ECLI:CZ:NSS:2021:1.AO.8.2021:84
Ao 8/2021 - 84
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudkyně JUDr.
Lenky Kaniové a soudce JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci navrhovatele: JUDr. A. Č., proti
odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2,
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 29. 4. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 3. 5.
2021, č. j. MZDR 14601/2021-8/MIN/KAN, v části čl. I bodech 1, 2, 5 písm. a) a h), 11 a 17,
takto:
I. Návrh v části týkající se čl. I bodu 1, bodu 2 a bodu 5 písm. h) opatření obecné
povahy odpůrce ze dne 29. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN,
ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 3. 5. 2021, č. j.
MZDR 14601/2021-8/MIN/KAN, se o dm í t á .
II. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 29. 4. 2021, č. j.
MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, ve znění opatření obecné povahy odpůrce ze dne
3. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-8/MIN/KAN, by l o v čl. I bodech 5 písm. a)
a 11 v ro zp o ru se zákonem.
III. Ve zbývající části (čl. I bod 17 opatření obecné povahy odpůrce) se návrh
zamí t á .
IV. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovateli náhradu nákladů řízení ve výši
5.000 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným u Nejvyššího
správního soudu dne 7. 5. 2021 domáhal zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne
29. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce
ze dne 3. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-8/MIN/KAN (dále „mimořádné opatření“),
a to v části čl. I:
- bodu 1 – dále též „omezení obchodních nebo výrobních provozoven“,
- bodu 2 – dále též „omezení provozoven stravovacích služeb“,
- bodu 5 písm. a) – dále též „omezení provozu heren a kasin“,
- bodu 5 písm. h) – dále též „omezení lanovek a lyžařských vleků“,
- bodu 11 – dále též „omezení společenských klubů a diskoték“,
- bodu 17 – dále též „omezení společenských akcí“.
[2] Odpůrce vydal napadené mimořádné opatření dne 29. 4. 2021 s účinností ode dne
3. 5. 2021 od 00:00 hod. s odkazem na §80 odst. 1 písm. g) a §69 odst. 1 písm. b) a i) a §69
odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících
zákonů („zákon o ochraně veřejného zdraví“), a §2 odst. 1 a odst. 2 písm. b) až e) a i) zákona
č. 94/2021 Sb., mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně
některých souvisejících zákonů („pandemický zákon“).
[3] Následně odpůrce nejprve mimořádné opatření s účinností ode dne 4. 5. 2021 od 00:00
hod. změnil opatřením ze dne 3. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-8/MIN/KAN. Poté jej
odpůrce s účinností ode dne 10. 5. 2021 od 00:00 hod. zrušil mimořádným opatřením ze dne
5. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-9/MIN/KAN. Protože posledně uvedené opatření odpůrce
s účinností ode dne 10. 5. 2021 záhy zrušil (viz mimořádné opatření ze 7. 5. 2021, č. j.
MZCR 14601/2021-10/MIN/KAN), aniž by nabylo účinnosti, odpůrce poté dodatečně
mimořádné opatření ze dne 29. 4. 2021, ve znění opatření ze dne 3. 5. 2021, pro přehlednost
a z důvodu právní jistoty výslovně zrušil mimořádným opatřením ze dne 27. 5. 2021, č. j.
MZCR 14601/2021-15/MIN/KAN. Toto zrušení mimořádného opatření nabylo platnosti dnem
jeho vydání, tj. 27. 5. 2021.
[4] Podáními ze dne 10. 5. 2021 a 28. 5. 2021 navrhovatel reagoval na „zrušení“
mimořádného opatření opatřením odpůrce ze dne 5. 5. 2021 a na výslovné zrušení mimořádného
opatření opatřením odpůrce ze dne 27. 5. 2021. Podvakrát tedy upravil petit svého návrhu.
Nejvyššímu správnímu soudu nakonec navrhl, aby rozhodl, že odpůrce vydáním mimořádného
opatření v části čl. I bodech 1, 2, 5 písm. a) a h), 11 překročil meze své působnosti a že opatření
obecné povahy v části čl. I bodech 1, 2, 5 písm. a) a h), 11 a 17 vydal v rozporu se zákonem
a v rozporu se zákonem stanoveným způsobem.
II. Návrh, vyjádření odpůrce a replika navrhovatele
II.a) Návrh
[5] Navrhovatel ohledně své aktivní procesní legitimace uvedl, že napadené části
mimořádného opatření zasahují do jeho základních práv a narušují jeho privátní sféru a možnost
seberealizace. Konkrétně jej v pozici spotřebitele či zákazníka výrazně omezují v možnostech
nákupu zboží nebo služeb tím, že mu zakazují přítomnost v provozovnách, které
by za normálních okolností byly v provozu a jejichž služeb by využil. Omezují jej i v sociální
oblasti, neboť zasahují do sociálních vazeb a možnosti interakce s dalšími lidmi, která se začasto
odehrává právě v provozovnách či dalších prostorech nebo místech, které jsou napadenou částí
opatření dotčeny. Zasahují do jeho práva na soukromí, omezují jej ve svobodě rozhodování
se o jinak běžných součástech života jako nakupování, stravování se v restauraci, o možnostech
trávení volného času i péče o fyzické a duševní zdraví. Zasahují do jeho práva pokojně
se shromažďovat garantovaného čl. 19 Listiny základních práv a svobod (dále „Listina“). Porušují
princip legitimního očekávání tím, že regulují oblasti života a aktivity, jejichž regulace v době
pandemické pohotovosti po skončení nouzového stavu nebyla zákonodárcem předpokládaná.
Uvedená omezení se přitom netýkají pouze navrhovatele, ale i široké veřejnosti.
[6] Navrhovatel dále uvedl, že odpůrci na základě pandemického zákona a zákona o ochraně
veřejného zdraví svědčila pravomoc vydat mimořádné opatření. Ohledně působnosti nejprve
obecně uvedl, že pandemický zákon rozlišuje různou míru intenzity možné regulace, a odpůrce
tak nemůže mimořádným opatřením stanovit intenzivnější zásah, než mu konkrétní ustanovení
tohoto zákona umožňuje, jak již uvedl i Nejvyšší správní soud. Odpůrce však tyto závěry
v mimořádném opatření nerespektoval a opětovně přistoupil k faktickým zákazům některých
činností, aniž mu to pandemický zákon dovoluje. Možnost plošného zákazu pro celé území
České republiky však neplyne ani ze zákona o ochraně veřejného zdraví. Konkrétní námitky nejen
k nedostatku působnosti navrhovatel dále uvedl k jednotlivým napadeným bodům.
[7] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud návrh v části týkající se čl. I bodech 2 a 5
písm. h) odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení
(viz dále), shrnuje dále pouze námitky týkající se ostatních napadených bodů mimořádného
opatření, resp. námitky společné všem napadeným částem. Jen v tomto omezeném rozsahu pak
soud rekapituluje také vyjádření odpůrce.
[8] Pokud jde o omezení obchodních nebo výrobních provozoven (čl. I bod 1 mimořádného
opatření), navrhovatel uvedl, že dle §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona je možné omezení
činnosti těchto provozoven nebo stanovení podmínek pro jejich provoz. Odpůrce
ale v napadeném čl. I. bod 1 stanovuje zákaz přítomnosti veřejnosti v maloobchodních
prodejnách zboží a služeb a v provozovnách těchto služeb s výjimkou taxativně určených druhů
provozoven. Zákaz přítomnosti veřejnosti tak nepředstavuje omezení, ale úplné vyloučení
fungování provozoven maloobchodního prodeje zboží a provozoven služeb, jež nejsou zahrnuty
ve stanovených výjimkách. Odpůrce tak činí navzdory tomu, že k přijetí takovéhoto zákazu není
oprávněn a regulovat činnost provozoven může pouze jejich omezením. Nadto §2 odst. 2
písm. b) pandemického zákona se vztahuje pouze k obchodním nebo výrobním provozovnám,
nikoliv k provozovnám služeb. Regulaci činnosti provozoven služeb nepředpokládá.
Z odůvodnění napadeného opatření není zřejmé, na základě jakého zákonného zmocnění
odpůrce k zákazu přítomnosti veřejnosti v provozovnách obchodu a služeb přistoupil, a není
zde ani dostatečné zdůvodnění, proč by přijetí tohoto opatření mělo být nezbytným
a přiměřeným.
[9] I omezení provozu heren a kasin [čl. I bod 5 písm. a) mimořádného opatření]
dle navrhovatele fakticky představuje zákaz, neboť zákaz přítomnosti veřejnosti v provozovnách
vede k zákazu provozování živých hazardních her a výraznému omezení dalších hazardních her,
tedy k faktickému zákazu specifického druhu podnikatelské činnosti a zároveň k nedůvodnému
ovlivňování hráče v rozhodnutí o zapojení do těchto her. Odpůrce nezohledňuje odlišnosti
provozoven pro jednotlivé typy her a možná opatření, která by mohla riziko přenosu viru
eliminovat. Pandemický zákon ani zákon o ochraně veřejného zdraví neumožňují tyto aktivity
zakázat. Navrhovatel dále považuje za nedostatečné zdůvodnění paušální konstatování,
že ve všech těchto provozech zpravidla dochází k větší koncentraci návštěvníků nebo účastníků.
[10] Ohledně omezení společenských klubů a diskoték (čl. I bod 11 mimořádného opatření)
navrhovatel uvedl, že se jedná o další typ provozu, k jehož regulaci odpůrce postrádá zákonné
zmocnění. Pandemický zákon omezení tohoto typu provozu nepředpokládá, tj. věcná působnost
odpůrce absentuje. Z odůvodnění napadeného opatření opětovně nelze dovodit, na základě čeho
je věcná pravomoc dovozována, ani důvody, pro které by přijetí tohoto zákazu mělo být
nezbytným. Jediným zdůvodněním je, že se jím zamezuje kontaktům v rámci těchto
volnočasových aktivit, což nelze považovat za zdůvodnění dostatečné.
[11] K omezení společenských akcí (čl. I bod 17 mimořádného opatření) navrhovatel předně
namítl, že podle rozsudku NSS ze dne 22. 4. 2021, č. j. 6 Ao 11/2021 - 48 je třeba vyložit pojem
„akce“ v souladu s ústavním pořádkem zaručeným právem na soukromý a rodinný život.
Odpůrce však závěry soudu nevzal v úvahu a vydal mimořádné opatření s totožným obsahem
jako v tehdy projednávaném případě. To je dle navrhovatele v právním státě nepřijatelné.
Stanovená omezení tak neoprávněně zasahují do práva na soukromý a rodinný život
garantovaného čl. 10 Listiny. Omezení setkávání počtem dvou osob je nepřiměřené
a nerespektuje osobní sféru jednotlivců a nezbytnost jisté míry sociální interakce. Odpůrce
nezohlednil, že epidemie již byla na ústupu, ani že značná část obyvatelstva již získala imunitu
po prodělání nemoci nebo po očkování, a současně v důsledku povinného testování bylo
eliminované riziko šíření nemoci u další velké části populace.
[12] I když §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona umožňuje i zákaz společenských akcí,
nelze z něj dovodit možnost tak zásadního omezení, jako je stanovení maximálního počtu dvou
osob bez ohledu na to, jestli se setkání má uskutečnit venku nebo uvnitř, bez ohledu na velikost
prostoru, kde k němu má dojít a bez zohlednění rizika z hlediska potenciálního onemocnění
některého z účastníků. Rozhodným je zohlednění účelu, jímž má být zabránění kumulace osob
na jednom místě, přičemž nelze paušálně označit za kumulaci přítomnost tří a více osob
na jednom místě bez ohledu na charakter tohoto místa (velikost, prostředí), popř. vzájemný vztah
těchto osob. Uvedené omezení (zákaz) se nevztahuje na setkávání v rámci rodiny nežijící v jedné
domácnosti. Stejně tak by se dle navrhovatele nemělo vztahovat ani na setkávání blízkých osob
bez rodinných vazeb.
[13] Pojem „akce“ se dle navrhovatele může zčásti překrývat i se shromážděním osob podle
zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, jež není možné zakázat. Z epidemického
hlediska je ale nepodstatné, jestli soukromé setkání osob slouží k výkonu práva
shromažďovacího, nebo je setkání uskutečněné za soukromým účelem. V prvním případě
zakázané nebylo, ve druhém je však možné pouze v počtu dvou osob, přičemž tento odlišný
přístup k situacím, které jsou téměř stejné, a odlišnost může vzniknout pouze z hlediska
prezentovaného účelu setkání osob, odpůrce neodůvodnil.
[14] V rámci argumentace společné pro všechny napadené části mimořádného opatření
navrhovatel uvádí, že mimořádné opatření stanovilo nové, zákonem neupravené povinnosti, jimiž
jsou omezována subjektivní práva jednotlivců. Odpůrce tak nerespektoval pravidlo, že opatření
obecné povahy může podle potřeb dané situace pouze konkretizovat práva a povinnosti či jiné
právní následky vyplývající již ze zákona. Není ani přípustné, aby nahrazovalo podzákonnou
normotvorbu. Dále mimořádné opatření neobsahuje relevantní odůvodnění, neboť z něj neplyne
nezbytnost jednotlivých dílčích opatření a ani to, proč nelze využít jiné (mírnější) prostředky.
Navrhovatel upozornil, že mimořádné opatření je označeno jako opatření o omezení obchodu
a služeb, avšak upravuje celou řadu dílčích oblastí, z nichž některé s obchodem a službami
nesouvisejí. Odpůrce nespecifikoval konkrétní zákonné ustanovení, které by zakládalo jeho
působnost pro přijetí konkrétního opatření. Stejně tak odpůrce nevysvětlil, proč některé činnosti
omezuje nebo zakazuje, a jiné, u nichž dochází ke stejné či dokonce vyšší koncentraci lidí
na jednom místě (např. hromadná doprava a setkávání na pracovišti), naopak téměř nereguluje.
Mimořádné opatření porušilo též principy právní jistoty a legitimního očekávání, neboť odpůrce
nedodržel mantinely dané pandemickým zákonem, jelikož reguloval i činnosti, k jejichž regulaci
nemá věcnou působnost. Postup odpůrce, kdy opakovaně vědomě vydává nezákonná opatření
v rozporu se zákonem a rozhodnutími soudů, přičemž spoléhá na presumpci správnosti
veřejnoprávních aktů, je dle navrhovatele svévolným výkonem práva, jenž nemůže požívat právní
ochrany.
[15] Poslední společnou námitkou bylo nedodržení zákonem stanoveného postupu
odpůrcem při vydávání mimořádného opatření, které spočívalo v nedostatečném vedení
správního spisu. Napadená opatření jsou již pátým a šestým opatřením vydaným
pod sp. zn. MZDR 14601/2021/MIN/KAN, je zřejmé, že správní spis kromě samotných
opatření nemůže obsahovat dostatek dalších písemností, které by mohly být podkladem
pro rozhodování odpůrce. Navrhovatel uznal, že dle stávající judikatury nezpůsobuje nevedení
správního spisu nezákonnost mimořádného opatření, domnívá se však, že tato skutečnost
prokazuje, že odpůrce při vydání opatření nezvažoval materiální podstatu a přiměřenost přijatých
opatření, což odporuje požadavku legality. Rozhodování a činnost orgánu veřejné správy a její
legitimita musí být přezkoumatelná, přičemž nevedení správního spisu způsobem, který
by umožnil identifikaci a obeznámení se s podklady pro jeho rozhodnutí, takovýto přezkum
znemožňuje.
II.b) Vyjádření odpůrce k návrhu
[16] Odpůrce je přesvědčen, že navrhovatel konkrétně netvrdil konkrétní zásah do jeho práv.
Návrh proto vnímá jako actio popularis.
[17] Odpůrce dále připomněl rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2011, č. j.
6 Ao 7/2010 – 73, dle jehož závěrů v testu proporcionality by měl soud postihovat jen extrémní
případy věcně nesprávných řešení.
[18] Princip proporcionality při přijímání mimořádných opatření (s určitým zjednodušením)
provádí tak, že zhodnotí současný stav šíření onemocnění COVID-19 na území České republiky.
Na základě dostupných skutečností a při zohlednění dostupných vědeckých znalostí pak dojde
k odhadu rizika šíření onemocnění na zdraví a životy osob. Pokud je výsledek neuspokojivý
a riziko šíření onemocnění v populaci je příliš vysoké, jsou identifikována různá opatření, která by
mohla šíření zpomalit a zmírnit jeho dopady. Při volbě vhodných opatření volí odpůrce (a další
orgány krizového řízení) ta, která dle jejich názoru v nejvyšší míře zpomalují právě šíření
koronaviru SARS-CoV-2, resp. onemocnění COVID-19, a zároveň co nejmenším způsobem
negativně dopadají na obyvatelstvo a práva osob. Má přitom na paměti ochranu zdraví a života.
Poznatky o koronaviru SARS-CoV-2 se dynamicky vyvíjejí a všechna opatření odpůrce proto činí
na základě všech dostupných znalostí, při vědomí, že se nejedná o přesné a dostatečné znalosti,
a že není možné čekat na jejich verifikaci.
[19] K závěrům plynoucím z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2021,
č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, konstatoval, že v projednávané věci se nejedná o absolutní zákaz, který by
mohl být takto kritizován. Provozovny stravovacích služeb nadále mohou fungovat formou
výdejního okénka a zahrádky. Odpůrce má za to, že omezení je širší pojem než zákaz, který
se do tohoto pojmu dá zahrnout.
[20] K námitce, že pandemický zákon neumožnuje regulovat činnost provozoven služeb
poukázal, že pod pojem obchodní provozovna spadá i provozovna služeb. Provozovnu
živnostenský zákon (č. 455/1991 Sb.) vymezuje v §17 jako prostor, v němž je živnost
provozována.
[21] Nesouhlasil ani s námitkou nedostatečného odůvodnění opatření. S ohledem na potřebu
urgentního řešení není třeba vést spis stejně jako ve standardním správním řízení. Adresáti
opatření stejně nemají možnost se před jeho vydáním s podklady jakkoli seznámit a požadavek
na to, aby spis obsahoval veškeré podklady, by tak zcela ztrácel smysl. Odůvodnění může být
relativně stručné, neboť není v takto naléhavé situaci možné shromáždit podklady a informace,
které by rozsáhlejší odůvodnění umožňovaly. Rovněž nesdílel názor navrhovatele ohledně
nepřiměřenosti přijatých opatření.
II.c) Replika navrhovatele
[22] Navrhovatel reagoval na vyjádření odpůrce replikou. K aktivní legitimaci navrhovatel
poukázal na to, že zákazy jsou (byly) adresovány všem spotřebitelům. Omezení setkávání se
přímo zasahuje do základního práva na soukromí a shromažďovacího.
[23] Stran námitky nedůvodnosti návrhu uvedl, že nutnost zdrženlivosti soudu při přezkumu
opatření obecné povahy v něm byla vázaná na situaci, ve které by provádění testu proporcionality
znamenalo nahrazování kompetencí správního orgánu. Nyní posuzovaná věc je ale skutkově
odlišná. Námitky uplatněné v řízení se nevztahují k posuzování odborných otázek o způsobu
přenosu viru nebo zpochybňování statistických údajů a analýz o šíření nemoci na území ČR, jimiž
odpůrce své opatření obecné povahy odůvodňoval. Jako nedostatečné byly namítané další
obligatorní části odůvodnění, tj. absence zdůvodnění konkrétní míry rizika spojeného
s vymezenými činnostmi, zdůvodnění výběru konkrétní z vícera možných obdobných činností
s obdobným rizikem přenosu, ale zejména absentuje zdůvodnění přiměřenosti zásahu do práv
a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob, na něž stanovené zákazy, omezení
a povinnosti dopadají. Pokud tyto skutečnosti nejsou v odůvodnění obsaženy, nelze přezkoumat,
jestli a jakým způsobem je odpůrce při svém rozhodování zvažoval, přičemž samotný obsah
úpravy a způsob regulace nasvědčuje tomu, že zvažovány nebyly. Přitom již samotná absence
zákonného zmocnění ke konkrétním zákazům a omezením představuje vadu, pro kterou
je mimořádné opatření nepřezkoumatelné.
[24] Pokud je určitá činnost (ale i subjektivní právo) omezována, znamená to, že jsou
stanoveny podmínky, za jakých ji lze vykonávat a za jakých již nikoliv. Pokud je stejná činnost
zakázána, znamená to, že ji nelze vykonávat za žádných podmínek. Omezení rozhodně
nepředstavuje širší pojem než zákaz.
[25] Živnostenský zákon přímo v §17 rozlišuje mezi prodejem zboží a poskytováním služeb.
[26] Všechny písemnosti, ze kterých při vydání opatření odpůrce vycházel, tj. podle
zákonného požadavku „písemnosti, které se vztahují k dané věci“, by ve správním spisu měly být
obsaženy. Pokud tomu tak není, je jeho rozhodování nepřezkoumatelné a nelze tak vyloučit
svévolný postup odpůrce jako správního orgánu.
[27] Nelze považovat za dostačující, že odpůrce zohledňuje epidemiologickou situaci, neboť
nepřistoupil ke zdůvodnění nezbytnosti a přiměřenosti zásahu do práv a oprávněných zájmů
právnických a fyzických osob a zdůvodnění konkrétní volby z vícera možných s obdobnými
účinky z hlediska rizika šíření nemoci.
[28] Navrhovatel po zrušení mimořádného opatření odpůrce adresoval soudu změnu petitu
s tím, že žádá, namísto zrušení mimořádného opatření odpůrce v napadené části, vyslovení jejich
rozporu se zákonem.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[29] Nejvyšší správní soud napadenou část mimořádného opatření odpůrce přezkoumal podle
§13 pandemického zákona ve spojení s §101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(„s. ř. s.“). Vycházel z uplatněných návrhových bodů (§101b odst. 2 s. ř. s.) a ze skutkového
a právního stavu věci, který tu byl v době vydání mimořádného opatření (§101b odst. 3 s. ř. s.).
Dospěl k závěru, že návrh je částečně důvodný.
[30] O návrhu na zrušení mimořádného opatření Nejvyšší správní soud rozhodl bez nařízení
jednání, neboť navrhovatel i odpůrce (po výzvě soudu) na jednání netrvali. Jednání nebylo třeba
nařídit ani za účelem provádění dokazování, protože při přezkumu mimořádného opatření
odpůrce vycházel soud pouze z něj a z jeho odůvodnění, tedy pouze ze spisové dokumentace,
kterou se podle konstantní judikatury správních soudů zpravidla dokazování neprovádí
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008-117,
č. 2382/2011 Sb. NSS).
III. a) Relevantní ustanovení mimořádného opatření odpůrce
[31] Podle čl. I bodu 1 mimořádného opatření se „omezuje činnost obchodní nebo výrobní provozovny,
provozovny služeb nebo provozu obchodního centra tak, že se zakazuje přítomnost veřejnosti v maloobchodních
prodejnách zboží a služeb a provozovnách těchto služeb“.
[32] Podle čl. I bodu 2 mimořádného opatření se „omezuje činnost provozovny stravovacích služeb
tak, že se zakazuje přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb (např. restaurace, hospody a bary)“.
[33] Podle čl. I bodu 5 písm. a) mimořádného opatření se „omezuje provoz heren a kasin
a sázkových kanceláří tak, že se v nich zakazuje přítomnost veřejnosti“.
[34] Podle čl. I bodu 5 písm. h) mimořádného opatření se „omezuje provoz lyžařských vleků
a lanových drah tak, že se v nich zakazuje přítomnost veřejnosti, s výjimkou využití lanových drah pro zajištění
dopravní obslužnosti v rámci veřejných služeb a dále s výjimkou využití lyžařských vleků a lanových drah pro
zajištění zásobování nebo chodu kritické infrastruktury nebo pro potřeby složek Integrovaného záchranného
systému včetně Horské služby“.
[35] Podle čl. I bodu 11 mimořádného opatření se „omezuje provoz hudebních, tanečních, herních
a podobných společenských klubů a diskoték tak, že se v nich zakazuje přítomnost veřejnosti“.
[36] Podle čl. I bodu 17 mimořádného opatření se „zakazují spolkové, sportovní, taneční, tradiční
a jim podobné akce a jiná shromáždění, slavnosti, poutě, přehlídky, ochutnávky, oslavy a jiné veřejné
nebo soukromé akce, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, s účastí přesahující ve stejný čas
2 osoby, není-li v tomto mimořádném opatření stanoveno jinak“.
III. b) Aktivní procesní legitimace navrhovatele
[37] Podle §101a odst. 1 s. ř. s. „je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn
podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.
Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito, podat ve správním
soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým
návrhem.“
[38] Pro naplnění aktivní procesní legitimace musí navrhovatel „logicky konsekventně a myslitelně
tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy“ (usnesení rozšířeného senátu
NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, ve věci Vysoká nad Labem,
bod 34, a ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017-264, č. 3903/2019 Sb. NSS, ve věci změny
územního plánu Čestlice). Otázku aktivní procesní legitimace jako podmínku řízení o návrhu nelze
směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace, tedy s otázkou důvodnosti návrhu. Ta se již zkoumá
v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování podmínek řízení (usnesení rozšířeného senátu NSS
ze dne 17. 9. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013-116, č. 2943/2014 Sb. NSS, ve věci úpravy směrné části
územního plánu Brna, bod 42).
[39] K aktivní legitimaci v případě čl. I. bodu 1, bodu 2, bodu 5 písm. a), bodu 5 písm. h)
či bodu 11 se Nejvyšší správní soud vyjádřil opakovaně v předcházející judikatuře (srov. k tomu
rozsudek ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021 – 44, ze dne 16. 6. 2021, č. j. 9 Ao 11/2021 – 31,
nebo ze dne 24. 6. 2021, č. j. 9 Ao 10/2021 – 27, či ze dne 29. 7. 2021, č. j. 1 Ao 9/2021 – 90).
I v nyní projednávané věci shodně shledal, že aktivní procesní legitimace navrhovatele je dána.
Odpůrce omezil regulované činnosti tak, že v nich zakázal přítomnost veřejnosti. Tím odpůrce
fakticky stanovil veřejnosti, tedy i navrhovateli, povinnost nevstupovat do provozoven (provozů),
pod hrozbou sankce. Možnost vstupu do nich a možnost jejich využívání přitom není omezena
specifickými podmínkami (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 6. 2021, č. j. 8 Ao 7/2021 – 44).
[40] Nejvyšší správní soud nemá pochybnosti ani o aktivní legitimaci navrhovatele k napadení
čl. I. bodu 17 mimořádného opatření, které omezuje společenské akce. Společenské akce mohou
být jak soukromého, tak veřejného charakteru, a v postavení jejich organizátora či hostitele
semůže ocitnout v podstatě kdokoliv. Každý může takové akce hostit či se jich účastnit, neboť
jejich organizování a pořádání souvisí s běžnými lidskými činnostmi, jako jsou více či méně
formálně organizovaná setkání rodiny či přátel, členů spolků, obyvatel obce a podobné události
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Ao 11/2021 – 48, bod [11], č. j. 8 Ao 7/2021
– 44, body [69] až [72], a ve vztahu k obdobnému čl. I bodu 15 pozdějšího mimořádného
opatření rozsudek ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021-44, bod [18]).
III. c) Kritéria přezkumu opatření obecné povahy
[41] V rozsudku ze dne 27. 5. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, č. 740/2006 Sb. NSS, Nejvyšší
správní soud podrobněji vymezil algoritmus přezkumu opatření obecné povahy. Přestože
se jednotlivé kroky tohoto algoritmu vztahovaly k právní úpravě dle §101d odst. 1 s. ř. s.,
ve znění před 1. 1. 2012, dle kterého platilo, že soud není vázán důvody návrhu, strukturoval
soud obdobně přezkum napadeného opatření i v nyní projednávané věci. Návrhové body
podřadil pod jednotlivé kroky algoritmu, přičemž z bodu [39] rozsudku NSS ze dne 31. 8. 2018,
č. j. 1 As 49/2018 – 62, vyplývá, že „[a]lgoritmus (test) přezkumu v celém rozsahu by soud aplikoval pouze
za předpokladu, že by navrhovatel všechny jeho kroky zahrnul do návrhových bodů“; soud tedy zpravidla
nemusí přezkoumat všechny kroky algoritmu.
[42] Nejvyšší správní soud tak s ohledem na obsah návrhu přistoupil k přezkumu napadeného
opatření v následujících na sebe navazujících krocích: 1) přezkum pravomoci odpůrce vydat
opatření obecné povahy; 2) přezkum otázky, zda odpůrce při vydání opatření obecné povahy
nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); 3) přezkum otázky,
zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem; 4) přezkum obsahu
opatření obecné povahy z hlediska rozporu napadeného opatření (nebo jeho části) se zákonem
(s hmotným právem), příp. zda odpůrce při jeho vydávání nezneužil zákonem svěřenou
pravomoc či působnost; 5) přezkum obsahu napadeného opatření z hlediska jeho
proporcionality, příp. racionality (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2021,
čj. 5 Ao 1/2021 – 65). Pokud jde o případný nedostatek pravomoci odpůrce vydat opatření
obecné povahy nebo překročení jeho působnosti, zkoumá soud tyto otázky i z úřední povinnosti
(srov. bod [28] usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116,
č. 2215/2011 Sb. NSS).
III. d) Omezení obchodních nebo výrobních provozoven, omezení provozoven stravovacích služeb a omezení lanovek
a lyžařských vleků
[43] Navrhovatel v nyní projednávané věci napadl mimořádné opatření odpůrce i v částech,
které Nejvyšší správní soud již na návrh jiných navrhovatelů shledal rozpornými se zákonem.
Soud vyslovil tento závěr ohledně čl. I bodu 1 mimořádného opatření (omezení obchodních
nebo výrobních provozoven) v rozsudku ze dne 22. 6. 2021, č. j. 8 Ao 6/2021 – 91, ohledně čl. I
bodu 2 mimořádného opatření (omezení provozoven stravovacích služeb) v rozsudku ze dne
1. 7. 2021, č. j. 1 Ao 5/2021 – 73, ohledně čl. I bodu 5 písm. h) mimořádného opatření (omezení
lanovek a lyžařských vleků) v rozsudku č. j. 1 Ao 9/2021 – 90.
[44] Nejvyšší správní soud podle §103 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. kdykoliv za řízení
přihlíží z úřední povinnosti k tomu, zda jsou splněny podmínky, za nichž může rozhodnout
ve věci samé (podmínky řízení). Jelikož navrhovatel v nyní projednávané věci napadl dotčené
mimořádné opatření odpůrce i v částech, které Nejvyšší správní soud již shledal rozpornými
se zákonem [viz předchozí odstavec tohoto rozsudku], zabýval se dále tím, zda jsou ve vztahu
k těmto částem splněny podmínky řízení pro rozhodnutí ve věci samé. Dospěl k závěru,
že deklaratorní výrok, jímž soud rozhodl, že opatření obecné povahy nebo jeho část bylo
v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci,
anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem (§13 odst. 4
pandemického zákona), má účinky erga omnes (vůči všem). V dalších řízeních o návrhu
na vyslovení nezákonnosti téhož opatření obecné povahy nebo jeho části, jehož nezákonnost
již byla vyslovena, proto materiálně dojde k vyprázdnění předmětu řízení, neboť žádný
navrhovatel by již nemohl dosáhnout lepšího výsledku, než je právě již dříve učiněné prohlášení
nezákonnosti (viz závěry v usnesení NSS ze dne 11. 6. 2021, č. j. 8 Ao 9/2021 – 43).
[45] Rozsudky uvedenými v bodě [43] soud již deklaroval nezákonnost napadeného
mimořádného opatření v rozsahu omezení obchodních nebo výrobních provozoven (čl. I bod 1),
omezení provozoven stravovacích služeb (čl. I bod 2) a omezení lanovek a lyžařských vleků [čl. I.
bod 5 písm. h)]. Účinky těchto rozsudků dopadají i na navrhovatele v nyní projednávané věci.
Jelikož došlo materiálně k vyprázdnění části předmětu řízení, rozhodl Nejvyšší správní soud tak,
že návrh navrhovatele v tomto rozsahu odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro odpadnutí
předmětu řízení.
III. e) Omezení provozu heren a kasin a omezení společenských klubů a diskoték
[46] Nejvyšší správní soud stran otázky působnosti odpůrce již ohledně stejných otázek
(omezení provozu heren a kasin a omezení společenských klubů a diskoték) rozhodoval i ve věci
č. j. 8 Ao 7/2021 – 44. V rozsudku uzavřel, že „[n]a základě pandemického zákona všechny tyto služby
tedy nelze vůbec omezit, a proto tento zákon nedává odpůrci zmocnění k regulaci provozoven, v nichž jsou
poskytovány. Nejvyšší správní soud má však za to, že omezení provozu heren a kasin [čl. I bod 5 písm. a)],
omezení muzeí a galerií [čl. I bod 5 písm. e)], omezení zájmového vzdělávání dětí [čl. I bod 5 písm. g)] a omezení
společenských klubů a diskoték (čl. I bod 11) by obecně bylo možné vydat na základě §69 odst. 1 písm. b),
případně písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví (který je vůči pandemickému zákonu obecným, subsidiárním
předpisem – srov. rozsudek NSS ze dne 8 Ao 7/2021 22. 4. 2021 čj. 6 Ao 11/2021-48, bod 35). Jde-li
o otázku působnosti odpůrce (okruh vztahů, k jejichž úpravě je zákonem zmocněn), lze vyjít z toho,
že na základě §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví obsahujícího demonstrativní výčet oblastí
lze uvedené služby zakázat či omezit. Působnost k regulaci těchto vztahů tedy odpůrci obecně nechybí. Jinou
otázkou však jsou další zákonné podmínky plynoucí z uvedeného ustanovení.“
[47] Stejně tak již soud posoudil otázku vznesené nezákonnosti plošných zákazů dle zákona
o ochraně veřejného zdraví (mimo jiné i v rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021 – 48, na který odkázal
navrhovatel). Obdobně jako ve výše uvedeném rozsudku i např. v rozsudku č. j.
6 Ao 22/2021 – 44.
[48] Dle citovaných rozsudků §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví nelze
chápat tak, že osobou podezřelou z nákazy může být bez dalšího každý. Fyzická osoba podezřelá
z nákazy je legislativní zkratka zavedená v §2 odst. 7 písm. a) pro fyzickou osobu, která byla
během inkubační doby ve styku s infekčním onemocněním nebo pobývala v ohnisku nákazy.
Ohniskem nákazy je místo, ve kterém se šíří nákaza (§65, věta druhá, zákona o ochraně
veřejného zdraví). Ani na základě §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví proto
nemohl odpůrce preventivně zakázat přítomnost veřejnosti v provozovnách heren a kasin, pokud
za ohnisko nákazy (resp. osobu podezřelou z nákazy) důvodně neoznačil všechny osoby, jimž
se zákaz ukládá.
[49] Nejvyšší správní soud se přitom otázkou, zda v rozhodné době bylo možné považovat
celou Českou republiku za ohnisko nákazy, resp. mimořádným opatřením dotčenou veřejnost
za osoby podezřelé z nákazy, zabýval již v rozsudku č. j. 1 Ao 5/2021 – 73 (srov. zejména bod
[50]). Uzavřel, že „sám odpůrce celou Českou republiku v období, kdy bylo vydáno nyní napadené mimořádné
opatření, nepovažoval za ohnisko nákazy“. V projednávané věci přitom odpůrce ani nestanovil žádné
výjimky ze zákazů dle v čl. I bodu 5 a) a 11 . Toliko soudu navíc zaslal „Denní situační zprávu –
MZ ČR 29/04/2021“, ve které hovoří toliko o lokalizovaných ohniscích a zpomalující pandemii.
Uložené plošné zákazy postrádaly náležité odůvodnění (proč je vyloučena veřejnost považovaná
za osoby podezřelé z nákazy), a jsou proto nepřezkoumatelné.
[50] Podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví může odpůrce zakázat
nebo nařídit další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Nejvyšší
správní soud shledal, že podle tohoto ustanovení lze odpůrci s ohledem na výkladové pravidlo
eiusdem generis (stejného druhu) přisoudit „pravomoc zakázat nebo nařídit jen takové‚ další určité činnosti,
které jsou typově obdobné konkrétnějšímu vymezení činností uvedených v předchozích položkách výčtu
mimořádných opatření. Samozřejmě nepůjde o činnosti stejné, jinak by ustanovení písmene i) postrádalo smysl.
Současně však nemůže jít o jakoukoliv myslitelnou lidskou činnost. Míra obdoby musí být posuzována
jak z hlediska povahy takové činnosti a jejího vztahu k účelu právní úpravy, tedy zvládnutí epidemie či jejímu
předcházení (např. rizikovost těchto činností pro šíření epidemie apod.), tak ale také z hlediska intenzity zásahu
stěžovatele do práv adresátů opatření vydaného podle tohoto ustanovení, zejména základních práv garantovaných
ústavním pořádkem České republiky“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j.
6 As 114/2020 - 63, body [143] a [144]). Ustanovení §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně
veřejného zdraví rozhodně nelze chápat jako zmocnění odpůrce přijmout taková opatření, která
leží mimo rámec vymezený v písmenech a) až h) tohoto ustanovení zákona. „V opačném případě
by tato ustanovení byla zcela zbytečná a postačovalo by zakotvit obecnou pravomoc odpůrce zakázat nebo nařídit
určitou činnost k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku, přičemž takto obecně vymezená pravomoc orgánu
moci výkonné zasahovat do práv osob by byla jednoznačně v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny“, překročila
by i ústavní mantinely pro delegaci normotvorby (rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, bod [78]).
[51] Z uvedeného lze dovodit, že na základě §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví by sice bylo možné uzavřít jiné provozovny než provozovny uvedené v §69 odst. 1
písm. b) tohoto zákona, avšak prostřednictvím §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví nelze obcházet podmínku, že uzavření provozoven má směřovat k omezení styku osob
podezřelých z nákazy (rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, bod [78] in fine).
[52] Nejvyšší správní soud přisvědčil navrhovateli, že omezení činnosti provozoven heren
a kasin prostřednictvím zákazu přítomnosti veřejnosti v těchto provozovnách [čl. I. bod 5
písm. a) mimořádného opatření] a omezení společenských klubů a diskoték (čl. I bod 11
mimořádného opatření) bylo nezákonné, a proto s ohledem na zrušení mimořádného opatření
v průběhu řízení a s ohledem na §13 odst. 4 pandemického zákona rozhodl, jak je uvedeno
ve výroku II.
III. f) Omezení společenských akcí
[53] Obdobným omezením se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 29. 6. 2021,
č. j. 8 Ao 12/2021 – 81, dospěl přitom k závěru, že „[z]ákonné zmocnění k vydání čl. I bodu 16
mimořádného opatření je v daném případě obsaženo přímo v pandemickém zákoně [§2 odst. 2 písm. e)
pandemického zákona je speciálním ustanovením (lex specialis) k §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně
veřejného zdraví], a tedy není pochyb o tom, že regulace konání veřejných nebo soukromých akcí má po dobu
pandemické pohotovosti (§1 odst. 3 pandemického zákona) zákonnou oporu. Je tak zřejmé, že mimořádné
opatření kritérium působnosti splňuje.
[54] Zcela totožnými námitkami ve vztahu k regulaci společenských akcí se Nejvyšší správní
soud zabýval v rozsudcích (o věci stejného navrhovatele a obdobného předmětu regulace) č. j.
8 Ao 12/2021 – 81 a ze dne 25. 6. 2021, č. j. 9 Ao 9/2021 – 35. V obou rozsudcích shledal soud
mimořádné opatření stran otázky omezení společenských akcí zákonným.
[55] Nejvyšší správní soud navíc již v rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021-48 dospěl k závěru,
že „akcí“ ve smyslu citovaného ustanovení, je pouze organizovaná činnost nebo společenská
událost pořádaná za určitým účelem a zaměřená k určitému cíli, nedopadá naopak
na neorganizovaná setkání několika osob, např. v rámci rodiny. Nejvyšší správní soud však
nekonstatoval, že by bylo omezení soukromých (organizovaných) akcí bez dalšího nemožné,
naopak uznal, že omezení veřejných a soukromých setkávání s cílem zamezit komunitnímu šíření
infekce je vhodným opatřením sledujícím potlačení pandemie (bod [46] citovaného rozsudku).
Jinými slovy, v tomto ohledu není podstatné, zda je akce veřejná nebo soukromá, ale zda jde
o akci plánovanou, uspořádanou za určitým účelem, či naopak spontánní a předem
neorganizovanou, byť se v souladu se společenskými konvencemi na takové návštěvě účastníci
domluví, jsou na ni pozváni, pozvou se sami či ji jen předem ohlásí (body [38] a [39]).
[56] Odpůrci nelze vytýkat, že by závěry rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021 – 48 v tomto ohledu
v nyní napadeném mimořádném opatření nereflektoval, a způsobil tak jeho nezákonnost
v napadené části. Naopak, v odůvodnění mimořádného opatření s odkazem na citovaný rozsudek
uvedl, že „se soukromou nebo veřejnou akcí rozumí organizovaná činnost nebo společenská událost pořádaná
za určitým účelem a zaměřená k určitému cíli. Zákaz konání veřejných nebo soukromých akcí nedopadá
na situace, jako je návštěva rodičů či sourozenců nežijících v jedné domácnosti, neboť je nelze pokládat
za organizované (či konané nebo pořádané) podniky, a to ani tehdy, když se v souladu se společenskými
konvencemi na takové návštěvě účastníci domluví, jsou na ni pozváni, pozvou se sami či ji jen předem ohlásí“.
Možnost omezit či zakázat organizované akce Nejvyšší správní soud tedy připustil.
[57] Obava navrhovatele, že omezení počtu účastníků stanovené v čl. I bodu 17 může
dopadnout i na shromáždění podle zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, která podle
pandemického zákona nelze zakázat, není opodstatněná. Shromáždění lze sice rovněž považovat
za typ organizovaného setkání, avšak za typ zvláštní, který podléhá speciální regulaci
jak na zákonné (a zejména ústavní) úrovni, tak v posuzovaném mimořádném opatření (odpůrce
mu věnoval samostatný bod 18). Pokud tedy bude akce naplňovat znaky shromáždění podle
zákona o právu shromažďovacím (jejím účelem bude využívání svobody projevu a dalších
ústavních práv a svobod, výměna informací a názorů či účast na řešení veřejných a jiných
společných záležitostí vyjádřením postojů a stanovisek – srov. §1 odst. 2 zákona o právu
shromažďovacím), nebude možné na ni čl. I bod 17 mimořádného opatření vztáhnout, neboť
na ni dopadne „speciální“ ustanovení čl. I bodu 18 mimořádného opatření.
[58] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, že je čl. I bod 17 mimořádného opatření
nedostatečně odůvodněný. Podle §3 odst. 2 pandemického zákona je v odůvodnění
mimořádného opatření třeba zohlednit aktuální analýzu epidemické situace onemocnění
COVID-19 a konkrétní míru rizika spojeného s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými
charakteristikami a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických
osob. Aktuální epidemickou situací se odpůrce zabýval v obecné části odůvodnění mimořádného
opatření. K samotnému čl. I bodu 17 pak srozumitelně popsal rizika spojená se setkáváním
většího počtu osob a vysvětlil, proč je namístě (tj. nezbytné) omezit počet účastníků akcí zrovna
na dvě osoby (správnost této úvahy Nejvyšší správní soud nemůže přezkoumat, neboť je vázán
důvody návrhu – §101d odst. 1 s. ř. s., ač odpůrce odůvodnil proč právě dvě osoby). Dále
odkázal na podklady, z nichž v tomto směru vycházel. Takové zdůvodnění odpovídá
požadavkům zákona.
[59] Po odpůrci nelze požadovat, aby v rámci posouzení přiměřenosti vyjmenovával všechna
představitelná alternativní opatření a u každého zdůvodňoval, proč zrovna toto nezvolil
a namísto toho omezil společenské akce. Odpůrce se v souhrnném odůvodnění bodů 17, 18 a 19
přiměřeností daného opatření zabýval, konkrétně rozebral vztah této regulace k regulacím jiným
a poukázal na kontext dalších opatření a jejich vzájemný vztah: „Omezení shromažďování na 2 osoby
je zároveň vysoce omezující, zasahující do přirozených práv a potřeb občanů se potkávat. Přesto v kontextu
ostatních omezení působí toto omezení pravděpodobně společnosti menší škody, než jiná opatření, konkrétně
než velký rozsah distanční výuky (viz Jann, O., Můnich, D., and Zaplová, L. (2021). Výluka prezenční výuky
během pandemie covid-19: odhad neviditelných ekonomických ztrát (Národohospodářský ústav AV ČR, v.v.i.))
nebo i omezení obchodu a služeb. Z hlediska přiměřenosti se toto omezení jeví vzhledem k efektu relativně
výhodnější, než omezení prezenční výuky, nebo omezení maloobchodu a služeb. Tento závěr hodnocení přiměřenosti
je obvyklý i v mnoha jiných evropských zemích. Z hlediska přiměřenosti je nutné zohlednit i kontext ostatních
opatření, a jejich synergické, případně naopak vzájemně rušivé, účinky. Povolení shromažďování ve větších počtech
má potenciálně rušivý efekt na účinek systému opatření ve školství, který je založen na homogenních skupinách,
kde se děti setkávají pouze se stále stejnou skupinou spolužáků. Pokud dojde v odpoledních hodinách ke smíchání
dětí z mnoha různých tříd a škol při sportovních a volnočasových aktivitách, zvyšuje to riziko šíření nákazy
ve školách. Přitom z hlediska společenského zájmu i stanoviska MŠMT, má jasnou přednost prezenční výuka
pro co největší počet žáků před např. sportovním vyžitím nebo volnočasovým setkáváním. V návaznosti
na zlepšující se epidemiologickou situaci bylo ve vyjmenovaných krajích přistoupeno k možnosti realizaci
mimoškolních sportovních aktivit. Povolení shromažďování ve větších počtech by vytvořilo tlak na obcházení
omezení rizikových provozů např. v gastronomii či sportu formou různých spolkových či soukromých akcí.“
[60] Námitky navrhovatele, že čl. I bod 17 mimořádného opatření je v rozporu se zákonem,
jsou proto nedůvodné.
III. g) Další námitky navrhovatele
[61] Navrhovatel dále namítal, že mimořádné opatření je označeno jako opatření o omezení
obchodu a služeb, nicméně dopadá i na řadu dílčích oblastí, které s obchodem a službami
nesouvisejí. Tyto výhrady Nejvyšší správní soud sdílí (shodně již rozsudek č. j.
6 Ao 11/2021 - 48, bod 97), nejde však o vadu, která by sama o sobě zapříčinila nezákonnost
mimořádného opatření.
[62] Nedodržení zákonem stanoveného způsobu (procesního postupu) odpůrce při vydávání
mimořádného opatření navrhovatel spatřoval v nedostatečném vedení spisové dokumentace,
jež neobsahuje dostatečné podklady pro jejich vydání. Navrhovatel tak nenamítá neexistenci
správního spisu, ale pouze jeho nedostatky co do obsahu.
[63] Touto otázkou se Nejvyšší správní soud již zabýval v několika svých rozsudcích (např.
ze dne 25. 3. 2021, č. j. 4 As 301/2020 – 147, ze 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 – 133, či přímo
v řízení o návrhu stejného navrhovatele v rozsudku č, j. 6 Ao 22/2021 – 44). Z prvně uvedeného
rozsudku vyplývá, že i v případě vydávání mimořádného opatření, jemuž nepředchází žádné
řízení, je odpůrce obecně povinen vést správní spis (i v takové situaci se totiž uplatní §17
správního řádu). Pokud by tak neučinil, neznamenalo by to automaticky nezákonnost
mimořádného opatření. Nejvyšší správní soud uvedl, že „[a]dresáti mimořádného opatření tudíž
ani nemají možnost se před jeho vydáním s podklady seznámit, a jejich právo vyjádřit se k podkladům tudíž
nebylo dotčeno.“ Dále Nejvyšší správní soud zohlednil, že „z hlediska způsobu vydání i účinků jeho
obsahu se toto mimořádné opatření blíží právnímu předpisu. Proto i postup soudu při přezkoumání jeho
zákonnosti musí být méně formalistický a více podobný abstraktnímu přezkumu souladu podzákonných předpisů
se zákonem prováděnému Ústavním soudem. Správní soudy se proto musí soustředit především na otázky
pravomoci k vydání mimořádného opatření a otázky jeho obsahového souladu s ústavním pořádkem a zákony,
zatímco námitky případných procesních vad budou z povahy věci méně relevantní vzhledem k tomu, že řízení
ve vlastním smyslu před správním orgánem vedeno není.“ Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku
dále zohlednil odborné zázemí odpůrce a skutečnost, že bylo tehdy posuzované mimořádné
opatření (nařizující povinnost nosit ochranu nosu a úst) odůvodněno v podstatě obecně známými
skutečnostmi, které nebylo třeba dokazovat, přičemž dospěl k závěru, že absence řádně vedeného
spisu neovlivnila zákonnost mimořádného opatření.
[64] Naopak ve výše citovaném rozsudku č. j. 8 Ao 1/2021-133, který se týkal mimořádného
opatření, jež stanovilo určité povinnosti zaměstnancům, kteří podstoupili test na přítomnost
antigenu viru SARS-CoV-2 poskytnutý zaměstnavatelem, Nejvyšší správní soud shledal,
že se ve spise nenachází podklady týkající se spolehlivosti antigenních testů, což byla otázka,
kterou bylo třeba zhodnotit. Dlužno však dodat, že ve vztahu k posouzení spolehlivosti
antigenních testů shledal Nejvyšší správní soud mimořádné opatření zároveň
nepřezkoumatelným.
[65] Ve vztahu k omezení společenských akcí – vzhledem k argumentaci navrhovatele – nepředstavuje
nedostatečné vedení spisu vadu, která by měla vliv na zákonnost této části mimořádného
opatření. Navrhovatel otázku správnosti úvahy o omezení počtu osob na dvě vycházející
z odkazovaných odborné literatury (analýz) a doložených statistik nevznesl. Odkazy na veřejně
dostupné analýzy je třeba považovat za součást spisové dokumentace v širším pojetí (srov. bod
[17] rozsudku NSS z 6. 5. 2021, č. j. 5 Ao 1/2021 – 65).
[66] Odpůrce v návětí mimořádného opatření uvedl, že je vydává s odkazem na §69 odst. 1
písm. b) a i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví a na §2 odst. 2 písm. b) až e) a i)
pandemického zákona. U jednotlivých ustanovení však právní základ blíže nespecifikoval, což
ostatně namítal i navrhovatel. Je samozřejmě třeba trvat na tom, aby u mimořádných opatření
odpůrce vždy řádně vážil, na základě jakých ustanovení tato opatření vydává a i formálně správně
taková ustanovení v opatření uvedl. U mimořádného opatření, které v sobě zahrnuje větší
množství opatření ve smyslu §2 pandemického zákona, potažmo §69 odst. 1 zákona o ochraně
veřejného zdraví je pak s ohledem na právní jistotu adresátů mimořádného opatření třeba, aby tak
odpůrce učinil u každého dílčího opatření, nikoli jen souhrnně v návětí (viz rozsudek
č. j. 6 Ao 22/2021 – 44, bod [60]); nejde však bez dalšího o pochybení s vlivem na zákonnost
řízení
IV. Závěr a náklady řízení
[67] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů výrokem I. rozsudku návrh v části [čl. I
bodu 1, 2, a 5 písm. h) mimořádného opatření] dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl, neboť
odpadl předmět řízení. V části byl návrh důvodný [čl. I body 5 a) a 11 mimořádného opatření ],
neboť mimořádné opatření nedostálo požadavku na zákonem požadované odůvodnění, a je tedy
v tomto rozsahu nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Vzhledem ke zrušení mimořádného
opatření v průběhu řízení a s ohledem na §13 odst. 4 pandemického zákona (mimořádné
opatření pozbylo platnosti v průběhu soudního řízení), soud výrokem II. toliko vyslovil,
že mimořádné opatření bylo v napadené části v rozporu se zákonem.
[68] Ve zbývajícím rozsahu [čl. I bod 17] soud shledal návrh nedůvodným a výrokem III.
jej zamítl.
[69] Podle §60 odst. 1 s. ř. s. má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů
řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl-li úspěch jen
částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů.
[70] Odmítá-li soud návrh či zastavuje-li řízení, žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 3 s. ř. s.). Nejedná se tedy o úspěch odpůrce, neboť ani ten v případě
odmítnutí návrhu či zastavení řízení, nemá bez dalšího právo na náhradu (účelně vynaložených)
nákladů řízení. Navrhovatel měl úspěch ve vztahu k čl. I bodů 5 a) a 11, naopak jeho návrh byl
neúspěšný (neb byl zamítnut) ve vztahu k čl. I bodu 17.
[71] Soud mu, ač neměl ve věci plný úspěch, přiznal právo na náhradu nákladů řízení, přihlédl
přitom i ke skutečnosti dle §60 odst. 8 s. ř. s., že odmítnutí návrhu souviselo s řízeními vedenými
o stejném předmětu řízení (srov. bod [43]), ve kterých byli navrhovatelé vůči odpůrci úspěšní;
neopomněl, že odpůrce se navíc opakovaně dopouští nezákonností, zejména stran odůvodnění
mimořádných opatření (srov. např. z poslední doby rozsudek ze dne 2. 7. 2021, č. j. 9 Ao 8/2021
– 45). Soud také zvážil, že toliko částečné přiznání náhrady nákladů řízení (sestávajících pouze
z uhrazeného soudního poplatku) by za daných okolností věci vedlo k výsledku prima facie
nespravedlivému.
[72] Navrhovatel má proto právo na plnou náhradu nákladů řízení důvodně vynaložených
proti odpůrci.
[73] Náhrada nákladů řízení zahrnuje zaplacený soudní poplatek za návrh na zrušení opatření
obecné povahy ve výši 5.000 Kč. Další náklady si navrhovatel neuplatnil a soud ani vznik těchto
ze spisu nezjistil.
[74] K úhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud stanovil odpůrci přiměřenou lhůtu
jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. srpna 2021
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu