ECLI:CZ:NSS:2021:7.AZS.215.2021:26
sp. zn. 7 Azs 215/2021 - 26
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: A. D., proti žalované:
Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3,
v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 7. 2021,
č. j. 13 A 13/2021 - 29,
takto:
I. Kasační stížnost se o d mí t á pro nepřijatelnost.
II. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 21. 4. 2021 žalovaná zamítla odvolání žalobce a potvrdila rozhodnutí
Policie České republiky, Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy ze dne 21. 11. 2020,
č. j. KRPA-259442-19/ČJ- 2020-000022-VP, kterým bylo uloženo žalobci správní vyhoštění
podle §119 odst. 1 písm. a) bod 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o pobytu
cizinců“) a stanovena doba, po kterou mu nelze umožnit vstup na území členských států
Evropské unie, v délce 1 roku. Důvodem pro uložení správního vyhoštění byla skutečnost,
že se žalobce dne 5. 10. 2020 prokazoval na Magistrátu hl. m. Prahy - Odbor dopravně správních
činností padělaným řidičským průkazem za účelem získat řidičský průkaz umožňující řízení
motorových vozidel na území České republiky, za což byl trestním příkazem ze dne 22. 10. 2020
odsouzen k trestu odnětí svobody v trvání 4 měsíců (výkon trestu byl podmíněně odložen
na zkušební dobu 15 měsíců).
II.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalované žalobu u Krajského soudu v Praze, který ji
usnesením ze dne 7. 5. 2021 postoupil Městskému soudu v Praze (dále též „městský soud“). Ten
následně rozhodnutí žalované shora označeným rozsudkem zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
Dospěl k závěru, že ze správních rozhodnutí není zřejmé, jakým způsobem byla naplněna
zákonná kritéria §119 odst. 1 písm. a) bod 2. zákona o pobytu cizinců. Správní orgány poukázaly
toliko na to, jakého jednání se žalobce dopustil a vyložily pojem „závažné narušení veřejného
pořádku“. Takové odůvodnění je však pro aplikaci §119 odst. 1 písm. a) bod 2. zákona o pobytu
cizinců zcela nedostatečné. Není zřejmé, z čeho správní orgány dovozují existenci důvodného
nebezpečí, že by žalobce mohl při pobytu na území závažným způsobem narušit veřejný pořádek.
Podle městského soudu nepředstavuje žalobcem spáchaný přečin sám o sobě vyšší či závažné
nebezpečí pro společnost. K tomu odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 8. 2013, č. j. 7 As 152/2012 - 51 a ze dne 12. 3. 2020, č. j. 7 Azs 8/2020 - 32. Dále se opřel
o vymezení pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“ v usnesení rozšířeného senátu ze dne
26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010 - 151. Uzavřel, že správní orgány se nevypořádaly s tím, proč
by právě jednání žalobce v posuzovaném případě mělo představovat skutečné, aktuální
a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti, a proč by se mělo
vymykat judikatuře. Jejich rozhodnutí jsou tudíž nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů.
III.
[3] Proti označenému rozsudku městského soudu podala žalovaná (dále též „stěžovatelka“)
v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Podle jejího
názoru správní spis dokládá, že žalobce podnikl vědomé kroky k získání padělaného řidičského
oprávnění. Z jeho jednání je zřejmá snaha obejít právní normy České republiky. Stěžovatelka
spatřuje již v samotném držení padělaného dokladu závažné jednání, jímž se žalobce snažil vzdálit
dosahu orgánů dohlížejících na dodržování právních norem. Jeho tvrzení, že věřil v pravost
řidičského průkazu obstaraného přes internet za pomocí neznámého zprostředkovatele ve lhůtě
do 1 měsíce, není věrohodné. Ostatně jej uznal vinným i trestní soud. Stěžovatelka dále poukázala
na to, že žalobce byl vložen do Schengenského informačního systému na základě polského
rozhodnutí o vyhoštění ze země z důvodu nelegálního vstupu na území. Všechny okolnosti
pobytového statusu žalobce na území členských států EU tedy podle ní svědčí závěru, že existuje
důvodné nebezpečí, že by žalobce mohl při pobytu na území závažným způsobem narušit veřejný
pořádek. Žalobce je osobou, která se opakovaně dopouští porušování právních norem na území
EU. Dle stěžovatelky nelze na věc vztáhnout závěry usnesení č. j. 3 As 4/2010 - 151, neboť
žalobce je občanem tzv. třetí země. V případě cizinců ze třetích zemí je totiž právní úprava
přísnější. Postačuje existence důvodného nebezpečí, že by cizinec mohl při pobytu na území
závažným způsobem narušit veřejný pořádek. I když se žalobce dopustil na území České
republiky prokazatelně pouze jednoho protiprávního jednání, které samo o sobě nemusí
odůvodňovat správní vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. a) bod 2. zákona o pobytu cizinců, není
vzhledem k jeho pobytové historii vyloučeno, že by se nemohl dopustit dalšího závažného
protiprávního jednání v budoucnu. Správní orgány vycházely při hodnocení žalobce také z jeho
zařazení do Schengenského informačního systému. S ohledem na skutečnosti zjištěné v řízení
tedy není rozsudek městského soudu a v něm obsažený závazný právní názor pro stěžovatelku
srozumitelný. Navrhla proto, aby jej Nejvyšší správní soud zrušil a vrátil věc k dalšímu řízení.
IV.
[4] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
V.
[5] Nejvyšší správní soud předně zkoumal podmínky přijatelnosti kasační stížnosti.
Podle §104a odst. 1 s. ř. s., s účinností od 1. 4. 2021, platí, že za podmínky, kdy před krajským
soudem rozhodoval o věci specializovaný samosoudce, a tato kasační stížnost svým významem
podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele, odmítne ji Nejvyšší správní soud jako
nepřijatelnou (změna na základě novely soudního řádu správního zákonem č. 77/2021 Sb.).
Účelem novely je urychlení soudního přezkumu rozhodnutí a dalších aktů správních orgánů
ve fázi před Nejvyšším správním soudem. Věcné přezkoumání pravomocného rozhodnutí
krajského soudu Nejvyšším správním soudem má probíhat pouze v případech, kdy je to důležité
nejen pro samu posuzovanou věc, ale i pro plnění základní role Nejvyššího správního soudu jako
vrcholného soudního orgánu ve věcech správního soudnictví, kterou je sjednocování judikatury
správních soudů.
[6] Tato právní úprava se na nyní projednávanou věc užije. Jejím předmětem je rozhodnutí
o správním vyhoštění ve smyslu §31 odst. 2 s. ř. s., tedy o věc, ve které rozhoduje specializovaný
samosoudce a městský soud rozhodl po nabytí účinnosti novely s. ř. s. (srov. usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 6. 2021, č. j. 9 As 83/2021 - 31, ze dne 5. 8. 2021,
č. j. 10 Azs 196/2021 - 32, ze dne 14. 7. 2021, č. j. 10 Azs 184/2021 - 38, ze dne 15. 7. 2021,
č. j. 9 Azs 110/2021 - 30, ze dne 27. 8. 2021, č. j. 9 As 144/2021 - 35, ze dne 24. 9. 2021,
č. j. 10 Azs 225/2021 - 34).
[7] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k hodnocení toho, zda kasační stížnost splňuje
podmínky pro její přijetí k věcnému projednání. V tomto ohledu zkoumal, zda věc svým
významem podstatně přesahuje zájmy stěžovatelky. Pokud by tomu tak nebylo, odmítl by ji jako
nepřijatelnou (srov. rozhodnutí č. j. 10 Azs 225/2021 - 34, ze dne 16. 6. 2021,
č. j. 9 Azs 84/2021 - 23 atp.). Podstatný přesah zájmů stěžovatele Nejvyšší správní soud vymezil
v usnesení ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 - 39, č. 933/2006 Sb. NSS. Ačkoli se v tomto
usnesení vyjádřil ve vztahu k předcházející právní úpravě nepřijatelnosti, která pamatovala pouze
na posuzování ve vztahu k mezinárodní ochraně, závěry plynoucí z této judikatury jsou
přiměřeně uplatnitelné také v nyní projednávané věci (shodně viz rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu ze dne 10. 6. 2021, č. j. 1 As 124/2021 - 28, ze dne 16. 6. 2021,
č. j. 9 As 83/2021 - 31, ze dne 15. 7. 2021, č. j. 9 Azs 110/2021 - 30, ze dne 23. 7. 021,
č. j. 4 As 156/2021 - 50, ze dne 13. 8. 2021, č. j. 10 As 222/2021 - 39, ze dne 27. 8. 2021,
č. j. 9 As 144/2021 - 31, ze dne 1. 9. 2021, č. j. 1 As 148/2021 - 44, ze dne 7. 10. 2021,
č. j. 6 Azs 242/2021 - 21 atp.). Z uvedené judikatury přitom dále vyplývá, že kasační stížnost
Nejvyšší správní soud přijme k meritornímu přezkumu v případě rozpoznatelného dopadu řešené
právní otázky nad rámec konkrétního případu, a to i) z důvodu neexistence, nejednotnosti
nebo překonání judikatury, nebo ii) v případě zásadního právního pochybení krajského soudu
(srov. též Kühn, Z. In: Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters
Kluwer ČR, 2019, k §104a, především body 6 a 11).
[8] Nejvyšší správní soud přesah vlastních zájmů stěžovatelky ani zásadní právní pochybení
městského soudu neshledal a vyhodnotil tedy kasační stížnost jako nepřijatelnou.
[9] Stěžovatelka městskému soudu vytkla, že na věc nesprávně aplikoval závěry usnesení
rozšířeného senátu č. j. 3 As 4/2010 - 151 a že nezohlednil vše, co bylo v řízení zjištěno.
[10] K rozdílu mezi §119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, který správní orgány aplikovaly
v této věci, a §119 odst. 2 téhož zákona, jehož výkladem se zabýval rozšířený senát v usnesení
č. j. 3 As 4/2010 - 151, se vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 12. 2020,
č. j. 5 Azs 432/2019 - 29, č. 4132/2021 Sb. NSS. Uvedl, že §119 odst. 2 zákona dopadá
na případy vyhošťování občanů EU a jejich rodinných příslušníků, nikoli na vyhošťování státních
příslušníků tzv. třetích zemí upravené primárně v §119 odst. 1 zákona. Rozhodnutí vydané
podle §119 odst. 1 zákona představuje rozhodnutí o navrácení, s nímž je spojen též zákaz vstupu
a pobytu na území členských států EU ve smyslu směrnice Evropského parlamentu a Rady
2008/115/ES ze dne 16. 12. 2008, o společných normách a postupech v členských státech
při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále též „návratová
směrnice“).
[11] I přes popsaný rozdíl však z rozsudku ze dne 16. 12. 2020, č. j. 6 Azs 333/2020 - 30,
vyplývá, že Nejvyšší správní soud uplatňuje výklad pojmu „veřejný pořádek“ předestřený
v uvedeném usnesení rozšířeného senátu i při rozhodování ve věcech správního vyhoštění
dle §119 odst. 1 písm. a) bodu 2. zákona o pobytu cizinců (srov. rozsudky ze dne 31. 5. 2012
č. j. 5 As 70/2010 - 109, či ze dne 7. 11. 2019 č. j. 1 Azs 338/2019 - 45). Tento výklad totiž
odpovídá tomu, který zaujal Soudní dvůr Evropské unie ve vztahu k pojmu „veřejný pořádek“,
respektive „hrozba pro veřejný pořádek“ obsaženému v čl. 6 odst. 2, čl. 7 odst. 4 a čl. 11 odst. 2 a 3
návratové směrnice. Soudní dvůr Evropské unie opakovaně judikoval, že tento pojem
„předpokládá v každém případě kromě narušení společenského pořádku, které představují všechna porušení
zákona, existenci skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého základního zájmu
společnosti“, přičemž tento závěr se musí opírat o individuální posouzení případu, nelze vycházet
jen z obecné praxe či jakékoli domněnky (rozsudek ze dne 11. 6. 2015 ve věci C-554/13 Zh. a O.,
body 50 a 60, shodně srov. rozsudek ze dne 2. 7. 2020 ve věci C-18/19 WM, bod 43).
Z judikatury Soudního dvora Evropské unie dále vyplývá, že (ani) samotné odsouzení státního
příslušníka třetí země v trestním řízení samo o sobě nestačí k tomu, aby byl považován za hrozbu
pro veřejný pořádek (již citovaný rozsudek Zh. a O., body 50 a 54, či rozsudek ze dne 16. 1. 2018
ve věci C-240/17 E, bod 49).
[12] V rozsudku č. j. 6 Azs 333/2020 - 30 Nejvyšší správní soud dále zdůraznil, že „účelem §119
odst. 1 písm. a) bodu 2 zákona o pobytu cizinců je především ochrana veřejného pořádku do budoucna (jde v prvé
řadě o opatření, nikoli o trestání za jednání v minulosti). Toto ustanovení umožňuje správní vyhoštění cizince,
který by mohl narušit veřejný pořádek – nikoli cizince, který veřejný pořádek narušil [jak stanoví §75
odst. 2 písm. e) a f) ve vztahu k důvodům pro zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu – srov. přiměřeně
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. dubna 2013 č. j. 5 As 73/2011 - 146, č. 2882/2013 Sb.
NSS, ve vztahu k §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, či rozsudek ze dne 19. listopadu 2020
č. j. 6 Azs 181/2020 - 42 ve vztahu k čl. 9 odst. 3 směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003
o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty].“
[13] Městský soud tedy nijak nepochybil, pokud od správních orgánů v souladu s usnesením
rozšířeného senátu č. j. 3 As 4/2010 - 151 požadoval, aby jasně a srozumitelně vysvětlily, proč
považují jednání žalobce a jeho pobyt na území do budoucna za „skutečné, aktuální a dostatečně
závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti“. Tomuto požadavku totiž správní orgány
v posuzované věci skutečně nedostály.
[14] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že stěžovatelka v kasační stížnosti upozorňovala rovněž
na zjištění, že žalobce byl zařazen do Schengenského informačního systému z důvodu
nelegálního vstupu na území Polska. Tato skutečnost podle ní ukazuje opakované závadné
jednání žalobce na území členských států EU, tedy určitý nežádoucí postoj k dodržování právních
norem i do budoucna. Tvrzení stěžovatelky, že při hodnocení jednání žalobce z hlediska kritérií
§119 odst. 1 písm. a) bodu 2. zákona o pobytu cizinců braly správní orgány v potaz právě tuto
širší pobytovou historii žalobce na území členských států EU, však nemá žádnou oporu
ve vydaných rozhodnutích. Ani jedno z nich nezmiňuje pobytovou historii žalobce na území EU
v kontextu hodnocení rizikovosti jeho jednání směrem do budoucna. Dle ustálené judikatury
přitom nelze akceptovat, aby správní orgán napravoval vytčené nedostatky odůvodnění svého
rozhodnutí teprve v kasační stížnosti. Zdejší soud opakovaně vyslovil, že „nedostatek odůvodnění
rozhodnutí vydaného ve správním řízení nemůže být dodatečně zhojen případným podrobnějším rozborem právní
problematiky učiněným až v kasační stížnosti brojící proti rozhodnutí soudu, jímž bylo správní rozhodnutí
zrušeno jako nepřezkoumatelné pro nedostatky v odůvodnění“ (např. rozsudek ze dne 13. 10. 2004,
č. j. 3 As 51/2003 - 58). Správní orgán je povinen svou argumentaci „vtělit především do odůvodnění
svého rozhodnutí tak, aby byla správním soudem přezkoumatelná. Úlohou krajského soudu totiž není
„doodůvodňovat“ rozhodnutí správního orgánu a vysvětlovat účastníkům řízení, proč správní orgán rozhodl tak,
jak rozhodl.“ (srov. usnesení ze dne 26. 2. 2014, č. j. 6 Azs 6/2014 - 27, nebo rozsudek ze dne
18. 12. 2014, č. j. 2 Azs 193/2014 - 20). Soud není oprávněn doplňovat odůvodnění správního
rozhodnutí. Soudy rozhodující ve správním soudnictví nejsou v postavení dalších orgánů
rozhodujících ve správním řízení a obecně rozhodují pouze na kasačním principu. Jinak řečeno,
přes existenci plné jurisdikce vede řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí pouze k přezkumu
jeho zákonnosti, nikoliv k nahrazení správního rozhodnutí rozhodnutím soudu. Z uvedeného
důvodu soud nemůže ani nahradit či podstatně doplnit odůvodnění rozhodnutí správního
rozhodnutí vlastním odůvodněním (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 8. 2013, č. j. 8 Afs 58/2012 - 44, ze dne 10. 2. 2016, č. j. 4 As 207/2015 - 107, ze dne
24. 9. 2014, č. j. 8 Afs 34/2013 - 68, ze dne 3. 3. 2016, č. j. 7 Azs 322/2015 - 43). Chybějící
argumentaci pak nemůže dodatečně doplňovat ani správní orgán (viz např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 3. 3. 2016, č. j. 7 Azs 322/2015 - 43, ze dne 18. 9. 2003,
č. j. 1 A 629/2002 - 25, č. 73/2004 Sb. NSS). Připustil-li by Nejvyšší správní soud takový postup,
odňal by žalobci právo na vícestupňové přezkoumání jeho tvrzení (ze strany správního orgánu,
ze strany městského soudu a následně případně i ze strany Nejvyššího správního soudu).
Z uvedeného důvodu se Nejvyšší správní soud nemůže věcně zabývat těmi argumenty
stěžovatelky, které byly poprvé uplatněny právě až v kasační stížnosti a kterými se stěžovatelka
nyní snaží zdůvodnit zákonnost správního vyhoštění žalobce (tyto argumenty přitom tvoří
podstatnou část její kasační stížnosti). Svědčí-li podle stěžovatelky pro správní vyhoštění žalobce
podle §119 odst. 1 písm. a) bodu 2. zákona o pobytu cizinců další důvody, je třeba, aby tyto
promítla přímo do svého rozhodnutí v dalším řízení.
[15] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že neshledal existenci žádné právní otázky, která
by svým významem přesahovala vlastní zájmy stěžovatelky, jakož ani existenci pochybení
městského soudu takové intenzity, které by mohlo vést k přijatelnosti kasační stížnosti (srov.
rozsudek č. j. 10 As 222/2021 - 39). Nejvyšší správní soud se s hodnocením provedeným
městským soudem plně ztotožnil a v podrobnostech na ně odkazuje.
[16] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost svým významem podstatně
nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatelky, proto ji v souladu s §104a odst. 1 s. ř. s. odmítl
pro nepřijatelnost.
[17] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle úspěchu ve věci v souladu s §60 odst. 1,
větou první, s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne
25. 3. 2021, č. j. 8 As 287/2020 - 33, část III. 4.). Stěžovatelka v řízení úspěch neměla, proto
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobci, jenž by jinak měl právo na náhradu nákladů
řízení, žádné náklady v řízení o kasační stížnosti nevznikly. Žádný z účastníků proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. prosince 2021
Mgr. David Hipšr
předseda senátu