ECLI:CZ:NSS:2020:4.AS.240.2020:17
sp. zn. 4 As 240/2020 - 17
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobců: a) V. F., b) M. F., zast. JUDr.
Vladimírem Muzikářem, advokátem, se sídlem Havlíčkova 13, Brno, proti žalovanému: Krajský
úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo náměstí 3, Brno, za účasti osob zúčastněných
na řízení: I) R. H., II) J. H., o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 3. 2017, č. j. JMK
50072/2017, sp. zn. S-JMK 172435/2016/OÚPSŘ, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 9. 7. 2020, č. j. 62 A 128/2017 - 76,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoby zúčastněné na řízení n em aj í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Rozhodnutím Městského úřadu Blansko (dále jen „stavební úřad“) ze dne 12. 9. 2016,
č. j. SÚ ZM 125/2016-33351/2016/Ša, sp. zn. SMBK-26751/2016-SÚ-Ša, byla zamítnuta žádost
žalobců o změnu užívání prostoru garáže na pozemku žalobců na adrese L. 167. Žalobci žádali
změnu užívání stavby na autodílnu - diagnostiku. Stavební úřad však této žádosti nevyhověl.
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 31. 3. 2017, č. j. JMK 50072/2017, sp. zn. S-JMK 172435/
2016/OÚPSŘ, podle §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů, zamítl odvolání žalobců a uvedené rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
potvrdil.
[3] Rozsudkem ze dne 27. 9. 2019, č. j. 62 A 128/2017 - 53, Krajský soud v Brně zamítl žalobu
proti rozhodnutí žalovaného. Tento rozsudek však byl pro nesprávné označení správního
rozhodnutí v jeho výroku a z toho vyplývající vnitřní rozpornost a nepřezkoumatelnost
pro nesrozumitelnost rozsudku krajského soudu zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. 5. 2020, č. j. 4 As 384/2019 - 27, a věc byla krajskému soudu vrácena k dalšímu řízení.
[4] Krajský soud rozsudkem ze dne 9. 7. 2020, č. j. 62 A 128/2017 - 76, následně znovu zamítl
žalobu proti rozhodnutí žalovaného. V odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud uvedl,
že stanoviska dotčených úřadů automaticky nepředurčují rozhodnutí ve věci samé. Rovněž odmítl
argument žalobců, že ustanovení §21 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích
na využívání území (dále jen „vyhláška“), se na projednávanou věc nevztahuje z důvodu, že garáž
je stavebně propojena s již existující autodílnou, případně proto, že je formálně součástí
rodinného domu. Takový výklad by totiž podle krajského soudu znamenal obcházení zákona.
[5] Stavba tak podle krajského soudu nesplňuje podmínky pro vydání souhlasu k užívání
jako autodílny. Konkrétně svojí celkovou rozlohou 112 m
2
výrazně převyšuje přípustnou
maximální rozlohu stavby pro podnikatelskou činnost umístěné na pozemku staveb pro bydlení.
Při zohlednění zvýšeného hluku pohybujícího se na samé hranici přípustnosti, zvýšené dopravní
zátěže a horších parkovacích podmínek, které rozšíření autodílny provázejí, dospěl krajský soud
k závěru, že změna užívání stavby by měla nepřiměřený negativní dopad na pohodu bydlení
v blízkosti stavby.
II. Obsah kasační stížnosti
[6] Proti tomuto rozsudku podali žalobci (dále též „stěžovatelé“) kasační stížnost z důvodů
uvedených v ustanoveních §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“), jíž se domáhali zrušení rozsudku krajského soudu.
[7] Stěžovatelé ve své kasační stížnosti odmítli závěr krajského soudu o aplikovatelnosti §21
odst. 4 vyhlášky. Vycházeli přitom z přesvědčení, že r odinný dům a garáž tvoří jednu stavbu,
o čemž podle nich svědčí i zápis v katastru nemovitostí. Garáž tak není možné posuzovat
samostatně, a jelikož je součástí rodinného domu, není možné na ni nahlížet jako na stavbu
nesouvisející s bydlením. Aplikaci vyhlášky rovněž vylučuje skutečnost, že u garáže nedochází
k žádným stavebním změnám.
[8] Dále stěžovatelé připomněli, že v průběhu řízení se k jejich záměru vyjadřovala řada
dotčených orgánů, přičemž žádné z jejich vyjádření se k záměru stěžovatelů nestavělo negativně.
Žalovaný tak překročil své pravomoci, když v rozporu se všemi těmito vyjádřeními konstatoval
významný vliv na pohodu bydlení a žádost o změnu využití stavby zamítl.
[9] Žalovaný ani osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
III. Posouzení kasační stížnosti
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatelé uplatnili v kasační stížnosti.
Přitom neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti. Stěžovatelé v kasační stížnosti označili důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d)
s. ř. s.
[11] Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
[12] Podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené vady řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu
ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení
před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu
soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení
se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
[13] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[14] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval přezkoumatelností napadeného rozsudku.
Jeho nepřezkoumatelnost by totiž sama o sobě postačovala ke zrušení rozsudku krajského soudu
bez nutnosti posouzení jeho zákonnosti. Stěžovatelé však ve své kasační stížnosti neuvedli,
v čem by tvrzená nepřezkoumatelnost měla spočívat. Nejvyšší správní soud sice potenciální
nepřezkoumatelnost rozsudku posuzuje i z úřední povinnosti, nicméně v projednávané věci
žádné takové nedostatky v odůvodnění napadeného rozsudku neshledal. Krajský soud se v něm
řádně a srozumitelně vypořádal s každou žalobní námitkou. Pokud snad krajský soud k některým
námitkám pominul jejich dílčí tvrzení a převzal argumenty žalovaného, neznamená
to, že pochybil. Správní soudy totiž nemají povinnost reagovat na každé tvrzení žalobce a obsáhle
jej vyvracet, neboť jejich úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace,
jak se uvádí například v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014,
č. j. 7 As 126/2013 - 19. Podstatné je, aby se soud v rozhodnutí zabýval všemi stěžejními
námitkami žalobce, což může v některých případech konzumovat i vypořádání
dílčích a souvisejících námitek (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2014,
č. j. 7 Afs 85/2013 - 33). Správní soud také může pro stručnost odkázat na část důkladného
odůvodnění rozhodnutí správního orgánu, s nímž se plně ztotožní, a nemusí proto neprakticky
a zdlouhavě říkat jinými slovy totéž. K tomuto závěru dospěl Nejvyšší správní soud
již v rozsudku ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 - 130.
[15] Poté, co Nejvyšší správní soud shledal, že napadený rozsudek je přezkoumatelný, mohl
se věcně zabývat námitkami stěžovatelů. Jako první přezkoumal námitku neaplikovatelnosti
vyhlášky.
[16] Ze správního spisu vyplývá, že na pozemku stěžovatelů se nachází mimo jiné rodinný dům,
již povolená autodílna (o rozloze 35 m
2
) a dotčená garáž (o rozloze 77 m
2
). Stěžovatelé se fakticky
domáhají rozšíření prostor existující autodílny. Pozemek žalobců se nachází v zóně
stabilizovaných ploch bydlení, v nichž územní plán primárně předpokládá umístění staveb
bezprostředně souvisejících s bydlením. Umístění staveb pro podnikání podmíněně připouští
za předpokladu, že nesnižují kvalitu prostředí, pohodu bydlení a jsou slučitelné s bydlením.
Pozemek stěžovatelů (parc. č. X) je z hlediska katastru nemovitostí jednou parcelou,
na níž se nachází jedna stavba, a to rodinný dům. Původně však stála garáž, jakožto samostatná
stavba, na pozemku parc. č. X, přičemž stěžovatelé již tehdy usilovali o změnu jejího užívání.
Následně byly pozemky v katastru nemovitostí sloučeny, stejně jako stavby na nich stojící.
[17] Podle §21 odst. 4 vyhlášky lze na pozemcích staveb pro bydlení umístit jednu stavbu pro podnikatelskou
činnost do 25 m
2
zastavěné plochy a do 5 m výšky s jedním nadzemním podlažím, podsklepenou nejvýše
do hloubky 3 m. Ustanovení §1 odst. 2 vyhlášky pak stanoví, že ustanovení částí třetí (do níž patří
i §21) a čtvrté této vyhlášky se použije při vymezování pozemků a umisťování staveb na nich.
[18] Nejvyšší správní soud na tomto místě považuje za nutné odmítnout argumentaci stěžovatelů,
že se na posuzovanou věc vyhláška neuplatní, neboť předmětem řízení není vymezování
pozemků ani umísťování staveb na nich. Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit právnímu
názoru stěžovatelů, podle nichž je vyhláška neaplikovatelná jen proto, že u předmětné stavby
nedošlo k žádným stavebním změnám. Vyhláška totiž stanoví obecné požadavky na výstavbu,
s nimiž musí být stavby v souladu v zásadě po celou dobu jejich existence. Podle §126 odst. 3
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), přitom platí, že „změna v užívání stavby musí
být v souladu s územně plánovací dokumentací, s cíli a úkoly územního plánování, s obecnými požadavky
na výstavbu, s veřejnými zájmy chráněnými tímto zákonem a se zvláštními právními předpisy.“ Stavební zákon
tak výslovně stanoví soulad s obecnými požadavky na výstavbu jako předpoklad pro umožnění
změny v užívání stavby. Vzhledem k tomu, že vyhláška na základě zmocnění obsaženého v §194
písm. a) stavebního zákona stanoví právě obecné požadavky na výstavbu, je zjevné že její aplikace
v projednávané věci nemůže být vyloučena.
[19] Neobstojí ani výklad stěžovatelů, podle nějž je §21 odst. 4 vyhlášky neaplikovatelný,
neboť garáž a dům jsou jednou stavbou. Nejvyšší správní soud zde poukazuje zejména na §2
odst. 3 stavebního zákona, podle nějž se stavbou rozumí veškerá stavební díla, která vznikají stavební
nebo montážní technologií, bez zřetele na jejich stavebně technické provedení, použité stavební výrobky, materiály
a konstrukce, na účel využití a dobu trvání. Dočasná stavba je stavba, u které stavební úřad předem omezí dobu
jejího trvání. Za stavbu se považuje také výrobek plnící funkci stavby. Podle odstavce čtvrtého
téhož ustanovení pak platí, že pokud se v tomto zákoně používá pojmu stavba, rozumí se tím podle okolností
i její část nebo změna dokončené stavby.
[20] Vzhledem k tomu, že vyhláška sama pojem stavby nedefinuje, je nutné použít výše uvedenou
definici stavebního zákona, jelikož vyhláška je právním předpisem v oblasti stavebního práva.
Argumentaci stěžovatelů zápisem v katastru nemovitostí proto Nejvyšší správní soud nepovažuje
za přiléhavou. Stavebněprávní definice stavby je totiž širší než definice občanskoprávní.
Smysl a účel stavebního zákona i vyhlášky vyžadují, aby jednotlivé části či změny stavby
mohly být samostatným předmětem přezkumu v rámci správního řízení. Tomuto přezkumu
přitom nelze zabránit tvrzením, že dříve samostatné stavby (dokonce i dle občanskoprávní
definice) jsou nyní již stavbou jedinou. Sloučení staveb v katastru nemovitostí tak vypovídá
jen o potenciální změně občanskoprávního charakteru staveb. Z hlediska stavebního práva
však formální sloučení staveb bez jakýchkoliv stavebních úprav nemůže způsobit zánik
jednotlivých staveb.
[21] V projednávané věci je přitom zřejmé, že rodinný dům na jedné straně a garáž a autodílna
na straně druhé jsou relativně samostatné objekty, které nikdy nebyly koncipovány jako jednolitý
celek. S krajským soudem je tak nutné souhlasit v tom, že argumentace stěžovatelů představuje
spíše snahu o obcházení zákona prostřednictvím formalistické argumentace. Dodržování
požadavků na výstavbu se totiž není možné vyhnout prohlášením všech staveb na pozemku
za jeden rodinný dům. Přijetí takového výkladu by bylo ve zjevném rozporu se smyslem a účelem
stavebního zákona i územního plánování.
[22] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že požadavky stanovené
vyhláškou se v projednávané věci uplatní. Vzhledem k tomu, že stěžovatelé v takovém případě
zpochybňovali i závěry o tom, že předmětné stavba tyto požadavky nesplňuje, zabýval se Nejvyšší
správní soud i těmito námitkami.
[23] Stěžovatelé zejména tvrdili, že ke své žádosti připojili souhlasná stanoviska mnoha dotčených
orgánů, která však stavební úřad ignoroval a změnu využití stavby nepovolil. Ze správního spisu
skutečně vyplývá, že stěžovatelé získali souhlasná stanoviska Hasičského záchranného sboru
Jihomoravského kraje, Krajské hygienické stanice Jihomoravského kraje či odboru životního
prostředí Městského úřadu Blansko.
[24] Stanoviska a vyjádření dotčených orgánů však nelze přeceňovat. Každý z těchto orgánů
se vyjadřuje pouze k úzce vymezenému aspektu potenciálních dopadů projednávaného záměru,
přičemž je to právě stavební úřad, kterému náleží úkol vyhodnotit všechna tato stanoviska v jejich
vzájemných souvislostech. Jak přitom Nejvyšší správní soud uvedl například v rozsudcích
ze dne 25. 10. 2017, č. j. 2 As 106/2017 - 55, či ze dne 15. 8. 2017, č. j. 7 As 143/2017 - 75,
souhlasná stanoviska dotčených orgánů nezakládají stavebnímu úřadu povinnost žádosti vyhovět,
neboť posouzení, zda stavba nepřípustně snižuje pohodu bydlení, není otázkou obsahu
závazných stanovisek, nýbrž je věcí autonomního posouzení stavebním úřadem po zhodnocení
všech relevantních okolností. Při tomto posuzování stavební úřad rovněž přihlíží k některým
kritériím, která dotčené orgány v plné šíři nezohledňují. Úkolem stavebního úřadu
tedy není jen ověřit, zda žadatel předložil příslušná souhlasná stanoviska, nýbrž skutečně posoudit
soulad projednávaného záměru s územním plánem, právním řádem, veřejným zájmem a dalšími
požadavky. Zamítavé rozhodnutí navzdory kladným stanoviskům proto nelze a priori považovat
za nesprávné.
[25] Krajský soud přitom v nyní projednávané věci přesvědčivě vysvětlil, proč záměr stěžovatelů
nenaplňuje stanovené požadavky. Nejvyšší správní soud na jeho odůvodnění proto
v podrobnostech odkazuje. Na pozemku stěžovatelů se již v současné době nachází povolená
autodílna o rozloze 35 m
2
. Její rozšíření o dalších 77 m
2
tak již zjevně porušuje obecné požadavky
na výstavbu, podle nichž je možné na pozemcích staveb pro bydlení umístit jednu stavbu
pro podnikatelskou činnost do 25 m
2
. Navíc maximální přípustná hladina hluku (50 dB)
v provozovně stěžovatelů byla dosažena jen s ohledem na nejistotu měření (+- 1,7 dB),
když při kontrolním měření bylo naměřeno 51,2 dB. Se stěžovateli přitom nelze souhlasit
v tom, že stavební úřad má tento výsledek hodnotit pouze v intencích vyhovuje/nevyhovuje.
Naopak, stavební úřad musí řádně zvážit dopady všech relevantních zjištění na pohodu bydlení.
Je přitom zjevné, že čím vyšší bude hluk v provozovně stěžovatelů, tím menší bude pohoda
bydlení v jejím nejbližším okolí. Stavební úřad rovněž správně přihlédl ke zvýšení dopravní zátěže
a zejména ke zvýšeným obtížím s parkováním.
[26] Ze všech výše uvedených skutečností je zřejmé, že změna užívání stavby by měla na pohodu
bydlení negativní vliv. Jelikož navíc stavba již na první pohled zásadním způsobem porušuje
obecné požadavky na výstavbu a z hlediska hladiny hluku jen těsně splňuje základní požadavek,
bylo odpovědností stěžovatelů, aby stavebnímu úřadu doložili, že užívání stavby
nebude mít na pohodu bydlení tak zásadní vliv, nebo aby případně navrhli stavební či jiné úpravy,
jimiž by negativní dopady snížili. Stěžovatelé se však v řízení omezují na právně formalistickou
polemiku se závěry stavebního úřadu v situaci, kdy je zřejmé, že jejich záměr nevyhovuje
ani zákonným podmínkám, ani územnímu plánu. Za této situace tak Nejvyšší správní soud
nemůže hodnocení dané věci správních orgánů ani krajského soudu nic vytknout.
[27] Na výše uvedeném nemůže nic změnit ani argument stěžovatelů, že garáž již jako součást
autodílny využívají, ani skutečnost, že v důsledku tohoto rozšíření nedošlo k navýšení počtu
pracovních míst. Krajský soud správně poukázal na fakt, že se nejedná se o stav souladný
s právem, a nelze se jej tedy dovolávat ve prospěch stěžovatelů. Protiprávně jednající osoby
zásadně nemohou být v lepším postavení, než v jakém by byli při respektování právního řádu.
Jediným důsledkem této skutečnosti pro projednávané řízení tedy je, že stavební úřad mohl
kromě potenciálních dopadů požadované změny využití hodnotit i dopady skutečné. Z výše
uvedeného je přitom zřejmé, že i na základě skutečných dopadů (zejména měření hluku)
lze jeho závěr o nesouladu navrhované změny v užívání stavby s požadavkem na pohodu bydlení
považovat za zcela správný.
IV. Závěr a náklady řízení
[28] V nyní posuzované věci tedy správní orgány vycházely z dostatečně zjištěného skutkového
stavu věci a relevantní právní otázky posoudily stejně jako krajský soud přezkoumatelným
způsobem a správně. Důvody kasační stížnosti uvedené v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
tedy nebyly naplněny.
[29] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Současně
podle §60 odst. 1 věty první a §120 s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatelé v něm neměli úspěch a žalovanému
v něm nevznikly žádné náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti. Osoby zúčastněné
na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť toto právo
by jim podle ustanovení §60 odst. 5 a §120 s. ř. s. vzniklo pouze v případě náhrady nákladů,
které jim vznikly v souvislosti s plněním povinnosti uložené soudem, což se v daném případě
nestalo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. září 2020
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu