochrany se proto nejeví souladným
se systematikou a účelem právní normy odmítnout aplikaci správních prostředků na ochranu
proti nečinnosti ústředních správních úřadů za pomoci uměle nakresleného dělítka mezi řízením
o odvolání a řízením o rozkladu. Záměr zákonodárce, který se posléze projevil i ve shora
rozebrané systematice správního řádu, totiž odpovídajícímu použití §80 správního řádu
i ve vztahu k ústředním správním úřadům svědčí.
[46] To pak platí tím spíše, že u návrhu ustanovení §189 a definice nadřízeného správního
orgánu důvodová zpráva uvádí, že jejím cílem není zavést institucionální nadřazenost,
ale že je nezbytná pro důslednou ochranu práv účastníků řízení.
[47] Logika této právní úpravy je zřejmá. Správní řád vychází ze soustavy správních orgánů
jako uzavřeného systému. Ustanovení §178 správního řádu je proto ve zjevném a nepochybném
vztahu k ustanovení §14 odst. 6 správního řádu. Podle něj se ustanovení §14 odst. 1-5 správního
řádu, upravující vyloučení z projednávání a rozhodování věci, tedy podjatost, nepoužijí pro
vedoucí ústředních správních úřadů a státní tajemníky. Zákonodárce zde legitimně učinil volbu
mezi dvěma principy ovládajícími plně soudní a do značné míry správní řízení – totiž na jedné
straně principem nezávislého (který je vlastní především soudnímu rozhodování) a nestranného
rozhodování, vycházejícím ze zásady nemo iudex in causa sua a na druhé straně zákazem denegatio
iustitie, tedy z hlediska nyní řešené právní otázky nutností rozhodnout i na vrcholu pyramidy,
byť se přitom může nabízet otázka „kdo hlídá hlídače?“. V souladu se zásadou subsidiarity není
namístě popřít zákonnou konstrukci správní soustavy, ale aktivovat soudní ochranu účastníků
správního řízení teprve v okamžiku, kdy systém takto nastavený zákonodárcem selže. Soudní
ochrana totiž není kontinuálním pokračováním správního řízení, byť v jiné kvalitě a procesním
standardu, ale prostředkem ultima ratio, od správního řízení odděleným (srov. rozhodnutí NSS
ze dne 24. 1. 2006, č. j. 2 Afs 31/2005 – 57, ze dne 22. 1. 2013, č. j. 9 Aps 5/2012 – 56,
a rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007 – 62).
[48] Přímo ve vztahu k nyní posuzované věci je nutné připomenout i §123 zákona
č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, který ve svém původním znění, účinném
do 30. 9. 2005, stanovil proti rozhodnutím Českého telekomunikačního úřadu nebo jeho
předsedy jako opravný prostředek pouze odvolání. Teprve od novelizace tohoto ustanovení,
provedené zákonem č. 361/2005 Sb., hovoří §123 zákona o elektronických komunikacích
v zásadě promiscue o „odvolání nebo o rozkladu“. Důvody této novelizace ani vůli zákonodárce nelze
identifikovat, protože ustanovení bylo novelizováno v rámci poslaneckého pozměňovacího
návrhu k návrhu zákona nesouvisejícího se zákonem o elektronických komunikacích v průběhu
jeho projednávání v PS PČR a důvody pozměňovacího návrhu nevyplynuly ani z rozpravy
ve Sněmovně (srov. sněmovní tisk č. 879 pro čtvrté volební období PS PČR, dostupný
na www.psp.cz). Přes nemožnost zabývat se úmyslem zákonodárce je ovšem možné uzavřít,
že i při současném znění §123 zákona o elektronických komunikacích by rozlišování prostředků
ochrany proti nečinnosti podle toho, zda se jedná o řízení o odvolání nebo o rozkladu, působilo
ryze uměle.
[49] Základní účel právní úpravy na ochranu proti nečinnosti ve správním řádu je zřejmý.
Poskytnout ochranu účastníku řízení v případech, kdy správní orgán nekoná, ačkoliv má konat,
resp. nerozhodne v zákonné lhůtě.
[50] Jistě lze uvažovat o tom, zda zákonodárce zvolil nejvhodnější možnou úpravu, zda
by úprava stávajících prostředků ochrany nebo zavedení jiných nebyly vhodnější či efektivnější.
V zásadě však platí, že pokud zákonodárce zakotvil určité prostředky ochrany účastníka řízení
ve správním procesu, a jako podmínku případné soudní ochrany stanovil nutné vyčerpání
správních prostředků ochrany, soud nemůže požadavek zákonodárce odmítnout. Pouze
v případech, kdy by se obecně a systémově jednalo o prostředek ochrany prima facie neúčinný
a neefektivní, jak bylo podrobněji rozvedeno výše v části věnující se ustanovení §79 odst. 1
s. ř. s., by neúčinnost prostředku ochrany mohla vést k závěru o neexistenci prostředku ochrany
ve smyslu hypotézy právní normy §79 odst. 1 s. ř. s.
[51] Prostředky ochrany podle §80 odst. 4 správního řádu, a to i po vyřazení těch, které
z podstaty věci nelze v případě nečinnosti ústředního správního úřadu uplatnit,
onu nepochybnou a na první pohled zjevnou neúčinnost nevykazují, a to ani při inspiraci
judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, zabýval-li se pro potřeby řízení před ním
samotným vyčerpáním vnitrostátních prostředků nápravy (srov. k tomu bod [24] shora).
[52] Případný závěr o neúčinnosti, založený pouze na argumentu, že by správní orgán
rozhodoval o své vlastní nečinnosti („stěžovat si na Godunova přímo u Godunova“, viz odst. 8
odlišného stanoviska soudce JUDr. Josefa Baxy), je výsledkem mimořádného zjednodušení.
Pro jeho vyvrácení stačí poukázat již jen na meritorní přezkum rozhodnutí ve věcech, v nichž
rozhodoval ústřední správní úřad (typicky rozklad podle §152 správního řádu). Argumentací
a maiore ad minus lze dovodit, že existuje-li prima facie efektivní možnost věcného přezkumu
(např. v rámci rozhodnutí o rozkladu), nelze bez dalšího považovat za prima facie neefektivní
možnost nápravy procesního pochybení v té samé věci.
[53] Dále lze připomenout již zmíněnou volbu zákonodárce mezi principem nemo iudex in causa
sua a nutností rozhodnout. Systémové vyloučení dopadu ustanovení správního řádu upravujících
podjatost na vedoucí ústředních správních úřadů a státní tajemníky totiž zároveň popírá
argument, který by umožnil odmítnout vyčerpání prostředků ochrany jen kvůli tomu, že správní
orgán rozhoduje o své vlastní nečinnosti.
[54] Text ani systematika zákona neumožní rozlišovat situace, v níž jsou tvrzené průtahy
spojené s rozhodováním orgánu, proti jehož rozhodnutí je přípustný rozklad, na straně jedné,
a průtahy s rozhodováním o rozkladu, na straně druhé. Lze souhlasit s tím, že tu snad
v některých případech mohou, slovy judikatury Evropského soudu, existovat pochybnosti
„o vyhlídce na úspěch určitého prostředku nápravy“ (srov. k tomu bod [24] shora). Nemůže však
existovat přesvědčení o zjevné neúčinnosti takového prostředku nápravy. Proti tomu stojí
na prvém místě weberovské pojetí byrokracie, vlastní moderním demokraciím, založené
na neosobní struktuře a neosobním rozhodování. Nelze tedy například argumentovat, že ministr
rozhodující formálně o své „vlastní“ nečinnosti žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti jen
proto nevyhoví. Ostatně, nelze přehlédnout ani vnitřní organizační strukturu ústředních
správních úřadů, třebaže se tyto úřady mohou navenek jevit monoliticky. Podobně je pak
v případě vedoucích takových úřadů vzdálená realitě představa, že mají detailní přehled o všech
řízení, která „před nimi“ probíhají. I proto nelze aktivaci ochrany podle §80 odst. 4 správního
řádu považovat za pouhé zdržení na cestě k soudu, ale za prostředek, který může reálně vést
k odstranění nečinnosti – o níž vedoucí ústředního správního úřadu reálně dosud nemusel mít
informace.
[55] Rámec relevantní argumentace by přesahovala úvaha, zda může být soudní ochrana proti
nečinnosti bez dalšího systémově účinnější a pro účastníky řízení efektivnější ochranou proti
nečinnosti správního orgánu, než ochrana poskytovaná prostředky správního řízení.
Formalizovaná a kvalitativně, z hlediska „váhy výsledku“, vysoce efektivní soudní ochrana
zpravidla představuje pro účastníky řízení časově a ve vztahu k nákladům řízení i finančně
podstatně náročnější prostředek ochrany, než méně formalizované a rychlejší správní řízení.
Systémové „odklonění“ prostředků ochrany proti nečinnosti od (některých/ústředních) správních
orgánů ke správním soudům proto vedle popření principu subsidiarity soudní ochrany, který
je nedílnou součástí konstrukce soudního řízení správního i správního řízení, a vedle popření
logiky, smyslu a konstrukce právní úpravy, vede pouze zdánlivě ke zlepšení postavení účastníků
řízení.
[56] Z uvedeného důvodu je systémově nutné trvat na vyčerpání prostředků ochrany podle
§80 správního řádu vždy, i když je nečinným ústřední správní úřad nebo jeho vedoucí.
Za existence lhůt, jimiž je správní orgán i při realizaci opatření proti nečinnosti podle
§80 správního řádu vázán, a v souladu s argumentací respektující logiku právní úpravy
se zmíněné vyčerpání prostředků ochrany jeví racionální a nikoliv na první pohled šikanózní
podmínkou pro přístup k soudu.
[57] Jelikož rozšířený senát dospěl k závěru, že účastník řízení o žalobě podle §79 a násl.
s. ř. s. je i v řízení před ústředním správním úřadem povinen vyčerpat prostředek ochrany proti
nečinnosti podle §80 odst. 3 správního řádu, nebylo důvodu se pro účely posouzení sporné
právní otázky zabývat povahou institutu stížnosti podle §175 správního řádu.
V. Závěr
[58] Rozšířený senát v souhrnu uzavírá, že účastník řízení je povinen vyčerpat prostředek
ochrany proti nečinnosti podle §80 odst. 3 správního řádu před podáním žaloby podle §79
s. ř. s. i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti ústředního správního úřadu.
[59] V souladu s ustanovením §71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu
rozhodl rozšířený senát jen o předložené právní otázce. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí
osmému senátu, který rozhodne ve věci samé v souladu s vysloveným právním názorem.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 20. května 2014
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu
Odlišné stanovisko podle §55a s. ř. s. soudce JUDr. Josefa Baxy proti usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2014, č. j. 8 Ans 2/2012 - 278.
1. S názorem většiny se neztotožňuji, nesouhlasím s výrokem ani s jeho odůvodněním,
a proto podávám toto odlišné stanovisko:
2. Rozšířený senát při posuzování předložené sporné právní otázky, totiž zda je v případě
žaloby na ochranu proti nečinnosti ústředního orgánu státní správy nutné využít opatření
proti nečinnosti podle ustanovení §80 s. ř., zaujal názor, že účastník řízení je povinen
vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle §80 odst. 3 správního řádu před
podáním žaloby podle §79 s. ř. s. i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti
ústředního správního úřadu.
3. Názor, který přijala většina, může být vnímán na první pohled sice jako formálně správný,
ale nemusí být (a v praxi zřejmě ani není) v souladu se smyslem a funkcí tohoto právního
institutu a jeho místem ve správním řízení. Jsem si vědom, že následující úvahy mohou
překračovat v přísném slova smyslu stav de lege lata a místy přecházet v úvahu de lege
ferenda, nicméně hranici mezi oběma sférami (jde ještě o interpretaci toho, co je nebo
už o vyjádření, jak by to mělo být?) vnímám jako dosti neostrou, spíše bych
ji charakterizoval jako částečný vzájemný překryv. Také proto je mi i bližší argumentace
odlišného stanoviska soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Petra Průchy, ne ovšem
do té míry, abychom mohli odlišná stanoviska spojit do jediného. Vůči druhému
odlišnému stanovisku se však nevymezuji.
4. Vycházím ze základních zásad správního řízení. Základní zásady, jsou-li součástí právního
předpisu, mají v něm vedle funkce doktrinální a normotvorné mimo jiné význam
interpretační. To znamená, že ony určují jednak další obsah právního předpisu, ten by měl
být s nimi v souladu a rovněž souladně v jejich duchu aplikován a interpretován.
Samozřejmě, že zásady mohou mít v konkrétním provedení odchylky či výjimky, nicméně
ty nemohou převážit nad vůdčím principem. Takovou výjimkou je v zásadně
bezprůtahovém výkonu veřejné správy vzniklá nečinnost a nástroje k jejímu odstranění.
Tyto nástroje jsou opět předně založeny v systémovém (organizačním, personálním,
funkčním) uspořádání veřejné správy a nemají být primárně závislé na iniciativě účastníků
řízení.
5. Takto je koncipován i správní řád. Mezi základními zásadami jde v posuzovaném případě
zejména o ustanovení §6 odst. 1 s. ř., podle něhož správní orgán vyřizuje věci bez
zbytečných průtahů. Teprve nečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě
nebo ve lhůtě přiměřené (není-li zákonná lhůta stanovena), použije se ke zjednání nápravy
ustanovení o ochraně před nečinností (§80). Je tedy zřejmé, že postupovat bez průtahů
je principem ovládajícím veškerou činnost veřejné správy, úkolem každého správního
orgánu. Nadřízeným správním orgánům je nadto uloženo z moci úřední činit opatření
proti nečinnosti, jakmile se o tom samy dozví, a to bez ohledu na zdroj takového poznání.
6. Opatření proti nečinnosti je tedy především projevem dozorové funkce nadřízených
správních orgánů. Jde o vlastní prostředek nápravy správního řízení, jehož účelem
je autoritativní zásah spočívající (zjednodušeně řečeno) buďto ve vrchnostenském příkazu
podřízenému nečinnému orgánu odstranit nečinnost a rozhodnout, nebo dokonce věc
odejmout nečinnému orgánu a sám v ní rozhodnout či pověřit vedením řízení
(a rozhodnutím) jiný správní orgán ve svém obvodu.
7. Smyslem všech zmíněných kompetencí je odstranění průtahů u podřízeného správního
orgánu vedoucího příslušné řízení a obnovení jeho průchodnosti. Předpokládá
se primárně vlastní úřední činnost nadřízeného správního orgánu, který nejen procesně,
ale i organizačně by měl být uzpůsoben tak, aby případnou nečinnost sám zjišťoval
a odstraňoval. Ostatně z §80 odst. 3 s. ř. vyplývá jakýsi „preventivní“ pohled nadřízeného
správního orgánu na činnost podřízených správních orgánů (srov. „Opatření proti nečinnosti
může učinit nadřízený správní orgán i v případě, je-li z okolností zjevné, že věcně a místně příslušný
orgán nedodrží lhůtu…“). Navazující větu citovaného ustanovení dávající účastníku řízení
právo žádat o uplatnění opatření proti nečinnosti je tak nutno chápat jako pojistku pro
situace selhání dozorové funkce nadřízeného správního orgánu, a to včetně navazující
cesty soudní ochrany.
8. Právní institut ochrany před nečinností spočívá v tom, že nadřízený správní orgán
posuzuje důvod nečinnosti jemu podřízeného správního orgánu zvnějšku, mimo
organizační strukturu nečinného orgánu. Opatření podle §80 s. ř. je tak prostředkem,
kterým lze zvnějšku (a shora) donutit nečinný správní orgán k činnosti. Uvnitř samotného
nečinného orgánu lze nápravu zjednat odlišnými prostředky. Každý vedoucí správního
orgánu by měl být informován a zpravován o stavu probíhajících řízení či dodržování
lhůt pro vydání rozhodnutí v jeho úřadu, současně by měl dohlížet na řádné plnění
pracovních povinností zaměstnanců tohoto úřadu (rozhodování v zákonem stanovených
lhůtách, zákonnost vydávaných rozhodnutí, apod.). Názor většiny, který popisuje situaci
na ministerstvech a jiných ústředních správních úřadech tak, že přece vedoucí úřadu
nemůže vědět o všem, co se děje na jím řízeném úřadu a zasáhne tedy až na popud zvenčí
formalizovaný do žádosti dle §80 odst. 4 správního řádu, je ukázkou toho, jak by veřejná
správa neměla fungovat. Nemůže být rozdílu, jestli správní řízení probíhá na obecním
úřadu, krajském úřadu, ministerstvu či jiném početném a notně zbyrokratizovaném
ústředním správním úřadu. Tím spíše, že ve všech případech platí stejné procesní
předpisy, a to nejen jejich konkrétní ustanovení, nýbrž zejména jejich základní principy.
9. Dozví-li se vedoucí správního orgánu, že jím řízený správní orgán je nečinný, může jinými
právními nástroji než opatřením proti nečinnosti dle správního řádu (např. prostředky
vyplývajícími z pracovněprávních předpisů) přimět podřízené zaměstnance k činnosti.
V případě ústředního správního úřadu (ministerstva) není proto na místě trvat na využití
formalizovaného návrhu na odstranění nečinnosti k vedoucímu tohoto úřadu (ministrovi)
a až na tento postup vázat soudní ochranu. Striktní trvání na takovémto postupu by bylo
přílišným formalismem; vedoucí úřadu (ministr) by měl formou rozhodnutí ukládat
svému úřadu povinnost v dané věci konat za situace, kdy jinými právními prostředky
(např. pokyny v rámci pracovněprávních vztahů) by podřízeným pracovníkům mohl
uložit povinnost v určité lhůtě vydat rozhodnutí.
10. Dalším zásadním argumentem, proč v případě ústředních správních úřadů nemusí
účastník správního řízení podat žádost o opatření proti nečinnosti, je skutečnost,
že podáním žádosti o opatření podle §80 s. ř. k ústřednímu úřadu by se podstatně
změnila povaha tohoto právního institutu. Opatření proti nečinnosti se podává
u nadřízeného správního orgánu, který může průtahy u podřízeného orgánu využitím
opatření proti nečinnosti sám napravit. Ovšem v případě ústředních správních úřadů,
které nadřízený správní orgán nemají, by žádost o opatření proti nečinnosti k vedoucímu
tohoto úřadu (ministrovi) nedostálo svého smyslu, neboť by o něm rozhodoval sám
orgán, který je nečinný. Připomínalo by to tak situaci v historické paralele známou jako
stěžovat si na Godunova přímo u Godunova.
11. I kdyby se účastník řízení domáhal toho, aby správní orgán uložil povinnost být činným
sobě samotnému a takto stanovenou povinnost sám pak kontroloval a vyvolával tak
dojem, že se uposlechl, šlo by o čistý formalismus. Podstatou uplatnění opatření proti
nečinnosti správního orgánu účastníkem je přece postěžování si vrchnosti a očekávání
nápravy z pozice nadřízené (tudíž institucionálně i personálně) oddělené autority.
12. Nelze zapomínat ani na to, že předpokladem pro uplatnění autority nadřízeného
správního orgánu je jeho vlastní nezávislé zjištění, jestli řízení před podřízeným orgánem
probíhá v zákonných lhůtách, zda se vykytují průtahy či dokonce panuje nečinnost.
To pochopitelně znamená oddělenost pohledu kontrolujícího od kontrolovaného.
Ochrana proti nečinnosti ústředního správního úřadu poskytovaná osobou stojící v čele
tohoto úřadu by byla ryze formální. Tato osoba (předseda úřadu, ministr apod.) je sice
procesně správním orgánem, ve skutečnosti však vychází z podkladů, které mu připravuje
jeho odborný aparát. V případě nečinnosti, na rozdíl od „klasického“ procesního
uspořádání, nelze navíc počítat ani s tzv. rozkladovou komisí jakožto do jisté míry
externím prvkem v posuzování, nehledě na situaci, kdy v nečinnosti bude sama
rozkladová komise.
13. Tento argument podporuje i struktura možných opatření proti nečinnosti vyjmenovaných
v ustanovení §80 odst. 4 s. ř. V případě ústředního správního úřadu by totiž zejména
opatření usnesením převzít věc a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu
(§80 odst. 4 písm. b/ s. ř.), a usnesením pověřit jiný správní orgán ve svém správním obvodu vedením
řízení písmena (§80 odst. 4 písm. c/ s. ř.), tedy atrahovat věc či ji delegovat, nepřipadala
v úvahu. Přikázání nečinnému správnímu orgánu, aby ve stanovené lhůtě učinil potřebná opatření
ke zjednání nápravy nebo vydal rozhodnutí (§80 odst. 4 písm. a/ s. ř.) či snad prodloužení lhůty
pro vydání rozhodnutí (§80 odst. 4 písm. d/s. ř.) sobě samotnému by bylo opět čirým
formalismem, měkkým opatřením, které by činil ten, jehož nedodržování zákonných lhůt,
průtahy či úplná nečinnost jsou namítány, bez nutného kritického odstupu. Opatření
proti nečinnosti upravené v citovaném ustanovení je nutno pojímat jako celek fungující
v komplexním rámci, v němž je základem vlastní úřední aktivita nadřízených orgánů
a doplňkem procesní aktivita účastníků řízení na ně se obracejících v případě tvrzené
(a neodstraněné) nečinnosti. Jinými slovy, jednotlivé kompetence nadřízených orgánů
k odstranění nečinnosti nelze vykuchávat v závislosti na tom, který orgán je uplatňuje. Stojí
též za připomenutí, že objektivní zjištění v tomto směru mohou být předpokladem pro
uplatnění odpovědnosti státu za výkon veřejné moci v důsledku nesprávného úředního
postupu dle zákona č. 82/1998 Sb. I proto musí být posuzování nečinnosti
institucionálně a personálně odděleno od vlastní (ne) činnosti.
14. Smyslem soudního řízení správního podle ustanovení §79 a násl. s. ř. s. je ochrana před
nečinností správního orgánu. Správní soudnictví je založeno na subsidiaritě soudního
přezkumu, tedy nutnosti předchozího vyčerpání prostředků, které zákon účastníku řízení
dává. Musí jít však o prostředky efektivní. Jakékoli vkládání ryze samoúčelných úkonů,
na něž by bylo možné soudní ochranu vázat, by bylo přílišným formalismem
a odporovalo by povaze soudní ochrany před nečinností. Poukaz většiny na nákladnost
soudní procedury sloužící k odrazení účastníků řízení od podání žaloby je nepřípadný.
15. Z analýzy institutu opatření proti nečinnosti ve správním řízení je patrné, že předpokládá
existenci personálně a institucionálně odděleného nadřízeného orgánu, který je v případě
zjištěné nečinnosti povinen autoritativně zasáhnout bez ohledu, zda se takového opatření
někdo (z vnějšku) domáhá. Vymezení nadřízeného správního orgánu činí §178 s. ř.
Dle odst. 1 citovaného ustanovení je jím ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní
zákon. Neurčuje-li jej, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání,
popřípadě vykonává dozor. Nelze-li takto určit nadřízený správní orgán, určí
se (podpůrně) dle odst. 2, který stanoví, že (mimo jiné) nadřízeným správním orgánem
ústředního správního úřadu se rozumí ministr, nebo vedoucí jiného správního úřadu.
Jejich nadřízeným se rozumí vedoucí příslušného ústředního správního úřadu (tedy
on sám). Vím, že jde o platné právo, ovšem při opakovaném čtení poslední věty
se nemohu ubránit vzpomínce na Hlavu XXII nebo Kafkův Zámek.
16. Jakkoliv citovaná ustanovení jsou jinak ve správním řízení funkční a umožňují vstoupit
těmto osobám do kompetencí jich samotných či jejich předchůdců (např. vyslovit
nicotnost rozhodnutí dle §77 odst. 1 s. ř., provést přezkumné řízení a případně znovu
jinak rozhodnout dle §95 a násl. s. ř.), dožadovat se jejich mechanickou aplikací u nich
samotných opatření proti jejich vlastní nečinnosti by nebylo efektivní.
17. Požadovat vyčerpání tohoto prostředku jakožto podmínku přípustnosti žaloby
na ochranu proti nečinnosti by znamenalo oddalovat možné poskytnutí účinné soudní
ochrany. Vyčkávat na „selhání“ prostředků správního řízení za situace, kdy
je lze s ohledem na institucionální a personální uspořádání spíše očekávat, by bylo
v rozporu se základním principem soudní ochrany práv, která má být rychlá a účinná. Jde
ovšem toliko o mezičas, vynucení si vydání rozhodnutí vůbec. Není zřejmé, jakého
obsahu rozhodnutí bude, a zda případně účastník řízení (po vyčerpání opravných
prostředků ve správním řízení) volit posléze cestu k ochraně svých subjektivních práv
formou žaloby proti rozhodnutí dle §65 s. ř. s. Žaloba na ochranu proti nečinnosti
je v kontextu soudních prostředků ochrany před akty rozhodování veřejné správy
doplňkem, nikoliv institutem klíčovým. I proto by na její přípustnost neměly být kladeny
přehnaně náročné požadavky.
18. Uzavírám tedy, že vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti podle §80 odst. 3
správního řádu by nemělo být podmínkou řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti
podle §79 s. ř. s. v případě, že k rozhodnutí ve věci je příslušný ústřední správní úřad.
Tím není řečeno, že účastník řízení se na ústřední správní úřad obrátit nesmí; často
to ostatně formálně či neformálně udělá a nápravy dosáhne. Jde jen o to, aby tak nemusel
v situaci, kdy je z okolností zjevné, že by šlo o postup ryze formální, který ochranu práv
nezajistí.
19. Na okraj je nutno ve vztahu k bodu 57 většinového rozhodnutí zdůraznit, že smyslem
a zákonnou náplní práce rozšířeného senátu je vnitřně sjednocovat rozhodovacího
činnost Nejvyššího správního soudu, tedy odpovědět na předloženou spornou právní
otázku a vyřešit tak již existující, nebo reálně hrozící rozpor judikatury tříčlenných senátů.
Rozšířený senát by však měl být ve svém rozhodování zdrženlivý a nepřekračovat své
vymezené kompetence, neopouštět skutkový a právní základ řešeného případu
(viz rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci České přístavy ze dne 12. 6. 2007,
č. j. 2 Afs 52/2006-86, č. 1762 Sb. NSS). Nelze tedy připustit, aby sám sobě či dokonce
navenek pokládal otázky zcela nové, nebo je dokonce, byť ve formě hypotetických úvah,
zodpovídal a předjímal tak případné rozhodování tříčlenných senátů o určité, judikaturou
dosud neřešené otázce. Je-li v daném případě názor většiny na položenou spornou právní
otázku postaven na nutnosti bezvýjimečného využití prostředku k ochraně proti
nečinnosti upraveného v §80 správního řádu, jakožto předpokladu přípustnosti žaloby
na ochranu proti nečinnosti, je zcela zbytečné poukazovat na institut stížnosti dle §175
správního řádu, který v daném věci nebyl vůbec předmětem sporné otázky, navíc
v podobě nejasného sdělení vzbuzujícího řadu otazníků.
V Brně dne 20. května 2014
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu
Odlišné stanovisko podle §55a s. ř. s. soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Jaroslava
Vlašína proti usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2014,
č. j. 8 Ans 2/2012 – 278.
1. Ust. §79 odst. 1 s.ř.s. vyžaduje před podáním žaloby k ochraně proti nečinnosti správního
orgánu, bezvýsledně vyčerpat prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu
stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu.
2. Tomu konvenuje ust. §80 odst. 3 správního řádu, které dává účastníkům řízení možnost
žádat nadřízený správní orgán o uplatnění opatření proti nečinnosti, a to po uplynutí lhůt pro
vydání rozhodnutí.
3. Tato ustanovení uvedených právních předpisů si „jdou cíleně vzájemně vstříc“, čímž tak
naplňují či potvrzují subsidiaritu využitelnosti soudní ochrany ve správním soudnictví.
4. Pro zodpovězení otázky, zda požadavek §79 s.ř.s. (bezvýsledně vyčerpat prostředky, které
procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního
orgánu) vztahovat i na nečinnost v řízení před ústředními správními úřady, je třeba posoudit,
lze-li u i těchto úřadů počítat s jim nadřízenými správními orgány, nebo zda mít za to,
že ústřední správní úřady žádné nadřízené správní orgány nemají.
5. Co, či kdo, se rozumí nadřízeným správním orgánem pro potřeby režimů ve správním
řádu, vymezuje jeho ust. §178, a to následovně:
(1) Nadřízeným správním orgánem je ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon. Neurčuje-li
jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává
dozor.
(2) Nelze-li nadřízený správní orgán určit podle odstavce 1, určí se podle tohoto odstavce. Nadřízeným
správním orgánem orgánu obce se rozumí krajský úřad. Nadřízeným správním orgánem orgánu kraje
se rozumí v řízení vedeném v samostatné působnosti Ministerstvo vnitra, v řízení vedeném v přenesené
působnosti věcně příslušný ústřední správní úřad, popřípadě ústřední správní úřad, jehož obor působnosti
je rozhodované věci nejbližší. Nadřízeným správním orgánem jiné veřejnoprávní korporace se rozumí
správní orgán pověřený výkonem dozoru a nadřízeným správním orgánem právnické nebo fyzické osoby
pověřené výkonem veřejné správy se rozumí orgán, který podle zvláštního zákona rozhoduje o odvolání;
není-li takový orgán stanoven, je tímto orgánem orgán, který tyto osoby výkonem veřejné správy
na základě zákona pověřil. Nadřízeným správním orgánem ústředního správního úřadu se rozumí
ministr, nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu. Nadřízeným správním orgánem ministra nebo
vedoucího jiného ústředního správního úřadu se rozumí vedoucí příslušného ústředního správního úřadu.
6. Nadřízené správní orgány jsou tak většinově vymezovány po organizační vertikále mezi
samostatnými organizačními stupni organizace veřejné správy.
V případě ústředních správních úřadů pak správní řád nadřízený správní orgán (či nadřízené
správní orgány) koncipuje specificky, vždy v rámci daného (navenek „jednoho“, resp.
„jediného“) organizačního stupně veřejné správy, cestou vertikálního rozložení funkční
příslušnosti v jeho vnitřním organizačním uspořádání.
7. Z uvedeného je zřejmé, že u ústředních správních úřadů správní řád s institutem
„nadřízeného správního orgánu“ počítá, avšak nečiní tak ve smyslu obecně
„organizačním“, ale toliko ve smyslu tzv. funkčním, resp. procesním.
8. Tomu konvenuje i institut rozkladu, jako řádného opravného prostředku proti rozhodnutí,
které vydal ústřední správní úřad, ministr, státní tajemník ministerstva, nebo vedoucí jiného ústředního
správního úřadu v prvním stupni (§152 správního řádu).
O rozkladu rozhoduje ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu, který
v této procesní pozici vystupuje (v intencích §178 správního řádu) v postavení
nadřízeného správního orgánu.
9. S ohledem na dikci §152 a §178 správního řádu tak lze při pohledu na ústřední správní
úřady rozlišit dvě skupiny procesních situací. Ústřední správní úřady mohou v řízeních
podle správního řádu vystupovat buďto
- v postavení úřadu, který rozhoduje „v prvním stupni“, nebo
- v postavení nadřízeného správního orgánu.
Zatímco v prvním případě s nadřízeným správním orgánem u ústředních správních úřadů
počítat lze, v případě druhém je tomu naopak.
10. Podle našeho názoru tak lze na otázku, zda požadavek §79 s. ř. s. (bezvýsledně vyčerpat
prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti
nečinnosti správního orgánu) vztahovat i na nečinnost v řízení před ústředními správními úřady,
odpovědět kladně pro případy, kdy budou tyto úřady vystupovat v postavení úřadu,
rozhodujícího „v prvním stupni“.
A to nejen ve spojení s řízením, po němž může následovat řízení o rozkladu, ale stejně
tak i ve spojení s obnovou řízení, příp. s přezkumným řízením.
11. Výše uvedenému pak nutně také koresponduje, že v případech, kdy bude ústřední správní
úřad vystupovat v postavení nadřízeného správního orgánu, vůči němuž již žádný další či jiný
nadřízený správní orgán v úvahu přicházet nebude, se požadavek §79 s. ř. s. uplatnit
nemůže, a to nejen pro faktickou, ale i pro právní neexistenci takového orgánu.
Proto se nemůžeme ztotožnit s daným rozhodnutím, které požaduje využít postup podle
§80 odst. 3 správního řádu (tj. požádat nadřízený správní orgán o uplatnění opatření proti
nečinnosti) při rozhodování ústředního správního úřadu ve všech případech, tj. i tam,
kde žádný nadřízený správní orgán vůbec reálně vystupovat nemůže.
V Brně dne 20. května 2014
JUDr. Petra Průcha
člen rozšířeného senátu
JUDr. Jaroslav Vlašín
člen rozšířeného senátu