ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.151.2021:31
sp. zn. 6 As 151/2021 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce
zpravodaj), soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně Mgr. Veroniky Juřičkové v právní věci
navrhovatele: L. M. R., zastoupený Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, sídlem třída Kpt.
Jaroše 1922/3, Brno, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí
375/4, Praha 2, týkající návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce
ze dne 25. února 2021 č. j. MZDR 7790/2021-1/MIN/KAN, ze dne 30. března 2021 č. j. MZDR
20599/2020-67/MIN/KAN a ze dne 26. dubna 2021 č. j. MZDR 20599/2020-74/MIN/KAN,
v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Městského soudu v Praze
ze dne 11. května 2021 č. j. 11 A 45/2021 - 60,
takto:
I. Výroky V, VI a VII usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. května 2021
č. j. 11 A 45/2021 - 60 se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Ve zbývajícím rozsahu se kasační stížnost navrhovatele z amí t á.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Navrhovatel se u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhal vyslovení
nicotnosti, eventuálně zrušení ochranného opatření ze dne 25. února 2021 č. j. MZDR
7790/2021-1/MIN/KAN, kterým odpůrce podle §68 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně
veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného
zdraví“), s účinností od 26. února 2021 do 11. dubna 2021 zakázal všem občanům České
republiky a cizincům s bydlištěm na území České republiky vstup do zemí s extrémním rizikem
nákazy onemocnění covid-19 způsobeného novými mutacemi koronaviru SARS-CoV-2,
konkrétně do Botswany, Brazílie, Eswatini (Svazijska), Jihoafrické republiky, Keni, Lesotha,
Malawi, Mosambiku, Tanzánie (včetně ostrovů Zanzibar a Pemba), Zambie a Zimbabwe. Zákaz
se nevztahoval na občany těchto zemí a na cesty, které nesnesou odkladu a byly předem
oznámeny Ministerstvu zahraničních věcí.
[2] Navrhovatel uváděl, že plánoval v termínu 15. – 31. března 2021 vycestovat na dovolenou
do Keni, v čemž ho opaření odpůrce omezuje, přičemž zákaz vycestovat z území České republiky
považuje za svévolný. K návrhu přiložil čestné prohlášení, že měl v uvedeném termínu v plánu
zakoupit zájezd do Keni, avšak odkládal to těsně před začátek čerpání dovolené z důvodu
nejistoty a náhodně vydávaných opatření. Dále předložil potvrzení zaměstnavatele o schválení
čerpání řádné dovolené.
[3] Dne 31. března 2021 navrhovatel navrhl, aby soud připustil změnu návrhu tak,
že se nově vztahuje též na ochranné opatření odpůrce ze dne 30. března 2021 č. j. MZDR
20599/2020-67/MIN/KAN, popřípadě tak, že je nově napadáno pouze toto opatření. Uvedené
opatření obsahuje totožnou regulaci jako předešlé opatření, a to s účinností od 12. dubna 2021
do 31. května 2021, přičemž mezi země s extrémním rizikem nákazy odpůrce zařadil též
Kolumbii a Peru.
[4] Dne 29. dubna 2021 navrhovatel navrhl další rozšíření, eventuálně změnu návrhu,
tentokrát s ohledem na ochranné opatření odpůrce ze dne 26. dubna 2021 č. j. MZDR
20599/2020-74/MIN/KAN, kterým bylo s účinností ode dne 27. dubna 2021 zrušeno
mimořádné opatření ze dne 30. března 2021 a v době od 27. dubna 2021 do 31. května 2021 byl
znovu zakázán vstup do zemí s extrémním rizikem nákazy onemocnění covid-19, mezi které
odpůrce nově zařadil též Indickou republiku.
[5] Usnesením označeným v návětí městský soud (I) odmítl návrh na zrušení opatření ze dne
25. února 2021, (II) připustil rozšíření návrhu na opatření ze dne 30. března 2021, (III) odmítl
návrh na zrušení opatření ze dne 30. března 2021, (IV) připustil rozšíření návrhu na opatření
ze dne 26. dubna 2021, (V) odmítl návrh na zrušení opatření ze dne 26. dubna 2021, (VI)
nepřiznal odpůrci náhradu nákladů řízení a (VII) vrátil navrhovateli zaplacený soudní poplatek.
Městský soud připustil změny návrhu s ohledem na věcnou a časovou souvislost
mezi jednotlivými napadenými opatřeními. Návrhy na zrušení opatření ze dne 25. února 2021
a ze dne 30. března 2021, která již byla v době jeho rozhodování zrušena, městský soud odmítl
pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. Ve vztahu k opatření ze dne 26. dubna 2021
městský soud návrh odmítl pro zjevný nedostatek aktivní legitimace navrhovatele. Dle názoru
městského soudu totiž není opatření způsobilé zasáhnout do právní sféry navrhovatele, zásah
do práva vycestovat do země uvedené v opatření může být toliko nepřímý, zprostředkovaný.
Z listin, které navrhovatel předložil, nevyplývá, že by opatření zmařilo nějakou jeho konkrétní
cestu, nebylo z nich zřejmé, že by se navrhovatel chystal právě do Keni, měl zakoupené letenky
či zajištěné ubytování.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[6] Navrhovatel (dále též „stěžovatel“) podal proti usnesení městského soudu kasační
stížnost. Namítal, že podrobně tvrdil a také doložil dotčení svých práv v důsledku napadených
opatření. Nelze tedy dovodit nedostatek jeho aktivní procesní legitimace. Opatření odpůrce
se dotýkalo práv všech občanů České republiky, městský soud se odchýlil od konstantní
judikatury správních soudů, která přiznává legitimaci k podání návrhu na zrušení mimořádných
protiepidemických opatření prakticky každému. S ohledem na namítanou nicotnost měl městský
soud přezkoumat i již zrušená mimořádná opatření. Odpůrce totiž při vydávání opatření překročil
svou pravomoc a působnost, není možné uložit zákaz vycestování z území České republiky.
Stěžovatel dále namítl, že městský soud měl o změnách návrhu rozhodnout samostatným
procesním usnesením, a teprve následně rozhodnout ve věci samé, přičemž odkazoval
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. listopadu 2020 č. j. 8 As 34/2020 - 100.
[7] Odpůrce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s názorem městského soudu,
že zákaz vstupu do zemí s extrémním rizikem nákazy zjevně není způsobilý bezprostředně
zasáhnout do právní sféry stěžovatele. S ohledem na nedostatek aktivní legitimace stěžovatele
se již městský soud nemohl zabývat tvrzenou nicotností zrušených opatření. Rozsudek
Nejvyššího správního soudu, na který stěžovatel odkazoval v souvislosti s nutností rozhodnout
samostatně o změně návrhu, není přiléhavý, neboť v tomto případě nemohly vzniknout žádné
pochyby o předmětu řízení.
[8] Stěžovatel reagoval na vyjádření odpůrce replikou, v níž uvedl, že není vyloučeno,
aby byla legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy odvozena od nepřímého
či zprostředkovaného zásahu do práv. Dále odkázal na nejnovější judikaturu týkající se této
otázky.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je částečně důvodná.
[10] V prvé řadě se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda měl městský soud rozhodnout
o návrzích stěžovatele na změnu (rozšíření) návrhu samostatně předtím, než ve věci vydal
konečné rozhodnutí.
[11] Změnu návrhu v průběhu řízení upravuje §95 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní
řád, který se v soudním řízení správním použije přiměřeně na základě §64
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Podle §95 odst. 1 občanského
soudního řádu může navrhovatel za řízení se souhlasem soudu měnit návrh na zahájení řízení. Změněný
návrh je třeba ostatním účastníkům doručit do vlastních rukou, pokud nebyli přítomni jednání, při němž
ke změně došlo. Druhý odstavec citovaného ustanovení pak stanoví, že soud nepřipustí změnu návrhu,
jestliže by výsledky dosavadního řízení nemohly být podkladem pro řízení o změněném návrhu. V takovém
případě pokračuje soud v řízení o původním návrhu po právní moci usnesení.
[12] Ve výše citovaném rozsudku č. j. 8 As 34/2020 - 100, na který odkazoval stěžovatel,
Nejvyšší správní soud uvedl, že o připuštění změny návrhu musí soud rozhodnout formálně
usnesením, a to nikoli až v rámci konečného rozhodnutí. „Předmět řízení totiž musí být postaven
najisto ještě před vynesením rozsudku, aby bylo jasné, o čem soud vede řízení a rozhoduje. S tím
souvisí i procesní práva dalších účastníků, případně i osob zúčastněných na řízení. Ti musí mít
dostatečnou možnost se vyjádřit jak k návrhu na změnu, tak k případně změněnému návrhu.“
Nejvyšší správní soud proto shledal, že „pokud soud o připuštění změny návrhu nerozhodne
procesním usnesením, jak vyžaduje zákon, jde o vadu řízení. Pokud pak o změněném návrhu
jedná, půjde až na výjimky o takovou vadu řízení, jež může mít vliv na zákonnost rozhodnutí
o věci samé. Výjimkou by mohla být jen situace, kdy by nevznikaly naprosto žádné pochybnosti
o tom, že k připuštění změny návrhu došlo, a to i z pohledu účastníků řízení. Zjednodušeně
řečeno tedy tehdy, pokud by žádný z účastníků řízení nemohl mít pochybnosti o předmětu řízení
a nevydání usnesení by tak představovalo jen formální vadu, která by žádným způsobem
nenarušovala práva účastníků.“
[13] V nyní projednávaném případě však to, že městský soud nerozhodl o připuštění změny
návrhu samostatným usnesením, nemělo vliv na zákonnost jeho rozhodnutí. Ve věci
sp. zn. 8 As 34/2020 šlo o změnu návrhu na zrušení opatření obecné povahy na zásahovou
žalobu, což není triviální otázka (bod 65 rozsudku č. j. 8 As 34/2020 - 100), naproti tomu v nyní
posuzovaném případě se městský soud opíral o jednoznačně formulovaný právní názor
Nejvyššího správního soudu, že v případě nahrazování opatření obecné povahy jiným obsahově
obdobným opatřením obecné povahy v rychlém časovém sledu, který reálně znemožňuje soudní
přezkum prvního opatření, se má připustit změna návrhu (rozsudek ze dne 4. června 2020
č. j. 6 As 88/2020 - 44, č. 4060/2020 Sb. NSS). Nastalá procesní situace nebyla nijak
komplikovaná, na rozdíl od věci sp. zn. 8 As 34/2020 odpůrce netvrdí, že by se v ní nemohl
zorientovat (srov. bod 69 rozsudku č. j. 8 As 34/2020 - 100). Dále, zatímco ve věci posuzované
osmým senátem rozhodl městský soud o žalobě meritorně, v nyní projednávaném případě návrh
bez věcného projednání odmítl (takže o něm nejednal). A konečně, ve věci sp. zn. 8 As 34/2020
městský soud o připuštění změny návrhu vůbec nerozhodl (podobně jako v případě
posuzovaném v již citovaném rozsudku č. j. 6 As 88/2020 - 44), naproti tomu nyní posuzované
usnesení obsahuje výroky o připuštění změny návrhu.
[14] Stěžovatel neuváděl, v jakém smyslu měl postup městského soudu zkrátit jeho procesní
práva. S odkazem na rozsudek č. j. 8 As 34/2020 - 100 zmiňoval nutnost postavit na jisto
předmět řízení, z ničeho však nevyplývá, že by předmět řízení před městským soudem nebyl
komukoli ze zúčastněných zřejmý. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že to, že městský soud
rozhodl o připuštění změny návrhu až v konečném rozhodnutí, nebylo vadou, která by měla vliv
na zákonnost jeho rozhodnutí.
[15] Ačkoli stěžovatel formálně napadl usnesení městského soudu jako celek, proti výrokům
I a III, jimiž městský soud odmítl návrh na zrušení již zrušených opatření ze dne 25. února 2021
a 30. března 2021 pro nedostatek podmínek řízení, neuplatnil žádnou argumentaci. Nejvyšší
správní soud proto jen stručně uvádí, že tato opatření byla ke dni rozhodování městského soudu
skutečně zrušena – v případě opatření ze dne 25. února 2021 původně pouze skončila doba
platnosti (což by jeho soudní přezkum nevylučovalo, srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. února 2021 č. j. 6 As 114/2020 - 63), „pro přehlednost a z důvodu právní jistoty“
však bylo později zrušeno ochranným opatřením ze dne 26. dubna 2021 č. j. MZDR
7790/2021-2/MIN/KAN, které je založeno na č. l. 58 spisu městského soudu; opatření
ze dne 30. března 2021 bylo zrušeno opatřením ze dne 26. dubna 2021 č. j. MZDR
20599/2020-74/MIN/KAN, které je rovněž předmětem tohoto řízení, jak bylo uvedeno výše.
V důsledku toho odpadl v této části předmět řízení, což zakládá neodstranitelný nedostatek
podmínek řízení, a tedy důvod pro odmítnutí návrhu podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (například
usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. března 2012 č. j. 8 Ao 8/2011 - 129). Na opatření
vydaná podle §68 zákona o ochraně veřejného zdraví se totiž nevztahuje §13 odst. 4
zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19
a o změně některých souvisejících zákonů, který umožňuje věcně přezkoumat i již zrušená
mimořádná opatření při epidemii onemocnění covid-19.
[16] Vhodnější by bylo, kdyby městský soud namísto toho, aby předmět řízení rozšířil o nově
vydaná opatření, připustil změnu návrhu s tím výsledkem, že předmětem řízení by bylo jen nové
(tedy aktuálně platné) ochranné opatření (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
18. září 2020 č. j. 5 As 191/2020 - 45). Pak by o odmítnutí návrhu směřujícího proti již neplatným
opatřením vůbec nerozhodoval. Odmítavé výroky I a III napadeného usnesení jsou proto
v jistém smyslu nadbytečné. Nejde však o procesní vadu, natož vadu, která by měla vliv
na zákonnost rozhodnutí městského soudu.
[17] Stěžovateli nelze přisvědčit ani v tom, že měl městský soud přezkoumat již neexistující
ochranná opatření s ohledem na to, že stěžovatel namítal jejich nicotnost. I vyslovení nicotnosti
je totiž vázáno na splnění podmínek řízení, respektive je podmíněno tím, že není dán žádný
z důvodů pro odmítnutí návrhu (srov. přiměřeně rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. dubna 2005 č. j. 4 As 31/2004 - 53, č. 619/2005 Sb. NSS, ze dne 22. srpna 2006
č. j. 5 As 67/2005 - 88, č. 988/2006 Sb. NSS, ze dne 27. listopadu 2008 č. j. 2 As 53/2007 - 111
či ze dne 14. května 2014 č. j. 10 As 33/2014 - 34, které se sice týkaly řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu, není však důvod nahlížet na řízení o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy odlišně).
[18] Nejvyšší správní soud však vyhodnotil jako důvodnou námitku, že městský soud neměl
odmítnout návrh na zrušení mimořádného opatření ze dne 26. dubna 2021 pro nedostatek aktivní
procesní legitimace stěžovatele.
[19] Podle §101a odst. 1 s. ř. s. může podat návrh na zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho části ten, kdo tvrdí, že byl tímto opatřením zkrácen na svých právech.
[20] Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu musí návrh na zrušení opatření
obecné povahy obsahovat myslitelná a logicky konsekventní tvrzení o tom, že právní sféra
navrhovatele byla napadeným opatřením dotčena. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec
myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním
opatřením obecné povahy (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. července 2009 č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Otázku aktivní procesní
legitimace však nelze směšovat s otázkou aktivní legitimace věcné, tedy s otázkou důvodnosti
návrhu, která se zkoumá až při meritorním posuzování návrhu (usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. září 2013 č. j. 1 Aos 2/2013 - 116, č. 2943/2014 Sb. NSS,
ve vztahu k opatřením souvisejícím s epidemií onemocnění covid-19 viz též rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. března 2021 č. j. 8 Ao 1/2021 - 133).
[21] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. května 2021 č. j. 6 Ao 22/2021 - 44 odmítl
přehnaně extenzivní pojetí návrhu na zrušení opatření obecné povahy (který nelze považovat
za actione populare) a zdůraznil, že regulace zavedená v opatření obecné povahy musí mít „přímý
a nezprostředkovaný vztah“ k právům navrhovatele (ve smyslu citovaného usnesení rozšířeného
senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120). Aktivní procesní legitimaci tedy nemůže založit pouze nepřímý
či zprostředkovaný dopad opatření obecné povahy do práv navrhovatele, jak stěžovatel uváděl
ve své replice.
[22] V projednávané věci však opatření odpůrce zasáhlo stěžovatelova práva přímo. Toto
opatření totiž všem občanům České republiky (tedy i stěžovateli) zakázalo vstup do zemí
s extrémním rizikem nákazy onemocnění covid-19. Podobně jako v případě posuzovaném
v rozsudku č. j. 6 Ao 22/2021 - 44, který se týkal opatření adresovaného veřejnosti, byl adresátem
této regulace každý (občan České republiky či cizinec s trvalým pobytem na území České
republiky), přesněji řečeno každý, kdo měl v úmyslu vycestovat do některé ze zemí, které odpůrce
označil za extrémně rizikové. Navrhovatel tvrdil, že přesně to plánoval, což lze považovat
za logicky konsekventní a myslitelné tvrzení o zkrácení na jeho právech, konkrétně na svobodě
pohybu.
[23] Nejvyšší správní soud připomíná, že odmítnout návrh pro nedostatek aktivní procesní
legitimace lze jen tehdy, „bude-li již z obsahu samotných tvrzení navrhovatele […] patrné,
že i kdyby byla pravdivá, nemůže být navrhovatel (zejména pro povahu věci nebo jinou
zcela zjevnou skutečnost) ve své právní sféře opatřením obecné povahy dotčen“ (výše citované
usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, bod 33). Takový závěr
však v projednávaném případě učinit nelze. Jak již bylo uvedeno, stěžovatel v návrhu tvrdil,
že měl v úmyslu strávit dovolenou v jedné ze zemí, do níž odpůrce napadeným opatřením zakázal
občanům České republiky vycestovat. Toto tvrzení pro jeho legitimaci k podání návrhu
na zrušení opatření odpůrce stačí. Otázku, zda je pravdivé a zda skutečně došlo ke zkrácení práv
stěžovatele v míře, která zakládá nezákonnost mimořádného opatření, je třeba zodpovědět
až v rámci posouzení důvodnosti návrhu.
[24] Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že shledal drobné formulační pochybení
i v rozhodnutí městského soudu o náhradě nákladů řízení. V odůvodnění městský soud sice
správně odkázal na §60 odst. 3 s. ř. s., podle něhož nemá v případě odmítnutí návrhu žádný
z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, toto odůvodnění je však v rozporu s výrokem VI
usnesení, kterým městský soud odpůrci nepřiznal náhradu nákladů řízení, a o nákladech řízení
stěžovatele tak formálně nerozhodl (s výjimkou vrácení zaplaceného soudního poplatku); výrok
tedy měl znít podle §60 odst. 3 s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že kasační stížnost proti výroku V napadeného
usnesení, kterým městský soud odmítl návrh na zrušení opatření ze dne 26. dubna 2021
pro nedostatek aktivní procesní legitimace navrhovatele, je důvodná. Nejvyšší správní soud proto
zrušil tento výrok a na něj navazující výroky VI o nákladech řízení odpůrce a VII o vrácení
soudního poplatku navrhovateli a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta
první s. ř. s.), v němž bude vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3
s. ř. s.).
[26] Ve zbývajícím rozsahu Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl, neboť rozhodnutí
městského soudu o připuštění změn návrhu i odmítnutí návrhu na zrušení již neexistujících
opatření (tedy výroky I – IV napadeného usnesení) nejsou v rozporu se zákonem. Z důvodu
procesní ekonomie, resp. nadbytečnosti nerozhodl samostatným výrokem o části kasační stížnosti
proti výrokům o připuštění změny návrhu (výroky II a IV) ve smyslu §104 odst. 3 písm. b) s. ř. s.
(tedy o odmítnutí kasační stížnosti proti rozhodnutí, jímž se upravuje vedení řízení, jako
nepřípustné), neboť tyto výroky jsou úzce svázány s odmítavými výroky III a V téhož usnesení
napadeného kasační stížností jako celek a Nejvyšší správní soud je fakticky (při úvaze, zda šlo
o vadu řízení) věcně přezkoumal, jak je patrno z odstavců [10] až [16] odůvodnění tohoto
rozsudku.
[27] Městský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. října 2021
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu