ECLI:CZ:NSS:2019:4.AS.256.2019:23
sp. zn. 4 As 256/2019 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Ivo Pospíšila a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: JERICHO, spol. s. r. o.,
sídlem Jablonského 640/2, Praha 7, zastoupen JUDr. Luďkem Lissem, Ph.D., LL.M., MPA,
advokátem, se sídlem Jablonského 640/2, Praha 7, proti žalovanému: Rozhodčí soud
při Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky,
se sídlem Vladislavova 1390/17, Praha 1, zastoupen Mgr. Martinem Bělinou, advokátem,
se sídlem Pobřežní 370/4, Praha 8, o žalobě proti rozhodnutí (sdělení) žalovaného ze dne
15. 9. 2017 bez č. j., o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
29. 4. 2019, č. j. 9 A 184/2017 - 76,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2019, č. j. 9 A 184/2017 – 76,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalobce podal dne 9. 8. 2017 žádost žalovanému o poskytnutí informací, týkajících
se činnosti žalovaného, podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“), konkrétně
například počtu rozhodčích řízení zahájených u žalovaného za jednotlivé roky, celkového objemu
peněžních prostředků vybraných za jejich zahájení, seznamu rozhodců rozhodujících nejvíce
sporů, výše jejich odměn atd. Na žádost reagoval žalovaný e-mailem ze dne 23. 8. 2017,
v němž sdělil, že není povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím,
a naopak dle zákona č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozhodčím řízení“), je vázán mlčenlivostí a principem
neveřejnosti řízení. Žalobce na toto sdělení reagoval dne 11. 9. 2017 stížností na neposkytnutí
informace, podle níž měl žalovaný buď do 15 dnů na žádost odpovědět a sdělit požadované
informace, nebo vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Žalovaný odpověděl dne 15. 9. 2017
dopisem, v němž odkázal na předchozí e-mailové sdělení s tím, že považuje věc za uzavřenou.
[2] Žalobce se bránil žalobou před Městským soudem v Praze (dále jen „městský soud“),
v níž se domáhal zrušení rozhodnutí (sdělení) žalovaného a požadoval uložení povinnosti
žalovanému požadované informace poskytnout. V žalobě namítal, že žalovaný naplňuje definiční
znaky veřejné instituce podle §2 odst. 1 a 2 zákona o svobodném přístupu k informacím,
jak byly vymezeny v nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06,
a to jak s ohledem na způsob jeho vzniku, osobu zřizovatele, tak vytváření jeho jednotlivých
orgánů a veřejný účel.
[3] Městský soud usnesením ze dne 18. 6. 2018, č. j. 9 A 184/2017 - 32, žalobu odmítl podle
§46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“),
neboť shledal, že žalovaného nelze podřadit pod pojem veřejná instituce podle §2 odst. 1
zákona o svobodném přístupu k informacím. Toto usnesení zrušil rozsudkem ze dne 20. 2. 2019,
č. j. 6 As 282/2018 - 46, Nejvyšší správní soud, který dospěl k závěru, že žalovaný naplňuje
definiční znaky veřejné instituce podle §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím,
a to jak s ohledem na způsob vzniku (na základě rozhodnutí státu, původně aktem výkonné moci,
a opět na základě rozhodnutí státu formou zákona jeho existence kontinuovala i po roce 1995,
přičemž stát si vyhradil, že takový typ stálého rozhodčího soudu lze zřizovat pouze zákonem),
osobu zřizovatele (stát), tak jeho funkci (existence žalovaného sleduje širší veřejný účel,
spočívající ve státem aprobované existenci institucionální alternativy k soudnictví zajišťovanému
státem). Nejvyšší správní soud rozsudek uzavřel tak, že předmětem jeho přezkumu byla toliko
otázka, zda je žalovaný povinným subjektem podle §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím, nikoliv další relevantní právní otázky, natož pak věcné posouzení,
zda stěžovatelem požadované informace lze poskytnout s ohledem na řadu omezení
předvídaných zákonem o svobodném přístupu k informacím a dalšími právními předpisy,
přičemž úkolem městského soudu mělo být posouzení podané žaloby i z dalších soudním řádem
správním předvídaných hledisek.
[4] Městský soud v usnesení ze dne 29. 4. 2019, č. j. 9 A 184/2017 - 76 (dále jen „napadené
usnesení“) uvedl, že žalobu posoudil z dalších zákonem předvídaných hledisek, přičemž dospěl
k závěru, že žalobu je třeba odmítnout jako nepřípustnou podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
To s ohledem na to, že žalobou napadené e-mailové sdělení žalovaného ze dne 15. 9. 2017
by mohlo být kvalifikováno toliko jako rozhodnutí o stížnosti na postup povinného
subjektu podle §16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, které
však ve světle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2018,
č. j. 5 As 18/2017 - 40, není rozhodnutím o žádosti o poskytnutí informace,
tedy není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., ale výsledkem uplatnění prostředku proti
nečinnosti, a žadatel se v takové situaci může bránit vůči povinnému subjektu nečinnostní
žalobou podle §79 odst. 1 s. ř. s. Podle městského soudu se tak na žalobou napadený úkon
(sdělení) uplatní výluka ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s., neboť se ve světle
citovaného usnesení rozšířeného senátu nejedná o rozhodnutí. Městský soud doplnil,
že i kdyby na sdělení žalovaného ze dne 23. 8. 2017 pohlížel materiálně jako na rozhodnutí
o odmítnutí žádosti, pak žalobce nevyčerpal prostředek ochrany v podobě odvolání,
neboť jeho podání ze dne 11. 9. 2017 a v něm uvedené námitky byly jednoznačně koncipovány
jako námitky vůči nečinnosti a nevydání rozhodnutí o předmětné žádosti, které nelze kvalifikovat
jako odvolání podle §15 zákona o svobodném přístupu k informacím, a tudíž e-mailové sdělení
ze dne 15. 9. 2017 nelze posoudit jako rozhodnutí o odvolání. Také nahlíženo touto optikou
je tedy žaloba dle městského soudu nepřípustná.
II.
Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[5] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl usnesení městského soudu kasační stížností,
v níž uvedl, že právní závěry městského soudu považuje za nesprávné, formalistické a odmítnutí
žaloby za nezákonné podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Stěžovatel se domnívá, že chybný postup
žalovaného nemůže být kladen k tíži stěžovateli. Stěžovatel se soudně domáhal
poskytnutí informací, které žalovaný dne 23. 8. 2017 poskytnout odmítl s odůvodněním,
že k tomu není povinný. Stěžovatel proto v souladu s ust. §16a odst. 1 písm. b) zákona
o svobodném přístupu k informacím podal stížnost na neposkytnutí informace,
o níž měl rozhodnout nadřízený orgán podle §16 odst. 6 zákona. Žalovaný reagoval
tak, že opětovně odkázal na prvotní „rozhodnutí“ ze dne 23. 8. 2017 s tím, že požadované
informace odmítá sdělit. Podle stěžovatele tak žalovaný postup povinného sdělením ze dne
15. 9. 2017 potvrdil. Materiálně se však podle stěžovatele jednalo o rozhodnutí o odmítnutí
poskytnutí informací, ačkoliv skutečně žalovaný nepoužil výslovně větu „žádost se odmítá“
nebo „žádosti se nevyhovuje“ apod., což městský soud - podle stěžovatele chybně - považoval
za klíčové. Tímto aktem dle názoru stěžovatele došlo k zásahu do jeho veřejných subjektivních
práv, neboť mu žalovaný odmítl poskytnout požadované informace. Svým obsahem a povahou
se tak jednalo o rozhodnutí podle §67 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů. V této souvislosti stěžovatel odkázal na usnesení Ústavního soudu ze dne
28. 8. 2002, sp. zn. IV. ÚS 233/02, podle něhož „[n]ení rozhodující, jak správní orgán svůj akt označil
nebo případně věc vyřídil toliko neformálním přípisem (či formálně nedokonalým rozhodnutím,
např. bez odůvodnění či poučení o opravném prostředku) v domnění, že není jeho povinností vydat rozhodnutí
v určité procesní formě. Takový akt může být podroben rovněž soudnímu přezkumu, i když jeho tvorba případně
neproběhla předpokládanou zákonnou procedurou, neboť právě tato skutečnost může vést ke zrušení takového
,rozhodnutí’“.
[6] Stěžovatel proto považuje napadené usnesení za nesprávné a nezákonné, neboť městský
soud posoudil přehnaně formalisticky a k tíži stěžovatele napadené rozhodnutí žalovaného
jako toliko neformální sdělení, proti němuž měl stěžovatel brojit žalobou proti nečinnosti.
Stěžovatel má za to, že po něm nemůže být spravedlivě požadováno, aby si právně posuzoval
otázku náležitostí správních rozhodnutí; tuto povinnost má především správní orgán a soud,
který postup správního orgánu a jeho výsledný akt podrobuje soudnímu přezkumu. Městský soud
tak odhlédl od samotného merita věci, tedy že stěžovatel požadoval od žalovaného poskytnutí
informací a žalovaný mu tyto informace neposkytnul, stěžovatel si proto stěžoval u nadřízeného
orgánu v rámci žalovaného a ten následně s odkazem na svůj prvotní postup rozhodl
tak, že požadované informace odmítá poskytnout.
[7] Stěžovatel proto vnímá napadené rozhodnutí jako „projev úporné snahy žalobě
nevyhovět“; podle stěžovatele je s podivem, že městský soud neodmítl z tohoto formálního
důvodu žalobu ihned, tedy již při svém prvním rozhodování, a v prvním usnesení ze dne
28. 6. 2018, č. j. 9 A 184/2017-32, se otázkou povahy rozhodnutí žalovaného vůbec nezabýval.
Městský soud byl nyní vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, tedy že žalovaný
je povinným subjektem podle §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím,
a byl povinen postupovat v souladu s dalšími ustanoveními zákona, včetně těch, upravujících
procesní postup při vyřizování žádosti o poskytnutí informací. Z tohoto pohledu měl městský
soud závazně posoudit postup žalovaného, který byl zcela v rozporu se zákonem o svobodném
přístupu k informacím, a ten přičíst k tíži jemu, nikoliv stěžovateli. Nejvyšší správní soud umožnil
městskému soudu posouzení žaloby z dalšího hlediska, především ve vztahu k tomu,
zda stěžovatelem konkrétní požadované informace lze s ohledem na řadu omezení předvídaných
zákonem o svobodném přístupu k informacím a dalšími předpisy poskytnout,
nikoliv však z hlediska přípustnosti žaloby. Nejvyšší správní soud však svůj názor
o nepřípustnosti žaloby ani v nejmenším nevyjádřil a ve svém rozsudku se touto otázkou vůbec
nezabýval.
[8] Stěžovatel dále nesouhlasí s tím, jak se městský soud vypořádal s náhradou nákladů řízení,
kterou nepřiznal žádnému z účastníků řízení. Přitom konstatoval, že soudní poplatek ve výši
5.000 Kč z podané kasační stížnosti byl zkonzumován, když před Nejvyšším správním soudem
bylo jednáno a kasační stížnost nebyla odmítnuta. Stěžovateli tedy nepřiznal náhradu nákladů
ani za soudní poplatek za řízení o kasační stížnosti, ve kterém byl stěžovatel úspěšný. Městský
soud měl vzít tuto skutečnost v potaz a podle §60 odst. 1 nebo odst. 8 s. ř. s. měl stěžovateli
přiznat náhradu alespoň za zaplacený soudní poplatek v řízení o první kasační stížnosti,
neboť v něm byl úspěšný.
[9] Konečně stěžovatel namítl, že řízení před městským soudem je zatíženo procesní vadou,
spočívající v tom, že soud rozhodl bez nařízení ústního jednání, aniž by se účastníků řízení
dotázal na jejich souhlas. Poté, co Nejvyšší správní soud zrušil usnesení městského soudu a vrátil
mu věc k dalšímu řízení, očekával stěžovatel, že bude dotázán na to, zda souhlasí s rozhodováním
bez jednání, nebo že bude nařízeno ústní jednání. Namísto toho mu bylo rovnou doručeno
napadené usnesení.
[10] S ohledem na vše uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené
usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu k novému řízení.
[11] Na kasační stížnost reagoval svým vyjádřením žalovaný. V něm uvedl, že nesouhlasí
se závěry, které v předchozím rozsudku ze dne 20. 2. 2019, č. j. 6 As 282/2018 - 46, učinil
Nejvyšší správní soud. Podle žalovaného dospěl k nesprávným skutkovým zjištěním a nesprávně
právně věc posoudil; ohledně pojmu veřejná instituce rozhodl v rozporu s dosavadní vlastní
judikaturou (resp. se od ustálené judikatury odchýlil), v rozporu s judikaturou Ústavního soudu
a v kontradikci s evropskou judikaturou, týkající se rozhodčích řízení, na níž ani nereagoval
a nevypořádal se s jejími závěry. Žalovaný trvá na tom, že není zřízen zákonem č. 301/1992 Sb.,
naopak bylo záměrem zákonodárce pouze přiřadit žalovaného k Hospodářské komoře ČR.
Za nepřípadný považuje odkaz na založení Rozhodčího soudu Československé obchodní komory
v roce 1949, neboť tento soud byl založen komunistickou diktaturou za podmínek nemajících
ničeho společného se současnou právní úpravou. Této skutečnosti si je dle žalovaného údajně
vědom i Nejvyšší správní soud, když v rozsudku uzavřel, že právní úprava přijatá po roce 1989
nejprve vydala nikoliv cestou právní kontinuity; jinými slovy, Nejvyšší správní soud považuje
za klíčový pro právní posouzení žalovaného až vývoj po roce 1989. Definiční znak veřejné
instituce co do způsobu vzniku žalovaného s odkazem na historické události roku 1949
tak dle žalovaného nelze dovozovat.
[12] Žalovaný zopakoval, že je nezávislým rozhodčím soudem, financovaným z autonomního
zdroje příjmů – z poplatků z rozhodčích řízení, hospodaří se svým majetkem, je subjektem
soukromoprávních vztahů; tuto skutečnost Nejvyšší správní soud nijak nereflektoval. Nepřípadný
je pak odkaz na Hospodářskou komoru ČR a Agrární komoru ČR, neboť stát komory efektivně
neovládá (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2016, č. j. 2 As 155/2015 - 84),
tím spíše nemůže efektivně ovládat žalovaného.
[13] Žalovaný zdůraznil, že obecně se rozhodčí řízení definuje jako rozhodování sporů
soukromými osobami nebo nestátními rozhodčími institucemi, které jsou oprávněny na základě
dotčených právních předpisů předložený spor projednat a rozhodnout, rozhodčí řízení
je proto z povahy věci soukromoprávního charakteru. Proto je dle žalovaného
předchozí rozsudek Nejvyššího správního soudu v rozporu i s „evropskou judikaturou“,
neboť SD EU uzavřel, že rozhodčímu soudu chybí obligatorní pravomoc a je pouze věcí stran,
zda svůj spor budou řešit před soudem členského státu či jej svěří rozhodci. Výsledkem
bylo, že rozhodčí soud nebyl uznán jako soud ve smyslu čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské
unie (dále jen „SFEU“), jelikož nesplňoval jedno z kritérií, podmínku výkonu veřejné moci.
Žalovaný tuto část vyjádření proto uzavřel tak, že rozhodčí soud není soudem, není subjektem
veřejného sektoru ani veřejnoprávním subjektem, tudíž nemůže být ani povinným subjektem
podle §2 odst. 1 a 2 zákona o svobodném přístupu k informacím.
[14] Pokud jde o otázku, zda žaloba směřovala proti rozhodnutí, tj. zda žalobou napadené
sdělení žalovaného ze dne 5. 9. 2017 je rozhodnutím v materiálním smyslu, žalovaný uvedl,
že souhlasí se závěrem městského soudu, že sdělení ze dne 23. 8. 2017 nemůže být rozhodnutím
v materiálním smyslu, pokud v něm žalovaný vyrozumívá žalobce, že se jeho záležitostí vůbec
nebude zabývat, jelikož není povinným subjektem. Sdělení žalovaného ze dne 5. 9. 2017
již jen obsahově reflektuje předchozí sdělení. Toto sdělení nelze označit za rozhodnutí
i z toho důvodu, že žalovaný není ze zákona správním orgánem, není veřejnou institucí, je vázán
zákonnou povinností mlčenlivosti, a za povinný subjekt dle zákona o svobodném přístupu
k informacím jej označil až v tomto řízení Nejvyšší správní soud.
[15] Žalovaný dále uvedl, že souhlasí s námitkou stěžovatele, že po něm nemůže
být spravedlivě požadováno, aby si právně posuzoval otázku náležitostí správních rozhodnutí,
když tuto povinnost má především samotný správní orgán. Žalovaný však vyhodnotil,
že není správním orgánem, není povinným subjektem a tuto skutečnost stěžovateli sdělil,
aniž by o jeho žádosti rozhodl. Bylo na stěžovateli, aby vzal tento názor na vědomí a postupoval
v souladu s právní úpravou. Stěžovatel tak naopak zvolil nesprávný žalobní typ právě proto,
že si sám posoudil otázku, u níž – jak sám tvrdí – po něm nemůže být spravedlivě požadováno,
aby ji právně posuzoval. Stěžovatel dle žalovaného mohl a může v předmětné věci žalovat
žalovaného za nečinnost.
[16] Městský soud dle žalovaného žalobu správně odmítl odkazem na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007 - 80. Rozhodnutí lze považovat
za rozhodnutí v materiálním smyslu pouze za předpokladu, že obsahuje věcné odůvodnění
zamítnutí žádosti. Sdělení žalovaného ze dne 23. 8. 2019 takové odůvodnění neobsahuje.
Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl
a přiznal žalovanému náhradu nákladů řízení.
[17] Nejvyšší správní soud zaslal vyjádření žalovaného k případné replice stěžovateli, který
však již na něj nereagoval.
III.
Posouzení kasační stížnosti
[18] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté Nejvyšší správní soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[19] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
[20] Stěžovatel založil kasační stížnost na důvodech uvedených v §103 odst. 1 písm. e)
ve spojení s §103 odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s., totiž na tom, že rozhodnutí městského soudu
o odmítnutí jeho žaloby je založeno na nesprávném posouzení právní otázky a je zatíženo vadou
řízení, spočívající v rozhodování bez nařízení jednání, resp. bez toho, že by účastníci vyjádřili
souhlas s rozhodováním bez jednání.
[21] Nejvyšší správní soud považuje za nutné nejprve předeslat, že přezkum napadeného
usnesení a jeho další úvahy musejí nezbytně vycházet z předchozího rozsudku ze dne 20. 2. 2019,
č. j. 6 As 282/2018 - 46, v němž již závazně rozhodl o tom, že žalovaný, tedy Rozhodčí soud
při Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky naplňuje znaky
veřejné instituce podle §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, tedy se jedná
o povinný subjekt podle téhož zákona. Rozsudek Nejvyššího správního soudu se však zaměřil
toliko na tuto právní otázku, nastolenou v kasační stížnosti, brojící proti opačnému závěru
městského soudu, který byl vyjádřen v jeho usnesení ze dne 18. 6. 2018, č. j. 9 A 184/2017 – 32.
Výslovně pak Nejvyšší správní soud ponechal stranou svého přezkumu a dalších úvah posouzení
dalších relevantních otázek, včetně otázek procesních (viz bod 40 rozsudku): „Městský soud
po zrušení svého usnesení bude v dalším řízení vázán výše uvedeným právním názorem Nejvyššího správního
soudu a bude jeho úkolem posoudit podanou žalobu z dalších soudním řádem správním předvídaných hledisek.
Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že předmětem jeho přezkumu byla toliko otázka, zda je žalovaný povinným
subjektem podle §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, nikoliv další relevantní právní otázky,
natož pak věcné posouzení, zda stěžovatelem požadované informace lze s ohledem na řadu omezení předvídaných
zákonem o svobodném přístupu k informacím a dalším právním předpisům, zejména pak s ohledem
na požadavky plynoucí z ustanovení §19 odst. 3 druhé věty zákona o rozhodčím řízení, poskytnout.“.
[22] V rámci nynějšího řízení o kasační stížnosti je proto Nejvyšší správní soud, stejně
jako před ním městský soud, vázán již vysloveným právním závěrem o tom, že žalovaný
je povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, avšak ostatní otázky,
včetně posouzení žaloby z jiných hledisek, ponechal Nejvyšší správní soud v předcházejícím
rozsudku jako otevřené, aniž by k nim zaujal závazné právní stanovisko. Napadené usnesení
proto nelze považovat za nezákonné z důvodu, že by nerespektovalo nosnou část rozsudku
Nejvyššího správního soudu.
[23] Pouze pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že otázka povahy žalovaného
coby povinného subjektu je již věcí rozhodnutou a k opakovaným argumentům žalovaného, které
uplatnil ve vyjádření ke kasační stížnosti, již nelze jakkoliv znovu přihlížet s cílem zvrátit závěry
předchozího rozhodnutí. Z argumentace žalovaného je zřejmé, že zaměňuje povahu rozhodčího
řízení s charakterem stálého rozhodčího soudu jakožto instituce, což jako nesprávnou úvahu
již Nejvyšší správní soud vytkl v předchozím rozsudku městskému soudu („Nejvyšší správní soud
v obecné rovině poznamenává, že podle jeho názoru městský soud zaměňuje účel rozhodčího řízení jako takového
s účelem existence žalovaného… Z pohledu rozlišení soukromého a veřejného účelu je třeba přísně rozlišovat
ustavení a činnost rozhodců, zapsaných u žalovaného, jejichž pravomoc je skutečně založena projevem vůle stran
konkrétního majetkoprávního sporu, a činnost žalovaného jako instituce, která slouží naplňování širšího
celospolečenského a veřejného účelu, tedy právě vytvoření stálého rámce pro řešení majetkoprávních sporů mimo
běžné civilní řízení před soudy jako státními orgány.“, viz bod 32 rozsudku). Při posuzování charakteru
žalovaného jakožto veřejné instituce je třeba odlišit institucionální rovinu od roviny
procesní, tedy charakteru rozhodčího řízení jako takového. Proto jsou i odkazy na judikaturu
SD EU nepřiléhavé. Závěry SD EU o tom, že rozhodčí soudy nejsou soudem ve smyslu
čl. 267 SFEU (což se ostatně týká i obdobného závěru Ústavního soudu stran naplnění povahy
rozhodčího soudu jako soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR), nikterak nevylučují kvalifikaci
žalovaného jako veřejné instituce podle §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.
Kvalifikace určitého subjektu jako veřejné instituce nevyžaduje, aby tento subjekt vykonával
veřejnou moc, jak rovněž mylně opakuje žalovaný.
[24] Nejvyšší správní soud se proto nejprve soustředil na posouzení otázky, zda je správný
právní závěr městského soudu, že žalobou napadené sdělení nelze kvalifikovat jako rozhodnutí
podle §65 s. ř. s., a to ať už jako rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace podle §15 zákona
o svobodném přístupu k informacím, resp. rozhodnutí o odvolání podle §16 tohoto zákona,
nebo jako rozhodnutí o stížnosti na postup povinného subjektu podle §16a odst. 6
tohoto zákona, které ve světle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 11. 2018, č. j. 5 As 18/2017 - 40, není způsobilé přezkumu v řízení o žalobě proti
rozhodnutí podle §65 a násl. s. ř. s. s tím, že žadatel o informaci má po vyčerpání stížnosti
k dispozici jako prostředek ochrany nečinnostní žalobu podle §79 a násl. s. ř. s.
[25] Městský soud v napadeném usnesení dospěl k závěru, že prvotní sdělení žalovaného
ze dne 23. 8. 2017 neobsahuje žádné znaky věcného vyřízení žádosti, rovněž podání žalobce
ze dne 11. 9. 2017 nelze považovat za odvolání, a tudíž ani žalobou napadené e-mailové sdělení
ze dne 15. 9. 2017 nelze kvalifikovat jako rozhodnutí o odvolání. S tímto závěrem se Nejvyšší
správní soud ztotožňuje. Situace, kdy žalovaný subjekt, po němž žadatel požadoval poskytnutí
informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím má za to, že není povinným
subjektem, je specifická v tom, že v takovém případě tento subjekt neodmítá
žádost jakýmkoliv formalizovaným způsobem v podobě správního rozhodnutí, ale většinou
právě toliko neformálním sdělením. Dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu
proto dovodila, že na takové situace je třeba právě s ohledem na tato specifika pohlížet
materiálně, a dospěje-li soud k závěru, že žalovaný subjekt je povinným subjektem,
pak i toliko neformální sdělení je věcně soudně přezkoumatelné a lze jej v řízení o žalobě
proti rozhodnutí zrušit (rozsudky ze dne 6. 5. 2015, č. j. 6 As 115/2014 - 34, ze dne 4. 12. 2014,
č. j. 9 As 56/2014 - 28). Předpokladem je však vyčerpání opravného prostředku, tedy odvolání,
které je rovněž třeba posuzovat materiálně (obsahově), tedy i kdyby byl takový prostředek
žadatelem označen jako stížnost na postup podle §16a odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím, obsahuje-li věcné argumenty, je třeba takové podání kvalifikovat jako odvolání
(viz bod 25 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2015, č. j. 6 As 115/2014 - 35),
a rovněž reakci na toto podání by bylo třeba obsahově kvalifikovat jako rozhodnutí o odmítnutí
žádosti.
[26] Tyto předpoklady však skutečně nejsou splněny v případě stěžovatele. Jeho podání
ze dne 11. 9. 2017 formálně označené jako „stížnost na neposkytnutí informace“, učiněné
v reakci na e-mailové sdělení žalovaného ze dne 23. 8. 2017, směřuje bez jakýchkoliv pochybností
svým obsahem k odstranění nečinnosti žalovaného, a nenese tak ani obsahově znaky odvolání,
resp. neuvádí žádné věcné argumenty, v nichž by stěžovatel polemizoval se závěrem žalovaného
o tom, že není povinným subjektem [„Z důvodu, že nedošlo k odložení naší žádosti ve smyslu příslušných
ustanovení Zákona, měli jste na naší žádost odpovědět do 15 dní ode dne jejího přijetí (viz §14 odst. 5 písm. d)
Zákona), a nebo vydat rozhodnutí o jejím odmítnutí podle výše citovaného ustanovení §15 odst. 1 Zákona.
Z důvodu, že jste nepostupovali ani jedním ze zákonem předvídaných postupů, podáváme tímto v souladu
s ust. §16a odst. 1 písm. b) Zákona, podle kterého platí, že ,Stížnost na postup při vyřizování žádosti
o informace může podat žadatel, kterému po uplynutí lhůty podle §14 odst. 5 písm. d) nebo §14 odst. 7
nebyla poskytnuta informace nebo předložena konečná licenční nabídka a nebylo vydáno rozhodnutí o odmítnutí
žádosti.’“.]. Je tedy zřejmé, že stěžovatel ani formálně, ani materiálně nevyčerpal řádný opravný
prostředek (odvolání), v němž by jakkoliv věcně brojil proti závěru, na němž bylo sdělení ze dne
23. 8. 2017 založeno. Ostatně nelze přehlédnout ani skutečnost, že rovněž i v kasační stížnosti
stěžovatel uvádí, že v souladu s §16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu
k informacím podal stížnost na neposkytnutí informace, pročež nadřízený orgán měl v souladu
s §16a odst. 6 téhož zákona rozhodnout tak, že postup povinného subjektu potvrdí,
nebo povinnému subjektu přikáže, aby ve stanovené lhůtě žádost vyřídil, nebo usnesením věc
převezme a informaci poskytne sám, nebo vydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Stěžovatel
tak nadále i v kasační stížnosti setrvává na tom, že podal stížnost na postup podle §16a odst. 1
zákona o svobodném přístupu k informacím, nikoliv odvolání.
[27] Lze proto souhlasit s městským soudem, že žalobou napadené sdělení žalovaného ze dne
15. 9. 2017, které reagovalo na stížnost podle §16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném
přístupu k informacím, proto nelze považovat za rozhodnutí ve věci, tj. rozhodnutí, kterým
by se zakládala, měnila nebo rušila práva či povinnosti stěžovatele. Je tak zcela logické,
pokud městský soud dospěl k závěru, že napadený akt žalovaného by bylo možné s ohledem
na obsah a předchozí procesní kontext kvalifikovat jako rozhodnutí o stížnosti na postup
podle §16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, tedy rozhodnutí,
jímž žalovaný potvrdil předchozí postup.
[28] Nejvyšší správní soud pak dodává, že odkaz stěžovatele na starší judikaturu Ústavního
soudu (například usnesení ze dne 28. 8. 2002, sp. zn. IV. ÚS 233/02), která akcentovala
tzv. materiální pojetí správního rozhodnutí, není případný. Především je nutné uvést,
že tato judikatura, stavějící na ryze materiálním pojetí byla postupně korigována ve směru
k materiálně-formálnímu pojetí správních rozhodnutí jak Nejvyšším správním soudem
(srov. zejména usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98),
tak nakonec i soudem ústavním (nález ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. I. ÚS 740/15). Ústavní soud
tak v recentních rozhodnutích uvedl, že „koncepce materiálního pojetí rozhodnutí byla správními soudy
zjevně vytvořena především za účelem ochrany práv účastníků správních řízení, kdy rozhodováním orgánů veřejné
správy dochází k vydávání nejrůznějších aktů, jež nezřídka vykazují více či méně významné formální deficity.
Pokud by tato koncepce neplatila, pak by totiž mohlo docházet k případům, kdy sice bylo do právní sféry
dotčených osob zasahováno, avšak bez možnosti jejich odpovídající procesní ochrany.“ (bod 27 nálezu ze dne
7. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 12/17). Koncepce materiálního pojetí rozhodnutí tak měla svůj
význam především v době, kdy neexistovaly adekvátní soudní prostředky ochrany proti
nečinnosti správních orgánů a kdy se jednotlivec mohl domáhat ochrany pouze vůči konečnému
meritornímu rozhodnutí. To však, jak již uvedeno, není případ stěžovatele, který
měl podle zákona o svobodném přístupu k informacím k dispozici jak meritorní prostředek
ochrany, tak prostředek ochrany proti nečinnosti, přičemž vůči žalovanému zvolil druhý
z uváděných prostředků a následně žalobu proti rozhodnutí o stížnosti, jímž byl podle §16a
odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím potvrzen předchozí postup.
Na posouzení této procesní situace stěžovatele, tj. otázky, zda je takové rozhodnutí napadnutelné
žalobou podle §65 odst. 1 s. ř. s. nebo zda představuje procesní rozhodnutí o prostředku
ochrany proti nečinnosti, jehož vyčerpání je podmínkou připuštění žaloby podle §79 odst. 1
s. ř. s., však po podání žaloby v mezidobí dopadlo městským soudem
odkazované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2018,
č. j. 5 As 18/2017 - 40, které sjednotilo do té doby nejednotnou judikaturu (viz rozsudky ze dne
31. 1. 2008, č. j. 9 As 76/2007 - 52, a ze dne 14. 4. 2016, č. j. 1 As 39/2016 - 35 a jim konkurující
rozsudek ze den 6. 4. 2017, č. j. 4 As 12/2017 - 21), ve prospěch závěru, že rozhodnutí
podle §16a odst. 6 není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., přičemž po jeho vydání se žadatel
o informace může bránit žalobou proti nečinnosti podle §79 odst. 1 s. ř. s.
[29] Stěžovatel založil svou kasační stížnost mimo jiné na námitce, že po něm nemůže
být spravedlivě požadováno, aby si právně posuzoval otázku náležitostí správních rozhodnutí;
tuto povinnost má především správní orgán a soud, který postup správního orgánu a jeho
výsledný akt podrobuje soudnímu přezkumu. Nejvyšší správní soud tuto námitku vyhodnotil
tak, že míří i do oblasti kvalifikace určitého aktu a typu jeho přezkumu před správním soudem,
a s ohledem na to vážil, zda byl postup městského soudu přiměřený dané procesní situaci,
kdy stěžovatel uplatnil žalobu v době nejednotného přístupu soudů k této otázce,
přičemž ke sjednocení judikatury došlo až v průběhu řízení o jeho žalobě, jinými slovy,
zda zde nebyly legitimní důvody vylučující použití tzv. incidenční retrospektivy
(kdy je na posuzovaný případ vztažen závěr plynoucí z pozdější soudní judikatury) a vedoucí
buď k výjimečnému připuštění žaloby, nebo k procesnímu poučení stěžovatele a připuštění
změny žalobního typu a jemu odpovídajícího petitu. Výjimky z tohoto principu se dle judikatury
uplatní ve výjimečných situacích, v nichž převáží zájem na ochraně legitimního očekávání
před zájmem prosazovaným ve změně judikatury, a za situace, kdy by uplatnění „nového“
právního názoru zbavilo jednotlivce bez jeho zavinění možnosti domáhat se ochrany svých
veřejných subjektivních práv, nebo by do těchto práv jinak obdobně nepřiměřeně zasáhlo
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2019, č. j. 9 As 80/2019 - 47). Rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu k tomu například uvedl (rozsudek ze dne 24. 10. 2018,
č. j. 7 As 192/2017 - 35): „Pokud dojde v důsledku sjednocovací činnosti rozšířeného senátu ke změně jednotné
či převažující judikatury, nelze nově přijatý názor zásadně aplikovat zpětně, pokud by v důsledku této změny
účastníci řízení, resp. soukromé subjekty, jednající v důvěře ve stávající judikaturu, ztratili přístup k soudu
(srov. naposledy rozsudek rozšířeného senátu ze dne 5. 12. 2017, č. j. 1 Afs 58/2017 - 42, č. 3686/2018 Sb.
NSS, věc HOPR TRADE CZ, bod 53). Předpokladem právě uvedeného právního názoru
je tedy jednak existence jednotného či převažujícího judikatorního proudu, jednak důvěra žalobce ve stávající
judikaturu.“.
[30] Dosavadní judikatura připustila změnu žalobního typu mimo jiné v případě judikaturního
obratu, případně předchozí roztříštěné judikatury Nejvyššího správního soudu (viz bod 50
rozsudku ze dne 4. 5. 2017, č. j. 9 As 329/2016 - 42, a v něm další citované rozsudky ze dne
18. 12. 2012, č. j. 9 As 161/2012 - 53, ze dne 17. 12. 2015, č. j. 2 Afs 226/2015 - 39, nebo ze dne
30. 11. 2016, č. j. 6 Afs 2/2016 - 50). V této souvislosti lze zmínit také rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 12. 2018, č. j. 6 As 102/2018 – 39 (bod 27), který zavázal městský
soud po změně kvalifikace napadeného aktu ze správního rozhodnutí na zásah, aby v dalším
řízení poučil žalobce a umožnil mu změnu žaloby a žalobního petitu. Ostatně i další recentní
judikatura Nejvyššího správního soudu vyžaduje i mimo případy reakce na sjednocení dříve
roztříštěné judikatury, aby za určitých okolností správní soud upozornil žalobce
na nutnost úpravy žaloby a umožnil mu úpravu provést (srov. rozsudky ze dne 28. 2. 2018,
č. j. 6 As 357/2017 - 26, ze dne 6. 4. 2018, č. j. 4 As 57/2018 - 78, ze dne 16. 5. 2018,
č. j. 5 As 48/2018 - 25). Dlužno uvést, že tento postup aprobuje i nedávná judikatura Ústavního
soudu, která takové procesní poučení žalobce nepovažuje za rozporné s principem
nestrannosti soudu či rovnosti účastníků řízení (nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019,
sp. zn. III. ÚS 2634/18).
[31] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že v případě stěžovatele byly splněny
procesní podmínky pro procesní poučení ze strany městského soudu a umožnění změny žaloby.
Usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 11. 2018, č. j. 5 As 18/2017 - 40, sjednotilo judikaturu,
resp. aprobovala názor vyslovený v rozsudku čtvrtého senátu č. j. 4 As 12/2017 - 21, který
byl přijat toliko půl roku (6. 4. 2017) před tím, než stěžovatel podal žalobu (24. 10. 2017).
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že změna judikaturního přístupu, stvrzená
usnesením rozšířeného senátu a přijatá v průběhu řízení o předchozí kasační stížnosti stěžovatele,
mu nemohla jít k tíži. S ohledem na dispoziční zásadu, jíž je řízení ve správním soudnictví
ovládáno, není oprávněn ke změně kvalifikace žaloby a žalobního žádání sám správní soud,
ale je v takovém případě jeho povinností dát žalobci procesní prostor žalobu změnit
(srov. již uváděný nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18, bod 61).
Podle Nejvyššího správního soudu proto bylo v takové situaci povinností městského soudu
před odmítnutím žaloby původně podané dle §65 odst. 1 s. ř. s., aby stěžovatele
poučil o sjednocení judikatury usnesením rozšířeného senátu a o možnosti změny žaloby
a aby mu dal možnost takovou změnu provést.
[32] Nejvyšší správní soud neshledal, že by městský soud nesprávně posoudil právní otázku,
týkající se kvalifikace žalobou napadeného aktu (sdělení žalovaného ze dne 5. 9. 2017). Vázán
předchozím rozsudkem Nejvyššího správního soudu dospěl městský soud k závěru, že žalovaný
je povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, avšak žalobou
napadený akt není meritorním rozhodnutím, nýbrž toliko rozhodnutím o stížnosti na postup
povinného subjektu, jemuž jakožto prostředek ochrany odpovídá (ve světle usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2018, č. j. 5 As 18/2017 - 40) žaloba
na nečinnost. Městskému soudu nelze ani vytýkat, jak to činí stěžovatel, že otázku kvalifikace
napadeného aktu a nepřípustnosti žaloby neřešil ihned, tedy ve svém prvním usnesení.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2014, č. j. 9 As 56/2014 - 28,
je totiž povinností soudu otázku, zda je žalovaný povinným subjektem podle zákona
o svobodném přístupu k informacím, a zda je tedy vůbec dána pravomoc soudu ve správním
soudnictví, řešit přednostně, tj. před vyhodnocením vlastní povahy napadeného aktu.
Pokud městský soud v prvním usnesení ze dne 28. 6. 2018, č. j. 9 A 184/2017 - 32, dospěl
k závěru, že žalovaný není povinným subjektem, pak neměl důvodu zkoumat další podmínky
řízení. Tato situace se však změnila právě až v důsledku rozsudku Nejvyššího správního soudu,
který dospěl k závěru opačnému, a teprve poté se vytvořil procesní prostor pro to, aby městský
soud posoudil další podmínky řízení, včetně kvalifikace napadeného aktu. Městský soud
však pochybil v tom, že před odmítnutím žaloby stěžovatele nepoučil o existenci usnesení
rozšířeného senátu ze dne 20. 11. 2018, č. j. 5 As 18/2017 - 40, a o hodnocení povahy
napadeného úkonu žalovaného ze dne 5. 9. 2017 a nedal mu možnost ve shodě se závěrem
tohoto usnesení žalobu a žalobní petit změnit.
[33] Naopak nedůvodná je stěžovatelova námitka týkající se rozhodování městského soudu
bez nařízení jednání, aniž by si vyžádal předchozí souhlas účastníků řízení. S ohledem
na to, že městský soud ani v tomto v pořadí druhém usnesení nerozhodoval věcně a žalobu
odmítl, nebylo důvodu, aby se po zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu dotazoval
účastníků řízení, zda souhlasí s rozhodováním bez nařízení jednání podle §51 odst. 1 s. ř. s.
Rozhodnutí o odmítnutí žaloby bez nařízeného jednání tedy nepředstavuje procesní vadu, která
by zakládala nezákonnost napadeného usnesení.
[34] Za dané situace se již Nejvyšší správní soud nezabýval námitkou týkající se nezákonnosti
výroku o náhradě nákladů řízení, neboť výrok o náhradě nákladů řízení se odvíjel
od nezákonného rozhodnutí o odmítnutí žaloby, a ostatně bude na městském soudu,
aby v dalším řízení rozhodl o nákladech celého soudního řízení znovu.
[35] Městský soud po zrušení svého druhého usnesení bude v dalším řízení vázán
jak právním názorem zaujatým Nejvyšším správním soudem již v rozsudku ze dne 20. 4. 2019,
č. j. 6 As 282/2018 - 46, tak nynějším právním názorem. Je povinností městského soudu
poučit stěžovatele o usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 11. 2018, č. j. 5 As 18/2017 - 40,
a dát mu přiměřeně podle §37 odst. 5 s. ř. s. procesní prostor k případné změně žaloby
a žalobního petitu. Nejvyšší správní soud nyní nemůže předvídat, zda tak stěžovatel v dalším
řízení před městským soudem skutečně učiní; v takovém případě bude úkolem městského soudu
posoudit tuto změnu a budou-li dány podmínky věcného projednání žaloby, pak o ní věcně
rozhodnout. Přirozeně platí, že naplnění těchto podmínek je třeba hodnotit k okamžiku podání
původní žaloby dne 24. 10. 2017, přičemž městský soud již bude vázán i tím, že sdělení
žalovaného ze dne 5. 9. 2017 je rozhodnutím podle §16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném
přístupu k informacím, a že stěžovatel tak vyčerpal prostředky ochrany proti nečinnosti.
IV.
Závěr a náklady řízení
[36] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadené usnesení městského
soudu podle ustanovení §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V něm bude městský soud vázán právním názorem vyjádřeným výše.
[37] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. srpna 2019
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu