ECLI:CZ:NSS:2021:7.AS.222.2019:45
sp. zn. 7 As 222/2019 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: Mattoni 1873 a. s.,
se sídlem Horova 1361/3, Karlovy Vary, zastoupen JUDr. Lubošem Průšou, advokátem
se sídlem třída Národní svobody 32/11, Písek, proti žalovanému: Krajský úřad Karlovarského
kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Obec
Hory, se sídlem Hory 47, zastoupena JUDr. Lubošem Průšou, advokátem se sídlem třída
Národní svobody 32/11, Písek, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Plzni ze dne 30. 4. 2019, č. j. 57 A 26/2018 - 74,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 4. 2019, č. j. 57 A 26/2018 - 74,
se z r ušuj e .
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 1. 2018, č. j. 968/SÚ/17-7, se zrušuje a věc
se v rac í žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je po v i ne n zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o žalobě a řízení
o kasační stížnosti celkem 26 385 Kč do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku,
k rukám zástupce žalobce JUDr. Luboše Průši, advokáta.
IV. Osoba zúčastněná na řízení ne m á právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 6. 9. 2017, č. j. 10180/SÚ/17, Magistrát města Karlovy Vary (dále
též „stavební úřad“) zamítl žádost žalobce o vydání rozhodnutí o umístění stavby ZTV (základní
technické vybavenosti) Hornaberg na specifikovaných pozemcích v katastrálním území Hory
u Jenišova. Stavební úřad poukázal na závazné stanovisko ze dne 13. 4. 2017, zn. 947/ZZ/17,
jímž Krajský úřad Karlovarského kraje neudělil souhlas k trvalému odnětí 4,3276 ha zemědělské
půdy zařazené do III., IV. a V. třídy ochrany ze zemědělského půdního fondu (dále též „ZPF“)
za účelem přípravy území, vybudování nových inženýrských sítí a komunikací pro výstavbu
92 rodinných domů, 2 bytových domů a polyfunkčního objektu „ZTV HORNABERG“ (dále též
„nesouhlasné závazné stanovisko“). Dle uvedeného stanoviska nebyla prokázána nezbytnost
daného záboru a neexistence žádaných ploch pro funkci bydlení ve smyslu §4 odst. 2 zákona
č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů (dále též
„zákon o ochraně ZPF“), neboť v obci Hory se nachází již odsouhlasené zastavitelné plochy,
které nejsou dostatečně využity ve smyslu §19 odst. 1 písm. a) až d) zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále též
„stavební zákon“).
[2] Rozhodnutí stavebního úřadu napadl žalobce odvoláním, v němž brojil především proti
nesouhlasnému závaznému stanovisku. K žádosti žalovaného podané podle §149 odst. 4 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), Ministerstvo
životního prostředí potvrdilo nesouhlasné závazné stanovisko přípisem ze dne 11. 12. 2017,
č. j. ENV/2017/46531, MZP/2017/530/1002. Žalovaný následně rozhodnutím ze dne
16. 1. 2018 zpřesnil část výroku rozhodnutí stavebního úřadu a toto rozhodnutí ve zbývající části
potvrdil.
II.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Plzni (dále též
„krajský soud“), který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Zdůraznil, že pro rozhodnutí
soudu je rozhodný právní a skutkový stav ke dni vydání napadeného rozhodnutí. Aktuální stav
zastavění obce, na nějž poukazovali žalobce a osoba zúčastněná na řízení, je tudíž pro rozhodnutí
soudu irelevantní.
[4] Dále se zabýval tím, zda záměr žalobce představuje nezbytný případ ve smyslu §4 odst. 1
zákona o ochraně ZPF. Uvedl, že ze stanoviska orgánu ochrany ZPF k územnímu plánu nelze
dovozovat stejné účinky jako ze souhlasu vydaného v řízení o odnětí půdy ze ZPF. Obec Hory
vymezila v územním plánu konkrétní zastavitelné plochy s ohledem na její budoucí směřování
a rozvoj. Právě k této úvaze činěné pro futuro se vyjadřoval orgán ochrany ZPF v rámci procesu
přijímání územního plánu. Posoudil tedy, zda může být určitá plocha teoreticky zastavěna. Pokud
však následně rozhodoval o žádosti o odnětí dané plochy ze ZPF, musel především zkoumat,
zda konkrétní záměr nacházející se v zastavitelném území, představuje nezbytný případ. O takovou
situaci se dle něj v případě žalobce nejednalo, neboť na území obce Hory v rozhodné době
existovaly lokality, které byly plně připraveny pro výstavbu, a rozvoj obce proto nebyl
z demografického hlediska s ohledem na kapacitu daných lokalit nijak ohrožen. Vymezení určité
plochy v územním plánu jako zastavitelné totiž bez dalšího neznamená, že v určitý konkrétní
okamžik musí nutně dojít k faktickému zastavění daného území.
[5] Postupem orgánu ochrany ZPF nedošlo ani k nerovnému zacházení s žalobcem, neboť
tento požádal o územní rozhodnutí později než ostatní stavebníci, a skutkový stav, z něhož
dotčené orgány vycházely, byl tudíž jiný. Krajský soud neshledal ani namítaný rozpor rozhodnutí
s politikou územního rozvoje, resp. se zásadami územního rozvoje kraje, neboť se jedná
o dokumenty koncepční povahy s vysokou mírou obecnosti a bez konkrétního vztahu
ke způsobu využití ploch v obci Hory. Závěrem soud konstatoval, že rozhodnutí orgánů v dané
věci jsou dostatečně odůvodněna včetně toho, proč nebyly v odvolacím řízení provedeny
žalobcem navržené důkazy. Dotčené orgány se rovněž vypořádaly s námitkami žalobce stran
prospěšnosti jeho záměru pro stavby v jiných lokalitách obce.
III.
[6] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Zdůraznil, že žalobou
brojil především proti obsahu nesouhlasného závazného stanoviska potvrzeného Ministerstvem
životního prostředí, neboť tyto akty nelze napadnout samostatně. Krajský soud se však
s námitkami vůči těmto aktům logicky a přezkoumatelně nevyrovnal. Logické a přezkoumatelné
správní uvážení ostatně postrádá i nesouhlasné závazné stanovisko a jeho potvrzení. Stěžovatel
zdůraznil, že žádal pouze o povolení umístění stavby ZTV, budoucích komunikací, inženýrských
sítí a rybníka, nikoliv staveb rodinných a bytových domů a další občanské vybavenosti. Tato další
zástavba bude prováděna postupně dle zájmu jednotlivých stavebníků a finančních možností
obce a stěžovatele. Veškerá argumentace dotčených orgánů však směřovala k lokalitě jako
k celku, nikoliv k žádané přípravě infrastruktury, která musí dle obecné zkušenosti předcházet
povolování jednotlivých staveb domů, aby byla zástavba plynulá a jednotlivé její kroky
navazovaly. Odůvodnění nesouhlasného závazného stanoviska se tak míjelo s předmětem žádosti
stěžovatele, přičemž krajský soud tuto nesprávnou argumentaci v podstatě převzal. Odkaz
na demografický rozvoj obce Hory nemůže obstát, neboť nezohledňuje migraci nových občanů
a stavebníků z aglomerace Karlovy Vary, Chomutovsko a další. Tím, že orgány ochrany ZPF
dočasně zablokovaly stavby inženýrských sítí a občanské vybavenosti, zabránily příznivému
demografickému vývoji řešené lokality i několik let po jejich odblokování, neboť příprava těchto
staveb zpravidla trvá několik let. Na rozdíl od záměru ostatních investorů pak obsahuje záměr
stěžovatele nejen parcely pro rodinné domy, ale i občanské zázemí a vybavenost pro lokality
dalších investorů i celou obec. Bez vybudování ZTV v lokalitě stěžovatele a zokruhování sítí
nelze řádně provozovat inženýrské sítě, zejména kanalizaci v dříve rozestavěné lokalitě. Tento
nezbytný a důležitý důvod orgány ochrany ZPF řádně neposoudily. Jejich úvaha představuje spíše
subjektivní ideologické zhodnocení územního plánu a snahu o jeho revizi. Zjevně tak vybočily
ze zásady secundum et intra legem, přičemž krajský soud se k těmto námitkám nijak nevyjádřil.
[7] Dále stěžovatel namítl porušení zásady legitimního očekávání. Poukázal na to, že orgány
ochrany ZPF se v nesouhlasném závazném stanovisku a jeho potvrzení odchýlily od stanoviska
orgánu ochrany ZPF k územnímu plánu obce Hory učiněného v procesu schvalování územního
plánu, jímž byly ve smyslu §4 odst. 4 stavebního zákona vázány. Neoznačily přitom, v čem
se změnily podmínky, za nichž bylo vydáno původní stanovisko k územnímu plánu,
které umožnilo zastavění lokality stěžovatele. Dle krajského soudu nemusely orgány ochrany ZPF
své dřívější stanovisko respektovat, což je v rozporu s právní úpravou, judikaturou i doktrínou.
Princip návaznosti vydávaných stanovisek a závazných stanovisek znemožňuje dotčeným
orgánům, aby ve věcech obdobných, totožných či souvisejících, o kterých již bylo rozhodnuto
v předcházejících stádiích, uplatňovaly nějaké další požadavky. Orgán ochrany ZPF mohl
v procesu schvalování územního plánu požadovat etapizaci výstavby, omezit zastavitelné lokality
nebo iniciovat změnu územního plánu redukující obsah záboru ZPF. Takový postup by zajistil
pro všechny stavebníky srozumitelné a předvídatelné rozhodování v území. Jestliže to dotčený
orgán v daném případě neučinil, nemohl stěžovatel očekávat, že bude pořadí zástavby
jednotlivých lokalit v území etapizováno až prostřednictvím ochrany ZPF, resp. že jeho zástavba
bude vázána na dokončení zástavby dalších lokalit v obci. Nadto v rámci procesu schvalování
územního plánu přiměla obec ve spolupráci s orgánem ochrany ZPF stěžovatele ke značné
redukci zastavitelných ploch na pozemcích v jeho vlastnictví. Krajský soud de facto aproboval
blokování zástavby, resp. přípravy na zástavbu dané lokality ze strany orgánů ochrany ZPF
bez vážného důvodu. Tím nemůže být úvaha, že dosud rozestavěná lokalita je málo zastavěná,
jestliže v procesu schvalování územního plánu tyto orgány daly souhlas s vynětím půdy ze ZPF
u všech ploch určených k zástavbě. Takové rozhodnutí není v souladu s veřejným zájmem
na dostatečné nabídce stavebních pozemků a na dalším rozvoji obce v souladu s územním
plánem, který je třeba vnímat jako celek. Vyloučením některých prvků územního plánu nadto
může dojít k narušení uskutečňování záměrů v území. Stěžovatel se rovněž vymezil proti tomu,
že nebyly provedeny jím navržené důkazy, což správní orgány nijak nezdůvodnily. Krajský soud
posoudil tuto námitku chybně.
[8] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[9] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s rozsudkem krajského soudu
a odkázal na své vyjádření k žalobě. Námitky stěžovatele označil za nedůvodné a navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
V.
[10] Osoba zúčastněná na řízení (obec) se ztotožnila s obsahem kasační stížnosti. Poukázala
na to, že rozhodnutí krajského soudu a správních orgánů blokují její řádný územní rozvoj
dle schváleného územního plánu. V jejich důsledku nemůže budovat infrastrukturu pro další
rozvoj obce v potřebném rozsahu.
VI.
[11] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů, dále též „s. ř. s.“).
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Posouzení věci se neobejde bez rekapitulace průběhu územního řízení ve věci žádosti
stěžovatele ze dne 20. 1. 2015 o vydání rozhodnutí o umístění stavby ZTV Hornaberg.
Dle dokumentace pro územní řízení byla předmětem žádosti stěžovatele „příprava území
pro vybudování nových inženýrských sítí, komunikací včetně dopravního napojení a výstavbu 105-ti rodinných
domů, čtyř nízkopodlažních bytových domů a polyfunkčního objektu se společenským sálem pro 200 osob
se zázemím a kancelářemi obecního úřadu Hory. Součástí stavby je veřejný prostor s drobnou architekturou, vodní
plochou a dětským hřištěm“. Předložená projektová dokumentace zahrnovala následující stavební
objekty: komunikace, bytové domy, polyfunkční dům, vodovod, kanalizace, čerpací stanice
tlakové kanalizace, plynovod, přípojky NN, trafostanice, venkovní osvětlení a vodní nádrž.
Výstavba kompletního záměru má být realizována ve třech etapách. Žádostí ze dne 23. 2. 2017
stěžovatel požádal o trvalé odnětí 43 276 m
2
půdy ze ZPF za účelem přípravy území, vybudování
nových inženýrských sítí a komunikací včetně dopravního napojení pro výstavbu 92 rodinných
domů, 2 nízkopodlažních bytových domů a polyfunkčního objektu, veřejný prostor s drobnou
architekturou, vodní plochou a dětským hřištěm. Po posouzení žádosti vydal Krajský úřad
Karlovarského kraje nesouhlasné stanovisko. V něm shrnul demografický vývoj obce Hory
v uplynulých 20 letech (nárůst o 76 obyvatel na celkem 252 na konci roku 2015) a poukázal na to,
že v obci jsou připraveny 2 lokality, u nichž byl vydán souhlas s odnětím půdy ze ZPF, jejichž
kapacita je 151 rodinných domů, z toho je zastavěno pouze 15. Obec tak má k dispozici 136
pozemků určených pro výstavbu rodinných domů a další pozemky, které jsou z hlediska ochrany
ZPF výhodnější (proluky apod.). Obytná kapacita takto připravených pozemků převyšuje o více
než 100 % počet stávajících obyvatel obce. Nadto probíhá intenzivní zástavba v sousední obci
Jenišov, která je určena pro více než 200 rodinných domů a zastavěna je asi z 50 %. Další zábor
zemědělské půdy určený pro funkci bydlení v obci Hory by tak byl v současné době v rozporu
se zásadami plošné ochrany ZPF. Současně zákonu odporuje vymezení polyfunkčního objektu,
neboť tento se nachází ve volném prostranství bez přímé návaznosti na stávající zástavbu.
V návaznosti na toto nesouhlasné stanovisko stavební úřad zamítl žádost stěžovatele o vydání
územního rozhodnutí.
[14] Stěžovatel v odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu napadl obsah nesouhlasného
stanoviska. Namítl nedostatečné zjištění skutkového stavu týkající se zastavěnosti lokalit, na něž
stanovisko odkazuje. Upozornil na to, že část druhé lokality není rozdělena na parcely, neboť by
měla být obsluhována infrastrukturou, kterou hodlá vybudovat na základě posuzované žádosti.
Rychlost prodeje těchto parcel navíc závisí na realizaci záměru stěžovatele, neboť ten zahrnuje
dle územního plánu společné zázemí a občanskou vybavenost. Bez něj nebudou zbývající dvě
lokality organicky začleněny do zástavby obce ani vybaveny nutnou infrastrukturou. Stanovisko
nezohledňuje platný územní plán jako celek vzájemně se doplňujících prvků a blokací záměru
stěžovatele nevhodně znemožňuje realizaci zamýšleného územního a urbanistického rozvoje
obce. Vývoj v obci Jenišov, kde se ztrojnásobil počet obyvatel a probíhá rychlá zástavba, vyvrací
argument stanoviska o nedostatečném demografickém vývoji lokality. Neexistuje ani jiná vhodná
alternativa pro umístění stavby nového společenského centra obce, návsi, dětského hřiště, točny
MHD a rybníku. Záměr splňuje rovněž zásady šetrného odnímání půdy ze ZPF, neboť se jedná
o zastavitelné plochy dle územního plánu, půda je nižší bonity a dojde ke zlepšení hydrologických
a odtokových poměrů. Při projednávání územního plánu obce navíc orgán ochrany ZPF
akceptoval, že veřejný zájem na záboru půdy pro záměr stěžovatele převažuje nad zájmem
na ochraně ZPF, neboť jeho realizací dojde k vybudování moderní kanalizace v obci. Stanovisko
vůbec nerespektuje dobrou víru stěžovatele a legitimní očekávání plynoucí z platného územního
plánu obce. Stejný orgán ochrany ZPF totiž vydal k územnímu plánu i jeho změně č. 4 kladné
stanovisko. Pokud měl za to, že je rozvoj dle konceptu územního plánu s ohledem na zábor ZPF
nadměrný, měl dané lokality blokovat tehdy. Stěžovatel rovněž namítl nerovné zacházení, neboť
v části stejné lokality bylo odnětí povoleno. Není rovněž jasné použité kritérium míry
zastavěnosti za situace, kdy je zastavitelnost daného území územním plánem předvídána
bez omezení.
[15] K odvolání stěžovatel doložil mimo jiné vyjádření orgánu ochrany ZPF k návrhu bilance
ploch ZPF ke změně územního plánu č. 4 ze dne 19. 7. 2011. Z vyjádření vyplývá, že obec Hory
předložila návrh, který předpokládá vymezení nové zastavitelné plochy pro funkční bydlení
venkovské na pozemcích náležejících do ZPF v rozsahu cca 8,62 ha a vrácení cca 8,69 ha dosud
nevyužitých vymezených zastavitelných ploch do ZPF. Dle odůvodnění je na požadované ploše
(lokalita Pod Rybníkem sousedící s pozemky stěžovatele, pozn. soudu) uvažováno s výstavbou
komplexu staveb, které jsou přímo závislé na výstavbě kanalizačního přivaděče, který je nedílnou
součástí komplexu. Jedná se tedy o infrastrukturně podmíněný celek, u kterého není možná
postupná realizace výstavby. Na výstavbě kanalizačního přivaděče je závislá i výstavba ostatních
již vymezených zastavitelných ploch v této části obce. Vzhledem k těmto skutečnostem orgán
ochrany ZPF souhlasil s navrženým řešením.
[16] Žalovaný odvolání stěžovatele zamítl s odkazem na potvrzení nesouhlasného stanoviska
ze strany Ministerstva životního prostředí. To uvedlo, že obec Hory disponuje dostatkem
volných ploch pro funkci bydlení a další zábor by byl v současné době v rozporu se zásadami
ochrany ZPF. Již schválené lokality nejsou dosud plně využity, tato situace trvá několik let,
což spolu s údaji Českého statistického úřadu o demografickém vývoji v obci Hory svědčí
o trvajícím nezájmu o bydlení v této lokalitě ze strany koncových uživatelů. Tvrzená souvislost
rychlosti prodeje stávajících parcel na další výstavbě v dané lokalitě se jeví jako zcela nesmyslná.
Poukaz na to, že zábor je nutný pro výstavbu nového společenského centra obce, není
opodstatněný. Záměr toliko přesune obecní úřad do periferní lokality novodobého satelitního
městečka, která se stávající zástavbou nesouvisí a téměř na ni nenavazuje. K tomuto záměru lze
lépe využít jiné vhodné plochy ve stávajícím centru obce. Schválením návrhových ploch
v územním plánu pro konkrétní účely automaticky nevzniká budoucím investorům právní nárok
na vydání všech potřebných souhlasů a povolení. Soulad záměru s územním plánem tak
nezaručuje, že mu budou uděleny všechny výjimky z hlediska ochrany přírody apod.
Při schvalování územního plánu se orgán ochrany ZPF nevyjadřuje k umístění konkrétního
záměru. Je však pravdou, že krajský úřad měl již při projednávání územního plánu konstatovat,
že rozvoj obce je s ohledem na zábory ZPF zcela nepřiměřený a některé lokality pro další
stavební rozvoj zablokovat, případně prosadit za použití regulativů jakousi formu etapizace.
To ovšem již v současné době může být pouze námětem pro případné řízení o změně územního
plánu. Kritérium míry zastavěnosti závisí na správním uvážení orgánu ochrany ZPF. Při etapizaci
plánované výstavby se obvykle jedná o 70 - 80 %.
[17] Krajský soud se s posouzením provedeným správními orgány ztotožnil a žalobu zamítl
shora rekapitulovaným rozsudkem.
[18] Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti také důvod podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s. a související důvod podle písm. b), zabýval se Nejvyšší správní soud
nejprve těmito důvody. Bylo by totiž předčasné zabývat se právním posouzením věci samé,
bylo-li by současně napadené rozhodnutí krajského soudu skutečně nepřezkoumatelné
či založené na jiné vadě řízení s vlivem na zákonnost rozhodnutí o věci samé.
[19] Stěžovatel spatřoval nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku mimo jiné v tom,
že krajský soud přezkoumal rozhodnutí, které je samo nepřezkoumatelné, neboť jeho podkladem
bylo nepřezkoumatelné nesouhlasné závazné stanovisko a jeho potvrzení. Stěžovatel orgánům
ochrany ZPF konkrétně vytkl, že neposuzovaly předmět jeho žádosti, že se nedostatečně
zabývaly povahou a komplexitou jeho stavebního záměru a jeho úzkou funkční propojeností s již
rozpracovanými stavebními záměry v dané lokalitě (u nichž byl souhlas k trvalému odnětí půdy
ze ZPF udělen), že nijak nevysvětlily, proč se odchýlily od předchozího kladného stanoviska
orgánu ochrany ZPF ke změnám územního plánu obce Hory a konečně že se ani nevyjádřily
k tomu, proč nebyly provedeny stěžovatelem navrhované důkazní prostředky.
[20] Zdejší soud konstantně judikuje, že přezkoumá-li krajský soud rozhodnutí žalovaného,
které pro absenci řádného odůvodnění nebylo přezkoumání vůbec způsobilé, zatíží vadou
nepřezkoumatelnosti i své rozhodnutí (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 - 91, či ze dne 28. 1. 2009, č. j. 1 As 110/2008 - 99).
[21] Podle judikatury Ústavního soudu je smyslem a účelem odůvodnění především ozřejmit,
proč správní orgán rozhodl, jak rozhodl, neboť jen tak lze ověřit, že důvody rozhodnutí jsou
v souladu s právem a nejsou založeny na libovůli (nález Ústavního soudu ze dne 6. 3. 1997,
sp. zn. III. ÚS 271/96). Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá,
že z odůvodnění správního rozhodnutí musí být seznatelné, proč správní orgán považuje námitky
účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí,
proč považuje skutečnosti předestřené účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně
provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil
při hodnocení důkazů. Rozhodnutí, jehož odůvodnění obsahuje pouze obecný odkaz na to,
že napadené rozhodnutí bylo přezkoumáno a jeho důvody shledány správnými,
je nepřezkoumatelné, neboť důvody, o něž se výrok opírá, zcela chybějí (viz např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 - 91, ze dne 19. 12. 2008,
č. j. 8 Afs 66/2008 - 71, či ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 - 45).
[22] Nejvyšší správní soud se neztotožnil s výtkou stěžovatele, že správní orgány rozhodovaly
o jiném předmětu řízení, než jak byl vymezen v žádosti o vydání rozhodnutí o umístění stavby
ZTV Hornaberg. Je pravdou, že stěžovatel touto žádostí usiloval o územní rozhodnutí toliko
pro tzv. přípravné stavební objekty, bytové domy a další stavby občanské vybavenosti. Jeho
žádost tak nezahrnovala přípravu území pro samotnou výstavbu 92 rodinných domů. V žádosti
zahrnuté stavební objekty typu komunikací, vodovodu, kanalizace, čerpací stanice tlakové
kanalizace, plynovodu, přípojek NN, trafostanice, venkovního osvětlení však nejsou cílem samy
o sobě. Tyto přípravné stavby jsou v projektové dokumentaci vymezovány jako součást celého
budoucího stavebního záměru, který zahrnuje rovněž výstavbu 92 rodinných domů. Ostatně
sama žádost o udělení souhlasu k odnětí půdy ze ZPF spojuje účel zamýšleného vynětí s budoucí
výstavbou 92 rodinných domů. Konkrétně v kapitole „Dopravní řešení“ pak uvádí, že se jedná
o komunikace, chodníky a parkovací stání krom jiného pro stavbu a budoucí obsluhu rodinných
domů. Tomu ostatně odpovídá i grafické znázornění požadovaného záboru ZPF, podle něhož
tento zábor zasahuje do území, v němž se předpokládá navazující výstavba rodinných domů.
Dále kapitola „Rodinné domy“ uvádí, že předkládanou žádostí je řešeno vybudování inženýrských
sítí a komunikací včetně jejich napojení „pro všechny plánované rodinné domy“. Taktéž venkovní
osvětlení je navrženo pro celý budoucí záměr. Při posuzování žádosti o vydání rozhodnutí
o umístění uvedených (přípravných) staveb tak nelze odhlédnout od již nyní známého konečného
rozsahu stavebního záměru, jehož obsluhu mají dané stavby zajišťovat. Tuto žádost je tudíž třeba
posuzovat optikou celého budoucího stavebního záměru, nikoliv izolovaně, jak se domnívá
stěžovatel.
[23] Nejvyšší správní soud nicméně shledal důvodnými zbývající výtky stěžovatele, v nichž
poukazoval na nepřezkoumatelnost závazných stanovisek orgánů ochrany ZPF.
[24] Nejvyšší správní soud připomíná, že závazné stanovisko nelze napadnout samostatně,
neboť se jedná toliko o podklad rozhodnutí správních orgánů ve smyslu §149 správního řádu.
Soudní přezkum jeho obsahu je tak umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle §75 odst. 2
s. ř. s. (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011,
č. j. 2 As 75/2009 - 113, č. 2434/2011 Sb. NSS). Případná nepřezkoumatelnost závazného
stanoviska tedy způsobuje též nepřezkoumatelnost rozhodnutí, jemuž slouží jako podklad, pokud
správní orgán ve svém rozhodnutí na uvedené stanovisko poukáže, jako učinil žalovaný
v posuzovaném případě.
[25] Podle §75 odst. 2 s. ř. s. platí, že soud přezkoumává zákonnost závazného stanoviska,
a nikoliv jeho věcnou správnost. Rozsah přezkumu zákonnosti závazného stanoviska zahrnuje
rovněž posouzení, zda jeho obsah, a to zejména v případě negativního závazného stanoviska,
alespoň v základní rovině odpovídá požadavkům kladeným na odůvodnění správního rozhodnutí
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2009, č. j. 9 As 21/2009 - 150,
č. 2381/2011 Sb. NSS). Tato povinnost byla od 1. 1. 2018 vložena přímo do §149 odst. 2
správního řádu: Závazné stanovisko obsahuje závaznou část a odůvodnění. V závazné části dotčený orgán
uvede řešení otázky, která je předmětem závazného stanoviska, ustanovení zákona, které zmocňuje k jeho vydání
a další ustanovení právních předpisů, na kterých je obsah závazné části založen. V odůvodnění uvede důvody,
o které se opírá obsah závazné části závazného stanoviska, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se řídil
při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, na kterých je obsah závazné části založen.
V posuzovaném případě však orgány ochrany ZPF (Krajský úřad Karlovarského kraje, odbor
životního prostředí a zemědělství a Ministerstvo životního prostředí) uvedené povinnosti
nedostály.
[26] Dle obou závazných stanovisek nelze stěžovateli udělit souhlas s odnětím půdy ze ZPF
v zásadě proto, že zastavěnost sousedících lokalit dalších investorů (Nad Rybníkem
a Pod Rybníkem) je poměrně nízká a demografický vývoj obce není tak rychlý, aby byla dána
nezbytnost dalšího záboru zemědělské půdy určené pro funkci bydlení.
[27] Závazná stanoviska se však nijak nevypořádávají se stěžejním argumentem stěžovatele,
že tyto lokality nelze posuzovat izolovaně (dle jednotlivých investorů), ale je třeba na ně nahlížet
jako na jeden funkčně provázaný celek, který má předobraz ve schváleném územním plánu. Toto
funkční propojení dle stěžovatele pramení především z toho, že lokalita Pod Rybníkem by měla
být obsluhována infrastrukturou, která má být vybudována v rámci záměru, o jehož povolení
žádá právě stěžovatel (zejm. hlavní kanalizační řad). Propojení lokalit dále spočívá ve stavbách
společného zázemí a občanské vybavenosti (společenské centrum obce, náves, dětské hřiště,
točna MHD a rybník), které mají být rovněž realizovány v rámci záměru předloženého
stěžovatelem a mají sloužit pro všechny uvedené lokality. Bez jejich vybudování představují zbylé
lokality Pod Rybníkem a Nad Rybníkem okrajovou periferní zástavbu, která není urbanisticky
začleněna do zástavby obce Hory ani vybavena potřebnou infrastrukturou. Tato skutečnost má
pak dle stěžovatele přirozeně vliv na atraktivitu těchto lokalit a brzdí rychlost jejich zastavování,
tedy jednoho z klíčových argumentů orgánů ochrany ZPF.
[28] Stěžovatel podle názoru Nejvyššího správního soudu předložil poměrně rozumné
argumenty, které nebyly ve správním řízení vyvráceny, pro to, aby orgány ochrany ZPF
posuzovaly jeho záměr jako nedílnou součást širšího celku předvídaného územním plánem.
Ani jedno ze závazných stanovisek se s těmito argumenty nevypořádalo. V případě Krajského
úřadu Karlovarského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství je takový postup zarážející
o to více, že tentýž orgán ve svém vyjádření k návrhu bilance ploch ZPF ke změně územního
plánu č. 4 ze dne 19. 7. 2011 akceptoval řešení navržené v lokalitě Pod Rybníkem právě
s poukazem na to, že se v dané části obce jedná o infrastrukturně podmíněný celek (včetně již
vymezených zastavitelných ploch zahrnujících plochy stěžovatele), který je závislý na výstavbě
kanalizačního přivaděče a u kterého není možná postupná realizace výstavby. Ministerstvo
životního prostředí pak na tyto námitky stěžovatele reagovalo velmi kuse s tím, že je považuje
za neopodstatněné. Taková reakce však neodpovídá výše citovaným požadavkům na odůvodnění
správních rozhodnutí, které je třeba vztáhnout rovněž na závazná stanoviska podle §149
správního řádu. Nepovažuje-li orgán ochrany ZPF argumenty stěžovatele za validní či relevantní,
nemůže je označit pouze za neopodstatněné. Z jeho odůvodnění musí být seznatelné konkrétní
přesvědčivé důvody, proč považuje námitky stěžovatele za liché, mylné nebo vyvrácené. Zvláště
pak za situace, kdy jim sám orgán ochrany ZPF při návrhu změny územního plánu obce Hory
č. 4 přitakal.
[29] Nepřezkoumatelnost závazných stanovisek pramení rovněž z toho, že Krajský úřad
Karlovarského kraje ani Ministerstvo životního prostředí nepředložili žádné vysvětlení, proč
se odchýlili od předchozího stanoviska Krajského úřadu Karlovarského kraje k návrhu vymezení
zastavěného území v územním plánu obce Hory z hlediska ochrany zemědělského půdního
fondu vydaného podle §5 odst. 2 zákona o ochraně ZPF. V řízení přitom nebylo zpochybněno,
že Krajský úřad Karlovarského kraje udělil v minulosti souhlas s návrhem změny územního plánu
obce Hory, který předpokládá v předmětném území zábor zemědělské půdy pro účely bydlení,
a to aniž by tento zábor podmiňoval dodržením nějaké formy etapizace.
[30] Ministerstvo životního prostředí k tomu uvedlo, že stanovením a schválením návrhových
ploch v územním plánu pro konkrétní účely automaticky nevzniká budoucím investorům právní
nárok na vydání všech potřebných souhlasů a povolení. S uvedeným se Nejvyšší správní soud
plně ztotožňuje. To však na druhou stranu neznamená, že by byl předchozí souhlas podle §5
odst. 2 zákona o ZPF udělený jako podklad v rámci územního plánování zcela bez významu
při následném rozhodování o odnětí půdy ze ZPF pro nezemědělské účely. Nelze totiž pominout
dikci §4 odst. 4 stavebního zákona, dle kterého je dotčený orgán vázán svým předchozím stanoviskem
nebo závazným stanoviskem. Navazující stanoviska nebo navazující závazná stanoviska mohou dotčené orgány
v téže věci uplatňovat pouze na základě nově zjištěných a doložených skutečností, které nemohly být uplatněny
dříve a kterými se podstatně změnily podmínky, za kterých bylo původní stanovisko vydáno, nebo skutečností
vyplývajících z větší podrobnosti pořízené územně plánovací dokumentace nebo podkladů pro rozhodnutí nebo jiný
úkon orgánu územního plánování nebo stavebního úřadu podle tohoto zákona, jinak se k nim nepřihlíží.
Citované ustanovení vyložil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 10. 2013,
č. j. 2 As 40/2013 - 32, v němž se rovněž zabýval situací, kdy orgán ochrany ZPF nesouhlasil
s odnětím půdy ze ZPF, ačkoliv předtím udělil souhlas s návrhem změny územního plánu obce,
který předpokládá v předmětném území zábor zemědělské půdy pro účely výstavby komunikací
a pro výstavbu průmyslových objektů. Kasační soud zde vyslovil, že „[t]oto ustanovení zakotvuje
princip návaznosti závazných stanovisek. To znamená, že o věcech, o kterých již bylo rozhodnuto v předcházejících
stadiích, nelze následně ze strany dotčeného orgánu uplatňovat nějaké požadavky. Kromě toho mohou dotčené
orgány v rámci zásady legality svých závazných stanovisek uplatňovat je pouze v rozsahu své působnosti
a v mezích příslušného zákona. Kontinuita závazných stanovisek pak znamená, že dotčené orgány jsou vázány
svým stanoviskem vydaným v předchozích etapách. Měnit je mohou pouze v případě, že se změnily podmínky nebo
poměry v předmětném území. To klade zvýšené požadavky na dotčené orgány, které musí věnovat pozornost
každému záměru již od počátku a ne až v závěrečných fázích povolovacích procesů a dodatečně pak přicházet
s novými požadavky, kterými by se vlastně neustále celý proces vracel zpět (blíže viz Miroslav Hegenbart, Bedřich
Sakař a kolektiv: Stavební zákon, 1. vydání, Praha: C. H. Beck, 2008, s. 224)“ (důraz přidán).
Za změnu poměrů lze přitom podle citovaného rozsudku považovat „pouze objektivní skutečnost“
nikoliv změnu „skutečností odvislých od volní činnosti správního orgánu.“ V tomto ohledu poukázal
na svůj dřívější rozsudek ze dne 10. 1. 2013, č. j. 8 As 23/2012 - 32, v němž „Nejvyšší správní soud
akcentoval právě skutečnost, že příroda a krajina jsou proměnlivé složky životního prostředí a v důsledku plynutí
času může docházet v životním prostředí k objektivním změnám, ať již pozitivním či negativním. Právě jedině tyto
změny by se měly projevit v posuzování vlivů záměrů na okolní prostředí tak, že jeho ochrana bude přísnější nebo
naopak mírnější. Navazující stanoviska a závazná stanoviska mohou být uplatněna pouze na základě nově
zjištěných a doložených skutečností, které nemohly být uplatněny dříve.“
[31] Závazná stanoviska Krajského úřadu Karlovarského kraje a Ministerstva životního
prostředí se však argumentačně s předchozím souhlasem podle §5 odst. 2 zákona o ZPF vůbec
nevypořádávají, a to ani k výslovné námitce stěžovatele doprovázené označenými důkazními
prostředky. Ministerstvo životního prostředí uvedlo toliko to, že Krajský úřad Karlovarského
kraje měl některé lokality pro další stavební rozvoj blokovat či etapizovat již při projednávání
územního plánu. Prostý poukaz na údajné pochybení Krajského úřadu Karlovarského kraje
při procesu tvorby a schvalování územního plánu obce Hory však nepředstavuje vymezení změn
podmínek nebo poměrů v předmětném území, které by odůvodňovalo odchýlení se od souhlasu
uděleného podle §5 odst. 2 zákona o ZPF. Pro úplnost lze doplnit, že stanovení podmínky
záboru ZPF spočívající v etapizaci provádění zástavby v určitém místě skutečně spadá již
do procesu tvorby a schvalování příslušného územního plánu [srov. §19 odst. 1 písm. f)
stavebního zákona]. Případnou absenci stanovení takové podmínky nelze ex post překonat
či zhojit v navazujících řízeních, nedošlo-li současně k nějaké změně podmínek nebo poměrů
v daném území.
[32] S ohledem na výše popsané nedostatky shledal Nejvyšší správní soud závazná stanoviska
Krajského úřadu Karlovarského kraje a Ministerstva životního prostředí nepřezkoumatelnými
pro nedostatek důvodů. Tato stanoviska nemohou představovat dostatečný podklad
pro rozhodnutí o zamítnutí žádosti stěžovatele o vydání rozhodnutí o umístění stavby. Pakliže
postrádají konkrétní závěry ohledně toho, z jakého relevantního důvodu 1) není v rozporu
s předchozím postupem orgánu ochrany ZPF posuzován stavební záměr stěžovatele, který je
předmětem žádosti, jako jeden funkčně provázaný celek s lokalitami Nad Rybníkem
a Pod Rybníkem, a 2) došlo ke změně původního postoje a hodnocení místní situace z hlediska
ochrany zemědělského půdního fondu. Vzhledem k tomu, že obsah závazného stanoviska je
v souladu s §149 odst. 1 správního řádu závazný pro výrokovou část rozhodnutí o umístění
stavby stavebního úřadu, trpí v důsledku toho nepřezkoumatelností rovněž rozhodnutí
žalovaného. Krajský soud měl pro tuto vadu napadené rozhodnutí žalovaného zrušit; pokud tak
neučinil, je třeba jeho rozsudek zrušit.
[33] Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je
důvodná, a proto napadený rozsudek zrušil (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). Jelikož již v řízení
před krajským soudem byly dány důvody pro zrušení rozhodnutí žalovaného a krajský soud by
nemohl postupovat jinak, než rozhodnutí žalovaného zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení,
Nejvyšší správní soud za použití §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. současně zrušil i žalobou napadené
rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§78 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Zruší-li Nejvyšší
správní soud i rozhodnutí správního orgánu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je tento správní
orgán vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím
rozhodnutí [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s §78 odst. 5 s. ř. s.].
[34] Protože Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu i rozhodnutí žalovaného,
je povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které
předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Výrok
o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 věta první s. ř. s. (ve spojení s §120 s. ř. s.), podle
kterého má úspěšný stěžovatel právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů proti
žalovanému, který ve věci úspěch neměl.
[35] V řízení o žalobě a o kasační stížnosti stěžovatel vynaložil soudní poplatky v celkové výši
8 000 Kč. Dále má stěžovatel právo na náhradu nákladů právního zastoupení za čtyři úkony
ve věci (převzetí a příprava zastoupení, sepis žaloby, účast na jednání před soudem, sepis kasační
stížnosti) dle §11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif) po 3 100 Kč za úkon [§7
ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) téže vyhlášky]. Nejvyšší správní soud nepřiznal odměnu za úkon
právní služby - převzetí a příprava zastoupení v řízení před Nejvyšším správním soudem, neboť
stejný zástupce stěžovatele zastupoval již v řízení před krajským soudem, tudíž byl s věcí
obeznámen. K odměně za čtyři úkony právní služby soud připočetl paušální náhradu hotových
výdajů zástupce stěžovatele ve výši 300 Kč za jeden úkon, tj. celkem částku 1 200 Kč (§13 odst. 4
advokátního tarifu) a dále náhradu cestovních výdajů (§13 odst. 5 advokátního tarifu) a náhradu
za promeškaný čas jeho zástupce v souvislosti s účastí na jednání před krajským soudem [§14
odst. 1 písm. a) a odst. 3 advokátního tarifu] ve výši 1 594 Kč. Jelikož zástupce stěžovatele
v řízení před krajským soudem doložil, že je plátcem DPH, odměna se podle §57 odst. 2 s. ř. s.
zvyšuje o částku odpovídající této dani, která činí 21 % z částky 15 194 Kč, tj. 3 191 Kč. Žalovaný
je tak povinen zaplatit na náhradě nákladů řízení celkem 26 385 Kč do 15 dnů od právní moci
tohoto rozsudku, k rukám zástupce stěžovatele.
[36] Výrok ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení vychází z §60 odst. 5 s. ř. s., podle něhož
má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které vznikly v souvislosti
s plněním povinnosti, jež byla osobě zúčastněné na řízení soudem uložena, a z důvodů hodných
zvláštního zřetele může soud na návrh přiznat právo i na náhradu dalších nákladů řízení.
V daném řízení soud osobě zúčastněné na řízení neuložil splnit žádnou povinnost, přičemž
nebyly shledány ani žádné důvody hodné zvláštního zřetele.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. ledna 2021
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu