ECLI:CZ:NSS:2021:8.ADS.231.2019:28
sp. zn. 8 Ads 231/2019-28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců
Petra Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: V. B., zastoupený JUDr. Radimem Miketou,
advokátem se sídlem Jaklovecká 1249/18, Ostrava, proti žalované: Okresní správa sociálního
zabezpečení Opava, se sídlem Krnovská 2975/75, Opava, proti rozhodnutí žalované ze dne
12. 12. 2017, čj. X, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne
26. 6. 2019, čj. 78 Ad 2/2018-33,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 26. 6. 2019, čj. 78 Ad 2/2018-33,
se ruší.
II. Rozhodnutí žalované ze dne 12. 12. 2017, čj. X, se ruší a věc se vrací
žalované k dalšímu řízení.
III. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační
stížnosti v celkové výši 16 228 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí
k rukám jeho zástupce.
Odůvodnění:
I. Vymezení předmětu řízení
[1] Žalobce požádal dne 13. 11. 2017 žalovanou o prominutí penále ve výši 149 265 Kč
na pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti (dále „sociální
pojistné“) za období od 21. 2. 2009 do 13. 11. 2017 s tím, že penále vzniklo pro neschopnost
hradit pravidelné zálohy v daném období kvůli nákladné léčbě onkologického onemocnění jeho
nezletilé dcery a s tím souvisejících dalších výdajů. Žalovaná v záhlaví uvedeným rozhodnutím
žádosti žalobce částečně vyhověla a penále mu z důvodu odstranění tvrdosti zákona dle §104ch
odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (dále „ZOPSZ“)
ve spojení s §1 odst. 1 vyhlášky č. 161/1998 Sb., o promíjení penále správami sociálního
zabezpečení (dále „vyhláška MPSV“) prominula ve výši 100 000 Kč.
[2] Toto rozhodnutí žalované žalobce napadl žalobou u Krajského soudu v Ostravě.
Žalovaná podle něj nezohlednila veškeré okolnosti případu a při posouzení žádosti vybočila
z mezí správního uvážení zejména tím, že porušila zásadu rovnosti. Žalobcově manželce totiž
odpustila obdobné penále v téměř celé výši, zatímco jemu pouze ve výši dvou třetin. Každé
správní uvážení má své meze (přezkoumatelné správními soudy) a žalovaná v tomto případě
zatížila napadené rozhodnutí libovůlí.
[3] Krajský soud žalobu shora označeným rozsudkem zamítl. Dospěl k závěru, že žalovaná
při zjišťování skutkových okolností nijak nepochybila. Žalobcovu životní situaci nezpochybnila,
jeho argumentaci ohledně závažného onemocnění dcery a souvisejících ekonomických problémů
plně akceptovala. Pokud měl žalobce za to, že je třeba žádost doplnit o další tvrzení či důkazy, nic
mu nebránilo tak učinit. Rozhodnutí o prominutí penále (a jeho výši) je na správním uvážení
žalované. Ve vztahu k předchozímu rozhodnutí týkajícího se jeho manželky se nejednalo
o porušení zásady rovnosti, neboť v obou věcech byly dány odlišné skutečnosti, kvůli kterým
je nelze považovat za skutkově shodné nebo podobné. V případě manželky žalobce přihlížela
žalovaná k dobré platební morálce při splácení dlužných částek. Taková „dobrá platební morálka“
však u žalobce nebyla shledána, pročež se jeho případ od případu manželky odlišuje natolik,
aby napadené rozhodnutí nepředstavovalo porušení zásady rovného zacházení.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[4] Proti rozsudku krajského soudu žalobce (dále „stěžovatel“) brojí kasační stížností. Namítá
nezákonnost napadeného rozsudku spočívající v nesprávném právním posouzení možnosti
správního uvážení žalované a dodržení ústavních principů ve správním řízení. Krajský soud
nesprávně posoudil, zda rozhodnutí žalované odpovídalo §2 odst. 4 správního řádu. Je totiž
zcela pochopitelné a souladné s veřejným zájmem, že stěžovatel dal v nastalé mimořádné situaci
při hospodaření rodiny přednost úhradám nezbytným pro léčbu dcery před úhradou plateb vůči
žalované. Ihned poté, co byla rodinná situace alespoň trochu konsolidována, stěžovatel své dluhy
uhradil a nadále své povinnosti plní zcela řádně. Žalovaná tak stěžovatele sankcionuje za to,
že upřednostnil léčbu dítěte před platbami sociálního pojištění, což uráží obyčejné lidské cítění.
Pouze částečné prominutí penále nepochybně neodpovídá okolnostem daného případu, nese
znaky porušení principu proporcionality, narušuje veřejný zájem a přeneseně i lidskou důstojnost.
Manželce stěžovatele žalovaná ve zcela shodné životní situaci prominula penále takřka v celé výši,
zatímco stěžovateli toliko ve výši zhruba dvou třetin, a to při nesrovnatelně vyšším základu
penále. Žalovaná i krajský soud alibisticky odkázali na skutečnost, že manželka stěžovatele své
závazky částečně plnila. Stěžovatel však s manželkou hospodaří ve společném jmění manželů,
a tedy „kumulují“ veškeré prostředky do společného rozpočtu, z něhož výdaje rodiny hradí.
Ke stěžovateli a jeho manželce nejde přistupovat odděleně, naopak je nutno zhodnotit všechny
okolnosti případu včetně společného hospodaření. I ve vztahu k plnění povinností vůči žalované
tak manželé hradili pouze tolik, kolik jim jejich situace dovolovala. S přihlédnutím k tomu,
že dluh manželky byl nižší, hradili přednostně právě její dluh. Porušení zásady rovnosti je tak
zcela zřejmé, neboť nebylo libovůlí stěžovatele nehradit sociální pojistné vůči žalované. I kdyby
totiž manželé hradili na umoření dluhu na sociálním pojistném zcela stejné částky, stěžovatel
by s ohledem na vyšší vyměřovací základ uhradil relativně menší část dlužné částky než manželka.
Proto jsou jejich výchozí pozice pro úvahy o prominutí penále nerovné. Hovořit v popsaných
souvislostech o dobré či špatné platební morálce stěžovatele a jeho manželky je zavádějící.
Správní uvážení žalované tak zjevně vybočilo ze stanovených mezí, k čemuž soud nepřihlédl.
[5] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázala na odůvodnění napadeného rozsudku
a své vyjádření k žalobě.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uplatněných kasačních
důvodů a zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[7] Kasační stížnost je důvodná.
[8] Podstata kasační argumentace stěžovatele se v dané věci týká správního uvážení žalované,
jehož nesprávnost podle stěžovatele krajský soud pominul. Stěžovatel v této souvislosti
zdůrazňuje povinnost dbát ve správním řízení i v rámci správního uvážení ústavních principů,
přičemž poukazuje konkrétně mimo jiné na porušení zásady rovnosti, pokud jde o obdobné
rozhodnutí ve věci jeho manželky.
[9] Nejvyšší správní soud v této souvislosti předně ověřil, že žalovaná v odůvodnění žalobou
napadeného rozhodnutí toliko shrnula důvody pro odstranění tvrdosti zákona, které sám
stěžovatel uvedl ve své žádosti, a v návaznosti na to toliko uzavřela, že „po důkladném posouzení
důvodů žádosti a zvážení všech konkrétních okolností, zejména, že zdravotní potíže dcery nepříznivě ovlivnily
ekonomickou situaci rodinnou situaci, čímž docházelo ke zpoždění v úhradách, resp. neodvedení pojistného …,
dále s přihlédnutím k vysoké úhradě dluhu na pojistném v tomto roce, dalším závazkům žadatele a dosaženým
daňovým základům od roku 2008, dospěl k závěru, že v daném případě byly shledány důvody pro odstranění
tvrdosti zákona a penále lze prominout částečně.“ Jinak řečeno, z žalobou napadeného rozhodnutí
přesně nevyplývá (a neplyne to ani z předložených spisových podkladů), proč žalovaná penále
prominula právě ve výši 100 000 Kč, jak jednotlivé stěžovatelem tvrzené okolnosti při rozhodnutí
zohlednila a z odůvodnění není ani zřejmé, zda a případně jakým způsobem zde poměřovala své
závěry se závěry přijatými ve věcech jiných (včetně řízení o žádosti manželky stěžovatele).
V tomto směru žalovaná reagovala až na žalobu stěžovatele a v průběhu řízení o žalobě zaslala
krajskému soudu „Zápis z jednání komise pro prominutí penále konané dne 12. 12. 2017“, z něhož
v napadeném rozsudku vyšel i krajský soud, a které oproti napadenému rozhodnutí i souhrnu
spisových podkladů obsahuje podobnější popis důvodů částečného prominutí penále a je zde
zmíněno i rozhodnutí ve věci manželky stěžovatele. Lze dodat, že krajský soud v řízení o žalobě
doplnil dokazování též žádostí manželky stěžovatele o prominutí penále a rozhodnutím žalované
o této žádosti.
[10] Přestože stěžovatel v kasační stížnosti výslovně nenamítal nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku krajského soudu, resp. žalobou napadeného rozhodnutí žalované, je třeba
připomenout, že otázku přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]
zkoumá Nejvyšší správní soud z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). K uvedenému je třeba
dodat, že pokud krajský soud přezkoumá rozhodnutí správního orgánu, které je nepřezkoumatelné,
zatíží vadou nepřezkoumatelnosti i svůj rozsudek (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 6. 2007,
čj. 5 Afs 115/2006-91, či ze dne 28. 1. 2009, čj. 1 As 110/2008- 99).
[11] Nejvyšší správní soud tedy musel nejprve hodnotit, zda žalobou napadené rozhodnutí
obstojí z hlediska přezkoumatelnosti. Jinak řečeno, má-li být proveden soudní přezkum správní
úvahy žalované ohledně výše (částečně) prominutého penále, je třeba nejprve postavit najisto, zda
a na základě čeho mohl krajský soud vůbec takový přezkum provést. V této souvislosti je navíc
významné, že žalovaná v projednávané věci rozhodovala o žádosti stěžovatele o prominutí penále
vyměřeného z důvodu neplacení sociálního pojistného za užití §104ch odst. 4 ZOPSZ, podle
něhož rozhodnutí o žádosti o prominutí penále nemusí obsahovat odůvodnění a opravné prostředky proti němu
se nepřipouštějí. Na řízení o prominutí penále se nevztahuje správní řád.
[12] K výše vymezené sporné otázce kasační soud v prvé řadě uvádí, že ač si je plně vědom
vyloučení aplikace správního řádu pro dané řízení (o prominutí penále), platí i zde požadavek
na dodržení základních zásad činnosti správních orgánů uvedených v §2 až §8 správního řádu
(viz §177 odst. 1 správního řádu). Z těch plyne též požadavek, aby přijaté řešení bylo v souladu
s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově
shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly (§2 odst. 4 správního řádu).
[13] Dále je třeba připomenout, že ZOPSZ dříve obsahoval i §104e písm. b), který vylučoval
samotný soudní přezkum ve věcech rozhodnutí o prominutí penále dle §104ch téhož zákona.
Dané ustanovení však s účinností od 29. 6. 2011 zrušil Ústavní soud nálezem ze dne 31. 5. 2011,
sp. zn. Pl. ÚS 46/10. Dospěl totiž k závěru, že pokud je možný soudní přezkum v případě
analogického rozhodování o prominutí penále ve věcech podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě
daní a poplatků, nelze ústavně konformním výkladem vysvětlit, aby obdobný institut prominutí
poplatků podle ZOPSZ soudní přezkum nepřipouštěl. Ústavní soud výslovně v tomto nálezu
zdůraznil, že „předmětem soudního přezkumu rozhodnutí o prominutí penále za nezaplacení pojistného
na sociální zabezpečení není meritum věci; je jím toliko dodržení mezí správního uvážení, je jím ochrana řádného
procesu a vyloučení svévole v rozhodování, čili garance práva na řádný proces, i když v těchto případech hmotné
subjektivní právo na poskytnutí posuzované úlevy (prominutí penále) dáno není.“ Ačkoliv tedy neexistuje
subjektivní právo na prominutí penále za nezaplacení sociálního pojistného (či jeho prominutí
v určité výši), má žadatel právo se před správními soudy v souladu s výše uvedeným domáhat
přezkumu správního uvážení a dodržení řádného procesu. Jelikož meritorní rozhodování
o prominutí penále na sociálním pojistném (resp. jeho výši) plně spadá do rozsahu správního
uvážení žalované, nemohou správní soudy nahrazovat závěry správních orgánů v tom, zda
v konkrétní věci mělo či nemělo být penále prominuto, případně zdali částečně, anebo zcela.
Správní soudy však i s ohledem na citované závěry Ústavního soudu posuzují dodržení
stanovených procesních postupů a mezí správního uvážení, zejména vyloučení svévole a libovůle
ze strany správního orgánu. Uvedené plyne mj. i z rozsudku NSS ze dne 30. 6. 2011,
čj. 4 Ads 6/2010-65, o nějž své právní závěry v napadeném rozsudku zčásti opřel i krajský soud
a který navazoval na výše citovaný nález Ústavního soudu.
[14] V návaznosti na výše uvedené je třeba ještě doplnit, že v popsaných daňových
souvislostech se již judikatura zdejšího soudu zabývala obdobnou otázkou, jež vyvstala v nyní
posuzované věci, tedy přezkoumatelností rozhodnutí, jež ze zákona nevyžadovalo odůvodnění.
Jak mimo jiné plyne z rozsudku ze dne 4. 2. 2010, čj. 7 Afs 1/2010-53, „pro posouzení otázky
přezkoumatelnosti předmětného správního aktu není také rozhodné (…) že rozhodnutí o žádosti o prominutí
daně nemusí obsahovat odůvodnění (…). Interpretace podaná stěžovatelem, opírající se toliko o doslovný jazykový
výklad §55a zákona o správě daní a poplatků, nemůže obstát. Je totiž třeba v této otázce právě naopak vyjít
z předestřených judikatorních závěrů, ze smyslu dotčeného ustanovení (…) a výkladu systematického. Jedná
se totiž o rozhodnutí, vůči kterému nejsou přípustné opravné prostředky – tj. o rozhodnutí konečné. Za stavu, kdy
byl již jak správními soudy, tak i Ústavním soudem (…) překonán právní názor, že je rozhodnutí podle
ustanovení §55a zákona o správě daní a poplatků vyloučeno ze soudního přezkoumávání, pak soud takové
rozhodnutí přezkoumá. Zdejší soud současně v citovaném rozsudku zdůraznil, že přezkum v případě
takového rozhodnutí činí „skrze jeho odůvodnění a nikoliv podle obsahu správního spisu, neboť jen toto
rozhodnutí je v soudním řízení přezkoumáváno a jen vůči takovému rozhodnutí lze směrovat výtky žalobce. Není-
li však z tohoto rozhodnutí zřejmé, jak věc rozhodující orgán uvážil, o jaké skutečnosti opřel svůj právní závěr,
proč považuje důvody žádosti za liché, mylné nebo vyvrácené, je daňovému subjektu de facto znemožněno, aby mohl
vůči tomuto rozhodnutí uplatnit relevantní žalobní body. Pokud by za tohoto stavu správní soud žalobou
napadené rozhodnutí přezkoumal, nahrazoval by činnost správního orgánu a sám by zatížil své meritorní
rozhodnutí nepřezkoumatelností. Při výkladu ustanovení §55a zákona o správě daní a poplatků proto nelze
dojít k jinému právnímu závěru než takovému, že odůvodnění u rozhodnutí vydávaných podle tohoto ustanovení
není třeba toliko tam, kde je žádosti zcela vyhověno. Pokud by tomu tak nebylo (jako v této věci), je třeba
„negativní“ rozhodnutí odůvodnit. Této povinnosti se nelze jakkoliv zprostit.“
[15] Dané požadavky, které jsou v obecné rovině přenositelné i do nyní projednávané věci
(srov. též např. rozsudek NSS ze dne 7. 7. 2015, čj. 2 Afs 81/2015-32), jsou projevem čl. 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí.
Takový přezkum, který v našich podmínkách vykonávají správní soudy, pak z povahy věci
vyžaduje naplnění alespoň určitých předpokladů nutných k tomu, aby se vůbec o přezkum
jednalo. Jinak řečeno, aby byly naplněny citované obecné požadavky Listiny, resp. konkrétnější
požadavky plynoucí např. z citované judikatury Ústavního soudu k přezkumu rozhodnutí
o prominutí penále dle ZOPSZ, stejně tak jako taktéž již zmíněné základní zásady činnosti
správních orgánů, musí správní soudy především mít možnost seznámit se s tím, na základě
jakých úvah správní orgán v konkrétní věci dospěl ke svému rozhodnutí, resp. k čemu přihlédl,
tedy jednoduše řečeno, proč rozhodl tak, jak rozhodl. Totéž se pak týká i podkladů, které měl
správní orgán při svém rozhodování k dispozici.
[16] Pro posouzení dané sporné otázky je na místě též přihlédnout k samotné povaze institutu
penále. Z usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 1. 2021, čj. 1 Afs 236/2019-83 (týkajícího
se opět institutu prominutí penále v daňovém řízení) vyplývá, že penále má ze své podstaty
povahu peněžitého trestu. Je-li penále ukládáno „automaticky“, tedy bez možnosti stanovit jej
na základě správního uvážení správce daně (správního orgánu), je třeba naplnit požadavek
principu individualizace trestu alespoň v řízení o jeho prominutí. Rozšířený senát k tomu
výslovně uvedl, že „posouzení porušení, jež je skutkovým a právním základem penále, o jehož prominutí
daňový subjekt žádá, v rámci správního uvážení dle §259a odst. 2 daňového řádu s ohledem na povahu,
intenzitu či jiné okolnosti tohoto porušení ‚vrátí zásadu individualizace uloženého penále do hry‘, avšak vzhledem
k zákonné konstrukci ‚automatického‘ uvalení této sankce až ve fázi jejího prominutí. Je to totiž první a současně
jediná příležitost individualizace konkrétně uloženého trestu, zahrnující správní úvahu o tom, zda, případně
v jaké výši, penále prominout.“ Tyto závěry jsou z velké míry platné i ve vztahu k řízení o prominutí
penále podle §104ch ZOPSZ. Jelikož i v tomto případě dochází k výpočtu penále pro neplacení
sociálního pojistného automaticky na základě zákona (§20 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném
na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti), je na místě se otázkou
individualizace výše stanoveného penále (peněžitého trestu) zabývat alespoň v řízení o jeho
prominutí. Rozšířený senát také dále připomněl, že „mezi hlediska individualizace trestu patří zejména
závažnost správního deliktu, význam chráněného zájmu, který byl správním deliktem dotčen, způsob spáchání
správního deliktu, jeho následky a okolnosti, za nichž byl spáchán. Při posuzování konkrétní závažnosti
správního deliktu není hlavním kritériem skutková podstata deliktu, nýbrž především intenzita skutkových
okolností, za kterých došlo k porušení právem chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě (...)“. Z výše
uvedeného tedy vyplývá požadavek kladený na správní orgány rozhodující o prominutí penále,
aby se při rozhodování zabývaly nejen tím, zda má být penále z důvodu odstranění tvrdosti
zákona prominuto, ale rovněž v jaké výši, a to s ohledem na okolnosti věci, důvody jeho vzniku
a chráněný veřejný zájem.
[17] Pokud Ústavní soud v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 46/10 konstatoval, že vyloučení
soudního přezkumu daného rozhodnutí je protiústavní a správním soudům přísluší posuzování
dodržení mezí správního uvážení a procesních pravidel, nelze s ohledem na ústavně konformní
výklad (a předchozí – byť daňovou – judikaturu) dané zákonné ustanovení vykládat tak, aby byl
pro chybějící povinnost takové rozhodnutí odůvodnit přezkum rozhodnutí o prominutí penále
ve správním soudnictví prakticky vyloučen. Pokud by totiž soud neměl k dispozici nic, na základě
čeho by se mohl zabývat např. dodržením zákazu svévole a libovůle ze strany správního orgánu
či např. posuzování obdobných případů obdobným způsobem, neměl by – lidově řečeno – co
přezkoumávat (nad rámec základního posouzení dodržení procesních postupů nebo pravomoci
správního orgánu dané rozhodnutí vydat, jeho řádné doručení žadateli apod.). Takový výklad
by však byl v rozporu s garancí práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. Je třeba
zdůraznit, že pokud správním soudům přísluší posuzovat dodržení řádného procesu ze strany
správních orgánů a mezí jejich správního uvážení, nelze připustit, aby rozhodnutí o částečném
prominutí penále na sociálním pojistném obsahovalo pouze ve výroku arbitrárně stanovenou výši
promíjeného penále, jehož určení není ani ve zbytku rozhodnutí, ani ve správních podkladech
jakkoliv objasněno. Jelikož rozhodnutí o částečném prominutí penále nepředstavuje úplné
vyhovění žádosti, nelze chybějící bližší odůvodnění opřít ani o obecné pravidlo obsažené v §68
odst. 4 správního řádu, dle něhož odůvodnění rozhodnutí není třeba, jestliže správní orgán prvního stupně
všem účastníkům v plném rozsahu vyhoví.
[18] S ohledem na citovanou právní úpravu se správní orgány při použití §104ch ZOPSZ tedy
sice nemusí vždy držet přísných formálních požadavků na podobu rozhodnutí dle příslušných
ustanovení správního řádu. Rozhodnutí o žádosti o prominutí penále (zejména je-li žádosti
v plném rozsahu vyhověno) může mít vedle výrokové části podstatně zjednodušenou podobu
a nelze na něj ani při soudním přezkumu klást stejné kvalitativní požadavky jako v případě
správních rozhodnutí, u kterých není neodůvodňování umožněno. Aby však žadatel (stěžovatel)
mohl seznat, proč jeho žádost správní orgán posoudil tak, jak ji posoudil, mohl se proti
rozhodnutí účinně a efektivně bránit a soud mohl postup a meze správního uvážení správního
orgánu přezkoumat, nelze §104ch ZOPSZ vykládat tak, že je správní orgán oprávněn rozhodnutí
o (ne)prominutí penále a jeho promíjenou výši neodůvodnit. Opačný výklad by vedl také
k popření práva žadatele (stěžovatele) na soudní ochranu. Nelze-li z důvodu nedostatku
odůvodnění napadeného správního rozhodnutí či podkladů ve správním spise seznat úvahy, jimiž
se správní orgán v určité věci řídil, je takové rozhodnutí nepřezkoumatelné, neboť správní soud
není schopen ve vztahu k němu naplnit svou roli ochránce veřejných subjektivních práv žadatele
(stěžovatele) vyplývající z již zmíněného čl. 36 odst. 2 Listiny a §2 s. ř. s. To platí nejen v případě
obecné otázky, zda správní orgán žádost o prominutí penále zamítl, anebo jí (částečně) vyhověl,
ale rovněž v případě toho, v jaké výši penále prominul.
[19] Uvedených východisek si zřejmě byla alespoň v části vědoma i žalovaná v nyní
projednávané věci, neboť alespoň stručným (výše citovaným) odůvodněním dané rozhodnutí
opatřila. Jinou otázkou však je, zda takové odůvodnění lze považovat za dostatečné. Jak již bylo
výše uvedeno, žalovaná v žalobou napadeném rozhodnutí toliko shrnula důvody pro odstranění
tvrdosti zákona, které stěžovatel v žádosti uvedl a k nim jen stručně v obecné rovině poukázala
na „vysokou úhradu dluhu na pojistném v tomto roce“ a „další závazky žadatele a dosažené daňové základy
od roku 2008“. Jde-li o výše již taktéž zmíněné doplnění podkladů v řízení před krajským soudem,
resp. doplnění dokazování, které krajský soud provedl, platí sice, že správní soud může provádět
i vlastní dokazování neprovedené správním orgánem (§77 odst. 2 s. ř. s.) a stejně tak lze jistě také
připustit, že v řízení před soudem může být odůvodnění rozhodnutí správního orgánu blíže
vysvětleno či upřesněno. Nelze jej však tímto způsobem zcela nově doplňovat či nahrazovat.
Jinak řečeno, nedostatky odůvodnění rozhodnutí nelze zhojit ve vyjádření k žalobě či ke kasační
stížnosti (viz např. rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2004, čj. 3 As 51/2003-58). Jak výslovně uvedl
zdejší soud např. v rozsudku ze dne 12. 8. 2009, čj. 3 Ads 123/2008-79, „rozhodne-li zdravotní
pojišťovna nebo její rozhodčí orgán o žádosti o odstranění tvrdostí zákona, pak je třeba, aby v odůvodnění tohoto
rozhodnutí byly uvedeny úvahy, jimiž se tento orgán řídil. Absenci příslušného odůvodnění nelze nahradit
vysvětlením věci ve vyjádření k žalobě. Rozhodnutí je nutno odůvodnit proto, aby žadatel seznal důvody, pro které
bylo rozhodnuto a aby se případně mohl proti tomuto rozhodnutí a důvodům v něm uvedených bránit žalobou
ve správním soudnictví.“ Tyto závěry je možno na nyní projednávanou věc sice vztáhnout pouze
omezeně, neboť zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění (o němž NSS v dané
věci rozhodoval) nepřipouští oproti ZPOSZ možnost rozhodnutí o prominutí penále
na zdravotním pojistném neodůvodnit. Přesto je však třeba přidržet se základů této dřívější
judikatury zdejšího soudu v tom smyslu, že pokud žadatel o prominutí penále nesezná
z rozhodnutí příslušného správního orgánu důvody, na jejichž základě byla jeho žádost
posouzena, je značně omezena jeho možnost se proti takovému rozhodnutí ve správním
soudnictví bránit. Žalobní body (skutkové a právní důvody, pro které považuje žalobce napadené
výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné) představují podstatnou náležitost žaloby, bez
nichž by nebylo možno žalobu projednat [§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Zároveň je v tomto
ohledu nezbytné přihlédnout i k dispoziční zásadě ve správním soudnictví a zásadě koncentrace
žalobních námitek pro případné navazující řízení o kasační stížnosti, v němž žalobce nemůže
rozšiřovat okruh žalobních bodů (srov. §104 odst. 4 s. ř. s. a rozsudek NSS ze dne 25. 9. 2008,
čj. 8 Afs 48/2006-155, č. 1743/2009 Sb. NSS). Význam stejně tak může mít i to, že v případě
daného řízení se nevede řízení o opravných prostředcích ve správním řízení.
[20] Nejvyšší správní soud si je samozřejmě vědom, že v nyní projednávané věci nemohla
žalovaná předvídat, kam budou směřovat žalobní námitky stěžovatele, resp. že význam také může
hrát podoba a míra podrobnosti odůvodnění žádosti samotným žadatelem. Stejně tak je třeba
připomenout, že institut nepřezkoumatelnosti je na místě užít jen tam, kde napadené rozhodnutí
vykazuje vady skutečně bránící samotnému přezkumu uplatněných námitek (s daným kasačním
důvodem zacházet obezřetně, neboť zrušením rozhodnutí soudu pro nepřezkoumatelnost
se oddaluje okamžik, kdy základ sporu bude správními soudy uchopen a s konečnou platností
vyřešen; srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, čj. 2 As 196/2016-123,
č. 3668/2018 Sb. NSS).
[21] Přes výše uvedené však v nyní projednávané věci odůvodnění žalobou napadeného
rozhodnutí žalované nemůže z hlediska požadavků na přezkoumatelnost obstát. Především
pokud jde o výši prominutého (resp. zbývající část neprominutého) penále totiž rozhodnutí
žalované neobsahuje žádné bližší úvahy, v návaznosti na něž by bylo možné hodnotit, zda obstojí
správní úvaha žalované, resp. zda jsou naplněny principy, na jejichž porušení stěžovatel
poukazuje. Na výše uvedeném pak nemůže nic změnit ani doplnění podkladů (důvodů)
rozhodnutí v řízení před krajským soudem. Je třeba navíc zdůraznit, že otázka výše prominutého
penále je pro dané řízení z povahy věci zcela stěžejní, tedy požadavky kasačního soudu
na podobu odůvodnění rozhodnutí žalované nejsou čistě formální (či snad dokonce
formalistické), ale týkají se samotné podstaty sporné otázky. Na základě výše uvedeného dospěl
Nejvyšší správní soud k závěru, že rozhodnutí žalované o částečném prominutí penále
na sociálním pojistném je nepřezkoumatelné, kvůli čemuž jej měl zrušit již krajský soud. Pokud
tak neučinil, postupoval v rozporu s §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a sám zatížil své rozhodnutí
vadou nepřezkoumatelnosti. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu je vadou, k níž
soudy přihlížejí ex offo, nelze-li posoudit důvodnost žalobních námitek (srov. usnesení rozšířeného
senátu NSS ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS). Stěžovatel v dané
věci v žalobě výslovně namítal libovůli ze strany žalované při posouzení výše promíjeného penále,
přičemž odkazoval na přezkoumatelnost dodržení mezí správního uvážení správními soudy
plynoucí z judikatury Nejvyššího správního soudu. Krajský soud tedy měl napadené rozhodnutí
i bez výslovných námitek zrušit pro nepřezkoumatelnost, neboť v projednávané věci nebyl
schopen posoudit žalobní námitky tak, aby dostál požadavkům plynoucím z judikatury Ústavního
soudu a Nejvyššího správního soudu
[22] Nad rámec výše uvedeného pak kasační soud již jen dodává, že není zřejmé, proč zápis
z jednání komise obsahující konkrétnější odůvodnění částečného prominutí penále nebyl součástí
spisových podkladů. Pokud jde o samotné důvody vedoucí k (částečnému) prominutí penále, jež
z tohoto zápisu plynou, soud je s ohledem na zrušovací důvody nemůže konkrétně hodnotit.
Alespoň v obecné rovině lze nicméně upozornit na to, že otázka pravidelnosti plateb pojistného,
kterou žalovaná v této souvislosti zmiňuje, se poněkud míjí s tím, k čemu institut prominutí
penále slouží. Jeho účelem je umožnit odpuštění určitého „poplatku navíc“ vyměřeného pro
pozdní anebo nikoliv řádné plnění primárních povinností (platby pojistného). Pokud však
žalovaná shledá, že důvody, pro které žadatel neplnil primární zákonné povinnosti, spadají pod
rozsah pojmu tvrdosti, nelze mu bez dalšího zároveň klást k tíži, že nebyl schopen pravidelně
plnit své závazky, pokud to bylo kvůli okolnostem, které tvoří právě důvod pro shledání tvrdosti
zákona. Jinak řečeno, skutečnost, že žadatel řádně a včas nehradil pojistné, je důvodem vyměření
samotného penále, je tedy otázkou, nakolik je na místě ji klást opětovně k tíži žadatele
při hodnocení jeho žádosti o prominutí penále.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a napadený rozsudek krajského soudu proto zrušil. Současně rozhodl dle §110
odst. 2 písm. a) s. ř. s. o zrušení žalobou napadeného rozhodnutí žalované. Krajský soud by totiž
vázán názorem kasačního soudu mohl pouze žalobě vyhovět a vrátit věc žalované. Věc tak byla
vrácena žalované k dalšímu řízení na základě §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., za přiměřeného použití
78 odst. 4 s. ř. s. V dalším řízení je žalovaná vázána závazným právním názorem Nejvyššího
správního soudu vyjádřeným v tomto rozsudku [§110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78 odst. 5 s. ř. s.].
[24] V případě, že Nejvyšší správní soud zruší rozsudek krajského soudu a současně
i rozhodnutí správního orgánu, je povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§110 odst. 3,
věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační stížnosti tvoří v tomto
případě jeden celek a soud rozhodne o jejich náhradě jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s.
(srov. rozsudek NSS ze dne 19. 11. 2008, čj. 1 As 61/2008-98). Úspěch ve věci se posuzuje dle
výsledku řízení před správními soudy. Výsledkem soudního přezkumu bylo zrušení správního
rozhodnutí, je proto nutno konstatovat, že stěžovatel měl ve věci plný úspěch. V takovém
případě je žalovaná povinna dle §60 odst. 1 s. ř. s. nahradit stěžovateli náklady řízení před
soudem.
[25] V řízení o žalobě vznikly stěžovateli náklady v podobě zaplaceného soudního poplatku
ve výši 3 000 Kč, náhradu jiných nákladů nepožadoval (při jednání u krajského soudu výslovně
požádal pouze o náhradu za zaplacený soudní poplatek). V řízení o kasační stížnosti vznikly
stěžovateli náklady v podobě zaplaceného soudního poplatku (5 000 Kč) a odměny zástupce
za dva úkony právní služby (převzetí věci a podání kasační stížnosti). Odměna zástupce činí
2 x 3 100 Kč [§1 odst. 2, §7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb. o advokátním tarifu (dále „advokátní tarif“)]. Náhrada hotových výdajů činí
2 x 300 Kč (§13 odst. 3 a odst. 4 advokátního tarifu). Celkem tedy odměna zástupce stěžovatele
za řízení o kasační stížnosti činí 6 800 KČ. Zástupce stěžovatele je podle údajů dostupných
v registru ekonomických subjektů (ARES) plátcem DPH, proto se odměna a náhrada hotových
výdajů zvyšují o částku odpovídající této dani (§57 odst. 2 s. ř. s.), tj. o 1 428 Kč. Celkem tedy
má stěžovatel právo na náhradu nákladů ve výši 3 000 Kč za řízení o žalobě a ve výši 13 228 Kč
za řízení o kasační stížnosti (celkem tedy 16 228 Kč). Tuto částku je žalovaná povinna stěžovateli
uhradit k rukám jeho zástupce do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 21. června 2021
Milan Podhrázký
předseda senátu