ECLI:CZ:NSS:2017:9.AFS.182.2016:41
sp. zn. 9 Afs 182/2016 – 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: P. O.,
zast. Mgr. Michalem Burešem, advokátem se sídlem Bělehradská 1042/14, Karlovy Vary,
proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno,
proti rozhodnutím žalovaného ze dne 6. 2. 2015, č. j. 3393/15/5000-10470-702394
a č. j. 3394/15/5000-10470-702394, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Plzni ze dne 31. 3. 2016, č. j. 57 Af 6/2015 – 93,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), kterým byla jako
nedůvodná podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta jeho žaloba proti v záhlaví uvedeným
rozhodnutím žalovaného. Těmito rozhodnutími byla zamítnuta odvolání stěžovatele proti
platebním výměrům Finančního úřadu pro Karlovarský kraj (dále jen „správce daně“) ze dne
1. 7. 2014, č. j. 671655/14/2400-04702-401717 a č. j. 671668/14/2400-04702-401717 (dále jen
„platební výměry“).
[2] Platebními výměry byl stěžovateli vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně
do státního rozpočtu ve výši 1 245 951 Kč a do Národního fondu ve výši 7 060 384 Kč. Dle
zprávy o daňové kontrole stěžovatel pochybil při zadávání 5 veřejných zakázek, kdy v zadávací
dokumentaci nebyl u hodnotícího kritéria technické provedení/technické parametry popsán
způsob hodnocení nabídek natolik přesně a srozumitelně, aby si uchazeči mohli vytvořit jasnou
představu o tom, co mají nabídnout a jakým způsobem budou jejich nabídky hodnoceny, čímž
byl porušen princip transparentnosti. U výběrového řízení na realizaci zakázky 1. Mostový jeřáb
navíc neobsahovala zpráva o posouzení a hodnocení nabídek u dílčího hodnotícího kritéria
„technické provedení“ bližší popis hodnocení nabídek ani zdůvodnění přiřazení konkrétních
hodnot. Tím nebylo zajištěno zadávání zakázek průhledným, právně korektním a předvídatelným
způsobem, čímž byl porušen základní princip transparentnosti a takovýto postup zadavatele mohl
mít vliv na výběr nejvhodnější nabídky.
[3] Krajský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že správní orgány obou stupňů dospěly
k jednoznačnému závěru, že došlo k porušení zásady transparentnosti, přičemž tento svůj závěr
srozumitelně vysvětlily. Po formální stránce tak nelze odůvodnění závěrů správních orgánu nic
vytknout.
[4] Odůvodnění závěrů správních orgánů však nelze nic vytknout ani po stránce správnosti
věcného hodnocení. Bylo „zcela jasně prokázáno, že jednáním žalobce došlo k negativnímu ovlivnění, byť
i jen jednoho z výběrových řízení, a že postup žalobce byl netransparentní, neúčelový či nehospodárný“. Soud
se v tomto zcela ztotožnil se závěry, ke kterým správní orgány obou stupňů dospěly. Stěžovatel
určil, že „technické provedení“ „bude hodnoceno expertním posouzením vhodnosti navrhovaného řešení“.
Z takovéhoto vymezení způsobu hodnocení není skutečně zřejmé, jakým kritériím mají
potenciální zájemci za účelem úspěchu ve výběrovém řízení vyhovět; jaké technické provedení
má být provedením žádoucím. Za této situace není vůbec možné uvažovat o tom, že by postup
stěžovatele mohl být považován za postup „transparentní“, tedy zejména, že výběrové řízení
proběhlo „průhledným, právně korektním a předvídatelným způsobem za předem jasně a srozumitelně
stanovených podmínek“. Tvrdí-li stěžovatel v žalobě, že „rozhodujícím kritériem pro výběr konečného
dodavatele byla nabídnutá cena“, nijak tím nevyvrací závěr správních orgánů.
[5] Stejně tak nedůvodné je tvrzení, že „došlo k určitému pochybení v zadávací dokumentaci
výběrových řízení, které však nemohlo mít takový vliv na výběrové řízení, aby došlo k porušení zásad
transparentnosti, hospodárnosti a účelovosti“ i o tom, že „ bylo dosaženo cíle a účelu, ke kterému měla výběrová
řízení směřovat, že výběrovými řízeními bylo vytvořeno konkurenční prostředí a zadávací řízení se jeví navenek
jako férové a řádné“. Je-li proces výběrového řízení zatížen závažnou vadou, což bylo jednoznačně
prokázáno, je i výsledek výběrového řízení vadný.
[6] Porušení zákonem stanovených povinností není možné považovat za zhojené tím,
že stěžovatel „komunikoval se všemi uchazeči, na požádání jim poskytl další doplňující informace a na možnost
získání doplňujících informací je upozornil již v zadávací dokumentaci“. Stěžovatel byl povinen stanovit
jasná kritéria pro hodnocení „technického provedení“, což však neučinil a tím mohlo dojít
například k odrazení dalších potenciálních účastníků výběrových řízení.
[7] Krajský soud jasně a srozumitelně odůvodnil, že pochybení je zásadní a v daňovém řízení
nebylo možné hodnotit „nepřiměřenou tvrdost uloženého odvodu a penále“, neboť zákon takovou
povinnost nestanoví.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného
[8] Stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
[9] Uvádí, že orgány finanční správy v průběhu celého daňového řízení dovozovaly porušení
zásady transparentnosti z faktu, že v zadávací dokumentaci jako jedno z hodnotících kritérií zvolil
expertní posouzení technického provedení, případně technických parametrů. Ve všech případech
byla uvedena váha tohoto kritéria při celkovém hodnocení nabídky. Porušení zásady
transparentnosti je spatřováno v tom, že u výše uvedeného kritéria stěžovatel přesně
nespecifikoval technické hodnoty a s nimi spojené bodové hodnocení, čímž měl porušit čl. 9
Pravidel, jenž stanoví, že „Zadávací dokumentace obsahuje: požadavky na splnění předpokladů uchazečů,
přesnou charakteristiku zakázky, kritéria pro hodnocení, přitom každé musí mít předem stanovenou svoji váhu,
a způsob hodnocení nabídek, obsah a způsob zpracování nabídek, obchodní podmínky, další informace podle
potřeb zadavatele.“
[10] Z gramatického výkladu tohoto článku nevyplývá, že každé kritérium vyžaduje přesně
definovaný a přísně objektivní způsob hodnocení; ten je třeba stanovit pouze ve vztahu
k vzájemnému porovnání jednotlivých nabídek a určení vítězné. Stěžovatel tento postup
při hodnocení splnil, když jako rozhodující způsob hodnocení nabídek stanovil celkovou
ekonomickou výhodnost.
[11] Je mu vytýkáno, že při hodnocení nabídek použil v jednom z kritérií subjektivní
hodnocení, tuto skutečnost ale nelze bez dalšího označit za porušení zásady transparentnosti.
V této souvislosti odkazuje na závěry vyslovené Krajským soudem v Brně v rozsudku ze dne
19. 1. 2012, č. j. 62 Af 36/2010 - 103, které jsou aplikovatelné na daný případ. V uvedené věci
soud dospěl k závěru, že „lze použít subjektivní hodnotící kritérium, pokud hodnocení objektivní zcela
nedostačuje“. V případě složitějších technických zařízení je subjektivní složka hodnocení dle
stěžovatele potřebná pro naplnění zásady transparentnosti, neboť jen sám zadavatel může
na základě svých zkušeností zhodnotit, jak bude každé nabídnuté řešení technicky fungovat
v konkrétním provozu, čímž je zajištěno, že bude vybrána ta nejvhodnější nabídka.
[12] Pokud soud dospěl k závěru, že stěžovatel skutečně formálně zásadu transparentnosti
porušil, měl se vypořádat s jeho námitkou o závažnosti tohoto porušení. Dopustil-li se porušení
zásady transparentnosti, nejde o exces tak závažný, aby odůvodnil nařízení odvodu za porušení
rozpočtové kázně v celé výši poskytnuté dotace. Krajský soud se v této souvislosti pouze omezil
na konstatování, že v daňovém řízení nebylo možno hodnotit nepřiměřenou výši odvodu. Tento
závěr je ovšem v rozporu se závěrem Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 26. 9. 2014,
č. j. 2 As 106/2014 - 46, podle něhož „při stanovení výše odvodu je třeba zvažovat okolnosti konkrétního
porušení rozpočtové kázně a vycházet z principu proporcionality mezi závažností tohoto porušení a výší
za ně předepsaného odvodu“.
[13] Krajský soud též zcela opomněl posoudit otázku, zda bylo nutné odvod vůbec nařídit.
Skutečnost, že došlo k porušení určité povinnosti související s poskytnutím dotace, totiž nemusí
bez dalšího zakládat neoprávněné použití prostředků dotace. V této souvislosti stěžovatel
spoléhá na závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené v rozhodnutí ze dne 23. 4. 2015,
č. j. 6 As 126/2014 - 44.
[14] Stěžovatel dále poukázal na zásady, jež v souvislosti s daným typem řízení vyslovil
Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 122/2014 - 34, v němž uvádí,
že „Možnost uložit odvod za porušení rozpočtové kázně s poukazem na porušení podmínek, za nichž byla dotace
poskytnuta, je vždy nutno posuzovat individuálně, s velkým důrazem na okolnosti řešeného případu, nikoli
paušálně a formalisticky. Jakékoli porušení příslušné povinnosti související s poskytnutím dotace ještě bez dalšího
nepředstavuje neoprávněné použití prostředků dotace, které musí být vráceno zpět do veřejného rozpočtu, přičemž
při hodnocení tohoto porušení je třeba vždy přihlížet k účelu dotace a smyslu právní úpravy poskytování dotací
z veřejných rozpočtů.“ Napadený rozsudek i rozhodnutí v daňovém řízení považuje za výsledek
opačného postupu, než jaký Nejvyšší správní soud považuje za žádoucí, tj. typické formalistické
rozhodnutí bez přihlédnutí ke konkrétnímu smyslu dotace v daném případě.
[15] Dále poukazuje na to, že je podnikající fyzickou osobou a vede středně velkou firmu
v regionu, který se potýká s jednou z nejvyšších měr nezaměstnanosti v České republice. Kromě
desítek dalších zaměstnává i několik osob se zdravotním postižením. V rámci Operačního
program Podnikání a inovace měl v úmyslu modernizovat technické vybavení, což by napomohlo
dalšímu růstu a vytvoření nových pracovních míst v souladu s účelem dotace. Jedním z cílů
uvedeného programu ostatně byla podpora rozvoje a strukturálních změn regionů, jejichž rozvoj
zaostává a hospodářská a sociální přeměna čelí strukturálním obtížím. V tomto směru poskytnuté
finanční prostředky splnily svůj účel, neboť umožnily modernizaci vybavení tovární haly
a rozšíření výroby. K žádnému jinému účelu prostředky užity nebyly. Pokud by byl nyní
stěžovatel povinen odvést celou poskytnutou dotaci, bude to pro něj mít likvidační důsledky, což
ve svém důsledku přinese zvýšenou nezaměstnanost, tedy přesný opak toho, co bylo účelem
a smyslem poskytnuté dotace.
[16] Navrhuje zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení.
[17] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti popisuje průběh dosavadního řízení. Uvádí,
že se plně ztotožňuje se závěry krajského soudu a zdůrazňuje, že odvod za porušení rozpočtové
kázně byl uložen zcela v souladu se zákonem. Postup stěžovatele vedl k porušení zásady
transparentnosti.
[18] Dále zdůrazňuje, že odvod za porušení rozpočtové kázně nebyl stanoven ve výši 100%
poskytnuté dotace, neboť stěžovatel obdržel prostředky dotace ve výši 8 700 000 Kč, avšak
odvod byl stanoven ve výši 8 306 334 Kč, tedy v hodnotě faktur uhrazených dodavatelům, kteří
byli vybráni v nesprávně provedených výběrových řízeních. Poskytovatel dotace porušení
podmínek dotace při zadávání výběrového řízení nevyčlenil jako méně závažné porušení, které by
bylo možné postihnout odvodem nižším, než kolik činí celková částka dotace. Odvod
za porušení rozpočtové kázně tak má dle §44a odst. 4 písm. c) zákona č. 218/2000 Sb.,
o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla),
v rozhodném znění (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“), činit částku, v jaké byla
porušena rozpočtová kázeň.
[19] Odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 5 As
95/2014 - 46, dle kterého soud nemá žádné moderační právo ve věci stanovení výše odvodu.
Dále uvádí, že zákon o rozpočtových pravidlech nezná porušení rozpočtové kázně, za které
by vůbec nebylo nutno ukládat odvod. V této souvislosti poukázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 10. 2015, č. j. 6 Afs 138/2015 – 28. K individuální moderaci odvodu
za porušení rozpočtové kázně slouží institut prominutí dle §44a odst. 10 zákona o rozpočtových
pravidlech. Navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
[20] Stěžovatel v replice uvádí, že sám zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění
pozdějších předpisů, v §78 odst. 4 předpokládá, že při výběru je možné požít subjektivní
hodnotící kritéria. V demonstrativním výčtu možných kritérií je uvedeno i kritérium „estetické
a funkční vlastnosti“. Hodnocení nabídek nebylo založeno pouze na subjektivních hodnotících
kritériích, ani nebyla subjektivní kritéria preferována před objektivními.
[21] Dále poukazuje na to, že interpretace §44a odst. 4 písm. c) zákona o rozpočtových
pravidel žalovaným je v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu (rozsudek
sp. zn. 2 As 106/2014). Správní orgány i soud byly povinny se zabývat závažností případného
porušení dotačních podmínek. Názor žalovaného, že nemělo být přihlédnuto ke specifikům
postavení stěžovatele, protože k tomuto slouží institut prominutí odvodu, je v rozporu
s rozsudkem Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 95/2014. Není přípustné, aby byl účastník
vystaven libovůli správce daně při podání žádosti o prominutí odvodu, bez toho aniž
by v předchozím řízení správce daně zhodnotil doložená tvrzení o významu dopadu odvodu
do poměrů stěžovatele a případném rdousícím efektu odvodu pro jeho další existenci. Postup,
který žalovaný navrhuje, tj. přesunutí hodnocení konkrétních podmínek daného případu
a poměrů účastníka do řízení o prominutí odvodu, se protiví základním zásadám fungování
veřejné správy a není v právním státě akceptovatelný.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[22] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná a stěžovatel
je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského
soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[23] Soud úvodem konstatuje, že stěžovateli nebylo správními orgány ani krajským soudem
vytýkáno, že použil subjektivní hodnotící kritérium. Kritérium technické provedení/technické
parametry ostatně zpravidla ani subjektivním hodnotícím kritériem nebývá (obvykle jsou
hodnoceny konkrétní objektivně vyjádřitelné technické parametry), o čemž svědčí i následné
hodnocení technických parametrů nabídnutých strojů provedené u veřejných zakázek na mostové
jeřáby, upínací desku na svařence a vysokozdvižný vozík (u těchto veřejných zakázek byly v rámci
kritéria technické hodnocení/technické parametry hodnoceny čistě objektivní technické
parametry – např. rozměry, rychlost, příkon, nosnost, výška zdvihu, délka vidlí).
[24] Stěžovateli bylo naopak vytýkáno, že u hodnotícího kritéria technické
provedení/technické parametry v zadávací dokumentaci neuvedl, jakým způsobem bude toto
dílčí hodnotící kritérium hodnoceno (vůbec neuvedl, co hodlá hodnotit). Dodavatelé si tak
nemohli vytvořit jasnou představu, co mají nabídnout a jakým způsobem budou jejich nabídky
hodnoceny, čímž byl porušen princip transparentnosti (viz Zpráva o daňové kontrole – str. 23 -
24, rozhodnutí žalovaného – str. 7 – 9 a 11 – 16, napadený rozsudek – str. 15). Argumentace
stěžovatele v kasační stížnosti týkající se subjektivních hodnotících kritérií tak míří zcela mimo
závěry správních orgánů a krajského soudu.
[25] Popsaným postupem došlo k porušení zásady transparentnosti, a to k porušení
zásadnímu. Stěžovatel v zadávacích dokumentacích na prověřovaných 5 zakázek uvedl pouze,
že dílčí kritérium technické provedení/technické parametry „bude hodnoceno expertním posouzením“.
Z toho skutečně není zřejmé, jakým způsobem budou technické provedení/technické parametry
hodnoceny, tj. jaké provedení/parametry jsou žádoucí a jakým způsobem budou jednotlivým
parametrům přidělovány body, resp. jak jsou pro zadavatele jednotlivé technické parametry
důležité. Dodavatelé tak fakticky nemohli vědět, jaké plnění mají nabídnout, aby nejlépe vyhověli
tomuto dílčímu hodnotícímu kritériu.
[26] Stěžovatelovi bylo vytýkáno porušení čl. 9 písm. c) Pravidel („zadávací dokumentace obsahuje:
c. kritéria pro hodnocení, přitom každé musí mít předem stanovenou svoji váhu, a způsob hodnocení nabídek“)
a dále čl. 3 Pravidel („Výběr dodavatele musí být transparentní, nediskriminační a dodržovat rovný přístup.“).
Z čl. 9 písm. c) Pravidel jednoznačně plyne, že zadávací dokumentace musí obsahovat způsob
hodnocení nabídek (a to i u subjektivních hodnotících kritérií). U dílčího hodnotícího kritéria
technické provedení/technické parametry způsob hodnocení stanoven nebyl (viz výše), čímž byl
čl. 9 Pravidel jednoznačně porušen a v tomto důsledku došlo k porušení zásady transparentnosti
a tedy porušení čl. 3 Pravidel.
[27] Zásada transparentnosti zadávacího řízení byla již v judikatuře Nejvyššího správního
soudu podrobně rozebrána. K jejímu porušení dojde tehdy, „pokud jsou v zadavatelově postupu
shledány takové prvky, jež by zadávací řízení činily nekontrolovatelným, hůře kontrolovatelným, nečitelným
a nepřehledným nebo jež by vzbuzovaly pochybnosti o pravých důvodech jednotlivých kroků zadavatele“
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2010, č. j. 1 Afs 45/2010 – 159, ze dne
30. 10. 2012, č. j. 1 Afs 60/2012 – 31, ze dne 25. 11. 2015, č. j. 2 Afs 174/2015 – 45).
[28] Nejvyšší správní soud nemá žádné pochybnosti, že se v důsledku zvoleného postupu stala
provedená sporná výběrová řízení nekontrolovatelnými a nečitelnými.
[29] Stěžovatel dále namítá, že pokud soud dospěl k závěru, že došlo k porušení zásady
transparentnosti, měl se vypořádat se závažností tohoto porušení. Má za to, že nešlo o tak
závažný exces, který by odůvodňoval nařízení odvodu v plné výši poskytnuté dotace.
[30] Stěžovateli byla poskytnuta dotace v celkové výši 8 700 000 Kč. Odvod za porušení
rozpočtové kázně byl vyměřen ve výši 8 306 334 Kč, tedy v plné výši finančních prostředků
uhrazených na základě výběrových řízení, v nichž došlo k porušení zásady transparentnosti.
U zbylé části prostředků dotace (393 666 Kč) nebylo shledáno porušení rozpočtové kázně.
[31] Z napadeného rozsudku je zcela zřejmé, že krajský soud měl pochybení stěžovatele
za závažné porušení povinností příjemce dotace. Lze poukázat zejména na str. 15 napadeného
rozsudku, kde soud uvedl následující: „V průběhu daňového řízení bylo prokázáno zásadní pochybení,
na základě kterého není možné považovat výběrová řízení za řádně provedená. V zásadním směru řádně
neprovedená výběrová řízení nemohou vést k řádnému výsledku. Je-li proces výběrového řízení zatížen vadou,
je i výsledek výběrového řízení vadný.“ Následně na str. 16 napadeného rozsudku krajský soud uvedl,
že tím, že stěžovatel nestanovil jasná kritéria hodnocení technického provedení, mohlo dojít např.
k odrazení potenciálních dalších účastníků výběrových řízení. Ke stěžovatelem namítané
nepřiměřené tvrdosti odvodu soud uvedl, že ji nebylo možné v daňovém řízení hodnotit, neboť
zákon takovou povinnost nestanoví. Nelze tedy konstatovat, že by se krajský soud nevypořádal
se závažností porušení zásady transparentnosti. S jeho vypořádáním se ostatně plně ztotožnil
i Nejvyšší správní soud.
[32] V projednávané věci se jedná se o závažné pochybení při zadávání veřejné zakázky
ohledně jasně určitelné částky. Stěžovatel zvoleným postupem fakticky popřel smysl provádění
výběrového řízení, konkrétně spravedlivost tržního prostředí spočívající v možnosti všech
soutěžitelů ucházet se o zakázku podle předem stanovených podmínek. Zásada transparentnosti
patří mezi základní zásady zadávání veřejných zakázek (viz §6 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb.,
o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, a §6 odst. 1 zákona č. 134/2016 Sb.,
o zadávání veřejných zakázek) a stěžovateli bylo dotačními podmínkami uloženo tuto zásadu
dodržovat (viz výše citovaný čl. 3 Pravidel). Tato zásada má sloužit k zajištění hospodárnosti,
efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Poskytnuté prostředky byly použity
v rozporu se stěžejními povinnostmi poskytovatele dotace – provedení řádného výběrového
řízení na dodavatele strojů, jejichž nákup byl podpořen v rámci operačního programu Podnikání
a inovace. Pro požadované snížení posuzovaného odvodu proto není žádný zákonný prostor (viz
níže).
[33] V judikatuře se objevují tři způsoby odůvodnění proporcionality výše odvodu za formální
či marginální porušení povinností příjemcem dotace (viz rozsudek NSS ze dne 12. 10. 2016,
č. j. 1 Afs 116/2016 – 34) : (1) Proporcionalitu je třeba zvažovat již při určování, zda došlo
k porušení rozpočtové kázně. Pokud pochybení bylo pouze formálního charakteru a nemá vliv
na účel, který je poskytnutím dotace sledován, nemůže se jednat o kvalifikované porušení
rozpočtové kázně (srov. např. rozsudky ze dne 16. 7. 2008, č. j. 9 Afs 202/2007 – 68, ze dne
27. 6. 2012, č. j. 5 Afs 8/2012 – 42, ze dne 10. 10. 2014, č. j. 4 As 117/2014 – 39); (2) Princip
proporcionality se použije až při rozhodování o výši odvodu, a to tak, že týká-li se daná nesrovnalost
samostatné části poskytnuté dotace, odvod se má týkat pouze celé takto vymezené sumy (srov. např.
rozsudek ze dne 30. 5. 2014, č. j. 7 Afs 91/2013 – 28); (3) Princip proporcionality se použije až při
rozhodování o výši odvodu, a to tak, že individuální okolnosti rozpočtové kázně se musí promítnout
ve výši odvodu, byť shledané pochybení zasahuje celý objem poskytnuté dotace. Stoprocentní odvod totiž
nemůže být důvodný, jedná-li se o marginální nedostatek při čerpání dotace (srov. např. rozsudky
ze dne 26. 9. 2014, č. j. 2 As 106/2014 – 46, ze dne 5. 12. 2014, č. j. 4 As 215/2014 – 40).
K nedávné doktrinální reflexi nejednotnosti judikatury srov. Matušková, T. Proporcionalita
odvodu za porušení rozpočtové kázně příjemcem dotace. Právní rozhledy, 2016, č. 3, s. 86-95.
[34] Citovaná judikatura se žádným způsobem nedotýká proporcionality při hodnocení
závažných pochybení, která mohla zásadně ovlivnit smysl poskytnutí veřejných prostředků. První
ani třetí linie judikatury k této situaci vůbec nepromlouvá, přímo se zabývá pouze marginálním
porušením. Druhá linie říká, že jakékoliv porušení, marginální i nemarginální, znamená povinnost
odvést všechny samostatně oddělitelné prostředky, kterých se pochybení týkalo.
[35] Marginálním porušením povinností příjemce dotace, je administrativní pochybení,
jako např. nenahlášení změny provozovny v rozporu s dotačními podmínkami
(č. j. 9 Afs 202/2007 – 68), administrativní nedostatek ve fakturaci bez vlivu na čerpání
prostředků ze státního rozpočtu (č. j. 2 Afs 49/2013 – 34), opožděné předložení daňových
dokladů prokazujících účel použití finanční výpomoci (č. j. 7 Afs 91/2013 – 28), opožděné
předložení monitorovací zprávy (č. j. 2 As 106/2014 – 46), či zpoždění ve vyčerpání finančních
prostředků (č. j. 4 As 117/2014 – 39).
[36] Takové okolnosti v projednávané věci vůbec nenastaly. Naopak sporná výběrová řízení
od samého počátku neproběhla řádně, neboť neproběhla předvídatelným způsobem za předem
jasně a srozumitelně stanovených podmínek. Odkaz stěžovatele na závěry uvedené v rozsudku
NSS ve věci 9 As 122/2014 není případný, neboť v této věci byl odvod žalobci uložen výhradně
v souvislosti s tím, že ve lhůtách určených ve smlouvě o úvěru nepředložil kopii kolaudačního
rozhodnutí a originál listu vlastnictví. Případný není ani odkaz na rozhodnutí ve věci
6 As 126/2014 (penále uložené v souvislosti s odvodem), resp. 4 As 117/2014 (samotný odvod),
týkající se zpoždění ve vyčerpání finančních prostředků. Obdobně hodnotí soud i odkaz
na rozhodnutí ve věci sp. zn. 5 Afs 95/2014, kdy vytýkané pochybení spočívalo v opožděném
zaslání závěrečné monitorovací zprávy a v nedodržení chybně stanoveného mechanismu výpočtu
jednoho z monitorovacích ukazatelů. V tomto rozhodnutí naopak NSS výslovně odkázal
na závěry uvedené v rozsudku ze den 31. 3. 2014, č. j. 2 Afs 49/2013 – 34, ve kterém se soud
zabýval otázkou, zda skutečnost, že se akce skládá z většího počtu jednotlivých zakázek, může
mít vliv na výši odvodu. Konstatoval, že tomu tak být může, ale i nemusí, přičemž dodal,
že „[v]ztahuje-li se k jednotlivé zakázce, pak lze jistě dovodit, že částku „v jaké byla porušena rozpočtová
kázeň“ lze ztotožnit s hodnotou dané zakázky. Stejně tak je ovšem možné, že tuto zakázku není možné v rámci
celé akce vyčlenit, nebo že se jedná o tak závažné porušení zákona či stanovených podmínek, že jeho dopad nutně
musí postihnout celou částku, neboť následkem bylo popření smyslu a účelu jejího poskytnutí“.
[37] Při závažném pochybení s vlivem na jasně vymezenou sumu dotačních peněz je v souladu
s výše uvedenou judikaturou nutno odvést celou tuto částku (srov. rovněž novější rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2016, č. j. 2 Afs 119/2016 – 57, kde bylo
konstatováno, že soud „ve znění citovaného ustanovení §44a odst. 4 písm. c) rozpočtových pravidel nespatřuje
prostor pro další členění prostředků poskytnutých na základě zakázek uzavřených v rozporu s rozpočtovými
pravidly či Podmínkami.“). Takový postup inherentně odráží princip proporcionality.
[38] Likvidačními důsledky vyměřeného odvodu za porušení rozpočtové kázně se Nejvyšší
správní soud s odkazem na §104 odst. 4 s. ř. s. nemohl zabývat, neboť stěžovatel tuto námitku
neuplatnil v řízení před krajským soudem, ač tak učinit mohl.
IV. Závěr a náklady řízení
[39] S ohledem na výše uvedené dospěl soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem
podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud
zpravidla bez jednání.
[40] O nákladech řízení rozhodl soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto
soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému žádné náklady
nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly. Z uvedených důvodů soud rozhodl, že žádnému
z účastníků se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. ledna 2017
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu