ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.377.2018:37
sp. zn. 5 As 377/2018 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: J. R., zastoupený
Mgr. Václavem Voříškem, advokátem se sídlem Pod Kaštany 245/10, Praha 6, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2018, č. j. 6 A 37/2018 -
27,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
[1] Kasační stížností se žalobce domáhá zrušení shora označeného usnesení Městského
soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba na ochranu před nezákonným zásahem
žalovaného, který žalobce spatřoval v nezákonném odmítnutí jeho odporu, podaného
elektronicky, a současně ve vyznačení doložky právní moci na příkazu Magistrátu hlavního města
Prahy (žalovaného) o uložení pokuty ze dne 7. 11. 2017, č. j. MHMP 1757511/2017/Man,
sp. zn. S-MHMP 782369/2017/Man (dále také jen „příkaz“).
[2] Ze správního spisu vyplynulo, že zmíněným příkazem byl žalobce uznán vinným
z přestupku dle §125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), v relevantním znění (dále jen „zákon
o silničním provozu“), neboť svým jednáním porušil §10 odst. 3 zákona o silničním provozu,
a za to mu byla uložena pokuta ve výši 2500 Kč. Žalovanému byl dne 5. 12. 2017 prostřednictvím
poskytovatele poštovních služeb doručen odpor proti tomuto příkazu, podaný dne 4. 12. 2017
Českou vzájemnou pojišťovnou motoristů, zmocněnou žalobcem na základě plné moci ze dne
23. 10. 2017.
[3] Ve sdělení k podanému odporu ze dne 8. 12. 2017, č. j. MHMP 1921511/2017/Man,
sp. zn. S-MHMP 782369/2017/Man, žalovaný žalobci oznámil, že odpor byl podán opožděně,
příkaz nabyl právní moci dne 1. 12. 2017, a tudíž má účinky pravomocného rozhodnutí. Toto
oznámení bylo doručeno zmocněnci žalobce fikcí, neboť písemnost byla uložena u poskytovatele
poštovních služeb, nebyla vyzvednuta a následně byla vrácena žalovanému. Současně bylo
oznámení proti podpisu doručeno dne 15. 12. 2017 také žalobci.
[4] Žalobce brojil proti postupu žalovaného žalobou na ochranu před nezákonným zásahem
správního orgánu, podanou u Městského soudu v Praze dne 8. 2. 2018. V podání se žalobce
pomocí printscreenu e-mailového klienta pokoušel dokázat, že odpor byl podán již dne
30. 11. 2017 z e-mailové adresy X na elektronickou podatelnu žalovaného bez ověřeného
elektronického podpisu. Podání mělo být doplněno doporučeným dopisem ze dne 4. 12. 2017.
Nepřijetím odporu proti příkazu žalovaný žalobce podle jeho názoru přímo zkrátil na jeho
právech, neboť žalobce je nyní považován za vinného z přestupku, přestože řádně a včas podal
odpor a příkaz byl tak ze zákona zrušen. Žalobce navrhl, aby soud žalovanému uložil povinnost
zrušit doložku právní moci na příkazu, aby žalovanému zakázal pokračovat v nezpracování
podaného odporu žalobcem ze dne 30. 11. 2017 a přikázal mu opatřit jej identifikátorem,
zaevidovat jej v evidenci dokumentů, předat jej příslušné organizační součásti žalovaného nebo
osobě k tomu pověřené, in eventum, pro případ, že by navrhované výroky soudu nebyly možné
pro pozdější chování žalovaného, žalobce navrhl, aby soud vyslovil, že zásahy žalovaného, které
spočívaly ve vyznačení doložky právní moci na příkazu a v nepřijetí odporu proti příkazu
elektronickou podatelnou žalovaného, byly nezákonné.
[5] Městský soud žalobu napadeným usnesením odmítl, neboť dospěl k závěru, že žalobce
se podanou žalobou od počátku fakticky domáhal pokračování správního řízení poté, co správní
orgán přihlédne k podanému odporu, neboť včas podaný odpor příkaz ex lege ruší a v řízení
se pokračuje (§150 odst. 3 správního řádu). Samotné vyznačení doložky právní moci na příkazu
je totiž pouze důsledkem nečinnosti žalovaného. Právní moc příkazu je neoddělitelně spojena
se závěrem o tom, zda byl proti němu podán řádný odpor. Vyznačení doložky právní moci
na příkazu není úkonem, který by sám o sobě mohl zasáhnout do právní sféry žalobce, neboť
doložka má pouze deklaratorní povahu, ani správní soud není v řízení o žalobě datem
vyznačeným správním orgánem na doložce právní moci vázán (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 25. 6. 2008, č. j. 2 As 10/2008 – 41, všechna zde zmiňovaná rozhodnutí
správních soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz). K povaze doložky právní moci pak městský
soud odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2018,
č. j. 2 As 141/2015 - 38, a dále na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2018,
č. j. 6 As 357/2017 – 26, v němž zdejší soud rozhodoval o skutkově podobném případu. Městský
soud následně poukázal na subsidiaritu zásahové žaloby, a s ohledem na možnost podání žaloby
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu shledal, že zásahová žaloba je nepřípustná a měla
by být dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítnuta.
[6] S odkazem na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 – 161, publ. pod č. 3687/2018 Sb. NSS, však městský soud dále
zkoumal, zda jsou dány podmínky pro projednání žaloby na ochranu před nečinností, neboť
pokud žalobce označí za zásah mylně něco, co má všechny parametry správního rozhodnutí,
nečinnosti nebo opatření obecné povahy, soud stanoveným procesním postupem žalobce
upozorní na nutnost úpravy žaloby a po odstranění zjištěného nedostatku žalobu projedná,
pokud jsou splněny další podmínky řízení. Městský soud však dospěl k závěru, že žalobce
nepodal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti dle §80 odst. 3 správního řádu a nevyčerpal
tak všechny prostředky k ochraně svých práv ve správním řízení, jak §79 odst. 1 s. ř. s. vyžaduje
učinit před podáním nečinnostní žaloby. Ani žalobu na ochranu před nečinností správního
orgánu tak nebylo možné projednat a důvody pro odmítnutí žaloby dle §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. byly dány. Pokud by soudy rozhodovaly o právech nebo povinnostech účastníků správního
řízení přímo a bezprostředně bez předchozího uplatnění prostředků ochrany poskytovaných
přímo ve správním řízení, jednalo by se o významný zásah do dělby veřejné moci mezi orgány
moci soudní a orgány moci výkonné, čímž by byla popřena vzájemná nezávislost jednotlivých
složek veřejné moci, ale rovněž i jeden z principů demokratického právního státu podle čl. 1
odst. 1 a čl. 2 odst. 1 Ústavy.
II.
Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[7] Žalobce (stěžovatel) napadá rozsudek městského soudu z důvodů uvedených v §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[8] Stěžovatel především souhlasil s městským soudem, že jeho žaloba měla být posouzena
jako žaloba na ochranu proti nečinnosti a označení žaloby jako zásahové bylo mylné, domnívá
se však, že pokud soud posoudil žalobu odlišně, než jak ji označil stěžovatel, měl jej o tom
vyrozumět, respektive jej vyzvat k odstranění nejasností dle §37 odst. 5 s. ř. s. Stěžovatel se tak
nemohl vyjádřit k odlišnému posouzení žalobního typu a především ke splnění podmínky
bezvýsledného vyčerpání právních prostředků ochrany, a usnesení městského soudu tak bylo
překvapivé, neboť dle něj nebyly splněny podmínky pro žalobní typ, který se lišil od typu
uvedeného v žalobě, a stěžovatel tak ani nevěděl, že jeho žaloba měla takové podmínky splňovat.
[9] Dle stěžovatele bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces, neboť jeho žaloba byla
odmítnuta na základě jiného právního posouzení, aniž by mu bylo umožněno na odlišnou právní
kvalifikaci reagovat. Stěžovatel podal žalobu ještě před přijetím usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2018, č. j. 2 As 141/2015 – 38, uvedeného městským
soudem, podle kterého dle stěžovatele nelze proti doložce právní moci brojit zásahovou žalobou,
a městský soud proto měl stěžovatele i na toto usnesení, ale zejména na odlišné posouzení jeho
žaloby, upozornit ještě před odmítnutím žaloby. Městský soud mu tak dle jeho názoru nevytvořil
žádný procesní prostor k tomu, aby mohl uplatnit tvrzení nezbytná k jeho úspěchu ve věci,
tj. v řízení o nečinnostní žalobě, neboť ani nevěděl, že je takové řízení vedeno, resp. že má tvrdit
a prokázat podmínky přípustnosti nečinnostní žaloby, když podal žalobu zásahovou a na odlišné
posouzení žaloby městským soudem nebyl nijak upozorněn.
[10] Pokud by stěžovateli bylo umožněno vyjádřit se k otázce splnění podmínek řízení
o žalobě na ochranu před nečinností správního orgánu, uvedl by, že skutečně před podáním
žaloby nepodal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti, neboť danou situaci nesprávně
právně posoudil nikoliv jako nečinnost správního orgánu, ale jako nezákonný zásah spočívající
ve vyznačení doložky právní moci a v nepřijetí e-mailu obsahujícího odpor. Judikatura byla
ohledně vhodného žalobního typu nejednotná, což dle něj dokládá též výše uvedené usnesení
rozšířeného senátu, na něž odkazoval již městský soud. Proto stěžovatel podal žalobu označenou
jako žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, byť se materiálně jednalo o žalobu
na ochranu proti nečinnosti.
[11] Stěžovatel opětovně zdůraznil, že žaloba byla podána před vydáním usnesení rozšířeného
senátu, z obsahu žaloby bylo patrné, že se domáhá ochrany proti nečinnosti žalovaného, který
nepokračuje v řízení, ačkoli stěžovatel podal proti příkazu o uložení pokuty za přestupek řádně
a včas odpor, a žalovaný zůstal nečinný i po podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti
dne 30. 4. 2018 (tedy po podání žaloby). Dle stěžovatele by odmítnutí žaloby pro nepodání
žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti v takovém případě bylo přepjatě formalistické,
neboť správní orgány jsou i po podání této žádosti a také po podání žaloby nadále nečinné
a nečinnosti se dopustily i při vyřizování žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti, neboť jeho
vyřízení bylo stěžovateli doručeno až dne 24. 8. 2018. Požadovat po stěžovateli, aby znovu podal
žalobu na ochranu proti nečinnosti, by bylo bezduchým legalistickým rituálem bez jakéhokoli
rozumného významu. Situace je dle názoru stěžovatele analogická k věci řešené v usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 19. 2. 2015, sp. zn. 29 Cdo 4388/2013, týkající se podmínky využití
institutu předžalobní výzvy. Stěžovatel je zde trestán odmítnutím žaloby za to, že nepodal žádost
o uplatnění opatření proti nečinnosti, přitom z okolností případu je dle něj zjevné, že i kdyby
podal tuto žádost, tak přesto by došlo ke vzniku zcela totožného soudního sporu, pouze by byl
zahájen později. Skutečný účel a smysl podmínky přípustnosti žaloby podle §79 s. ř. s. dle něj
není v daném případě naplněn, neboť má obdobný význam jako institut předžalobní výzvy,
a to předcházet zbytečným soudním sporům.
[12] Stěžovatel dále uvedl, že z procesní opatrnosti dne 10. 7. 2018 podal novou žalobu,
výslovně označenou jako žaloba na ochranu proti nečinnosti, byť dále zastává názor, že tuto
žalobu podal již dne 6. 2. 2018. Stěžovatel navrhl zrušení napadeného usnesení. Následně
stěžovatel dle svého tvrzení vezme žalobu ze dne 10. 7. 2018 zpět, neboť v daném případě
existuje překážka litispendence. Stěžovatel poznamenal, že kasační stížnost i přes podání pozdější
žaloby nehodlá vzít zpět, neboť by spravedlnost pro něj byla v daném případě odložena
na pozdější dobu a dle svého názoru by byl zkrácen na právu na ochranu vlastnictví, neboť
by přišel o část soudního poplatku za kasační stížnost a také o část poplatku za žalobu.
[13] Stěžovatel dále uvedl, že napadené usnesení je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost,
konkrétně pro vnitřní rozpornost, protože ačkoliv v odůvodnění městský soud správně dovodil,
že žaloba je žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, ve výroku městský soud
uvádí, že je odmítána žaloba na ochranu před nezákonným zásahem. Stěžovatel také namítá,
že ve výroku není uvedeno, podle jakého ustanovení je žaloba odmítána.
[14] Závěrem stěžovatel a především jeho zástupce vyjádřili svůj nesouhlas s vyvěšením jejich
osobních údajů na webu Nejvyššího správního soudu a trvali na anonymizaci rozhodnutí v této
věci, přičemž zdůraznili, že se nejedná o kasační námitku.
[15] Žalovaný plně odkázal na své vyjádření k původní žalobě, na němž v plném rozsahu trvá.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozhodnutí městského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou,
neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí městského soudu vzešlo
(§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[17] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí městského soudu
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[18] Zdejší soud především předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatel kasační stížností
napadl usnesení městského soudu o odmítnutí návrhu. Takovou kasační stížnost lze opřít pouze
o důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publ. pod č. 625/2005
Sb. NSS). Pod tento důvod spadá i případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít
za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu (viz též rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 6. 12. 2005, č. j. 6 As 4/2004 - 53). Nejvyšší správní soud se však v této
věci nemohl zabývat zákonností samotného postupu žalovaného při posouzení včasnosti odporu
proti příkazu o uložení pokuty.
[19] Nejvyšší správní soud nejdříve posuzoval námitku nepřezkoumatelnosti napadeného
usnesení. Obsahem pojmu nepřezkoumatelnosti se Nejvyšší správní soud zabýval například
v rozsudku ze dne 3. 12. 2019, č. j. 4 Azs 406/2019 – 28, v němž odkázal na svou ustálenou
judikaturu, konkrétně na rozsudky ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, publ pod č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005
– 44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 – 64, nebo ze dne
25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 – 245, a shrnul že „rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů, jestliže není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů
či utváření závěru o skutkovém stavu; z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci v žalobě;
proč považoval žalobní námitky za liché, mylné nebo vyvrácené nebo proč subsumoval skutkový stav pod zvolené
právní normy. Dalším důvodem nepřezkoumatelnosti rozhodnutí může být případ, kdy soud opomněl přezkoumat
některou ze včas uplatněných žalobních námitek. Nesrozumitelné je pak rozhodnutí krajského soudu především
tehdy, pokud z něho není zřejmé, jak soud rozhodl, v jaké věci, pokud výrok neodpovídá odůvodnění, případně
pokud jsou v rozhodnutí krajského soudu jiné vnitřní rozpory. Dle judikatury Ústavního soudu (viz např. nálezy
ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, a ze dne
21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02) je jedním z principů, představujících součást práva na řádný proces
a vylučujících libovůli při rozhodování, i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví
srov. ustanovení §54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění tak musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními
a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Nepřezkoumatelné
rozhodnutí nedává dostatečné záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle a způsobem porušujícím
ústavně zaručené právo na spravedlivý proces“ (důraz doplněn dodatečně). Nejvyšší správní soud však
v případě napadeného usnesení takové vady neshledal.
[20] Ačkoliv stěžovatel namítá vnitřní rozpornost usnesení městského soudu, dle Nejvyššího
správního soudu z něj jasně vyplývá závěr, že podaná zásahová žaloba byla nepřípustná dle §85
ve spojení s §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť stěžovatel se mohl domáhat ochrany,
po vyčerpání prostředků ochrany ve správním řízení, nečinnostní žalobou. Městský soud
následně přezkoumal, zda existovala možnost, aby stěžovatel upravil daný návrh na žalobu proti
nečinnosti správního orgánu, ovšem pro řízení o této žalobě před soudem nebyly splněny
podmínky, a proto by nemělo smysl stěžovatele vyzývat ke změně žaloby, a podanou žalobu
na ochranu před nezákonným zásahem bylo tedy nutné dle uvedených ustanovení odmítnout.
Z odůvodnění usnesení tak naprosto zřetelně vyplývá, na základě jakých ustanovení byla žaloba
odmítnuta, přičemž městský soud nemá povinnost tato ustanovení uvádět také ve výroku
rozhodnutí. Tato námitka je tedy dle Nejvyššího správního soudu neopodstatněná.
[21] Městský soud dále dle stěžovatele pochybil, jestliže mu neumožnil se vyjádřit k možnosti
změny žaloby, resp. ke splnění podmínek pro řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu dle §79 a násl. s. ř. s., ačkoliv sám stěžovatel přiznává, že měla být správně
podána právě tato žaloba. Dle jeho názoru nebylo v jeho případě třeba splnit podmínku
vyčerpání prostředků k ochraně před nečinností ve správním řízení před podáním žaloby.
Povinnost využít žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti by v takovém případě byla podle
stěžovatele přepjatě formalistická, neboť správní orgány byly i po podání žaloby a také po podání
této žádosti nadále nečinné a nebyl by naplněn skutečný účel této podmínky.
[22] Zásadní otázkou v projednávaném případě tedy je, jaký žalobní typ měl být využit,
zda městský soud zasáhl do práv stěžovatele, pokud jej neupozornil na možnost změny žaloby,
a zda bylo možné následně pokračovat v řízení o daném návrhu jakožto žalobě na ochranu proti
nečinnosti žalovaného. Rozdíly mezi jednotlivými žalobními typy se Nejvyšší správní soud
zabýval opakovaně a dospěl k závěru, že v obecné rovině nelze připustit, aby měl stěžovatel
v jeden okamžik možnost volby mezi dvěma přípustnými – a tím pádem meritorně
projednatelnými žalobami. Taková situace by mohla vést k vydání dvou protichůdných
pravomocných rozsudků v téže věci, což je pochopitelně nepřijatelné. Nejvyšší správní soud sice
již v minulosti v určitých případech připustil, že v některých situacích existují dvě paralelní cesty
k soudnímu přezkumu (srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 19. 2. 2019, č. j. 1 Afs 271/2016 - 53, publ. pod č. 3873/2019 Sb. NSS), a dokonce
výslovně zmínil, že některé úkony správních orgánů mohou být přezkoumány jak v řízení
o zásahové žalobě, tak v řízení o žalobě proti rozhodnutí (srov. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016, č. j. 1 Afs 183/2014 - 55, publ. pod
č. 3566/2017 Sb. NSS), nicméně tyto závěry je třeba uplatnit jen tam, kde je to skutečně případné
– zejména tedy tam, kde by odepření meritorního přezkumu v řízení o jednom z žalobních typů
mohlo vést k tomu, že napadený úkon správního orgánu (resp. jeho nečinnost), který se mohl
negativně projevit v osobní sféře žalobce, nebude vůbec podroben přezkumu ve správním
soudnictví. Tak tomu ovšem v nyní projednávaném případě není.
[23] Jak uznal i sám stěžovatel, s ohledem na záměr, který jeho žaloba podaná k městskému
soudu sledovala, měl brojit proti nečinnosti žalovaného prostřednictvím žaloby na ochranu proti
nečinnosti správního orgánu. Subsidiarita zápůrčí (tj. nikoliv deklaratorní) zásahové žaloby
je zakotvena v §85 s. ř. s., podle něhož je taková žaloba „nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy
domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl
nezákonný “. Přitom „[d]ospěje-li soud k závěru, že se žalobce může domáhat soudní ochrany žalobou
nečinnostní (§79 s. ř. s.), je na místě žalobu na ochranu před nezákonným zásahem odmítnout s ohledem
na zásadu subsidiarity zásahové žaloby vyjádřenou v §85 s. ř. s.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 20. 7. 2011, č. j. 1 Aps 1/2011 - 101).
[24] Stěžovatel se přitom mýlí, jestliže předpokládá, že městský soud založil svou úvahu
o nepřípustnosti zásahové žaloby na výše zmiňovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 2. 2018, č. j. 2 As 141/2015 – 38, a že v tomto usnesení zdejší soud
sjednotil dříve rozpornou judikaturu a paušálně odmítl možnost podat zásahovou žalobu proti
nesprávnému vyznačení právní moci rozhodnutí správního orgánu. Naopak, rozšířený senát
v usnesení, jimž věc vrátil předkládajícímu senátu Nejvyššího správního soudu se závěrem,
že nejsou dány podmínky pro aktivaci rozšířeného senátu, konstatoval, že mezi rozhodnutími,
na která poukazoval předkládající senát, rozpor nevnímá, v obou je použit stejný náhled
na „povahu doložky právní moci jako úředního úkonu, jímž se nezakládají, nemění ani neruší žádná konkrétní
práva či povinnosti účastníků, nýbrž se jím toliko osvědčuje objektivně nastalá skutečnost, okamžik nabytí právní
moci rozhodnutí (který může být vyvrácen důkazem opaku)“. Rozšířený senát následně zdůraznil princip
subsidiarity u jednotlivých žalobních typů a dospěl k závěru, že z „rozhodnutí soudů vydaných podle
soudního řádu správního vyplývá, že soudní ochrany proti nevyznačení doložky právní moci, popř. vyznačení
nesprávného data v ní, je-li otázka nabytí právní moci napadeného rozhodnutí pro včasnost, přípustnost
či zákonnost rozhodnutí napadeného žalobou podle §65 s. ř. s. rozhodná, se účastník správního řízení domůže
primárně touto cestou“, a dále, že „implicitně je mu tímto prostředkem poskytnuta i ochrana proti nevyznačení
resp. nesprávnému vyznačení doložky právní moci, neboť datum nabytí právní moci se odvíjí od řádného doručení
rozhodnutí napadeného žalobou. Využití žaloby na ochranu proti nečinnosti je v takovém případě nadbytečné
(duplicitní). Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem dle §82 s. ř. s. není v takovém případě přípustná“.
Na závěr rozšířený senát uvedl, že se „nevyjadřuje k jiným skutkově či právně odlišným případům, kdy
soud výjimečně shledal zásahovou žalobu přípustnou (rozsudky č. j. 6 As 243/2014 - 29 a navazující
č. j. 6 As 244/2015 – 35)“.
[25] Z uvedeného tedy vyplývá, že závěry rozšířeného senátu o nepřípustnosti zásahové žaloby
jsou aplikovatelné pouze na obdobné případy, v nichž je možné podat žalobu dle §65 a násl.
s. ř. s. Na tomto místě je nutné poznamenat, že v projednávaném případě městský soud paušálně
neodmítal zásahovou žalobu v případech týkajících se doložky právní moci. Pouze s vědomím
subsidiarity zápůrčí zásahové žaloby zkoumal skutkové okolnosti případu, odlišné od skutkových
okolností v případě řešeném rozšířeným senátem, a dospěl k závěru, že se v dané věci lze
domáhat ochrany nečinnostní žalobou, neboť, jak následně uznal sám stěžovatel, se podanou
žalobou domáhal uznání svého odporu a pokračování v řízení a na rozdíl od případu řešeného
rozšířeným senátem nebylo s ohledem na sledovaný cíl možné využít žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu.
[26] Městský soud při své úvaze vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 2. 2018, č. j. 6 As 357/2017 – 26, citovaného již městským soudem, dle kterého „[o] samotném
odporu se totiž žádné řízení nevede, toliko nastanou jeho účinky, tj. zrušení příkazu, nebo tyto účinky nenastanou
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2017, č. j. 6 As 5/2017 – 22). Pokud se tedy
stěžovatel domáhal toho, aby podanému odporu byly přiznány účinky řádného podání, domáhal se fakticky
zrušení příkazu a pokračování správního řízení, které vyústí ve správní rozhodnutí. Tomu odpovídá i úvaha
krajského soudu, že materiálně se touto částí petitu stěžovatel domáhal ochrany proti nečinnosti žalovaného“.
Ačkoliv stěžovatel upozorňuje na skutečnost, že rozhodnutí citovaná městským soudem byla
vydána až po podání jeho žaloby, nepoukazuje na judikaturu, z níž vycházel při podání své žaloby
jako žaloby na ochranu před nezákonným zásahem a od které by se Nejvyšší správní soud
v citované judikatuře měl odchýlit, tedy vytvořit judikatorní odklon, na který stěžovatel nemohl
v rámci řízení před městským soudem dostatečně reagovat. Takový odklon nezaznamenal ani
zdejší soud. Nesprávné vyhodnocení žalobního typu stěžovatelem tak nelze připsat změně
judikatury. Jak vyplývá i z citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 13. 2. 2018, č. j. 2 As 141/2015 – 38, v případě zkoumání doložky právní moci je možné
s ohledem na skutkové okolnosti případu využít různé žalobní typy, jestliže je respektována
subsidiarita některých z nich. Městský soud tedy správně vyhodnotil, že v daném případě se mělo
jednat o žalobu dle §79 a násl. s. ř. s., a žalobu na ochranu proti nezákonnému zásahu jako
nepřípustnou ve smyslu §85 ve spojení s §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.
[27] Na uvedeném závěru nic nemění ani to, že městský soud stěžovatele nepoučil o možnosti
podanou zásahovou žalobu změnit na správný žalobní typ – tedy na žalobu nečinnostní, což
stěžovatel napadl s tím, že došlo k porušení jeho práva na spravedlivý proces. Nejvyšší správní
soud v této věci poukazuje na skutečnost, že správní soudy jsou sice obecně povinny žalobcům
úpravu žaloby a jejího petitu umožnit, nicméně to neplatí, pokud žalobce zvolil nesprávný žalobní
typ úmyslně nebo pokud mu odmítnutím „nesprávné“ žaloby nemůže být způsobena újma – pro
projednání „správného“ žalobního typu nejsou splněny procesní podmínky nebo žalobce zároveň
podal „správnou“ věcně projednatelnou žalobu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 9. 2019, č. j. 1 As 436/2017 - 43, publ. pod č. 3931/2019 Sb. NSS,
bod [35]).
[28] Městský soud shledal naplnění druhé z uvedených možností – dle obsahu správního spisu
nebyly splněny podmínky řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, neboť
stěžovatel nepodal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti ve smyslu §80 odst. 3 správního
řádu. Podle §79 odst. 1 s. ř. s. může totiž podat tuto žalobu pouze „(t)en, kdo bezvýsledně vyčerpal
prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti
správního orgánu“. Stěžovatel s tímto závěrem městského soudu nesouhlasil a uváděl, že dne
30. 4. 2018 podal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti žalovaného, čímž bezvýsledně
vyčerpal prostředek ochrany proti nečinnosti ve správním řízení. Stěžovatel tedy podal první
žádost dle §80 odst. 3 správního řádu na ochranu proti nečinnosti žalovaného 81 dní po podání
své žaloby k městskému soudu.
[29] Výkladem §79 odst. 1 s. ř. s. se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
ve svém rozsudku ze dne 25. 5. 2016, č. j. 5 As 9/2015 - 59, publ. pod č. 3409/2016 Sb. NSS:
„Je tedy třeba odmítnout právní názor vyjádřený v rozsudku ve věci sp. zn. 2 Ans 5/2009, že krajský soud,
který zjistí, že žalobce sice před podáním žaloby nevyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení
u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, nicméně po podání žaloby požádal
o uplatnění opatření proti nečinnosti podle §80 odst. 3 věty druhé správního řádu, je povinen vyčkat, zda
nadřízený správní orgán ve lhůtě třiceti dnů (§71 odst. 3 správního řádu) o této žádosti nerozhodne, a teprve poté
se má zabývat důvodností žaloby. Takový výklad je nejen v rozporu se zásadou subsidiarity ochrany poskytované
ve správním soudnictví (srov. usnesení ve věci CG HOLDING) i se zásadou procesní ekonomie, nýbrž
i s gramatickým výkladem §7[9] odst. 1 s. ř. s. Pokud v tomto ustanovení zákonodárce užil minulého času
„vyčerpal“ při formulaci podmínky vyčerpání prostředků ochrany a naproti tomu času přítomného „může
se domáhat“ při formulaci oprávnění k podání žaloby, je třeba z toho logicky dovodit, že podmínka bezvýsledného
vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem musí být splněna již k okamžiku
podání žaloby. Totéž lze dovozovat ze slova „bezvýsledně“: pouze ten, kdo před podáním žaloby (v případě řízení
vedeného podle správního řádu) podal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti a zároveň jeho žádosti nebylo
vyhověno (tj. nadřízený správní orgán vydal usnesení o nevyhovění žádosti podle §80 odst. 6 věty druhé správního
řádu, popř. ve třicetidenní lhůtě o žádosti nerozhodl), vyčerpal tento prostředek bezvýsledně. Teprve v tomto případě
je jeho žaloba přípustná“ (důraz doplněn dodatečně).
[30] Z citovaného rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu je zřejmé,
že procesní podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředku, který procesní předpis platný
pro řízení před správním orgánem stanoví k ochraně proti nečinnosti, musí být splněna již v době
podání žaloby; k případnému splnění této podmínky v průběhu řízení před soudem již nelze
přihlížet. Za bezvýsledné vyčerpání lze přitom považovat až situaci, kdy nadřízený správní orgán
žádosti nevyhověl, nebo o ní v zákonem stanovené lhůtě vůbec nerozhodl (k tomu srov. též
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2020, č. j. 1 Azs 200/2020 - 31, bod [17]).
[31] Nelze souhlasit se stěžovatelem, že trvání na posloupnosti podaného prostředku ochrany
proti nečinnosti ve správním řízení a následného žalobního návrhu vede pouze k přepjatému
formalismu. Uvedené pravidlo nejen chrání správní soudy před přívalem zbytečných soudních
podání v případech, v nichž bylo možné nápravu sjednat již v rámci veřejné správy, jak uvádí
stěžovatel, nýbrž, jak správně podotkl městský soud, se jedná také o pravidlo respektující ústavní
princip dělby moci mezi mocí výkonnou a soudní. V tomto smyslu jej nelze srovnávat s instituty
soukromého práva, jako je předžalobní výzva, kterou se zabývá rozhodnutí Nejvyššího soudu
citované stěžovatelem, neboť reguluje vztahy mezi osobami soukromého práva a není, na rozdíl
od vyčerpání prostředků ochrany dle §79 odst. 1 s. ř. s., podmínkou řízení. S ohledem na tento
význam požadavku stanoveného v §79 odst. 1 s. ř. s. a s ohledem na výše uvedenou judikaturu
nelze přisvědčit stěžovateli, že je možné odhlédnout od skutečnosti, že posuzovaná žaloba byla
městskému soudu podána ještě před využitím možnosti ochrany dle §80 odst. 3 správního řádu
v rámci samotného správního řízení.
[32] Současně lze poukázat na skutečnost, že stěžovatel, jak sám tvrdil, následně po podání
žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti podal nečinnostní žalobu a v rámci tohoto
následného řízení již byla podmínka vyčerpání prostředků ochrany před nečinností správního
orgánu ve správním řízení splněna. Z úřední činnosti je přitom Nejvyššímu správnímu soudu
známo, že tato žaloba byla městským soudem skutečně meritorně posouzena, přičemž byla
jakožto nedůvodná zamítnuta rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 21. 5. 2019,
č. j. 5 A 162/2018 - 36. Kasační stížnost stěžovatele směřující proti uvedenému rozsudku
městského soudu Nejvyšší správní soud následně odmítl usnesením ze dne 19. 7. 2019,
č. j. 4 As 227/2019 - 15, neboť stěžovatel nedoplnil přes výzvu zdejšího soudu ve stanovené
lhůtě tuto blanketní kasační stížnost. V každém případě, vzhledem k meritornímu posouzení této
následně podané nečinnostní žaloby městským soudem, práva stěžovatele ani nemohla být nyní
posuzovaným usnesením městského soudu zkrácena. Nelze ani souhlasit se stěžovatelem, že tím
došlo k oddálení dosažení spravedlnosti, neboť teprve v řízení o nové žalobě byly zjevně,
vzhledem k meritornímu rozhodnutí městského soudu, splněny veškeré jeho podmínky, zatímco
v projednávané věci tomu tak nebylo.
[33] K nesouhlasu stěžovatele a jeho zástupce s vyvěšením jejich osobních údajů na internet
Nejvyšší správní soud uvádí, že se k němu v případě téhož zástupce již opakovaně vyjadřoval,
např. přípisem předsedy Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2019, č. j. S 139/2019 – 7.
Jak uvádí sám stěžovatel, nejedná o kasační námitku. Způsob, jakým Nejvyšší správní soud
standardně zveřejňuje anonymizované verze rozhodnutí na svých webových stránkách,
neporušuje právo na ochranu osobních údajů či soukromí stěžovatele ani jeho zástupce. Jak již
zdejší soud mnohokráte uvedl, pokud „se Mgr. Václav Voříšek cítí být poškozen, je-li spojován
se způsobem, jakým vykonává advokacii, nelze příčiny takových jeho domněnek spojovat se skutečností, že soudy
zcela v souladu s platnými právními předpisy zveřejňují ve svých rozhodnutích jeho údaje, vystupuje-li v postavení
advokáta a zástupce účastníka řízení“ (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2019,
č. j. 2 As 383/2017 - 46, ze dne 17. 1. 2019, č. j. 10 As 321/2017 - 38, atp.). Za této situace již
není nutné danou skutečnost podrobněji rozebírat a zdejší soud odkazuje na výše uvedené
písemnosti.
IV.
Závěr a náklady řízení
[34] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto
ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[35] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud
podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu proto
vůči stěžovateli právo na náhradu nákladů důvodně vynaložených v řízení o kasační stížnosti,
z obsahu spisu však plyne, že mu v tomto řízení žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 11. ledna 2021
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu